Krzysztof Gruszecki, Bogusław Sygit
Nieważność decyzji administracyjnej wydanej z naruszeniem przepisów ustawy z 2001 r. – Prawo ochrony środowiska
Zapewnienie właściwej ochrony środowiska jest jednym z poważniejszych problemów, przed którymi staje współczesne społeczeństwo. Aby zadanie to mogło być skutecznie realizowane, niezbędne jest wprowadzenie między innymi odpowiednich rozwiązań prawnych. Polski prawodawca, doceniając wagę tego problemu, już w art. 5 Konstytucji RP określił, że jednym z podstawowych obowiązków Rzeczypospolitej Polskiej jest zapewnienie ochrony środowiska, przy uwzględnieniu zasady zrównoważonego rozwoju. Przepis ten oczywiście określa jeden z kierunków i celów działania państwa, tym nie mniej jego znaczenie jest trudne do przecenienia. Określone w nim reguły powinny być uwzględnione przy interpretacji wszystkich norm prawnych mogących mieć wpływ na zagadnienia związane z ochroną środowiska.
Aktem prawnym o podstawowym znaczeniu w zakresie ochrony środowiska jest ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Zawarte w nim zostały między innymi wszystkie zasady ogólne rządzące szeroko rozumianym prawem ochrony środowiska. Jedną z nich jest rygor nieważności decyzji administracyjnych wydanych z naruszeniem przepisów o ochronie środowiska, wynikający z dyspozycji art. 11 Prawa ochrony środowiska.
Próba zastosowania tej reguły w praktyce może napotkać na dwojakiego rodzaju trudność, wynikającą z pojawiających się wątpliwości interpretacyjnych. Do prawidłowej interpretacji postanowień art. 11 Prawa ochrony środowiska niezbędne jest wykorzystanie zarówno przepisów materialnoprawnych określających zasady ochrony środowiska, jak i przepisów procesowych, do których należy instytucja stwierdzenia nieważności decyzji. W związku z tym dla prawidłowego zastosowania instytucji nieważności decyzji administracyjnej wydanej z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska niezbędne staje się w pierwszej kolejności określenie zakresu przedmiotowego spraw, w których będzie mogła ona znajdować zastosowanie, w drugiej natomiast specyfiki postępowania administracyjnego w tych sprawach.
Pewną pomocą przy rozstrzygnięciu pierwszego z zasygnalizowanych problemów mogą być postanowienia art. 3 pkt 13 Prawa ochrony środowiska stanowiącego, że przez ochronę środowiska rozumie się podjęcie lub zaniechanie działań umożliwiających zachowanie lub przywrócenie równowagi przyrodniczej. Ochrona ta w szczególności polega na:
–	racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju,
–	przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom,
–	przywracaniu elementów przyrodniczych do stanu właściwego.
Z postanowień przytoczonego przepisu wynika, że pojęcie ochrony środowiska ma bardzo szeroki zakres przedmiotowy, w związku z czym rozwiązania prawne z nią związane mogą znajdować się w bardzo wielu aktach prawnych. W związku z tym rozstrzygnięcia wymaga kwestia, czy postanowienia art. 11 Prawa ochrony środowiska będą znajdowały zastosowanie jedynie w stosunku do decyzji wydanych na podstawie przepisów znajdujących się w aktach prawnych przynależnych systemowo do szeroko rozumianego prawa ochrony środowiska, czy też w stosunku do wszystkich orzeczeń rozstrzygających zagadnienia związane z ochroną środowiska bez względu na systemową przynależność aktu prawnego stanowiącego podstawę podjętego działania.
Pierwszy z przedstawionych wariantów niewątpliwie gwarantowałby w miarę precyzyjne określenie podstaw prawnych, naruszenie których pozwalałoby wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z naruszeniem przepisów o ochronie środowiska. Ustawodawca w art. 11 Prawa ochrony środowiska posłużył się jednak pojęciem przepisów dotyczących ochrony środowiska, a nie aktów prawnych. W teorii prawa ochrony środowiska za przepisy z zakresu ochrony środowiska przyjmuje się traktować:
–	postanowienia Konstytucji w zakresie ochrony środowiska,
–	przepisy kompleksowej regulacji prawnej ochrony środowiska, w tym przepisy Unii Europejskiej,
–	przepisy umów międzynarodowych, których głównym przedmiotem jest ochrona środowiska,
–	przepisy szczególne, o których informują normy odsyłające,
–	przepisy szczególne określające wymagania ochrony środowiska w usta-wach lub aktach wykonawczych do tych ustaw, których przedmiotem głównym nie jest ochrona środowiska,
–	normy techniczne,
–	akty prawa miejscowego, odnoszące się do ochrony środowiska.
