Centrum informacji
o konsultacjach

Sens kroku: Interwencja państwa powinna być uzasadniona realną potrzebą społeczną lub gospodarczą. Musimy wiedzieć, co dokładnie nie działa i dlaczego.

Zaczynamy od odpowiedzi na pytanie: co dokładnie nie działa i dlaczego wymaga interwencji publicznej. To fundament całej analizy – wszystko, co nastąpi później, zależy od jakości diagnozy.

• Opisujemy realne zjawisko (np. „długi czas rozpatrywania wniosków”), a nie brak regulacji („brak przepisów”).
• Wskazujemy przyczyny – czy wynikają z prawa, organizacji, braku zasobów, czy może z zachowań uczestników rynku.
• Pokazujemy skalę – ilu podmiotów dotyczy problem i jakie generuje koszty (np. finansowe, czasowe, społeczne).
• Odwołujemy się do danych, badań lub doświadczeń praktycznych.

Dobrze zdefiniowany problem przesądza o jakości całej OSR – jeśli jest nieprecyzyjny, określenie celów i wiarygodna ewaluacja rozwiązania będą utrudnione.

Skąd czerpać wiedzę?

Dane wewnętrzne resortu: informacje gromadzone przez konkretny resort lub inne organy administracji w toku ich codziennej pracy.

Systemów raportowania i monitoringu: Dane z wykonania budżetu lub wyniki monitoringu programów rządowych.

OSR ex-post: Jeśli problem dotyczy istniejących przepisów, kluczowym źródłem jest ocena funkcjonowania ustawy, która wskazuje, co w obecnym prawie nie działa.

Statystyka publiczna i bazy danych:

• Główny Urząd Statystyczny (GUS): Publikacje, portale internetowe i bezpośrednie konsultacje z ekspertami GUS.
• Eurostat: Bazy danych pozwalające na porównania międzynarodowe w ramach UE.

Wiedza ekspercka i społeczna:

• Konsultacje i pre-konsultacje: Bezpośrednie informacje od osób i podmiotów, których problem dotyczy. To one dostarczają „operacyjnej” wiedzy o tym, co nie działa.
• Organizacje pozarządowe (NGO): Raporty i analizy przygotowywane przez stowarzyszenia branżowe i społeczne.
• Świat nauki: Literatura specjalistyczna, czasopisma naukowe oraz bezpośrednie opinie pracowników naukowych i konsultantów zajmujących się daną dziedziną.

Kontekst międzynarodowy (Benchmarking):

• Raporty OECD i UE: Analiza tego, czy podobny problem występuje w innych krajach o zbliżonej kulturze prawnej i jak został tam zdiagnozowany.

Sens kroku: Musimy wiedzieć, jaki stan chcemy osiągnąć, aby po kilku latach móc sprawdzić, czy prawo zadziałało.

Na podstawie problemu określamy co chcemy osiągnąć.

• Formułujemy cele w sposób możliwie konkretny i mierzalny (zasada SMART).
• Wskazujemy, kiedy efekt ma zostać osiągnięty, określając horyzont czasowy.
• Koncentrujemy się na rezultatach, nie na działaniach.

Cel powinien być bezpośrednią odpowiedzią na problem – to on będzie później podstawą ewaluacji.

Opisujemy rekomendowane rozwiązanie:

• na czym polega interwencja (np. zmiana przepisów, nowe obowiązki, instrumenty wsparcia),
• dlaczego wybrano właśnie to rozwiązanie,
• jakie są oczekiwane efekty jego wdrożenia,
• jeśli rozwiązanie jest implementacją prawa UE wskaż, czy wykracza poza minimalne wymogi.

Analiza opcji alternatywnych

• Jakie inne rozwiązania rozważano? (np. wariant mniej lub bardziej restrykcyjny, działania pozaregulacyjne)
• Jakie były ich zalety i wady?
• Dlaczego zostały odrzucone?
• Opcja „Zero”: starajmy się analizować scenariusz bazowy – co się stanie, jeśli państwo nic nie zrobi?

