Zalecenie Rec(2007)2  Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie pluralizmu w mediach i zróżnicowania zawartości programowej 

(Przyjęta przez Komitet Ministrów 31 stycznia 2007 na 985 spotkaniu Przedstawicieli Ministrów)

Komitet Ministrów, zgodnie z warunkami art. 15.b Statutu Rady Europy, 

Mając na uwadze, że celem Rady Europy jest osiągnięcie większej jedności swoich członków w celu ochrony i promocji idei i zasad, będących ich wspólnym dziedzictwem oraz sprzyjanie rozwojowi ekonomicznemu i społecznemu; 

Przywołując art. 10 Konwencji Ochrony Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (ETS No. 5), która gwarantuje wolność wypowiedzi i wolność otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych, bez względu na granice;

Przywołując swoją Deklarację o wolności wypowiedzi i informacji, przyjętą 29 kwietnia 1982 r., która podkreśla, iż swobodny i szeroki przepływ wszelkich informacji przez granice jest ważnym czynnikiem dla międzynarodowego zrozumienia, łączenia ludzi i wzajemnego wzbogacania kultur;

Przywołując swoją Rekomendację Rec(2000)23 w sprawie niezależności oraz funkcji organów regulujących sektor nadawczy oraz swoje Memorandum Wyjaśniające, które podkreśla znaczenie politycznej, finansowej i operacyjnej niezależności organów regulujących;

Mając na uwadze możliwości stwarzane przez technologie cyfrowe, jak też związane z nimi potencjalne zagrożenia dla współczesnego społeczeństwa, jak to określono w Rekomendacji Rec(2003)9 dotyczącej środków promowania demokratycznej i społecznej roli cyfrowego nadawania; 

Przywołując swoją Rekomendację Nr R (99) 1 dotyczącą środków promowania pluralizmu w mediach oraz swoją Rekomendację Nr R (94) 13 dotyczącą środków promujących transparentność mediów, których zapisy powinny dotyczyć wszystkich mediów; 

Zważywszy, że od czasu przyjęcia Rekomendacji Nr R (99) 1 i Nr R (94) 13, doszło do istotnych zmian technologicznych, które spowodowały konieczność zmiany tych tekstów celem dostosowania ich do obecnej sytuacji w Europejskim sektorze mediów; 

W nawiązaniu do swojej Deklaracji o różnorodności kulturowej, przyjętej 7 grudnia 2000 r., a także zapisów dotyczących pluralizmu w mediach zwartych w Europejskiej Konwencji o Telewizji Ponadgranicznej (ETS Nr 132);

Mając na uwadze zapisy Konwencji UNESCO o ochronie i promocji zróżnicowania kulturowej ekspresji, przyjętej 20 października 2005 r., która uznaje za niezależne prawo państw do formułowania i realizowania własnej polityki kulturalnej oraz podejmowania działań dla ochrony i promocji międzykulturowego dialogu oraz zróżnicowania kulturowej ekspresji, w szczególności działań skierowanych na zwiększanie zróżnicowania mediów, w tym za pośrednictwem mediów publicznych;

Potwierdzając, że pluralizm mediów i różnorodność treści medialnych są podstawą funkcjonowania społeczeństwa demokratycznego oraz że są oczywistym fundamentem prawa do wolności wypowiedzi i informacji zagwarantowanego w art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolnościach; 

Zważywszy, że wymogi wynikające z art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolnościach będą w pełni zrealizowane, jeśli każda jednostka otrzyma możliwość formułowania swoich opinii w oparciu o zróżnicowane źródła informacji;

Uznając kluczowe znaczenie mediów w rozwijaniu publicznej debaty, politycznego pluralizmu i świadomości zróżnicowanych opinii, przede wszystkim przez umożliwianie różnych grupom społeczeństwa – w tym kulturowym, językowym, etnicznym, religijnym lub innym mniejszościom – otrzymywania i przekazywania informacji, wypowiadania się i wymiany idei;

Przywołując znaczenie przejrzystości własności w mediach dla zapewnienia, iż organy odpowiedzialne za wprowadzanie uregulowań dotyczących pluralizmu w mediach podejmują uzasadnione decyzje, a społeczeństwo może samodzielnie analizować informacje, idee i opinie wyrażane w mediach;

