Rada Legislacyjna

   Rada Legislacyjna                                                                                                2022-08-31

              przy

Prezesie Rady Ministrów

           RL.461.25/2022 

 (Minister Zdrowia)

 

Opinia o projekcie ustawy o modernizacji i poprawie efektywności szpitalnictwa

 

1. Uwagi wstępne

 

Przedmiotem opinii Rady Legislacyjnej jest projekt ustawy o modernizacji i poprawie efektywności szpitalnictwa w wersji z dnia 9 maja 2022 r.[1] Opiniowany projekt ustawy stanowi element Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności. Projektodawca zwraca uwagę, że podstawowym zjawiskiem utrudniającym rozwój podmiotów szpitalnych jest ich pogarszająca się sytuacja finansowa, przejawiająca się głównie rosnącym zadłużeniem szpitali. Zgodnie z uzasadnieniem projektu jego podstawowym celem jest optymalizacja jakości leczenia i poziomu bezpieczeństwa pacjenta przez wdrożenie systemowych rozwiązań dotyczących jakości i efektów leczenia oraz zwiększenie dostępności udzielanych świadczeń. W uzasadnieniu projektu ustawy podkreślono także, że ustawa ta ma zapewnić prowadzenie spójnej polityki w zakresie zabezpieczenia świadczeń medycznych dzięki optymalnemu zabezpieczeniu potrzeb zdrowotnych obywateli. Projekt zakłada powołanie nowej państwowej osoby prawnej – Agencji Rozwoju Szpitali (ARS), która zgodnie z założeniami projektu stanowić ma profesjonalny, centralny system nadzoru nad procesami rozwojowymi i naprawczo-rozwojowymi, które będą prowadzone w podmiotach szpitalnych. Celem Agencji będzie m.in. zapewnienie rozwoju sektora szpitalnictwa oraz wspieranie procesów naprawczych podmiotów szpitalnych. W obecnym stanie prawnym brak jest w praktyce profesjonalnego, centralnego systemu nadzoru nad procesami zachodzącymi w podmiotach szpitalnych. Nadzór nad takimi jednostkami ogranicza się do nadzoru ze strony podmiotów tworzących lub nadzorujących, który nie jest skoordynowany. Opiniowana ustawa ma na celu wdrożenie mechanizmów restrukturyzacyjnych poprawiających rentowność szpitali i ich stabilność finansową, w tym również restrukturyzację ich zobowiązań. Proponowane rozwiązania umożliwić mają koordynację i optymalizację wykorzystania bazy materialnej systemu, uporządkowanie struktury świadczeniodawców oraz wprowadzenie mechanizmów stymulujących integrację i koordynację świadczeń szpitalnych, a co za tym idzie brak dublowania oferowanych świadczeń i eliminację konieczności utrzymywania w części podmiotów szpitalnych wykwalifikowanego personelu medycznego. Ustawa ma także wykluczyć negatywne zjawisko konkurowania pomiędzy podmiotami szpitalnymi o tych samych pacjentów i kontrakty z Narodowym Funduszem Zdrowia. Celem proponowanych przepisów jest efektywniejsze wykorzystanie dostępnych zasobów kadrowych podmiotów szpitalnych i nowoczesnej infrastruktury medycznej, a także wzmocnienie kadry zarządzającej i popularyzacja nowoczesnych systemów, narzędzi i metod zarządzania w ochronie zdrowia, jak również certyfikacja umiejętności kadry zarządzającej. W świetle proponowanej ustawy każda placówka szpitalna co 3 lata podlega obowiązkowej ocenie i przyznaniu jednej z czterech kategorii: A, B, C albo D. Szpitale, które otrzymają kategorię C i D, a zatem znajdować będą się w trudnej sytuacji finansowej, będą zobligowane do przeprowadzenia postępowania naprawczo-rozwojowego. Szpitale, które uzyskają kategorię B będą mogły takie postępowanie wdrożyć fakultatywnie.