Z zestawienia tego wynika, że pojęcie przepisów z zakresu prawa ochrony środowiska nie może być utożsamiane z konkretnymi aktami prawnymi. Mimo, że takie rozwiązanie prima facie może wynikać z postanowień art. 81 ust. 4 Prawa ochrony środowiska, w którym przykładowo zostały wymienione akty prawne określające szczegółowe zasady ochrony poszczególnych elementów środowiska. Rozwiązania te określają jednak tylko wzajemne relacje regulacji dotyczących ochrony środowiska zawartych w Prawie ochrony środowiska i ustawach szczególnych.
Dlatego też w praktyce możliwy do zastosowania jest jedynie drugi wariant, iż o zaliczeniu konkretnego przepisu do grupy z zakresu ochrony środowiska będzie przesądzał jego wpływ na stan środowiska. Oczywiście najważniejszą rolę wśród nich będą odgrywały te, które reglamentują korzystanie ze środowiska, na przykład dotyczące wydawania pozwoleń na korzystanie ze środowiska (art. 180–240 Prawa ochrony środowiska). W tym zakresie powinny być również uwzględnione rozwiązania regulujące ochronę środowiska przed poważnymi awariami. Skoro bowiem między innymi dzięki nim ma być zapewniona realizacja zasady zrównoważonego rozwoju (o której była mowa na wstępie opracowania), to oczywiście decyzje, których wykonanie może doprowadzić do poważnych awarii, powinny być uznane za nieważne.
W art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego określono siedem przesłanek pozwalających stwierdzić nieważność decyzji administracyjnej. Znalazło się wśród nich między innymi statuowane w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. istnienie wady pozwalającej stwierdzić nieważność decyzji z mocy prawa. W teorii postępowania administracyjnego przyjmuje się, że aby przesłanka ta mogła zaistnieć, przepis prawa materialnego wyraźnie musi stanowić, że decyzja obarczona określoną wadą jest nieważna. Właśnie taki charakter ma omawiany art. 11 Prawa ochrony środowiska. W związku z tym należy przyjąć, że z punktu widzenia procesowego podstawę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji będzie stanowił art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 11 Prawa ochrony środowiska oraz konkretnym przepisem prawa materialnego, którego postanowienia zostały naruszone.
Poważnego zastanowienia wymagają jednak skutki prawne takiego rozstrzygnięcia. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z samej swojej istoty ma charakter nadzwyczajny i służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji obarczonych poważnymi wadami prawnymi. Z gramatycznej wykładni art. 11 Prawa ochrony środowiska zdaje się wynikać, że chodzi o sam fakt naruszenia przepisów prawa z zakresu ochrony środowiska. W związku z powyższym niezbędne staje się precyzyjne określenie rodzaju naruszeń przepisów z zakresu ochrony środowiska, które będą upoważniały do stwierdzenia nieważności konkretnej decyzji. Wydaje się, że rygor nieważności został wprowadzony po to, aby orzeczenia administracyjne dotknięte tą wadą nie umożliwiły takiej ingerencji w środowisko, która doprowadziłaby do powstania w nim trudnych lub niemożliwych do odwrócenia negatywnych zmian. W doktrynie postępowania administracyjnego przyjmuje się, że w zasadzie podstawy pozwalające stwierdzić nieważność decyzji administracyjnej mają charakter wad rażących. Z tym, że te wymienione w art. 156 § 1 pkt 1–6 k.p.a. mają charakter nazwany. Natomiast te określone w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. mają charakter nienazwany i wymagają doprecyzowania w oparciu o przepisy prawa materialnego. Samo pojęcie „rażącego naruszenia prawa” jest jednak klasycznym przykładem zwrotu prawnie nieoznaczonego, który w zależności od sytuacji oraz kontekstu, w którym został użyty, może nabierać różnego znaczenia. W praktyce możemy wyróżnić trzy różne stanowiska w odniesieniu do interpretacji treści tego pojęcia.
