RADA EUROPY
KOMITET MINISTRÓW

_____

ZALECENIE REC (2000) 23

KOMITETU MINISTRÓW DLA PAŃSTW CZŁONKOWSKICH W SPRAWIE NIEZALEŻNOŚCI I FUNKCJI ORGANÓW REGULACYJNYCH DLA SEKTORA USŁUG NADAWCZYCH

(Przyjęte przez Komitet Ministrów dnia 20 grudnia 2000 r.
podczas 735. spotkania Zastępców Ministrów)

Komitet Ministrów, na mocy art. 15.b Statutu Rady Europy,

Uznając, że celem Rady Europy jest osiągnięcie większej jedności jej członków dla celów ochrony i realizacji ideałów i zasad, które stanowią ich wspólne dziedzictwo i dla ułatwienia ich postępu gospodarczego i społecznego;

Mając na uwadze art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, w rozumieniu przedstawionym przez Europejski Trybunał Praw Człowieka;

Przypominając wagę istnienia wielu niezależnych i autonomicznych środków komunikacji dla społeczeństw demokratycznych, umożliwiających odzwierciedlenie różnorodności idei i opinii, jak określono w Deklaracji w sprawie wolności słowa i informacji z dnia 29 kwietnia 1982;

Podkreślając istotną rolę jaką odgrywają media nadawcze w nowoczesnych demokratycznych społeczeństwach;

Podkreślając, że w celu zagwarantowania istnienia wielu niezależnych i autonomicznych mediów w sektorze usług nadawczych ważne jest zapewnienie istnienia odpowiednich i współmiernych przepisów regulujących działalność tego sektora w celu zagwarantowania wolności mediów przy jednoczesnym zapewnieniu równowagi pomiędzy taką wolnością a innymi prawnie uzasadnionymi prawami i interesami;

Uznając, że w tym celu, specjalnie wyznaczonym niezależnym organom regulacyjnym sektora usług nadawczych, posiadającym dogłębną wiedzę na ten temat, przypada ważna rola do odegrania w ramach przepisów prawa;

Zauważając, że rozwój techniczny i ekonomiczny prowadzący do rozszerzenia tego sektora i przyczyniający się do jego rosnącej złożoności, będzie wywierać wpływ na rolę, jaką te organy mają odegrać i może doprowadzić do powstania potrzeby zwiększenia możliwości przystosowania przepisów, niezależnie od środków samoregulacji przyjętych przez samych nadawców;

Uznając, że zgodnie z systemami prawnymi i tradycjami demokratycznymi i kulturowymi Państw Członkowskich, państwa te ustanawiały organy regulacyjne w różny sposób i że w efekcie tego istnieje zróżnicowanie w odniesieniu do samych środków jak i zakresu środków służących do osiągania niezależności, efektywnych uprawnień i przejrzystości;

Uznając, w świetle tych wydarzeń, iż ważne jest, aby Państwa Członkowskie zagwarantowały organom regulacyjnym sektora usług nadawczych prawdziwą niezależność, w szczególności przez stworzenie zbioru zasad obejmujących wszystkie aspekty pracy tych organów jak również przez środki umożliwiające im wykonywanie swoich zadań w sposób efektywny i skuteczny;

Zaleca, aby rządy Państw Członkowskich:

a.	powołały, o ile jeszcze tego nie dokonały, niezależne organy regulacyjne sektora usług nadawczych;

b.	włączyły do swojego ustawodawstwa przepisy a do swoich polityk środki, na mocy których organom regulacyjnym dla sektora usług nadawczych nadane zostaną uprawnienia umożliwiające im pełnienie ich misji określonej przepisami prawa w sposób skuteczny, niezależny i przejrzysty, zgodnie z wytycznymi określonymi w załączniku do niniejszego zalecenia;

c.	zwróciły na niniejsze wytyczne uwagę organów regulacyjnych dla sektora usług nadawczych, władz państwowych i zainteresowanych grup zawodowych jak i ogółu społeczeństwa zapewniając równocześnie poszanowanie niezależności organów regulacyjnych w odniesieniu do wszelkich form ingerencji w ich działalność.

Załącznik do zalecenia Rec (2000) 23

Wytyczne dotyczące niezależności i funkcji organów regulacyjnych dla sektora usług nadawczych

I.	Ogólne ramy prawne 

1.	Państwa Członkowskie powinny zapewnić ustanowienie i niezakłócone funkcjonowanie organów regulacyjnych dla sektora usług nadawczych przez opracowanie w tym celu odpowiednich ram prawnych. Zasady i procedury regulujące lub mające wpływ na funkcjonowanie organów regulacyjnych powinny w jasny sposób potwierdzać i chronić ich niezależność.

2.	Obowiązki i uprawnienia organów regulacyjnych dla sektora usług nadawczych, jak też sposoby pociągania ich do odpowiedzialności, tryb powoływania ich członków oraz sposób finansowania powinny zostać jasno sprecyzowane w przepisach prawa. 