 

2. Uwagi ogólne

 

Przed przejściem do rozważań szczegółowych konieczne jest sformułowanie kilku uwag o charakterze ogólnym. W pierwszym rzędzie tytuł opiniowanej ustawy nie został sformułowany w sposób zgodny z Zasadami techniki prawodawczej. Zgodnie z § 16 Zasad techniki prawodawczej tytuł ustawy powinien odzwierciedlać ogólnie jej przedmiot. Przykładem tak sformułowanego tytułu ustawy jest np. ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Wskazana w tytule opiniowanego projektu „modernizacja i poprawa efektywności szpitalnictwa” nie jest przedmiotem projektu, ale jednym z jego celów. Notabene modernizacja i poprawa efektywności szpitalnictwa powinna być celem większości aktów prawnych dotyczących funkcjonowania systemu opieki zdrowotnej. Faktycznym przedmiotem opiniowanego projektu jest m.in.: powołanie Agencji Rozwoju Szpitalnictwa, określenie zasad jej funkcjonowania oraz procedury naprawczo-rozwojowe w podmiotach szpitalnych i te właśnie elementy powinny być odzwierciedlone w tytule ustawy. Wejście w życie i stosowanie proponowanych rozwiązań być może doprowadzi do modernizacji i poprawy efektywności szpitalnictwa, nie oznacza to jednak, że ten zakładany skutek powinien determinować brzmienie tytułu ustawy.

            Po drugie, uzasadnienie projektu w przeważającym stopniu stanowi skrócony opis treści poszczególnych zawartych w proponowanym akcie przepisów, a nie wyjaśnienie celu ich wprowadzenia i zasadności. Praktyczne znaczenie rekapitulacji w uzasadnieniu treści poszczególnych przepisów nie jest duże. Zgodnie z dyspozycją § 12 Zasad techniki prawodawczej uzasadnienie projektu ustawy, oprócz spełnienia wymagań określonych w ustawach, w regulaminie Sejmu i w regulaminie pracy Rady Ministrów, powinno zawierać przedstawienie możliwości podjęcia alternatywnych w stosunku do uchwalenia projektowanej ustawy środków umożliwiających osiągnięcie zamierzonego celu, ze wskazaniem, czy środki te zostały podjęte, a w przypadku ich podjęcia – przedstawienie osiągniętych wyników. Uzasadnienie opiniowanego projektu nie spełnia tego wymogu choćby w kontekście najistotniejszego rozwiązania normatywnego, jakim jest powołanie nowej państwowej osoby prawnej – Agencji Rozwoju Szpitali. Stworzenie mechanizmu poprawy efektywności szpitali mogłoby zostać przeprowadzone na co najmniej trzy sposoby:

1. poprzez nadanie szerszych kompetencji nadzorczych wobec szpitali ministrowi właściwemu do spraw zdrowia;
2. poprzez nadanie szerszych kompetencji nadzorczych wobec szpitali Narodowemu Funduszowi Zdrowia;
3. poprzez utworzenie nowego podmiotu, jakim ma być Agencja Rozwoju Szpitali i wyposażenie jej w nowe kompetencje.

Decydując się na wariant 1 albo 2 możliwe byłoby oparcie się, przynajmniej w pewnym zakresie, na osobach zatrudnionych w ministerstwie lub NFZ i dysponujących doświadczeniem w zakresie funkcjonowania systemu szpitalnictwa w Polsce. Wybrane przez projektodawcę rozwiązanie w postaci utworzenia nowego podmiotu (Agencji) nie jest wykluczone, jednak uzasadnienie projektu ustawy powinno wskazywać, dlaczego wybrany został akurat ten wariant i jakie są jego zalety w stosunku do możliwych alternatywnych rozwiązań w postaci przyznania tych samych kompetencji już istniejącym podmiotom i instytucjom.

 

3. Podmioty szpitalne i ich podstawowe obowiązki

 

Opiniowany projekt wprowadza nową kategorię normatywną „podmiotów szpitalnych”, którymi będą podmioty lecznicze działające w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, spółki kapitałowej, o której mowa w art. 6 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej albo instytutu badawczego, które wykonują działalność leczniczą w rodzaju świadczenia szpitalnego (art. 2 pkt 15 projektu). Doceniając znaczenie jasnego zdefiniowania wykorzystywanych w ustawie pojęć, preferowanym rozwiązaniem byłoby skorzystanie z wykorzystywanego w innych aktach prawnych z zakresu organizacji służby zdrowia pojęcia „szpital” (termin ten używany jest w wielu aktach prawnych, choćby w ustawie z dnia 23 marca 2017 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych).