Potwierdzając, że dla ochrony i aktywnej promocji pluralizmu wyrażanych idei i opinii, jak również zróżnicowania kulturowego, państwa członkowskie powinny dostosować istniejące ramy prawne, szczególnie w zakresie własności mediów, oraz przyjąć wszelkie uregulowania prawne i finansowe konieczne dla zagwarantowania przejrzystości mediów, pluralizmu strukturalnego, jak również różnorodności rozprowadzanych treści;

Mając na uwadze, że działania, jakie w tym zakresie powinny podjąć państwa członkowskie powinny uwzględnić konieczną niezależność edytorską działów informacyjnych, szanse, ryzyka i możliwości związane z rozwojem nowych metod komunikacji, a także wpływ tych działań na specyficzną sytuację każdego rodzaju mediów audiowizualnych i drukowanych, niezależnie, czy dotyczą prasy dostępnej w wersji drukowanej czy elektronicznej, usług radiowych czy telewizyjnych, bez względu na używaną przez nie platformę przekazu;

Mając na uwadze, że narodowa polityka medialna może również ochraniać konkurencyjność mediów krajowych w kontekście globalizacji rynków, oraz że zjawisko koncentracji mediów transnarodowych może mieć negatywny wpływ na zróżnicowanie zawartości,

Zaleca się rządom państw członkowskich:

i.	Rozważenie włączenia w prawo krajowe lub do praktyki działania środków wskazanych poniżej;

ii.	Regularne ocenianie na poziomie krajowym efektywności istniejących środków promowania pluralizmu w mediach i zróżnicowania zawartości, określenie ewentualnej konieczności ich zmiany w świetle ekonomicznego, technologicznego i społecznego rozwoju mediów;

iii.	Wymianę informacji na temat struktury mediów, prawa krajowego oraz badań dotyczących koncentracji mediów i ich zróżnicowania.

Zalecane środki

I. 	Środki promujące strukturalny pluralizm w mediach 

1. 	Zasada ogólna 

1.1.	Państwa członkowskie powinny dążyć do zapewnienia, że społeczeństwo ma dostęp do różnych mediów odpowiednio zróżnicowanych w zakresie własności, zarówno prywatnych jak i publicznych, biorąc pod uwagę charakterystykę rynku medialnego, a zwłaszcza jego specyficzne aspekty komercyjne i konkurencyjne.

1.2. 	Jeśli stosowane w sektorze mediów ogólne zasady konkurencji i regulacja dostępu nie są wystarczające dla zagwarantowania przestrzegania wymogów związanych z kulturowym zróżnicowaniem i pluralizmem wyrażania idei oraz opinii, państwa członkowskie powinny przyjąć rozwiązania specjalne.

1.3.	Państwa członkowskie w szczególności powinny przewidzieć przystosowanie swoich systemów regulacyjnych do rozwoju w zakresie ekonomicznym, technologicznym i społecznym, biorąc pod uwagę w szczególności konwergencję i przejście na nadawanie cyfrowe, i wprowadzić do nich wszystkie elementy produkcji i dystrybucji mediów.

1.4.	W trakcie przystosowywania własnych systemów prawnych, państwa członkowskie powinny szczególnie zwrócić uwagę na efektywne i widoczne oddzielnie realizacji władzy politycznej od kontroli nad mediami czy podejmowania decyzji w zakresie zawartości mediów.

2.	Regulacje własności 

2.1.	Państwa członkowskie powinny rozważyć przyjęcie zasad ograniczających wpływ pojedynczej osoby, firmy lub grupy na jeden lub więcej sektor mediów, jak też zapewnienie odpowiedniej liczby zróżnicowanych ośrodków mediowych. 

2.2.	Zasady te powinny zostać wprowadzone w zależności od wielkości i charakterystyki krajowych, regionalnych lub lokalnych rynków mediów audiowizualnych lub/i mediów opartych na tekście, wobec których mogą mieć zastosowanie. 

2.3.	Zasady te mogą wprowadzić limity oparte na obiektywnych i realistycznych kryteriach, takich jak oglądalność, czytelnictwo, obrót/przychód, kapitał akcyjny lub prawo głosu. 

2.4.	Zasady te powinny umożliwiać wzięcie pod uwagę zjawiska integracji poziomej, rozumianej jako łączenie się tych samych dziedzin działalności – w tym przypadku koncentracje jedno- i multimedialne – jak również zjawiska integracji pionowej, czyli kontrolowania przez jedną osobę, firmę lub grupę kluczowych elementów produkcji, dystrybucji oraz powiązanych z nimi działalności takich jak reklama czy telekomunikacja. 

