Stefan J. Jaworski 
Rozważania na temat modelu prokuratury
Wprowadzenie 
Od czasu do czasu, a szczególnie w okresie różnych zawirowań i napięć politycznych, głośnych afer z udziałem polityków, obrad sejmowej komisji śledczej, odżywa problem ustrojowej pozycji prokuratury w systemie organów państwowych. Mnożą się w mediach pod jej adresem mniej lub bardziej uzasadnione zarzuty o „jej nadmiernym upolitycznieniu, o „ręcznym sterowaniu”, o akcyjności jej działania. Pojawiły się też próby zdiagnozowania tego stanu rzeczy i pomysły na sprawny model funkcjonowania prokuratury i zapobieżenia patologiom w jej funkcjonowaniu. Dominuje przekonanie, że zasadnicza przyczyna tego stanu rzeczy tkwi przede wszystkim w braku zapisu konstytucyjnego o zadaniach i ustroju prokuratury. Także środowisko prokuratorskie jest mocno sfrustrowane z tego powodu. 
Pojawiają się kolejne projekty, kolejnych ministrów sprawiedliwości, które przewidują różne mechanizmy zabezpieczenia niezależności prokuratury i prokuratorów. Są też różne pomysły na sposób kierowania prokuraturą, propozycje wprowadzenia kadencyjności stanowisk kierowniczych oraz wzmocnienia czynnika przedstawicielskiego (samorządowego). Każdy projekt czerpie pełnymi garściami pomysły z rozwiązań zawartych już w ustawie o ustroju sądów powszechnych, co w przekonaniu ich autorów zbliża pozycję ustrojową prokuratury do ustroju sądownictwa, a tym samym gwarantuje niezależność jej funkcjonowania. Pojawiły się też pomysły zmierzające w odwrotnym kierunku, a mianowicie, silniejszego powiązania prokuratury z policją i udziału prokuratury w postępowaniu operacyjno-rozpoznawczym policji. 
Gdzie więc leży sedno problemu? Czy słabość prokuratury to problem rzeczywisty, czy tylko nadmiernie eksponowany przez media, które bez powodu, zaciekle opukują ze wszystkich stron spiżowy gmach prokuratury? Czy zarzuty i diagnozy są trafne? Czy ordynowane leki są prawdziwym remedium na stwierdzoną chorobę?
Uważam, że na te pytania można sensownie odpowiedzieć wtedy, gdy rozpatrzymy te zagadnienia w szerszym kontekście, jak też, gdy rozstrzygniemy definitywnie fundamentalny problem miejsca prokuratury w konstytucyjnym systemie organów państwowych. 
Badając te zagadnienia, jak też podejmując problematykę wykreowania pożądanego modelu prokuratury, musimy mieć świadomość faktu, że Polska nie jest „samotnym żaglem” na wzburzonych wodach oceanu, lecz jest z własnej woli uczestnikiem życia międzynarodowego, które to uczestnictwo wiąże nas różnymi normami prawa międzynarodowego publicznego, a więc różnymi rezolucjami, zaleceniami i dyrektywami odpowiednich organizacji międzynarodowych. Krojąc zatem dla prokuratury właściwy ustrój zarówno ustawodawca konstytucyjny, jak też zwykły, ma świadomość tej sytuacji, a zatem uwzględniając własne dziedzictwo i doświadczenia, musi się poruszać w określonych granicach. Moim zdaniem te konteksty międzynarodowe wyznacza z jednej strony rezolucja VII Kongresu Narodów Zjednoczonych o „Wskazaniach dotyczących roli Prokuratorów”, zaś z drugiej strony zalecenia Komitetu Ministrów Unii Europejskiej z maja 1999 roku o roli prokuratury w wymiarze sprawiedliwości w sprawach karnych. 
Jest oczywiste, że w doktrynie można wykreować i uzasadnić wiele modeli ustrojowych prokuratury. Jednakże moim zdaniem tę pozycję wyznacza zawsze prokuraturze katalog konkretnych zadań, jakie państwo nakłada na tą instytucję. Rozstrzygnięcie kwestii, czy prokuratura będzie nadal w pełnym tego słowa znaczeniu organem ścigania, czy jedynie organem nadzorującym organy ścigania, czy też będzie pełniła tylko funkcję oskarżyciela publicznego, ma kapitalne znaczenie dla jej pozycji ustrojowej. Nie ulega wątpliwości, że każde z tych rozwiązań jest ustrojowo możliwe do zaakceptowania. Innymi słowy charakter i znaczenie zadań państwowych, które sprawuje (lub powinna sprawować) prokuratura powinny wyznaczać tej instytucji należne miejsce w systemie organów władzy państwowej. Prawidłowo określone zadania powinny zdeterminować zarówno ustrojowe usytuowanie prokuratury, jej właściwą strukturę i organizację wewnętrzną, relacje do innych organów, jak też niezbędną jej konstytucjonalizację.
Dopiero wtedy, analizując zadania przepisane prokuraturze, można sensownie ocenić, czy prokuratura powinna być ustrojowa zbliżona do „trzeciej władzy”, tj. do władzy sądowniczej, a nawet być jej zasadniczym segmentem, czy też powinna być częścią władzy wykonawczej, czy też nie należąc do żadnej z tych władz, wykonywać istotne funkcje państwowe na ich pograniczu. 
