Jak tworzymy prawo
Tworzenie prawa przez organy administracji rządowej (czyli Radę Ministrów, premiera, ministrów oraz wybrane jednostki i organy nadzorowane) następuje w ramach rządowego procesu legislacyjnego.
Proces ten jest procedurą przygotowywania projektów dokumentów rządowych: ustaw, aktów normatywnych Rady Ministrów (rozporządzeń, uchwał), rozporządzeń Prezesa Rady Ministrów lub ministrów, a także zarządzeń Prezesa Rady Ministrów.
Artykuł będzie koncentrować się wyłącznie na procesie przygotowywania rządowych projektów ustaw, które podlegają dalszym pracom w Sejmie, Senacie i u prezydenta. W przypadku pozostałych dokumentów rządowych proces przedstawiony na kolejnych artykułach w tej sekcji może się różnić.
Szczegółowe informacje na temat procesu legislacyjnego, od inicjatywy legislacyjnej po decyzję prezydenta, są dokładnie opisane na stronie Rządowego Centrum Legislacji
Szczegółowe opisy procedur przyjmowania projektów dokumentów rządowych.
Pozycja Rady Ministrów w procesie legislacyjnym
Opisany poniżej proces dotyczy sytuacji, w której inicjatywa ustawodawcza pochodzi od Rady Ministrów.
Rada Ministrów przygotowuje i przyjmuje projekt ustawy. Przyjęcie projektu ustawy przez rząd jest zakończeniem etapu prac rządowych, czyli rządowego procesu legislacyjnego. Kolejno projekt wnosi do Sejmu Prezes Rady Ministrów lub osoba upoważniona.
Jeżeli taka ustawa zostanie uchwalona przez parlament, następnie podpisana przez prezydenta i opublikowana w Dzienniku Ustaw, stanie się wówczas prawem, które obowiązuje w Polsce.
W praktyce większość ustaw uchwalanych przez Parlament pochodzi z inicjatywy Rady Ministrów, dlatego etap rządowy odgrywa kluczową rolę w procesie stanowienia prawa.
Podstawowe etapy rządowego procesu legislacyjnego
Opracowanie projektu
W ramach rządowego procesu legislacyjnego dany organ administracji rządowej może opracować wstępny projekt ustawy regulujący dany aspekt życia społecznego. Na przykład projekt dotyczący ochrony przeciwpożarowej przygotuje Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. O podziale dyscyplin życia społecznego do danego organu administracji publicznej decyduje w szczególności ustawa o działach administracji rządowej.
W ramach przygotowywania projektu ten organ administracji rządowej (określany również jako „Wnioskodawca” projektu) dokonuje analizy problemy społecznego, określa sposób rozwiązania problemu i dopiero jeżeli jest to konieczne przekłada ten pomysł na projekt ustawy. W niektórych przypadkach analiza może wykazać, że problem da się rozwiązać bez legislacji.
Aby procedować projekt ustawy przygotowany przez dany organ, konieczne jest uzyskanie wpisu do Wykazu prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów. O wpisie decyduje Zespół do spraw Programowania Prac Rządu na podstawie przedstawionego wniosku o wpis do Wykazu oraz oceny skutków regulacji.
Wpis do wykazu rozpoczyna formalny rządowy etap procedowania projektu. Od tego momentu projekt otrzymuje numer w wykazie (np. UD, UC lub UA), pod którym można śledzić jego dalsze losy.
Uzgodnienia, konsultacje publiczne lub opiniowanie
Po otrzymaniu wpisu Wnioskodawca projektu musi przeprowadzić uzgodnienia, konsultacje publiczne i opiniowanie projektu. Wszystkie trzy działania mają na celu przekonsultowania projektu ustawy z obywatelami, organizacjami społecznymi, przedsiębiorcami oraz innymi organami administracji publicznej. Często te działania odbywają się jednocześnie i zawsze mają na celu ulepszenie projektu ustawy.