II. 	Powoływanie, skład i funkcjonowanie 

3.	Zasady regulujące działalność organów regulacyjnych dla sektora usług nadawczych, zwłaszcza kwestia dotyczące członkostwa, stanowią kluczowy element niezależności tych organów. W związku z powyższym, powinny zostać określone w sposób zapewniający ochronę przed wszelkiego rodzaju ingerencją, szczególnie przez siły polityczne i interesy gospodarcze. 

4.	Dla powyższych celów, należy określić szczególne zasady dotyczące niezgodności, aby uniknąć sytuacji, w której:

-	organy regulacyjne pozostają pod wpływem siły politycznej;

-	członkowie organów regulacyjnych sprawują funkcje lub posiadają udziały w przedsiębiorstwie lub innych jednostkach sektora mediów lub sektora powiązanego z mediami, co mogłoby doprowadzić do konfliktu interesów w związku z ich członkostwem w organie regulacyjnym.

5.	Ponadto, zasady takie powinny gwarantować, że członkowie takich organów:

-	będą powoływani w sposób demokratyczny i przejrzysty;

-	nie będą mogli otrzymywać zleceń ani przyjmować instrukcji od innych osób lub organów;

-	nie będą składać oświadczeń ani nie podejmować działań, które mogą uchybiać niezależności ich funkcji i nie będą czerpać korzyści ze sprawowania funkcji.

6.	Powinny zostać ustalone precyzyjne zasady dotyczące możliwości odwołania członka organów regulacyjnych, tak aby uniknąć sytuacji, w której odwołanie byłoby wykorzystywane jako środek nacisku politycznego.

7.	W szczególności odwołanie powinno być możliwe tylko w przypadku braku poszanowania zasad niekompatybilności, jakich członkowie muszą przestrzegać lub niemożliwości sprawowania funkcji za właściwym powiadomieniem, nie uchybiając możliwości danej osoby do odwołania się od decyzji w sprawie jej odwołania z pełnionej funkcji do sądu. Ponadto, odwołanie na podstawie przestępstwa związanego ze sprawowaną funkcją lub z nią nie związanego powinno być dopuszczalne tylko w poważnych przypadkach dokładnie określonych przez prawo, na podstawie prawomocnego wyroku sądu.

8.	Ze względu na szczególny charakter sektora usług nadawczych oraz jego specyfiki, w skład personelu organów regulacyjnych powinni wchodzić eksperci do spraw wchodzących w zakres kompetencji tychże organów. 

III.	Niezależność finansowa

9.	Ustalenia dotyczące finansowania organów regulacyjnych – kolejny kluczowy element ich niezależności – powinny zostać określone w przepisach prawa zgodnie z jasno sprecyzowanym planem, z uwzględnieniem szacunkowych kosztów działalności organów regulacyjnych, tak aby umożliwić organom regulacyjnym sprawowanie ich funkcji w sposób pełny i niezależny.

10.	Organy państwowe nie powinny wykorzystywać swoich uprawnień do podejmowania decyzji finansowych w celu ingerowania w niezależność organów regulacyjnych. Ponadto, wykorzystanie usług lub wiedzy administracji krajowej nie powinno mieć wpływu na niezależność tych organów.

11.	Przy dokonywaniu ustaleń finansowych należy, w odpowiednich przypadkach, wykorzystać mechanizmy, które nie są uzależnione od decyzji podejmowanych ad-hoc przez organy państwowe i prywatne.

IV.	Uprawnienia i kompetencje

Uprawnienia regulacyjne 

12.	Z zastrzeżeniem jasno sprecyzowanej delegacji ustawowej, organy regulacyjne powinny posiadać uprawnienia do ustanawiania przepisów i wytycznych dotyczących działalności z zakresu usług nadawczych. Organy te powinny, w ramach przepisów prawa, posiadać uprawnienia do ustanawiania przepisów wewnętrznych.

Przyznawanie koncesji

13.	W zwykłych warunkach jednym z podstawowych zadań organów regulacyjnych w sektorze usług nadawczych jest przyznawanie koncesji na rozpowszechnianie. Podstawowe warunki i kryteria regulujące przyznawanie i przedłużanie koncesji na rozpowszechnianie powinny zostać w jasny sposób określone w przepisach prawa. 

14.	Przepisy regulujące tryb przyznawania koncesji na rozpowszechnianie powinny być jasne i precyzyjne oraz powinny być stosowane w sposób otwarty, przejrzysty i bezstronny. Decyzje z tego zakresu podejmowane przez organy regulacyjne powinny zostać w odpowiedni sposób podane do publicznej wiadomości.