Zadania prokuratury
1. Zasadnicze zadania prokuratury
De lege lata obecne zadania prokuratury wyznaczają akty normatywne najwyższej rangi, a przede wszystkim: Konstytucja RP i ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, wielokrotnie nowelizowana ustawa z dnia 20 czerwca 1985 o prokuraturze, kodeks posterowania karnego, kodeks postępowania cywilnego, ustawa o Sądzie Najwyższym, ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także np. ustawa – Ordynacja wyborcza do Sejmu i Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, czy też statut Międzynarodowego Trybunału Karnego. Niewątpliwie miłym rozczarowaniem dla wielu malkontentów niskiej pozycji ustrojowej prokuratury może być fakt, że ustawodawca konstytucyjny nie pomija zupełnie milczeniem istnienia prokuratury, gdyż w rozdziale VII konstytucji pt. „Sądy i Trybunały” przewiduje rozległe zadania dla Prokuratora Generalnego, który ma kompetencję do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz uczestnictwa we wszystkich postępowaniach przed tym organem (art. 191 ust. 1). 
Według art. 2 ustawy o prokuraturze zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw. Zwraca uwagę fakt, że pomimo wielu gruntownych nowelizacji tej ustawy to wówczas ukształtowane zadanie pozostaję nadal aktualne. Tymczasem w nowym porządku konstytucyjnym, w demokratycznym państwie prawnym, społeczeństwo obywatelskie posiada szereg różnorodnych mechanizmów (często samodzielnych) ochrony praworządności, a od prokuratury oczekuje przede wszystkim energicznego ścigania (a nie tylko czuwania) sprawców najgroźniejszych przestępstw. 
Na podstawie przytoczonych wyżej aktów normatywnych zadania prokuratury można usystematyzować następująco:
1)	prowadzenie, bądź nadzorowanie postępowania przygotowawczego, jak też koordynowanie ścigania przez inne organy,
2)	inicjowanie postępowania sądowego w sprawach karnych i wykonywanie w tych sprawach funkcji oskarżyciela publicznego,
3)	inicjowanie sądowego postępowania cywilnego i administracyjnego,
4)	inicjowanie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym,
5)	inicjowanie postępowania przed Sądem Najwyższym i Naczelnym Sądem Administracyjnym,
6)	udział w postępowaniach w tych sprawach,
7)	udział w postępowaniu przed Sądem Najwyższym w przedmiocie ważności wyborów i referendów ogólnokrajowych.
Przytoczone wyżej zasadnicze kompetencje Prokuratora Generalnego i prokuratury dalece nie wyczerpują wszystkich ich uprawnień. Wynika z tego, że ten organ państwowy sprawuje niesłychanie rozległe zadania państwowe i pozostaje jedynie do dyskusji, czy wszystkie przypisane mu zadania powinien realizować z jednakowym rozmachem i zaangażowaniem, a zatem, czy wszystkie siły i środki powinien kierować na realizację wszystkich kierunków i form działania prokuratury. O ile przepisy kodeksu postępowania karnego, ustawy o Trybunale Konstytucyjnym oraz ordynacji wyborczych do wyborów i referendów ogólnokrajowych wyraźnie determinują aktywność prokuratora (w tym Prokuratora Generalnego) w postępowaniu karnym, przed Trybunałem Konstytucyjnym i w procesie wyborczym, to przepisy pozostałych ustaw w zasadzie uzależniają czynności prokuratora od jego oceny, czy wymaga tego ochrona interesu społecznego. 
2. Prokuratura w postępowaniu przygotowawczym
Obecny model działania prokuratury w sprawach karnych, w świetle art. 3 ustawy o prokuraturze (prowadzenie lub nadzorowanie postępowania przygotowawczego oraz sprawowanie funkcji oskarżyciela publicznego), wyraźnie ukształtowały przepisy kodeksu postępowania karnego i praktyka. Już w okresie Polski Ludowej ukształtował się taki model postępowania karnego, w którym to postępowanie (śledztwo i dochodzenie) prowadziły przede wszystkim organy milicji i służby bezpieczeństwa, zaś prokuratura pełniła jedynie funkcje nadzorcze. Prokurator, nie prowadząc sam postępowania (śledztwa), decydował o jego kierunkach, środkach zapobiegawczych i sposobie zakończenia oraz pełnił funkcję oskarżyciela przed sądami. Ten model zasadniczo konserwuje również kodeks postępowania karnego z 1997 r., który w rozdziale 37 w artykule 326 stanowi wyraźnie, że „prokurator sprawuje nadzór nad postępowaniem przygotowawczym w zakresie, w jakim go sam nie prowadzi”, a więc tylko w nielicznych wypadkach, gdy k.p.k. obliguje prokuratora do prowadzenia śledztwa osobistego (art. 311 § 2 w zw. z art. 309 pkt. 2 i 3 k.p.k.), prokurator realizuje swoje podstawowe zadanie wynikające z ustawy o prokuraturze, polegające na prowadzeniu śledztw. 
Kodeks postępowania karnego z 1997 r. kształtuje taki model postępowania przygotowawczego, że wszystkie dochodzenia, które stanowią znakomitą większość wszystkich postępowań przygotowawczych, prowadzi policja lub inne organy państwowe, uprawnione do prowadzenia dochodzenia na podstawie ustaw szczególnych (np. Straż Leśna) albo rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości wydanego na podstawie upoważnienia art. 325 d. k.p.k. (np. Państwowa Inspekcja Sanitarna). Na podstawie art. 311 § 1 k.p.k. (nowelizacja z 2003 r.) policja prowadzi również śledztwa z wyjątkiem – jak już wyżej powiedziano – nielicznych, zastrzeżonych dla prokuratora przez wyżej wymieniony art. 311 § 2 k.p.k. (gdy osobą podejrzaną jest sędzia, prokurator, funkcjonariusz Policji...). Wszczęte śledztwo prokurator może powierzyć Policji do dalszego prowadzenia w całości, w określonym zakresie lub do wykonania poszczególnych czynności (art. 311 § 3 k.p.k.), co w praktyce zdarza się nader często.
