Nie bez powodu wśród osób, które pro­fesjonalnie zajmują się prawodawstwem, istnieje przekonanie, że konstruowanie przepisów przejściowych, dostosowują­cych i epizodycznych jest jednym z najtrudniejszych wyzwań legislacyjnych, a ich prawidłowe sformułowanie - wa­runkiem niezakłóconego funkcjonowa­nia określonego wycinka systemu prawa. Kwestia ta ma szczególną wagę w przy­padku zmian o charakterze fundamen­talnym, czyli wówczas gdy nie mamy do czynienia z bieżącą nowelizacją, ale z działaniem prawodawcy o fundamen­talnym znaczeniu. Wówczas ustawo­dawca nie tylko modyfikuje punktowo sytuację prawną adresatów, lecz usta­nawia nowe reguły gry dla wszystkich, którzy dotąd posługiwali się dotychcza­sowymi przepisami w określonej sferze.

Tego rodzaju systemową zmianą była ta, która stała się legislacyjnym ciałem w dniu i października 2018 r. i która wprowadziła nowe zasady funkcjono­wania szkolnictwa wyższego i nauki w Polsce. Nowa kompleksowa ustawa - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (bo o niej mowa) operuje wieloma me­chanizmami różniącymi się od po­przedniego ujęcia. Z tej racji aktowi towarzyszy obszerna ustawa zawierają­ca przepisy wprowadzające, bez której nie byłoby możliwe wdrażanie refor­my, zwłaszcza w jej pierwszym, bardzo trudnym okresie. Ustawa ta przewidu­je wiele unormowań intertemporalnych pozwalających podmiotom szkolnic­twa wyższego i nauki na bezkonfliktowe przejście z jednego systemu do drugiego.

Do cech charakterystycznych przepi­sów przechodnich należy między innymi to, że wyrażają one zgodę prawodaw­cy na egzystowanie obok siebie dwóch (albo i większej liczby) porządków praw­nych. Dzieje się tak dlatego, że ponad cel, jakim jest bezwzględne posłuszeń­stwo zasadzie działania nowego prawa, niekiedy należy postawić inną wartość, jaką jest dbałość o kontynuację stanów dotychczasowych, a zatem - stabilność sytuacji podmiotów prawa. Bywa, że do­chodzi do tego dodatkowa konieczność ukształtowania tzw. przepisu specjal­nego, który reguluje prawa, obowiązki i interesy w sposób inny, niż wynika to z porządku odchodzącego i docelowego.

Przedmiotem nieprzychylnych ko­mentarzy stał się art. 285 ust. i przepi­sów wprowadzających. Stanowi on, że uczestnicy stacjonarnych studiów dok­toranckich rozpoczętych przed rokiem akademickim 2019/2020 mogą otrzymy­wać stypendium doktoranckie, o którym mowa w art. 200 ust. i ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym (obowiązującej do i października 2018 r.), w wysokości nie mniejszej niż 60 proc. minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 151 ust. i tej ustawy.

Po pierwsze zwróćmy uwagę na spe­cyfikę, do której odnosi się regulacja: ma ona rację bytu jedynie dlatego, że usta­wodawca zdecydował się na dokonanie zmiany systemowej, tj. wprowadził zu­pełnie inny model kształcenia na po­ziomie doktoranckim. Ponieważ jednak zastał model dotychczasowy, musiał się odnieść także i do niego. Siłą rzeczy omawiana regulacja odwołuje się do pojęć i stanów, które z punktu widzenia prawnego już minęły. Profesjonalisty nie powinno dziwić to, że ustawodawca ode­słał do przepisów, które sam zniósł. Choć na pierwszy rzut oka trąci to niekonse­kwencją, absolutnie nią nie jest! Można wręcz stwierdzić, że to klasyczna kon­strukcja intertemporalna, mogąca służyć za przykład na każdym kursie, na którym omawia się podstawy prawotwórstwa.