W pierwszym przyjmuje się, że „decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa materialnego” wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, co na podstawie jego brzmienia niejako od razu rzuca się w oczy. Rażące naruszenie prawa materialnego zgodnie z tym stanowiskiem zachodzić będzie wówczas, gdy organ administracji wbrew literalnemu brzmieniu przepisu nałoży na stronę obowiązek, przyzna upoważnienie, bądź odmówi jego przyznania, mimo że powinien zdawać sobie sprawę, że w świetle obowiązującego prawa tego rodzaju stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany”.
Według drugiej koncepcji „o tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za „rażące należy mianowicie uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności”.
Wyznawcy trzeciego poglądu akcentowali z kolei, że dla prawidłowej wykładni terminu „rażący” podstawą jest oparcie się na słownikowym pojęciu „bardzo duży”, chodzi bowiem o to, aby „przy stosowanych porównaniach odwołać się do kryteriów materialnych a nie formalnych”.
Z tego zestawienia poglądów wynika, że w zależności od podjętych kryteriów pojęcie „rażący” może być nieco inaczej interpretowane.
W rozpatrywanym przypadku istotne jest interpretowanie rażącego naruszenia prawa na gruncie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. J. Borkowski przyjmuje, że odwołanie do szczegółowych przepisów prawa materialnego w tym przepisie ma odróżnić wady w nim wymienione, od tych określonych w art. 156 § 1 pkt 1–6 k.p.a. Celem takiego postępowania zdaniem tego Uczonego „jest zwiększenie ciężaru gatunkowego jakiejś wady decyzji i wzmocnienie jej skutków, ze względu na ochronę pewnych dóbr lub wartości w ściśle określonym jednym i nietypowym przypadku”. Pogląd ten zasługuje na pełną aprobatę. Gdyby intencją ustawodawcy nie było rozszerzenie przesłanek również na inne niewymienione w art. 156 § 1 pkt 1–6 k.p.a., to wprowadzenie postanowień art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. nie byłoby potrzebne, gdyż do stwierdzenia nieważności wystarczające byłoby „rażące naruszenie prawa” określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie zaś z ogólnymi regułami wykładni żaden przepis prawa nie może być interpretowany w taki sposób, jakby pewne zwroty w nim zawarte były zbędne.
Dlatego też na gruncie postanowień art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. należy przyjąć, że w przepisie tym ustawodawca miał na celu poszerzenie katalogu podstaw pozwalających stwierdzić nieważność decyzji administracyjnej. Przesłanki te w sposób precyzyjny powinny być określone w konkretnym przepisie prawa materialnego określającym wadę nieważności z mocy prawa. W rozpatrywanym przypadku wydaje się, że art. 11 Prawa ochrony środowiska nie spełnia w sposób pełny tych wymogów. Określono bowiem w nim, że nieważne są „decyzje wydane z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska”. De lege ferenda można podjąć próbę doprecyzowania przesłanek pozwalających stwierdzić nieważność decyzji. Umożliwiło by to szersze wykorzystanie tego przepisu w praktyce.
Tym nie mniej jest to przepis obowiązujący, w związku z tym szczególnego znaczenia nabiera ustalenie, w jaki sposób powinien on być stosowany w praktyce. Wydaje się, że najrozsądniejszymi kryteriami pozwalającymi ustalić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na naruszenie przepisów o ochronie środowiska będzie przyjęcie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady państwa prawa oraz wadliwości decyzji administracyjnych podejmowanych z naruszeniem przepisów o ochronie środowiska. Dlatego też dla praktycznego zastosowania zasady państwa prawa niezbędne staje się precyzyjne określenie naruszeń prawa, które będą mogły stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji w omawianym zakresie. 