Powstaje zatem zasadnicze pytanie, czy tak ukształtowany niewydajny model udziału prokuratora w postępowaniu przygotowawczym jest nadal do utrzymania? Jest bowiem nie do przyjęcia, aby ponad 5-tysięczna grupa dobrze wykształconych prokuratorów koncentrowała się jedynie na nadzorowaniu postępowania przygotowawczego, prowadzonego przez inne organy ścigania. 
Publiczna krytyka prokuratury dowodzi, że jest konieczna pilna modernizacja tego systemu, która zdeterminuje zmianę modelu ustrojowego całej prokuratury. 
3. Ukształtowanie nowego modelu udziału prokuratora w postępowaniu przygotowawczym (propozycje de lege ferenda)
Można zasadnie rozważać co najmniej kilka wariantów optymalnego modelu postępowania przygotowawczego z udziałem prokuratora, ale w moim przekonaniu należałoby się skoncentrować jedynie na dwóch. 
Po pierwsze, na przedwojennym (w II RP) modelu postępowania przygotowawczego, w którym dochodzenie prowadziła policja, a śledztwo prowadził sędzia śledczy. Prokurator nadzorował dochodzenia, a także pełnił funkcję oskarżyciela publicznego. Już w tym okresie ten model postępowania był krytykowany i moderowany, gdyż prokurator nie tylko nadzorował, ale z biegiem czasu sam prowadził dochodzenie. Przyjęcie tego modelu oznaczałoby, że prokuratura stanie się częścią władzy sądowniczej, tak jak to było w okresie międzywojennym (prokuratura sądu okręgowego, prokuratura sądu apelacyjnego, prokuratura Sądu Najwyższego). W takim systemie prokuratura wykonywałaby zadania państwowe pomocnicze dla organów wymiaru sprawiedliwości. W takiej sytuacji można byłoby zasadnie rozważać, czy pozostałe rozległe uprawnienia prokuratora generalnego i prokuratury byłyby w tym modelu do utrzymania. Jak już wyżej podniesiono, model ten już w okresie międzywojennym był mocno kontestowany, a po wojnie w roku 1950 został całkowicie odrzucony. W okresie Polski Ludowej zbudowano całkowicie odrębne systemy organów prokuratury i wymiaru sprawiedliwości. Paradoksalnie sądownictwo podlegało w pewnym zakresie za pośrednictwem ministra sprawiedliwości rządowi, zaś prokuratura – prezydentowi, a po roku 1952 po likwidacji tego urzędu – Radzie Państwa.
Zwraca uwagę znamienny fakt, że pomimo powszechnej krytyki tego modelu podczas obrad „Okrągłego Stołu”, jak i w okresie późniejszym, brakowało pomysłu i woli politycznej na radykalne odejście od zastanego systemu. Jedynym zabiegiem ustrojowym, na jaki się wówczas zdecydowano, było podporządkowanie prokuratury ministrowi sprawiedliwości, który pełnił równocześnie obowiązki Prokuratora Generalnego. Charakterystyczne, że nowy ustawodawca konstytucyjny, jak też zwykły, też nie uznali za pożądany powrót do modelu przedwojennego. Zgadzam się z reformatorami przebudowy ustrojowej, że prosty powrót do systemu przedwojennego jest nieuzasadniony.
Drugi model postępowania przygotowawczego byłby ukształtowany następująco:
1) Śledztwo prowadzi tylko prokurator i tylko prokurator jest gospodarzem śledztwa. Eliminuje się z k.p.k. instytucje powierzania śledztwa policji i innym organom. Na żądanie prokuratora kierownik właściwej jednostki policji lub innego organu państwa sprawującego czynności policyjne (ABW, Straży Granicznej, Inspekcji Celnej, Urzędu Kontroli Skarbowej itp.) jest zobowiązany do oddelegowania do pomocy w śledztwie kompetentnego funkcjonariusza, który w toku śledztwa posługuje się metodami operacyjnymi i technikami właściwymi dla tych służb. W razie potrzeby prokurator może żądać delegowania do śledztwa urzędników innych wyspecjalizowanych organów państwowych (np. Komisji Papierów Wartościowych, Komisji Nadzoru Bankowego, ministerstwa Skarbu Państwa itp.). W czasie oddelegowania wyżej wymienieni podlegają służbowemu kierownictwu prokuratora prowadzącego śledztwo i nagradzaniu z budżetu prokuratury. 
2) Prokurator prowadzi śledztwo we wszystkich sprawach należących do właściwości rzeczowej sądu okręgowego, którego właściwość należy znacznie rozszerzyć w porównaniu do stanu obecnego, zarówno o sprawy, w których już obecnie wymagane jest prowadzenie śledztwa, jak też w sprawach innych przestępstw o dużym ładunku szkodliwości społecznej (np. z rozdz. XXIV przeciwko wolności sumienia i wyznania, rozdz. XXV przeciwko wolności seksualnej i obyczajowości, rozdz. XXIX przeciwko działalności instytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego, rozdz. XXXI przeciwko wyborom i referendom oraz wieloczynowych i na dużą skalę przestępstw przeciwko mieniu).
3) Prokurator jest oskarżycielem publicznym. Oskarża we wszystkich sprawach, w których skierował akt oskarżenia (lub inną skargę), jak też w sprawach, w których wstąpił do postępowania ze skargi innego oskarżyciela, gdyż wymagał tego interes publiczny. 
4) Dochodzenie prowadzi i oskarża przed sądem policja albo inne organy państwowe, którym ustawodawca przyznał takie uprawnienia (np. Straż Łowiecka). Dochodzenie podlega maksymalnemu uproszczeniu. Sprawca występku schwytany bezpośrednio na gorącym uczynku lub w pościgu bezpośrednio po nim, jest zatrzymany i doprowadzony do sądu celem niezwłocznego osądzenia.