Zgodnie z dyspozycją art. 4. ust. 1 projektu podmioty szpitalne będą obowiązane do wzajemnej współpracy we wszystkich aspektach działalności leczniczej, w tym w zakresie koncentracji zasobów ludzkich oraz świadczeń opieki zdrowotnej i konsolidacji funkcji medycznych. Proponowany przepis wyraża słuszną dyrektywę współpracy podmiotów szpitalnych, jednak norma dekodowana z tego przepisu ma charakter bardzo ogólny, a na jego podstawie trudno stwierdzić, jakie formy przybierać ma ta współpraca. Na podstawie art. 4 ust. 1 trudno będzie zatem zrekonstruować wzajemne obowiązki podmiotów szpitalnych względem siebie.

 

4. Utworzenie Agencji Rozwoju Szpitali (ARS)

 

Jak zwrócono uwagę wyżej, uzasadnienie projektu nie tłumaczy w wystarczającym stopniu, dlaczego utworzenie nowego podmiotu w postaci Agencji Rozwoju Szpitali stanowić ma rozwiązanie bardziej efektywne względem możliwych alternatyw.

Zgodnie z dyspozycją art. 87 ust. 2 projektu Agencja funkcjonować ma na podstawie ustawy oraz statutu, który nadawany będzie w trybie rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw zdrowia (art. 87 ust. 7). W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że przepis upoważniający ministra do wydania rozporządzenia zawiera bardzo ogólne wytyczne. Nadając statut minister kierować ma się jedynie sprawnym wykonywaniem zadań przez Agencję. Doceniając postulat sprawności działania Agencji wydaje się, że wytyczne dotyczące statutu Agencji powinny być bardziej rozbudowane i dotyczyć nie tylko sprawności działania, ale także wartości takich jak: transparentność, wysoki poziom merytoryczny, czy rzetelność stosowanych procedur. Ponadto, w celu wzmocnienia pozycji Prezesa Agencji warto rozważyć, czy ewentualna zmiana statutu przez ministra nie powinna być dokonywana na wniosek Prezesa Agencji.

Wysokość wynagrodzenia Prezesa i wiceprezesów Agencji powinny być uregulowane w ustawie. Zaproponowane w projekcie brzmienie art. 90 ust. 6, zgodnie z którym minister właściwy do spraw zdrowia ustala wynagrodzenie Prezesa, a Prezes wynagrodzenie wiceprezesów budzi wątpliwości, ponieważ przepis ten nie wskazuje ani minimalnej, ani maksymalnej wysokości tego wynagrodzenia, ani nawet kryteriów jego oszacowania. Oznacza to, że Prezes – w zależności od decyzji ministra, a wiceprezesi – w zależności od decyzji Prezesa – mogliby otrzymywać albo bardzo niskie albo bardzo wysokie wynagrodzenie. Aby zagwarantować niezależność osób kierujących Agencją ich wynagrodzenie powinno być szacowane na podstawie obiektywnych kryteriów (np. stanowić wielokrotność kwoty bazowej), a kryteria te powinny zostać wskazane w ustawie.

Art. 94 ust. 1 pkt 5 projektu zakazuje Prezesowi, wiceprezesom i pracownikom Agencji posiadania akcji albo udziałów w podmiotach szpitalnych. Zakaz ten sformułowany wydaje się być zbyt wąsko biorąc pod uwagę kompetencje Agencji i jej  potencjalny wpływ na funkcjonowanie szpitali. Rozważyć należy rozszerzenie tego zakazu na akcje i udziały innych, niż tylko szpitale, podmiotów medycznych.

 

5. Postępowanie przed Prezesem Agencji

 

Art. 8 – 23 projektu regulują tryb postępowania przed Prezesem Agencji w sprawach modernizacji i poprawy efektywności szpitalnictwa.