W doktrynie postępowania administracyjnego wyróżnia się następujące rodzaje wad decyzji:
–	wady nieistotne, których skutkiem jest możliwość sprostowania aktu bez żadnych konsekwencji dla jego obowiązywania,
–	wady istotne, których skutkiem jest możliwość „wzruszenia” aktu, to jest jego uchylenia bądź zmiany,
–	wady istotne, których skutkiem jest obowiązek uchylenia aktu,
–	wady istotne, których skutkiem jest nieważność aktu (ewentualnie obowiązek stwierdzenia tej nieważności),
–	wady istotne, które dyskwalifikują akt w tym sensie, że nie może on być zwany decyzją administracyjną. 
Z powyższego zestawienia wynika, że wśród wad, którymi mogą być dotknięte decyzje administracyjne, możemy wyróżnić dwa podstawowe ich rodzaje, to jest istotne i nieistotne. Zastanowienia wymaga jednak, czy wszystkie wady istotne będą mogły stanowić o nieważności decyzji. W ogólnym postępowaniu administracyjnym do kategorii tej będzie należało zaliczyć jedynie te, które będą wymagały wyeliminowania ich z obrotu prawnego ze skutkami ex tunc. In abstracto trudno jest precyzyjnie określić, jakie to będą przypadki. Uwagi te odnoszą się do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt. 
1–6 k.p.a. Natomiast, tak jak już była o tym mowa wyżej, wady określone w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., takie jak omawiana w rozpatrywanym przypadku sprzeczność z przepisami ochrony środowiska, powinny być rozważone szerzej. 
W związku z tym przy ustalaniu, jakie wady będą mogły stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na jej sprzeczność z przepisami o ochronie środowiska, powinna być zachowana proporcjonalność pomiędzy dobrem chronionym, jakim jest środowisko, a skutkami prawnymi, jak i faktycznymi, jakie może wywołać stwierdzenie nieważności konkretnej decyzji. Mając na uwadze tę zasadę, organ uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji powinien poszukiwać takiego rozwiązania, które pozwoli na zapewnienie właściwej ochrony środowiska, a jednocześnie będzie jak najmniej uciążliwe dla adresatów decyzji. Jak już była o tym mowa wyżej, ustawodawca nie określił precyzyjnych przesłanek nieważności decyzji. Trudno oczywiście wyznaczyć ostre granice w tym zakresie, gdyż problematyka ta nie stanowiła w ostatnich latach przedmiotu rozważań w orzecznictwie sądowym. 
Wychodząc z założenia, że ustawodawca uchwalając art. 11 Prawa ochrony środowiska działał w sposób racjonalny i przyświecał mu we wprowadzaniu tego rozwiązania konkretny cel, należy przyjąć, że intencją tego przepisu było bardzo rygorystyczne podejście do wszelkiego rodzaju naruszeń przepisów prawa w zakresie ochrony środowiska. Ponadto dodatkowym efektem poszerzenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych w omawianym zakresie jest zdyscyplinowanie organów administracji do szczególnie starannego rozpatrywania tej kategorii spraw. 
Podsumowując tę część rozważań, należy stwierdzić, że w zasadzie wystąpienie w omawianym rodzaju decyzji administracyjnej jakiejkolwiek wady istotnej będzie mogło stanowić podstawę do stwierdzenia jej nieważności, a jedynie w wyjątkowych przypadkach, jeżeli kwestionowane rozstrzygnięcie nie będzie skutkowało zagrożeniami dla środowiska, a jednocześnie nie będzie godziło w konstytucyjne wolności, organ administracji będzie mógł podjąć decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji.
Kolejnym zagadnieniem wymagającym rozważenia jest sprawa właściwości organów administracji uprawnionych do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych z uwagi na ich sprzeczność z przepisami o ochronie środowiska. W art. 376 Prawa ochrony środowiska określono bowiem organy ochrony środowiska, właściwe do prowadzenia postępowań administracyjnych w tej kategorii spraw. Natomiast art. 157 § 1 k.p.a. stanowi, że „Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez naczelny organ administracji państwowej lub samorządowe kolegium odwoławcze ten organ”. Dla ustalenia, który z przytoczonych przepisów określa właściwość organów upoważnionych do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z uwagi na jej sprzeczność z przepisami o ochronie środowiska, zasadniczego znaczenia nabiera pojęcie sprawy administracyjnej, w której wydawane będzie to rozstrzygnięcie. Ustalanie, czy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia sprzecznego z przepisami o ochronie środowiska mamy do czynienia z kontynuacją wcześniejszego postępowania, czy też z niezależną od niego nową sprawą administracyjną pozwoli prawidłowo ustalić organ właściwy do stwierdzenia nieważności konkretnego orzeczenia.