5) Prokurator prowadzi nadzór nad dochodzeniem w ograniczonym zakresie, tj. tylko wtedy, gdy na żądanie pokrzywdzonego lub z urzędu oceni, że wymaga tego interes społeczny (publiczny).
6) Prokurator Generalny sprawuje funkcje koordynacyjne w zakresie ścigania wszystkich przestępstw i wykroczeń.
7) Sąd bada prawidłowość postępowania przygotowawczego dopiero po wniesieniu aktu oskarżenia (lub innej skargi) przez oskarżyciela publicznego. Zadaniem sądu jest rozstrzyganie w przedmiocie skargi oskarżyciela publicznego (posiłkowego, prywatnego).
8) Eliminuje się z k.p.k. przepisy dotyczące nadzoru sądu nad postępowaniem przygotowawczym w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania i umorzenia postępowania. 
9) Eliminuje się z k.p.k. instytucję zwrotu sprawy prokuratorowi (oskarżycielowi publicznemu) w celu usunięcia istotnych braków postępowania przygotowawczego (art. 339 § 3 pkt. 4 i 345 k.p.k.). Ewentualne braki postępowania oskarżyciel usuwa w trybie art. 397 k.p.k. (tj. podczas przerwy w rozprawie). Jeżeli zatem akt oskarżenia odpowiada warunkom formalnym (337 k.p.k.) powinien być kierowany do rozstrzygnięcia na rozprawie lub na posiedzeniu, chyba że zachodzą okoliczności wymienione w art. 339 § 3 k.p.k. Jeżeli okaże się na posiedzeniu lub podczas rozprawy, że brakuje faktycznych podstaw oskarżenia lub zachodzą inne ujemne przesłanki procesowe albo brak jest przesłanek dodatnich sąd powinien natychmiast postępowanie umorzyć lub uniewinnić oskarżonego.
10) Wszystkie środki zapobiegawcze w toku postępowania przygotowawczego stosuje sąd na wniosek prowadzącego postępowanie przygotowawcze.
11) Oskarżycielowi posiłkowemu (pokrzywdzonemu) przysługuje uprawnienie do samodzielnego wniesienia aktu oskarżenia już w sytuacji jednorazowego (a więc nie powtórnego – art. 55 § 1 k.p.k.) wydania postanowienia o odmowie wszczęcia albo o umorzeniu postępowania.
12) Wdraża się w praktyce ograniczenie zasięgania i dopuszczania różnych opinii i ekspertyz, zwłaszcza w sprawach rachunkowych, albowiem „biegłomania” poważnie ogranicza szybkość i sprawność postępowania.
Wymieniono tutaj tylko propozycje najważniejszych, pilnych zmian w procedurze karnej, które mogą radykalnie wpłynąć na poprawę szybkości i operatywności organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości, jak też na poprawę jakości prowadzonych postępowań. Proponowane zmiany nie wpłyną natomiast na ograniczenie konstytucyjnych gwarancji procesowych.
Ustrój, struktura, organizacja (propozycje de lege ferenda)
1. Ustrój
Nałożenie na prokuraturę podstawowego obowiązku w zakresie ścigania najgroźniejszej przestępczości oraz oskarżania jej sprawców uczyni z niej organ, który ex definitione odpowiada za ochronę wolności, praw obywateli, ich bezpieczeństwa, porządku publicznego, ochronę niepodległości i nienaruszalności terytorium, a więc zadań przynależnych na mocy konstytucji (art. 5, art. 146 ust. 1 i 2) władzy wykonawczej. Działalność w zakresie ścigania najgroźniejszej przestępczości powinna stanowić podstawowy kierunek działania prokuratury. Ta działalność, uzupełniona katalogiem zadań na rzecz sądownictwa i Trybunału Konstytucyjnego, wyznaczy konstytucyjny kształt modelu prokuratury. Modelu samodzielnego i niezależnego organu państwa, zawieszonego ustrojowo pomiędzy władzą wykonawczą a sądowniczą, z którą jest powiązana wyjątkowo silnymi więzami. Przyjęcie takiego modelu wymaga zastosowania odpowiednich rozwiązań organizacyjno-strukturalnych oraz właściwych mechanizmów kreowania i sprawowania urzędu Prokuratora Generalnego jako naczelnego organu prokuratury oraz podległych mu prokuratorów. Mechanizmy te powinny dostatecznie zabezpieczać przed możliwością doraźnego i instrumentalnego wpływania przedstawicieli władzy wykonawczej i ustawodawczej na decyzję prokuratorów. 
1.1. Prokurator Generalny – naczelny organ prokuratury
W obecnym stanie ustrojowym, jak też w stanie panującej praktyki politycznej, upolitycznienie tego urzędu jest oczywiste. Można nawet zasadnie podejrzewać, że twórcy obowiązującego modelu kierowania prokuraturą z całą premedytacją wyposażyli ministra sprawiedliwości w takie instrumenty kierowania prokuraturą, aby umożliwić mu swobodne „ręczne sterowanie” jej poczynaniami i zasobami kadrowymi, na czas głębokich przemian ustrojowych po roku 1989. Dowodzą tego zarówno częste zmiany, a nawet gwałtowne zwroty polityki resortu wraz z każdorazową zmianą jego włodarza, jak też „trzęsienia” na stanowiskach kierowniczych. Jednakże to co być może było słuszne i zdawało egzamin w początkowym okresie tych przemian, nie wytrzymuje krytyki po roku 1997, gdy przebudowany ustrój państwa znalazł swoje konstytucyjne potwierdzenie, a mechanizmy współdziałania władz państwowych zostały wyraźnie zarysowane.