2.5.	Ponadto, państwa członkowskie powinny regularnie oceniać ustanowione limity w świetle rozwoju ekonomicznego, technologicznego i społecznego, celem usuwania barier dla innowacyjności na polu mediów.

2.6.	Bez względu na to czy są czy nie specyficzne wobec mediów audiowizualnych czy pisanych, organy odpowiedzialne za realizację tych zasad powinny mieć uprawnienia pozwalające na realizację swojej misji, w szczególności uprawnienia do odrzucenia autoryzacji lub wniosku o koncesję i uprawnienia do przeciwdziałania operacjom koncentracyjnym we wszelkich formach, a zwłaszcza możliwość rozdzielenia własności istniejących mediów, jeśli osiągnięty został nie akceptowalny poziom koncentracji i/lub, jeśli zagrożony jest pluralizm mediów. Kompetencje tych organów powinny więc obejmować zdolność do uzyskania zobowiązań o naturze strukturalnej lub w zakresie działania uczestników w takich operacjach, jak też zdolność do nakładania sankcji, jeśli zajdzie potrzeba.

3.	Media publiczne

3.1.	Państwa członkowskie powinny zapewnić, że istniejące organizacje mediów publicznych zajmują widoczne miejsce w obszarze nowych mediów. Państwa członkowskie powinny zapewnić możliwość rozwoju organizacjom mediów publicznych, aby ich treści były dostępne na różnych platformach, zapewniając w szczególności w środowisku cyfrowym ich wysoką jakość i innowacyjną zawartość oraz rozwijanie nowych usług w tym interaktywności. 

3.2.	Państwa członkowskie powinny zachęcać media publiczne do odgrywania aktywnej roli w promowaniu społecznej jedności i integracji wszystkich społeczności, grup społecznych i wiekowych, włączając w to mniejszości, młodzież, osoby starsze, kategorie nieuprzywilejowane lub społecznie upośledzone, itd., respektując jednocześnie ich zróżnicowanie i potrzeby. Szczególnej uwagi wymagają treści tworzone przez i dla tych grup, ich obecność i sposób ich prezentowania w mediach publicznych. Właściwej uwagi wymagają kwestie równości płci.

3.3.	Państwa członkowskie powinny zachęcać organizacje mediów publicznych do wprowadzania różnych form publicznych konsultacji, które mogą obejmować tworzenie struktur doradczych, odzwierciedlać społeczną różnorodność, tak aby miały swoje przeniesienie na politykę programową odpowiadającą życzeniom i wymaganiom społeczeństwa. 

3.4.	Państwa członkowskie powinny wprowadzić mechanizmy konieczne dla zagwarantowania niezależności organizacji mediów publicznych, istotne dla ochrony ich edytorskiej niezależności, jak i ochrony przed kontrolowaniem ich przez jedną lub więcej grupę polityczną lub społeczną. Mechanizmy te powinny zostać wprowadzone we współpracy z społeczeństwem obywatelskim.

3.5.	Państwa członkowskie powinny określić sposoby odpowiedniego i bezpiecznego finansowania mediów publicznych z różnych źródeł – w tym, z abonamentu, funduszy publicznych, przychodów komercyjnych lub/i opłat indywidualnych – koniecznych dla wypełniania przez nie ich funkcji demokratycznych, społecznych i kulturowych. 

4.	Inne media przyczyniające się do pluralizmu i różnorodności

Państwa członkowskie powinny zachęcać do rozwijania innych mediów przyczyniających się do pluralizmu i różnorodności oraz tworzących przestrzeń dialogu. Media te mogą przybrać formę lokalnych, mniejszościowych lub społecznych mediów. Zawartość takich mediów może być kreowana głównie, ale nie wyłącznie, przez konkretne grupy społeczne, może odpowiadać na ich specyficzne zapotrzebowania lub wymagania, może być czynnikiem jedności społecznej i integracji. Środki dystrybucji, włączając w to technologie cyfrowe powinny być dostosowane do zwyczajów i potrzeb tej społeczności, dla której są przeznaczone.