Na tym tle zasadniczym problemem jest to, że ustawodawca posługuje się pojęciem „sprawy” w wielu znaczeniach, nigdzie go nie definiując. W związku z tym w zależności od sytuacji jest ono różnie interpretowane. W piśmiennictwie przyjmuje się, że „przez sprawę administracyjną w postępowaniu administracyjnym rozumie się pewną konkretną sytuację życiową, w której indywidualny i społeczny interes mają znaleźć wyraz na podstawie prawa administracyjnego w formie władczego rozstrzygnięcia po przeprowadzeniu określonego postępowania”. 
Z przedstawionej definicji wynika, że na pojęcie „sprawy administracyjnej” składają się zarówno elementy materialnoprawne, jak i procesowe. Poglądy w tym zakresie nie są jednak jednolite. Sprawa administracyjna jest bowiem traktowana w przepisach administracyjnego prawa materialnego jako możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego. L. Żukowski zwraca natomiast uwagę na fakt, że nie są wykluczone również sytuacje, w których w postępowaniu administracyjnym konkretyzowane będą wyłącznie przepisy procesowe, co jedynie w sposób pośredni może wpłynąć na stosunki wynikające z przepisów prawa materialnego. Z zestawienia powyższych poglądów wynika, że na pojęcie „sprawy administracyjnej” mogą składać się zarówno elementy materialnoprawne, jak i procesowe. Dlatego też za w pełni uzasadnione należy uznać stanowisko B. Adamiak, która wyróżnia dwa rodzaje spraw administracyjnych: administracyjne materialne i administracyjne procesowe. Do pierwszej kategorii zostały zaliczone te mające podstawę w przepisach prawa materialnego, których „istotą jest konkretyzacja normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki mającej interes prawny lub obowiązek. Natomiast do drugiej kategorii zaliczono sprawy mające podstawę w prawie procesowym, a istotą których jest konkretyzacja norm prawa procesowego regulującego określone rodzaje wadliwości decyzji administracyjnej w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia zgodnego z prawem sprawy administracyjnej materialnej”. 
Jak już była o tym mowa, zgodnie z postanowieniami art. 157 § 1 k.p.a., „Właściwy do stwierdzenia nieważności w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze ten organ”. Organy wyższego stopnia powinny być ustalone zgodnie z regułami określonymi w art. 17 k.p.a. Na kanwie przytoczonych przepisów pojawiają się jednak dwa zasadnicze rodzaje poglądów co do właściwości organów upoważnionych do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedstawiciele jednego trendu przyjmują, że „postępowanie w trybie nadzoru (art. 157 k.p.a.) jak i w trybie wznowienia postępowania są tylko formami postępowania administracyjnego prowadzonego uprzednio w tej samej sprawie w zwykłym trybie i zakończonego decyzją ostateczną”. W związku z tym właściwość rzeczową organu administracji należy ocenić według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji. W każdym przypadku istotne w tym zakresie będą postanowienia przepisów o charakterze intertemporalnym, regulujących zmianę właściwości organów upoważnionych do rozpoznania konkretnej kategorii spraw.
Dlatego też, podsumowując powyższe rozważania, de lege ferenda należałoby postulować wprowadzenie pewnych zmian w przepisach regulujących stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych, celem skorelowania ich z przepisami ochrony środowiska. Powinny one przede wszystkim polegać na doprecyzowaniu przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w omawianym zakresie. 
Określenie właściwości organów upoważnionych do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji sprzecznych z przepisami ochrony środowiska wymaga zatem doprecyzowania. Uwzględniając jednak fakt, że postulat ten ma charakter również generalny, może on być realizowany np. przez nowelizację w tym zakresie art. 157 k.p.a.