Skuteczne wyeliminowanie tych niedobrych doświadczeń widzę przede wszystkim w zagwarantowaniu konstytucyjnej pozycji prokuratury, Prokuratora Generalnego oraz prokuratorów. Jest oczywiste, że zadania i ustrój prokuratury powinny być wyraźnie konstytucyjnie określone. Jest także oczywiste, że w najbliższym czasie będzie niesłychanie trudno zgromadzić niezbędne poparcie polityczne dla nowelizacji konstytucji, a zwłaszcza wprowadzenia do jej tekstu przepisów dotyczących ustroju i zadań prokuratury. Dlatego też uważam, że pilnych zmian w ustawie o prokuraturze, a także w praktyce politycznej wymaga tryb wyłaniania i odwoływania oraz wymagań, jakie musi spełniać kandydat na urząd Prokuratora Generalnego, niezależnie od tego, czy ustawodawca zdecyduje się powierzyć mu jednocześnie obowiązki ministra sprawiedliwości. Uważam, że najwyższy zwierzchnik prokuratury powinien nosić miano „Prokurator Generalny Rzeczypospolitej Polskiej”. Kandydat na to stanowisko powinien posiadać kwalifikacje do zajmowania stanowiska prokuratora Prokuratury Generalnej, sędziego Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego bądź Trybunału Konstytucyjnego. Taki kandydat musiałby więc dysponować odpowiednio wysoką wiedzą prawniczą, dużym doświadczeniem zawodowym i osobistym, wysokimi walorami etycznymi oraz odpowiednimi predyspozycjami kierowniczymi. Są to walory zawodowe i osobiste, które w toku wieloletniej kariery zawodowej podlegają stałej weryfikacji. Prokurator Generalny RP powinien być powoływany przez Prezydenta RP na wniosek Prezesa Rady Ministrów, po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Sądownictwa i Prokuratury na 4-letnią kadencję. Taka sama procedura powinna obowiązywać w przypadku konieczności odwołania go ze stanowiska przed upływem kadencji. Negatywna opina któregokolwiek z tych podmiotów powinna być przeszkodą do powołania kandydata na stanowisko, jak też do odwołania ze stanowiska. Kadencyjność stanowiska Prokuratora Generalnego RP byłaby ważnym i dodatkowym zabezpieczeniem jego niezależności, a zarazem stabilności w realizacji założonych planów. Kadencja 4-letnia, odpowiadająca kadencji parlamentu, aczkolwiek z nią nie powiązana, to dostatecznie długi okres czasu, w którym można skutecznie zrealizować zamierzone cele, jak też zweryfikować poczynania kierownika resortu. 
Prokurator Generalny RP powinien kierować prokuraturą przy pomocy swoich zastępców oraz prokuratorów apelacyjnych i okręgowych, posługując się instrumentami (aktami) normatywnymi (ustawa, rozporządzenie, zarządzenie, wytyczne, a wyjątkowo polecenie) oraz kadrowymi. Polecenia nie powinny dotyczyć sposobu zakończenia postępowania przygotowawczego i sądowego. W przeciwieństwie do instrumentów nieformalnych, instrumenty normatywne poddają się bowiem obiektywnej ocenie i kontroli, co zapobiega potencjalnym nadużyciom.
Nie ulega zatem wątpliwości, że posługiwanie się instrumentami normatywnymi podlega weryfikacji w kontekście naruszenia konstytucji i ustaw, a zatem w zakresie ewentualnej odpowiedzialności konstytucyjnej Prokuratora Generalnego RP. A skoro o tym mowa, to konstytucja powinna wyraźnie przewidywać odpowiedzialność Prokuratora Generalnego RP przed Trybunałem Stanu.
Jest oczywiste, że powołany w takim trybie Prokurator Generalny RP, posługując się przynależnymi mu instrumentami prawnymi, miałby zbyt wiele do stracenia (autorytet, kariera zawodowa, odpowiedzialność konstytucyjna), do wykazywania skłonności do manipulowania prokuraturą w celach politycznych oraz „ręcznego sterowania” jej poczynaniami zgodnie z oczekiwaniami dominującego, czy też jakiegokolwiek ośrodka politycznego. Nie ulega wątpliwości, że Prokurator Generalny RP powinien mieć kompetencję do kształtowania kadry kierowniczej prokuratury, awansowania i nagradzania prokuratorów oraz wnioskowania o ukaranie karą dyscyplinarną. 
Prokurator Generalny RP powinien składać raz do roku informację ze swej działalności parlamentowi (Sejmowi i Senatowi), która powinna być przedmiotem debaty parlamentarnej, jak też składać taką informację Prezydentowi RP i Prezesowi Rady Ministrów. Wraz z informacją o działalności prokuratury powinien przedkładać tym organom propozycje nowelizacji prawa i innych przedsięwzięć usuwających przeszkody w skutecznym zwalczaniu przestępczości. 
Uważam, że Krajowa Rada Sądownictwa, uprawniona do opiniowania kandydatury Prokuratora Generalnego RP, powinna być uzupełniona o przedstawicieli korporacji prokuratorów. W związku z tym jej nazwa powinna być dostosowana do nowych zadań, jakie powinna spełniać wobec prokuratury. Tak więc po nowelizacji w jej składzie, oprócz licznej reprezentacji władzy sądowniczej, władzy ustawodawczej (posłowie i senatorowie), władzy wykonawczej (przedstawiciel Prezydenta RP) i prokuratora generalnego, powinni zasiadać (po jednym) przedstawiciele wszystkich korporacji prokuratorskich (prokuratorów prokuratury generalnej, prokuratorów prokuratur apelacyjnych, prokuratorów prokuratur okręgowych, prokuratorów prokuratur wojskowych i prokuratorów Komisji Badania Zbrodni). 