Przeprowadzamy międzynarodową analizę porównawczą (pkt 3 OSR) - wskazujemy, jak dany problem rozwiązano w co najmniej 3 innych krajach (najlepiej OECD lub UE). Dzięki temu unikniemy błędów popełnionych przez innych. W trakcie analizy:

• sprawdzamy, jak podobne problemy rozwiązano w innych krajach (UE/OECD),
• wskazujemy źródła i wnioski z tej analizy.

To etap, na którym pokazujemy, że rozwiązanie jest przemyślane, a nie przypadkowe.

WARTO ZAPAMIĘTAĆ!

• Jeśli projekt jest skomplikowany, przygotowujemy zwięzłe omówienie istotnych kwestii w formie punktów.
• Piszemy tak, aby uczestnik konsultacji mógł podjąć merytoryczną dyskusję bez konieczności kończenia studiów prawniczych.

Sens kroku: Rzetelna OSR musi być obiektywna i symetryczna – opisuje zarówno korzyści, jak i koszty dla wszystkich stron. To najobszerniejsza część OSR – odpowiada na pytanie: kto i jak odczuje zmianę.

3.1. Identyfikujemy interesariuszy (pkt 4 OSR)

Budujemy tzw. „mapę oddziaływania” czyli kto jest bezpośrednio objęty regulacją, a kto odczuje skutki pośrednio oraz jakie są relacje między tymi grupami.

• wskazujemy wszystkie grupy (np. obywatele, przedsiębiorcy, administracja),
• szacujemy ich liczbę (z podaniem źródeł danych),
• opisujemy, w jaki sposób regulacja na nie wpłynie (jakie są relacje między poszczególnymi grupami, kto jest bezpośrednio objęty regulacją, kto odczuje skutki pośrednio)

To pozwala przejść od ogólnego rozwiązania do jego realnych adresatów.

3.2. Skutki dla sektora finansów publicznych (pkt 6)

Rzetelne oszacowanie wpływu na budżet państwa oraz budżety jednostek samorządu terytorialnego (JST) jest kluczowe dla zachowania stabilności finansowej państwa oraz realizacji założeń racjonalnego ustawodawcy. Pozwala ono ocenić, czy państwo stać na wprowadzenie danej zmiany i jakie będą jej długofalowe konsekwencje dla kasy publicznej.

Pokażmy również wpływ na inne niż budżet państwa i JST jednostki sektora finansów publicznych, tj. imiennie wskaż jednostkę lub jedną z grup, m.in.:

• samorządowe zakłady budżetowe,
• agencje wykonawcze,
• instytucje gospodarki budżetowej,
• państwowe fundusze celowe, ZUS i zarządzane przez niego fundusze, KRUS i fundusze zarządzane przez Prezesa KRUS,
• NFZ,
• PAN,
• spzoz (rządowe lub samorządowe),
• uczelnie publiczne,
• instytucje kultury (państwowe lub samorządowe),
• inne osoby prawne (państwowe lub samorządowe) utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych.

Analiza powinna być przejrzysta i możliwa do zweryfikowania.

• Prognozę należy sporządzić w podziale na poszczególne kategorie w horyzoncie 10-letnim. Skutki kalkuluje się osobno dla roku wejścia w życie regulacji (rok 0) oraz dla każdego z kolejnych lat jej obowiązywania.
• Przy tworzeniu analiz finansowych wykorzystuj wskaźniki makroekonomiczne ujęte w Wytycznych Ministra Finansów (opracowanych na podstawie art. 50a ustawy o finansach publicznych).