15.	Organy regulacyjne sektora usług nadawczych powinny brać udział w procesie planowania zakresu częstotliwości krajowych przydzielanych dla usług nadawczych. Organy powinny posiadać uprawnienia do dostarczania programów na częstotliwościach przydzielonych na cele nadawania. Nie ma to wpływu na przydzielanie częstotliwości operatorom sieci transmisyjnych podlegającym przepisom prawa z zakresu telekomunikacji.

16.	Po opracowaniu wykazu częstotliwości, organy regulacyjne powinny w odpowiedni sposób ogłosić zaproszenie do składania ofert przetargowych. W zaproszeniu do składania ofert należy sprecyzować pewne kwestie, takie jak rodzaj programu, minimalny czas nadawania programu, zasięg geograficzny, rodzaj finansowania, wszelkie opłaty koncesyjne oraz, w stopniu koniecznym dla oferentów, parametry techniczne, jakie wnioskodawcy muszą spełnić. Z uwagi na ogólne zainteresowanie, Państwa Członkowskie mogą zezwolić na zastosowanie innego trybu przydzielania częstotliwości nadawczych dla nadawców publicznej radiofonii i telewizji.

17.	W zaproszeniu do składania ofert przetargowych należy także określić treść wniosku o koncesję oraz dokumenty, jakie mają zostać złożone przez kandydatów. W szczególności kandydaci powinni przedstawić strukturę ich przedsiębiorstwa, właścicieli i kapitału jak również zawartość i czas trwania programu, jaki proponują.

Kontrola przestrzegania zobowiązań i obowiązków nadawców

18.	Kolejna ważną funkcją sprawowana przez organy regulacyjne powinna być kontrola przestrzegania warunków określonych w przepisach prawa i koncesjach udzielonych nadawcom. Organy te powinny w szczególności zapewnić, by nadawcy, którzy podlegają ich jurysdykcji, szanowali podstawowe zasady określone w Europejskiej Konwencji w sprawie telewizji ponadgranicznej a zwłaszcza zasady określone w art. 7.

19.	Organy regulacyjne nie powinny sprawować kontroli a priori nad programami, w związku z czym kontrola programów powinna zawsze odbywać się po nadaniu programu. 

20.	Organom regulacyjnym powinno zostać przyznane prawo do żądania i otrzymywania informacji od nadawców w zakresie, w jakim informacje takie są konieczne dla wykonania zadań organów regulacyjnych.

21.	Organy regulacyjne powinny posiadać uprawnienia do rozstrzygania, w ramach zakresu swoich kompetencji, skarg dotyczących działalności nadawców i do regularnego publikowania swoich wniosków.

22.	W przypadku naruszenia przez nadawcę przepisów prawa lub warunków określonych w koncesji, organy regulacyjne powinny posiadać uprawnienia do nałożenia sankcji, zgodnie z przepisami prawa.

23.	Dostępna musi być informacja na temat rodzajów sankcji, począwszy od ostrzeżenia, jakie muszą zostać określone zgodnie z prawem. Sankcje powinny być współmierne a decyzja dotycząca nałożenia sankcji powinna zostać podjęta dopiero, gdy dany nadawca uzyska możliwość przedstawienia swojej argumentacji. Powinna zostać zapewniona możliwość dokonania rewizji sankcji przez właściwe organy sądownicze zgodnie z prawem krajowym.

Uprawnienia w związku z nadawcami programów publicznej radiofonii i telewizji

24.	Organy regulacyjne mogą także otrzymać misję wykonania zadań, które często należą do obowiązków szczególnych organów nadzoru nad jednostkami publicznej radiofonii i telewizji respektując jednocześnie ich niezależność jako wydawców i ich autonomię instytucjonalną. 

V.	Odpowiedzialność

25.	Organy regulacyjne powinny ponosić odpowiedzialność w stosunku do społeczeństwa za prowadzoną przez siebie działalność i powinny na przykład publikować regularne sprawozdania i sprawozdania ad hoc istotne z punktu widzenia ich pracy i pełnienia ich misji. 

26.	W celu ochrony niezależności organów regulacyjnych, jednocześnie czyniąc je odpowiedzialnym za prowadzoną przez te organy działalność, konieczne jest prowadzenie nadzoru nad tymi organami tylko pod względem zgodności ich działalności z prawem oraz poprawności i przejrzystości ich działalności finansowej. W odniesieniu do zgodności ich działalności z prawem, nadzór taki powinien być sprawowany wyłącznie na zasadzie a posteriori. Przepisy dotyczące odpowiedzialności i nadzoru nad organami regulacyjnymi powinny zostać jasno sprecyzowane w prawodawstwie ich dotyczącym.

27.	Wszelkie decyzje podejmowane przez organy regulacyjne jak i przepisy przez nie przyjmowane powinny: 
-	zostać właściwie uzasadnione, zgodnie z prawem krajowym;
-	podlegać rewizji przez właściwe organy sądownicze zgodnie z prawem krajowym;
-	zostać udostępnione ogółowi społeczeństwa.