1.2. Pozostali kierownicy prokuratur
W procesie kształtowania kadry kierowniczej należy wprowadzić (przede wszystkim w prokuraturach terenowych) czynnik zabezpieczający jej stabilność oraz ograniczający nader częste zmiany na stanowiskach kierowniczych. Tym czynnikiem powinna być kadencyjność stanowiska prokuratora apelacyjnego i okręgowego. Kadencyjność nie obejmowałaby natomiast stanowisk zastępców Prokuratora Generalnego RP, zastępców prokuratorów apelacyjnych i okręgowych oraz innych stanowisk kierowniczych w prokuraturze. Wydaje mi się, że 4-letnia kadencja na tych stanowiskach jest okresem wystarczającym do zapewnienia właściwej stabilności kierowanej jednostki organizacyjnej prokuratury, jak też pozwalającym na zweryfikowanie trafności powziętej decyzji kadrowej. Uważam jednakże, że ustawa powinna zawierać „wentyl” umożliwiający odwołanie kierownika jednostki w trakcie kadencji, w przypadku rażącego naruszenia prawa, niedostatecznego stopnia realizowania zadań prokuratury lub rażącego naruszenia obowiązków służbowych.
Uważam również, że ustawa nie powinna ograniczać okresu pozostawania na stanowiskach kierowniczych. Osoby dysponujące wysokimi kwalifikacjami zawodowymi, posiadające wybitne predyspozycje kierownicze i lubiane przez podwładnych, jak też skutecznie realizujące zadania służbowe, mogłyby pełnić takie funkcje nawet przez okres kilku kadencji.
1.3. Prokuratorzy
Ustawa powinna utrzymać dotychczasowe wymagania od kandydata na stanowisko prokuratora, przy czym powinno się wyraźnie określić minimalną granicę stażu na danym stanowisku, uzasadniającą awansowanie na stanowisko prokuratora wyższej rangi. Wymagania na stanowisko prokuratora Prokuratury Generalnej powinny być identyczne, jak wymagania dla kandydatów na stanowiska sędziego SN, NSA i TK. Powołanie prokuratorów wszystkich szczebli – analogicznie jak w sądownictwie – powinno należeć do kompetencji Prezydenta RP, na wniosek Prokuratora Generalnego RP, po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Sądownictwa i Prokuratury. Jak już wyżej powiedziano, samodzielność i niezależność prokuratorów powinna mieć wyraźne gwarancje konstytucyjne. 

2. Struktura
2.1. Prokuratura powszechna
Prokuratura – podobnie jak sądownictwo – powinna być odrębnym i niezależnym organem państwowym, którego struktura nie powinna być w terenie zsynchronizowana z podziałem administracyjnym państwa, a więc niekompatybilna z administracją rządową i samorządową na żadnym z jej szczebli. Niestety reaktywowanie powiatów na szczeblu dotychczasowych sądów rejonowych i prokuratur rejonowych złamało już ten model. Struktura organizacyjna prokuratury powinna przedstawiać piramidę o dość szerokiej podstawie i ostrym szczycie.
Opowiadam się natomiast za dotychczasowym wyodrębnieniem organizacyjnym Naczelnej Prokuratury Wojskowej oraz Komisji Badania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.
2.2. Prokuratury okręgowe
Jak już wynika z wcześniejszych wywodów podstawę tej piramidy powinny tworzyć dobrze zorganizowane, wyposażone w znakomitą fachową kadrę, operatywne prokuratury okręgowe. Właśnie te jednostki powinny być skoncentrowane na najważniejszych sprawach, prowadzonych w formie śledztw, należących do właściwości rzeczowej sądów okręgowych. W związku ze zwiększeniem zadań dla tych jednostek należałoby rozważyć powołanie kolejnych prokuratur okręgowych, a także sądów okręgowych. Sieć organizacyjna prokuratur okręgowych powinna być zsynchronizowana z siecią sądów okręgowych. 
Wynika z tego, że opowiadam się za likwidacją prokuratur rejonowych, gdyż w proponowanym przeze mnie modelu postępowania przygotowawczego tracą one rację bytu. W działalności prokuratury należy definitywne zerwać ze zjawiskiem „zamulania” prokuratury setkami tysięcy spraw drobnych lub takich, w których nie ma sprawcy albo nie ma przestępstwa. Tak się składa, że zdecydowana większość takich spraw jest prowadzona jako dochodzenia przez policję pod nadzorem prokuratur rejonowych. Procedura wymaga od prokuratora podejmowania w tych sprawach różnorodnych czynności nadzorczych, stosowania niektórych środków zapobiegawczych i decydowania o sposobie zakończenia postępowania przygotowawczego. 
Czynności nadzorcze prokuratora w dochodzeniu – niezależnie od tego, z jakim efektem się ono toczy – są całkowicie zbędne. Ustawodawca powinien zdecydować się na radykalny krok i zrezygnować z stałego nadzoru prokuratora nad dochodzeniem prowadzonym przez policję i inne organy państwowe. Poprawność tego postępowania zweryfikuje bowiem sąd, po skierowaniu aktu oskarżenia. Celem wyeliminowania zbędnego przysyłania akt pomiędzy policją, prokuraturą i sądem, w związku z zażaleniami w przedmiocie stosowania środków zapobiegawczych, należy stosowanie tych środków w postępowaniu przygotowawczym przekazać w pełnym zakresie sądowi. Śmiała decyzja ustawodawcy wyzwoli większą samodzielność i operatywność policji i innych organów, jak też ich odpowiedzialność za efekty swojej pracy przed sądem i opinią publiczną. Usunie też niesłychanie sformalizowanie, zbiurokratyzowane i kosztowne przeszkody w szybkości i skuteczności postępowania karnego. Jest oczywiste, że policja i inne organy ścigania powinny być wyposażone w prawo do samodzielnego podejmowania decyzji o wszczęciu, bądź odmowie wszczęcia, o przedstawieniu zarzutów, rytmice postępowania i sposobie jego zakończenia. W wyjątkowych sytuacjach, a w szczególności wtedy, gdy domaga się tego pokrzywdzony lub wymaga tego interes społeczny (publiczny) prokurator powinien mieć prawo żądania i przeglądania akt dochodzenia, jak też przejęcia sprawy do śledztwa.