O czym należy pamiętać:

• Wskazanie źródła finansowania: Obowiązkowe jest precyzyjne wskazanie, z jakich środków zostaną pokryte planowane wydatki.
• Pełna transparentność założeń: Należy przedstawić kompletną metodykę obliczeń oraz wszystkie przyjęte założenia i źródła danych, aby umożliwić weryfikację i odtworzenie wyliczeń.
• Efekt netto i bezpośredniość: Dążymy do odróżnienia wpływu regulacji od innych czynników (np. koniunktury) i pokazania „efektu netto” zmian (tzw. delty). Zalecane jest przeanalizowanie przewidywanych dochodów i wydatków dla dwóch sytuacji: bez wprowadzenia zmiany (scenariusz bazowy) oraz po wprowadzeniu zmiany Oraz przedstawienie różnica między tymi wartościami - to właśnie poszukiwana „delta”.
• Zasada symetrii: Dane w tym punkcie powinny być spójne z punktem dotyczącym sektora prywatnego (pkt 7 OSR). Przykładowo: nowy dochód z podatku w budżecie państwa musi znaleźć odzwierciedlenie jako koszt po stronie przedsiębiorstw lub obywateli.

3.3. Skutki dla odbiorców regulacji (pkt 7) - analizujemy wpływ z perspektywy konkretnych grup:

Przedsiębiorcy:

• wymieniamy grupy, na które wpływa projekt (takie jak np. MŚP, duzi przedsiębiorcy, przedsiębiorcy z konkretnej branży, pracodawcy, określeni podatnicy, rolnicy),
• opisujemy wpływ na konkurencyjność gospodarki i przedsiębiorczość – w ujęciu niepieniężnym i /lub kwotowym,
• wskazujemy ew. wpływ projektu na innowacje (czy proponowane rozwiązanie wspiera innowacje),
• pamiętamy również o:

• kosztach dostosowania, wynikające z konieczności zmiany technologii lub sposobu działania i mogą obejmować: zakup nowych urządzeń, maszyn, koszty dostosowania systemów teleinformatycznych lub zakup nowego oprogramowania niezbędnego do spełnienia wymogów, zatrudnienie wyspecjalizowanych pracowników do realizacji nowych zadań.
• barierach wejścia na rynek.

Rodziny i gospodarstwa domowe - ocena wpływu na rodziny i osoby ze szczególnymi potrzebami (w tym osoby starsze i z niepełnosprawnościami) jest obowiązkowa – wskazujemy m.in.:

• pływ na przychody/wydatki,
• dostępność usług,
• poziom ochrony (np. konsumenckiej, zdrowotnej).

Inne podmioty (np. NGO, konsumenci etc.) – wskazujemy:

• nowe obowiązki lub możliwości działania,
• zmiany finansowania.

Jeśli to możliwe wskazujemy skutki niefinansowe, np.:

• zwiększenie swobody inwestycyjnej,
• uproszczenie procedur,
• poprawę jakości usług publicznych.

3.4. Obciążenia administracyjne (pkt 8)

To często najbardziej „odczuwalny” element regulacji, obejmujący analizę rozwiązań w kontekście nakładania kosztów administracyjnych, ponoszonych w sposób bezpośredni przez adresatów regulacji (ze szczególnym uwzględnieniem przedsiębiorców). Koszty te mają jednorazowy, cykliczny lub ciągły charakter.

Opisujemy:

• jakie nowe obowiązki się pojawią (np. raportowanie),
• czy regulacja upraszcza czy wydłuża procedury, zwiększa lub zmniejsza dokumenty
   czy wykraczają poza minimalne wymogi UE,
• czy przewidziano elektronizację.

Najważniejsze – pokazać skalę zmian:

• o ile skróci się czas załatwienia sprawy,
• o ile zmniejszy się liczba wymaganych dokumentów,
• ilu i jakich podmiotów to dotyczy.

Ograniczamy nakładane obowiązki do minimum nakładając obowiązki jedynie w stopniu koniecznym do osiągnięcia założonych celów.

• Mechanizm równoważenia: Jeśli musimy nałożyć na przedsiębiorców nowy obowiązek (np. sprawozdawczy), powinniśmy dążyć do znalezienia i zmniejszenia innego obowiązku o zbliżonym koszcie finansowym najlepiej dla tej tożsamej grupy adresatów regulacji.
• Metody redukcji: Możemy to osiągnąć przez uchylenie niepotrzebnych wymogów, uproszczenie formularzy, elektronizację procedur, zmniejszenie częstotliwości obecnych obowiązków.