Wystarczy zresztą prześledzić uważ­nie przepisy wprowadzające, by przeko­nać się, że do uchylanej ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym ustawodawca odwołuje się w tym akcie ponad 200 razy - i nie czyni tego przypadkiem. W wielu sytuacjach ustawodawca nakazuje dalej wprost stosować przepisy tej derogowanej ustawy - tak jest choćby w art. 264 ust. i, który stanowi, że umowy ze stu­dentami, o których mowa w art. i6oa ustawy uchylanej, zachowują moc; do umów tych stosuje się przepisy art. i6oa tej ustawy. Czy tego rodzaju konstruk­cja jest przesłanką stwierdzenia legisla­cyjnego niedociągnięcia? Każdy, komu nieobce są meandry prawa przechod­niego, umie na to pytanie odpowiedzieć w sposób właściwy.

Po drugie należy przyjrzeć się kon­strukcji przepisu. Składa się on z kilku części, które są niezbędnymi składnika­mi każdej regulacji przejściowej. Wpierw określa on adresata normy. Nie ma żad­nych wątpliwości, że został on wskaza­ny w sposób maksymalnie precyzyjny, nie pozostawiając żadnych wątpliwo­ści w zakresie tego, do kogo norma jest skierowana. Dalej przepis wska­zuje na szczególną postać uprawnie­nia dotychczasowych doktorantów. Dzieje się tak dlatego, że osobom, które do czasu wejścia w życie ustawy posiadały ten status, mogło przysługi­wać stypendium. Jest więc oczywiste, że ustawodawca uszanował to upraw­nienie i odniósł je do przepisów, które były właściwe poprzedniemu systemo­wi kształcenia doktorantów. Wreszcie zwróćmy uwagę na zawarte w przepisie odesłanie - nie następuje ono w próżnię ani do nieokreślonych regulacji uprzed­nio obowiązujących, tylko do przepisów wykonawczych wydanych na podsta­wie wprost przywołanego art. 151 ust. i ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym.

Być może źródłem niezrozumienia jest to, że ustawodawca nie określił, do którego konkretnie aktu odsyła, a jedy­nie wskazał, że zastosowanie będą miały przepisy wydane na podstawie przepi­su upoważniającego, który obowiązy­wał wcześniej. Uczynił tak jednak nie wskutek inkryminowanego „chaosu", ale całkiem rozmyślnie i w zgodzie ze standardami poprawnej legislacji. Przy­wołanie konkretnego aktu nie było możliwe z uwagi na to, że ustawa nie powołuje konkretnych unormowań wy­konawczych; standardowo przywołuje się natomiast w takich okolicznościach przepis upoważniający ustawy uprzednio obowiązującej (tak, by zachować określony „poziom" odesłań z uwzględ­nieniem hierarchii źródeł prawa po­wszechnie obowiązującego). Ponadto odesłanie jest jednoznaczne, albowiem bez trudności można ustalić, o które rozporządzenie chodzi. W okresie, który nastąpił po i października 2018 r., czyli po utracie mocy obowiązującej przez poprzednią ustawę, akt wykonawczy wydany na podstawie art. 151 ust. i tej ustawy nie mógł już być ani noweli­zowany, ani tym bardziej zastąpiony innym rozporządzeniem; jest to również jedna z podstawowych zasad techniki le­gislacyjnej. Ustawodawca osiągnął w ten sposób pewność co do stanu prawnego, jaki ma zastosowanie w zakresie ustala­nia wysokości stypendium dotychczaso­wych doktorantów.

Z powyższego wynika wyraźnie, że ustawodawca dochował wszelkich rygo­rów związanych z kreowaniem sytuacji międzyczasowych. Uczynił to w sposób maksymalnie precyzyjny i niepozwalający na domniemywanie czyichkolwiek uprawnień.

Mam nadzieję, że przybliżyłem nieco ten intertemporalny obraz. Pozwolę sobie też na stwierdzenie, że z punktu widzenia edukacyjnej - niezwykle ważnej - misji publicystki prawnej byłoby dużą wartością, gdyby eksperc­ka wiedza przekazywana odbiorcom obejmowała także i zasady tworzenia norm przechodnich. Zdaję sobie wsze­lako sprawę, że nabywanie świadomości w tym zakresie to proces trudny i wyma­gający wielu lat profesjonalnej praktyki.

Artykuł ukazał się w DGP, nr 133 (5035), wydanie z czwartku 11 lipca 2019 r.