Skoro w prokuraturach rejonowych odpadnie „materia” będąca przedmiotem czynności prokuratorów, przeto te jednostki automatycznie stracą rację swojego bytu. 

2.3. Prokuratury apelacyjne
Drugi szczebel struktury organizacyjnej to prokuratury apelacyjne, wyposażone w kompetencję do sprawowania ograniczonego nadzoru instancyjnego i służbowego nad prokuraturami okręgowymi. Prokuratorzy apelacyjni pełnią funkcję oskarżyciela przed sądami apelacyjnymi. Te jednostki nie prowadzą żadnych śledztw. Zajmują się szkoleniem aplikantów, kadry prokuratorskiej i administracyjnej. Sieć organizacyjna tych jednostek powinna być zsynchronizowana z siecią sądów apelacyjnych. 
2.4. Prokuratura Generalna 
Na szczeblu centralnym powinna funkcjonować Prokuratura Generalna (a nie Krajowa, jak obecnie), pełniąca swoje funkcje w strukturze organizacyjnej prokuratury powszechnej, jak też jako aparat wykonawczy Prokuratora Generalnego RP, realizująca rozległe zadania wobec Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz innych najwyższych organów państwowych. 
Liczba etatów prokuratorskich, z rozbiciem na poszczególne korpusy (prokuratorzy Prokuratury Generalnej, prokuratorzy prokuratury apelacyjnej, prokuratorzy prokuratury okręgowej) powinna być corocznie ustalana w ustawie budżetowej. Zapewni to władzy ustawodawczej, oprócz oceny sprawozdania Prokuratora Generalnego RP, dodatkową skuteczną kontrolę realizacji wyznaczonych prokuraturze zadań państwowych, jak też zapobiegnie zwichnięciu piramidy organizacyjnej prokuratury powszechnej (i wojskowej), poprzez nieuzasadnione awansowanie prokuratorów na wyższe i lepiej płatne szczeble struktury organizacyjnej prokuratury. Do kompetencji Prokuratora Generalnego RP powinno należeć uprawnienie do rozmieszczania etatów w poszczególnych jednostkach, na wszystkich szczeblach tej struktury. 
3. Konsekwencje organizacyjne 
Wdrożenie w życie tej koncepcji uwolni poważne moce kadrowe, które zostaną z powodzeniem wykorzystane „na pierwszej linii”, a więc do prowadzenia śledztw. Efektem tych zmian strukturalnych będą niewątpliwie zasadnicze zmiany wewnętrznej organizacji tych jednostek na wszystkich szczeblach, a przede wszystkim w prokuraturach okręgowych. 

3.1. W przypadku likwidacji prokuratur rejonowych, to prokuratura okręgowa stanie się prokuraturą podstawową, której prokuratorzy będą prowadzić wszystkie śledztwa i oskarżać przed sądem. W tym celu należałoby w każdej jednostce wydzielić stosownie do potrzeb kilka wyspecjalizowanych wydziałów, działów, czy zespołów (nazwa obojętna), przygotowanych do prowadzenia śledztw w określonych kategoriach przestępstw (np. sprawach kryminalnych, gospodarczych, przestępczości zorganizowanej i innych). 
Zaniknie natomiast prawie całkowicie dotychczasowy zakres zadań związanych z nadzorem instancyjnym i służbowym. Z uwagi na konieczność obejmowania w ograniczonym zakresie (przede wszystkim z uwagi na interes społeczny) nadzoru nad niektórymi dochodzeniami, prowadzonymi przez policję i inne organy państwowe oraz występowania w ograniczonym zakresie przed sądem rejonowym (grodzkim), należałoby w tym celu wydzielić w tych jednostkach rejony (terytorialne), nawiązujące do organizacji wewnętrznej międzywojennej prokuratury sądu okręgowego. Przydzieleni do rejonu prokuratorzy, niezależnie od nielicznych czynności nadzorczych, mogliby oskarżać i brać udział w posiedzeniach sądu rejonowego (grodzkiego), brać udział w oględzinach miejsca poważnych przestępstw, sekcji zwłok i innych ważnych czynnościach w zakresie postępowania karnego. 