3.5. Wpływ na inne obszary (pkt 9 i 10)

Uwzględniamy tylko te, które są istotne:

• sytuacja i rozwój regionalny;
• sądy powszechne, administracyjne lub wojskowe;
• środowisko naturalne;
• demografia;
• mienie państwowe;
• informatyzacja;
• zdrowie;
• rynek pracy (zatrudnienie, kwalifikacje);
• funkcjonowanie instytucji.

Nie chodzi o „odhaczenie kategorii”, ale o realną analizę.

Sens kroku: Projektowanie prawa kończy się dopiero w momencie jego ewaluacji, a nie z chwilą uchwalenia. Musimy zaplanować, jak wdrożymy przepisy w życie.

Wykonanie aktu prawnego. W tej części należy opisać, jak technicznie i organizacyjnie przepisy zostaną zamienione w działanie. Niezbędne elementy to:

• harmonogram działań, czyli precyzyjne określenie czasu trwania prac,
• działania, które mają wspierać wdrożenie projektu (np. kampania informacyjna),
• termin wejścia w życie. Ważne: dla przepisów, które zakładają zwiększenie obciążeń regulacyjnych dla przedsiębiorców, termin wejścia w życie wyznacza się na dzień przypadający nie wcześniej niż po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia.

Ewaluacja musi powinna zostać zaplanowana już w OSR ex-ante (na etapie projektu), aby umożliwić zebranie danych bazowych przed zmianą prawa. Musimy zaplanować:

• kiedy sprawdzić efekty,
• jakie wskaźniki wykorzystać,
• czy należy przygotować OSR ex post.

To moment powrotu do celów – sprawdzamy, czy interwencja była skuteczna.

Sens kroku: zaawansowany instrument dialogu obywatelskiego, który pozwala wzbogacić projekt o unikalną, rozproszoną wiedzę ekspercką i praktyczne doświadczenia interesariuszy. Należy traktować ten krok jako mechanizm optymalizacji prawa, dzięki któremu można uzyskać dostęp do specjalistycznych danych, jakimi dysponują wyłącznie podmioty bezpośrednio działające w danej branży czy obszarze życia społecznego.

O czym pamiętać tworząc OSR?

• opisujemy przeprowadzone prekonsultacje (jeśli były),
• wskazujemy uczestników, metody i najważniejsze wnioski,
• planujemy dalsze konsultacje publiczne i opiniowanie.

Pokazujemy, w jaki sposób głosy interesariuszy wpłynęły (lub wpłyną) na projekt. Konsultacje traktujemy jako źródło wiedzy, a nie formalność. Konsultacje pozwalają na doprecyzowanie zapisów, które mogą być niejasne dla odbiorców, oraz na znalezienie najbardziej innowacyjnych sposobów osiągnięcia celów.

Pamiętamy o zasadzie responsywności: każdy uczestnik konsultacji ma prawo do merytorycznej odpowiedzi. Urzędnik, analizując uwagi, pełni rolę bezstronnego arbitra, który waży interesy partykularne w odniesieniu do dobra ogólnego i interesu publicznego.

Szczególnym przykładem partnerskiego podejścia w procesie konsultacji są na przykład:

• • Prekonsultacje: Włączenie organizacji społecznych na etapie koncepcyjnym (przed napisaniem projektu), aby wspólnie zdefiniować bariery i możliwe ścieżki ich usunięcia.
  • Warsztaty eksperckie: Zorganizowanie spotkania z przedstawicielami nauki i sektora prywatnego w celu wspólnego dopracowania merytorycznych detali OSR.

Dołączamy dodatkowe materiały:

• analizy,
• badania,
• modele obliczeniowe.

Nie są obowiązkowe, ale zwiększają wiarygodność OSR.