5. 	Regulacje dotyczące dostępu i interoperacyjnośći

5.1.	Państwa członkowskie powinny zapewnić, że dostawcy zawartości mają uczciwy dostęp do elektronicznych sieci komunikacyjnych.

5.2.	Dla promowania nowych metod komunikacji i nowych platform, dla zredukowania wąskich gardeł blokujących dostępność szerokiej gamy treści medialnych, państwa członkowskie powinny zapewnić większą interoperacyjność oprogramowania i sprzętu, jak też stosowanie przez producentów sprzętu, operatorów mediów i sektorów komunikacji elektronicznej otwartych standardów.

5.3.	Może to zostać osiągnięte poprzez poprawę współpracy zainteresowanych stron, wspomaganej, jeśli to konieczne w celu usunięcia przeszkód dla innowacyjności, przed odpowiednie władze. 

5.4.	Państwa członkowskie powinny zapewnić, że organy regulujące oraz inne odpowiednie władze posiadają umiejętności konieczne dla oceny ekonomicznych i technologicznych zmian, które będą miały wpływ na strukturę mediów oraz ich zdolność do realizacji ich roli kulturotwórczej. 

6.	Inne środki wspierające

6.1.	Państwa członkowskie powinni podjąć wszelkie finansowe i prawne działania konieczne dla zapewnienia ochrony i promocji pluralizmu strukturalnego mediów audiowizualnych i drukowanych. 

6.2.	Środki te powinny zawierać wsparcie i zachęty wobec tradycyjnych nadawców w ich przechodzeniu na nadawanie cyfrowe, oraz, tam gdzie jest to wskazane, przechodzenia mediów drukowanych na cyfrowe.

II. 	Środki promujące zróżnicowanie zawartości

1.	Zasada ogólna 

Pluralizm informacyjny i zróżnicowanie zawartości medialnych nie będzie automatycznie gwarantowane poprzez pomnażanie sposobów komunikacji oferowanych społeczeństwu. W związku z tym, państwa członkowskie powinny zdefiniować i realizować w tej dziedzinie aktywną politykę, włączając w to procedury monitoringu oraz wszelkie inne działania zapewniające konieczne zróżnicowanie informacji, opinii i programów rozpowszechnianych w mediach dostępnych społeczeństwu. 

2.	Promocja szerokiego demokratycznego udziału oraz zróżnicowanie wewnętrzne

2.1.	Państwa członkowskie powinny, respektując zasadę niezależności edytorskiej, zachęcać media do dostarczania społeczeństwu zróżnicowanej zawartości medialnej, promującej krytyczną debatę z szerokim demokratycznym udziałem osób należących do wszystkich społeczności i grup wiekowych. 

2.2.	Państwa członkowskie powinny w szczególności zachęcać media do uczestnictwa w dialogu międzykulturowym i międzyreligijnym, aby promować wzajemne poszanowanie i tolerancję i zapobiegać dyskusjami tworzeniu się potencjalnych konfliktów.

W tym zakresie, państwa członkowskie powinny:

-	z jednej strony zachęcać media do przyjmowania lub wzmacniania dobrowolnej polityki promowania mniejszości wewnątrz swoich organizacji na wszystkich szczeblach, celem odzwierciedlenia zróżnicowania składu społecznego oraz dla wzmacniania jedności społecznej;
-	z drugiej strony, mając na uwadze powstawanie nowych środków komunikacji będących efektem zmian technologicznych, podejmować działania promujące wiedzę medialną oraz zmniejszać tzw. “cyfrową przepaść”.

3. 	Alokacja koncesji na nadawanie i zasady “must carry/must offer”

3.1.	Państwa członkowskie powinny rozważyć wprowadzenie środków promujących i monitorujących produkcję i zapewnienie zróżnicowania zawartości przez organizacje medialne. W zakresie sektora nadawczego, środki te mogą nakładać wymóg w koncesji nadawczej, aby określone wielkości programów oryginalnych, w szczególności wiadomości i programów publicystycznych były produkowane lub zamawiane przez nadawców. 

3.2.	Państwa członkowskie powinny rozważyć wprowadzenie odpowiednich zasad mających na celu zachowanie pluralizmu lokalnego rynku medialnego, zapewniając że syndykalizacja rozumiana jako centralizacja dostawcy programów i powiązanych z nimi usług nie zagraża pluralizmowi. 