W szczególności:
- uzgodnienia służą uzyskaniu stanowisk administracji rządowej,
- opiniowanie służy pozyskaniu stanowisk m.in. organów konstytucyjnych, samorządów zawodowych i innych instytucji,
- konsultacje publiczne służą poznaniu opinii społeczeństwa i interesariuszy.
Uzgodnienia to działanie toczące się wewnątrz rządu. W jego ramach projekt dostają ministrowie wchodzący w skład Rady Ministrów, Prezes Rządowego Centrum Legislacji, Koordynator Oceny Skutków Regulacji, a także Szef Kancelarii Premiera.
Opiniowanie to działanie polegające na zbierania opinii o ustawie w ramach administracji publicznej. Projekt ustawy może dostać np. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Rzecznik Praw Obywatelskich czy Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa.
Konsultacje publiczne polegają na publicznym udostępnieniu projektu wszystkim innym, zainteresowanym osobom lub podmiotom np. stowarzyszeniom, fundacjom czy organizacjom branżowym.
Prace w wyspecjalizowany komitetach
Niektóre projekty ustaw, ze względu na swoją tematykę, mogą zostać skierowane do wyspecjalizowanych komitetów Rady Ministrów. Nie jest to obowiązkowy etap dla każdego projektu. Komitety są organami pomocniczymi rządu i zajmują się zagadnieniami z określonych obszarów, takich jak cyfryzacja, sprawy europejskie czy bezpieczeństwo narodowe.
Dany projekt do właściwego komitetu kieruje Wnioskodawca.
W skład komitetów wchodzą przedstawiciele różnych ministerstw i urzędów. Ich zadaniem jest przeanalizowanie projektu z perspektywy danego obszaru polityki publicznej, identyfikacja potencjalnych problemów oraz wypracowanie rekomendacji przed skierowaniem projektu do dalszych prac rządowych. Komitety mogą proponować zmiany lub zgłaszać uwagi do projektu.
Stały Komitet Rady Ministrów
Stały Komitet Rady Ministrów (SKRM) jest organem pomocniczym Rady Ministrów, który przygotowuje projekty ustaw oraz inne dokumenty rządowe do rozpatrzenia przez Radę Ministrów. Jego głównym zadaniem jest uzgadnianie stanowisk poszczególnych resortów oraz rozstrzyganie sporów, które pojawiły się na wcześniejszych etapach prac legislacyjnych, np. jeszcze w trakcie uzgodnień lub przed posiedzeniem Komitetu.
Na etapie prac SKRM analizowane są zgłoszone uwagi i propozycje zmian do projektu. Jeżeli między resortami pozostają rozbieżności, Komitet podejmuje próbę ich wyjaśnienia lub rozstrzygnięcia. Dzięki temu do Rady Ministrów trafiają projekty w możliwie najbardziej uzgodnionej formie.
W przeciwieństwie do Rady Ministrów, która podejmuje ostateczne decyzje polityczne dotyczące przyjęcia projektów, Stały Komitet pełni przede wszystkim funkcję przygotowawczą i koordynacyjną. Po zakończeniu prac może rekomendować skierowanie projektu pod obrady Rady Ministrów lub wrócić go do dalszych prac.
Warto pokreślić, że Stały Komitet Rady Ministrów jest ostatnim zasadniczym etapem merytorycznych uzgodnień przed rozpatrzeniem projektu przez Radę Ministrów.
Komisja prawnicza
W przeciwieństwie do Stałego Komitetu Rady Ministrów Komisja Prawnicza nie ocenia celowości rozwiązań, lecz poprawność legislacyjną projektu.
Przeprowadza ją Rządowe Centrum Legislacji, po etapie rozpatrzenia projektu przez Stały Komitet Rady Ministrów. Komisja ta ocenia w szczególności zgodność przepisów projektu ustawy z obowiązującymi przepisami i zasadami techniki prawodawczej. Komisja dba też o poprawność językową i redakcyjną projektu.
Przyjęcie projektu przez Radę Ministrów
Przyjęcie projektu przez Radę Ministrów kończy rządowy etap prac nad projektem ustawy. Następnie projekt jest przekazywany do Sejmu i staje się przedmiotem parlamentarnego procesu ustawodawczego.