Niezależnie od skierowania do prokuratury, do prowadzenia czynności śledczych wyspecjalizowanych funkcjonariuszy Policji, ABW, Straży Granicznej, Inspekcji Celnej, urzędu kontroli skarbowej i innych, prokuratura powinna zatrudnić albo wyszkolić na stanowiskach urzędniczych własnych specjalistów z dziedziny obrotu gospodarczego, giełdy i papierów wartościowych, spółek prawa handlowego, księgowości i rachunkowości itp. Jak wynika z mojego doświadczenia zawodowego i obserwacji pracy prokuratury i sądownictwa w późniejszym okresie, największym mankamentem w pracy sędziowsko-prokuratorskiej jest bowiem brak umiejętności oceny zjawisk z wyżej wymienionych dziedzin wiedzy, a w szczególności oceny dokumentów (księgowych i rachunkowych) używanych w obrocie gospodarczym. Z tego powodu cały wymiar sprawiedliwości opanowało zjawisko „biegłomanii”. Każda, nawet najprostsza sprawa, gdy trzeba wykonać elementarne działania matematyczne, wymaga obecnie udziału biegłego, bez względu na jego kwalifikacje. Wyszkolenie własnych specjalistów w tym zakresie, którzy systematycznie w toku śledztwa dokonywaliby weryfikacji i selekcji odpowiednich dokumentów oraz sporządzaliby konieczne dla sprawy odpowiednie zestawienia i podliczenia, w sposób zasadniczy przyspieszyłoby postępowanie karne i poprawiło jego jakość. Gdyby nawet zachodziła potrzeba powołania biegłego albo gdyby dopuszczenia biegłego uparcie wymagał sąd, to jest oczywiste, że biegły miałby możliwość konfrontowania i weryfikowania swoich spostrzeżeń z dobrze przygotowanym fachowcem, uczestniczącym w czynnościach śledczych. 

3.2. Powstaje oczywiście problem, co uczynić z liczną kadrą likwidowanych prokuratur rejonowych. Uważam, że z zagospodarowaniem zasobów kadrowych tych jednostek nie powinno być żadnych problemów. Ustawodawca powinien bezpośrednio w ustawie rozstrzygnąć o losach prokuratorów, pracowników administracyjnych i obsługi likwidowanych jednostek. Jestem przekonany, że prokuratorzy posiadający wybitne predyspozycje śledcze lub oskarżycielskie powinni być awansowani do prokuratur okręgowych. Pozostali prokuratorzy według swojego wyboru powinni mieć zagwarantowane prawo pierwszeństwa ubiegania się o stanowisko sędziego sądu rejonowego (grodzkiego), wpisu na listę adwokatów, radców prawnych, notariuszy, podjęcia pracy w policji albo w innych organach państwowych upoważnionych do prowadzenia dochodzenia, a w ostateczności przejścia w stan spoczynku. Pracownicy administracyjni i obsługi powinni być z urzędu przeniesieni do pracy w miejscowych sądach rejonowych albo prokuraturach okręgowych, chyba że wedle swojego wyboru zadeklarują przejście do innej pracy.
Likwidacja prokuratur rejonowych przyniosłaby ogromne oszczędności budżetowe. Zwolnione budynki można byłoby przeznaczyć na poprawę warunków lokalowych prokuratur okręgowych i sądów rejonowych (grodzkich). Uważam, że zmiany w strukturze organizacyjnej prokuratury powszechnej byłyby ogromnym przedsięwzięciem organizacyjnym. Powinny być zatem starannie zaplanowane i przeprowadzone bez zbytniego pośpiechu. Dlatego też ustawodawca powinien je przeprowadzić z zachowaniem długiego, co najmniej rocznego vacatio legis.

3.3. Struktura wewnętrzna prokuratur apelacyjnych powinna być dostosowana do ich ograniczonych zadań nadzorczych oraz udziału w postępowaniu sądowym. Zadaniem tych jednostek powinno być nadto szkolenie aplikantów oraz kadry prokuratorskiej i urzędniczej. 

3.4. Prokuratura Generalna, jako centralna jednostka organizacyjna w strukturze prokuratury powszechnej oraz aparat wykonawczy Prokuratora Generalnego RP, powinna dysponować odpowiednimi komórkami wewnętrznymi (departamenty, biura, wydziały) służącymi do sprawowania ograniczonego nadzoru służbowego oraz przygotowania i realizowania zadań Prokuratora Generalnego RP. Tylko w tej jednostce powinna funkcjonować wizytacja i lustracja prokuratury, która powinna dawać Prokuratorowi Generalnemu RP rzeczowy obraz pracy całej prokuratury, a w szczególności stopień realizowania przez podległe jednostki jej zadań. Powinny także funkcjonować odpowiednie komórki do obsługi TK, SN, NSA, problematyki legislacji, ułaskawień, stosunków zagranicznych i spraw kadrowych. W pracach Prokuratury Generalnej powinien uczestniczyć sztab wybitnych prokuratorów, którzy w zasadzie powinni pełnić tylko kierownicze stanowiska w jej strukturze wewnętrznej. Tę kadrę uzupełnialiby prokuratorzy wyznaczeni do obsługi TK, SN, NSA oraz wizytacji i lustracji. Natomiast w pozostałym zakresie, gdzie ustawa nie przewiduje udziału prokuratora, należałoby zatrudnić w szerszym zakresie odpowiednich urzędników i specjalistów. 
Podsumowanie 
Odpowiadając na postawione na wstępie pytania, jestem przekonany, że sedno problemu słabości prokuratury tkwi przede wszystkim w : 
1)	braku konstytucyjnej podstawy ustroju i zadań prokuratury oraz pozycji Prokuratora Generalnego RP, a zatem braku konstytucyjnej gwarancji niezależności prokuratury,
2)	wadliwie skonstruowanym modelu postępowania przygotowawczego, w którym prokurator z operatywnego organu prowadzącego takie postępowanie (w najważniejszych sprawach), przeistoczył się faktycznie w organ jedynie nadzorujący postępowanie przygotowawcze, czyli w korektora pracy policji i innych organów prowadzących takie postępowanie. 
3)	obciążeniu prokuratury setkami tysięcy drobnych spraw, spraw w których nie ma przestępstwa albo sprawcy, jak też ogromną ilością zbędnych, sformalizowanych czynności nadzorczych. 

Należy wyrazić przekonanie, że w interesie państwa polskiego leży pilne przystąpienie do zreformowania tego kompleksu spraw.