3.3.	Państwa członkowskie powinny przewidzieć, jeśli to konieczne, wprowadzenie zasad “must carry” dla innych sposobów dystrybucji i platform dostawczych niż sieci kablowe. Ponadto, w świetle procesu cyfryzacji – a zwłaszcza wzrostu pojemności sieci oraz rozprzestrzeniania się różnych sieci – państwa członkowskie powinny okresowo dokonywać przeglądu zasad “must carry” celem zapewnienia, że ich stosowanie w dalszym ciągu zapewnia realizację zdefiniowanych celów interesu powszechnego. Państwa członkowskie powinny badać znaczenie wymogów “must offer” w powiązaniu z zasadami “must carry”, tak aby zachęcać media publiczne i główne media komercyjne do udostępniania swoich kanałów operatorom, którzy chcą je mieć w swojej ofercie. Wszelkie wprowadzone środki powinny uwzględniać wymagania ochrony praw autorskich.

4. 	Środki wspierające

4.1.	Należy rozważyć wprowadzenie środków wspierających tworzenie, produkcję i dystrybucję treści audiowizualnych, pisanych oraz wszelkich typów treści medialnych, które stanowią wartościowe wzbogacenie medialnej różnorodności. Środki te mogą też służyć ochronie i promowaniu zróżnicowania źródeł informacji, takich jak niezależne agencje informacyjne oraz dziennikarstwo dochodzeniowe. Należy również rozważyć wprowadzenie środków wspierających media drukujące lub nadające w językach mniejszości.

4.2.	Bez zaniedbywania kwestii związanych z konkurencyjnością, każdy ze środków wspierających powinien zostać wprowadzony w oparciu o obiektywne i bezstronne kryteria, w ramach przejrzystych procedur, podlegających niezależnej kontroli. Warunki przyznawania wsparcia powinny być okresowo oceniane celem uniknięcia zachęcania do jakiegokolwiek procesu koncentracji mediów lub nieuzasadnionego wzmacniania pozycji beneficjentów takiego wsparcia.

5. 	Wzrost świadomości roli mediów 

5.1.	Państwa członkowskie powinny wspierać szkolenie medialnych profesjonalistów, w tym szkolenie ustawiczne oraz zachęcać do takich szkoleń dla podkreślenia roli, jaką ci profesjonaliści mogą odegrać w promocji zróżnicowania. Społeczeństwo powinno mieć szeroką świadomość tej roli.

5.2.	Zróżnicowanie powinno stać się celem wpisanym w zasady organizacji medialnych oraz w kodeksy etyczne przyjęte przez medialnych profesjonalistów. 

III. 	Przejrzystość mediów 

1.	Państwa członkowskie powinny zapewnić, że społeczeństwa mają dostęp do następujących typów informacji dotyczących istniejących firm medialnych:

-	informacja o osobach lub ciałach uczestniczących w strukturze firmy, naturze i zakresie uczestnictwa tych osób lub ciał, i jeśli to możliwe, ostatecznych beneficjentach tego uczestnictwa;
-	informacja o naturze i zakresie udziałów wspomnianych osób lub ciał w innych mediach lub innych firmach medialnych lub nawet w innych sektorach gospodarki;
-	informacja o innych osobach lub ciałach, które mogą mieć istotny wpływ na politykę programową lub edytorską;
-	informacja o środkach wspierających przyznanych mediom;
-	informacja o procedurze stosowanej wobec prawa do odpowiedzi i skargi.

2.	Państwa członkowskie powinny zachęcać media, aby podejmowały wszelkie kroki pozwalające społeczeństwu na dokonywanie własnych analiz informacji, idei oraz opinii wyrażanych przez te media. 

IV.	Badania naukowe

1.	Państwa członkowskie powinny wspierać badania naukowe oraz studia w dziedzinie koncentracji mediów, pluralizmu oraz promować publiczne debaty na te tematy. Szczególną uwagę należy zwrócić na efekty koncentracji mediów wobec zróżnicowania zawartości medialnych, na równowagę pomiędzy programami rozrywkowymi a informacjami i programami wywołującymi debatę publiczną z jednej strony, a wpływem mediów na dialog międzykulturowy z drugiej.

2.	Państwa członkowskie powinny wspierać międzynarodowe wysiłki badawcze skupione na ponadnarodowej koncentracji mediów i jej wpływie na różne aspekty pluralizmu w mediach.