W ramach tych procedur wątpliwości budzi przede wszystkim ograniczenie prawa do wniesienia zażalenia do sądu na postanowienie Prezesa tylko do spraw wskazanych w ustawie (art. 13 ust. 1) oraz krótki, 7 dniowy termin na wniesienie zażalenia (art. 13 ust. 3 projektu ustawy). Celem ograniczenia możliwości zaskarżania postanowień oraz krótkiego, 7-dniowego, terminu na wniesienie zażalenia w przypadku zaskarżalnych postanowień, jest zapewnienie szybkiego i skutecznego przebiegu postępowania. 7–dniowy termin na wniesienie zażalenia wydaje się jednak zbyt krótki, w szczególności uwzględniając 14-dniowy termin, jaki zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 1 projektu przyznany został Prezesowi Agencji na przekazanie zażalenia do sądu. Oznacza to, że podmiot wnoszący zażalenie np. szpital będzie dysponował tylko 7-dniowym terminem na jego przygotowanie i wniesienie, natomiast Prezes Agencji dwa razy dłuższym, 14-dniowym terminem, na zapoznanie się z zażaleniem, przygotowanie odpowiedzi i przekazanie go sądowi. Terminy te powinny być raczej określone odwrotnie: 14 dni na wniesienie zażalenia i 7 dni na zapoznanie się z zażaleniem, przygotowanie odpowiedzi i przekazanie go do sądu. Ewentualnie, zarówno podmiot wnoszący zażalenie, jak i Prezes Agencji powinni dysponować takim samym, co najmniej 14-dniowym terminem.

Ograniczenie prawa wnoszenia zażalenia do przypadków wskazanych w ustawie oznaczać będzie, że niektóre władcze decyzje Prezesa, dotyczące praw i obowiązków ich adresatów, nie będą podlegać kontroli sądowej. Jako przykład takiej decyzji wskazać można odmowę wpisu na listę nadzorców, dokonaną przez Prezesa Agencji. Uzyskanie wpisu na listę będzie warunkiem pełnienia funkcji nadzorcy (art. 39 ust. 1 pkt 2, wymóg wpisu na listę nie będzie dotyczył pracowników Agencji). Odmowa wpisu na listę nadzorców następować będzie w drodze postanowienia Prezesa Agencji, od którego osobie ubiegającej się o taki wpis przysługiwać będzie na podstawie art. 40 ust. 7 projektu prawo złożenia, w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia, sprzeciwu do Rady Agencji. Jednak ponieważ przepisy nie przewidują prawa złożenia zażalenia do sądu, postanowienie Prezesa odmawiające wpisu na listę, zamykające zainteresowanemu drogę do sprawowania funkcji nadzorcy, nie będzie podlegać kontroli sądowej. Podobnie ewentualne skreślenie z listy nadzorców dokonane przez Prezesa Agencji kontrolowane będzie jedynie przez Radę – a zatem organ Agencji, a nie przez sąd. Rozwiązanie takie budzi wątpliwości.

Należy także zasygnalizować, że zgodnie z dyspozycją art. 8 ust. 2  projektu postanowienia Prezesa Agencji będą podlegały natychmiastowemu wykonaniu, przy czym zgodnie z art. 19 projektu sąd na wniosek uczestnika będzie mógł wstrzymać wykonanie tego postanowienia. Doceniając postulat szybkości postępowania, nie jest on wystarczającym uzasadnieniem natychmiastowej wykonalności postanowień. Natychmiastowa wykonalność postanowień byłaby uzasadniona, gdyby wstrzymanie się z ich realizacją mogło stwarzać groźbę poważnej szkody lub zagrożenie dla pacjentów. Warto przypomnieć, że w postępowaniu administracyjnym rygor natychmiastowej wykonalności jest wyjątkiem, a nie zasadą, zgodnie z dyspozycją art. 108 § 1 KPA rygor natychmiastowej wykonalności nadawany jest, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony.

 

6. Kategorie i kryteria oceny podmiotu szpitalnego

 

Art. 24 projektu ustawy przewiduje, że wszystkie podmioty szpitalne będą co trzy lata, podlegać z urzędu obligatoryjnej ocenie, w wyniku której przyznana zostanie im jedna z czterech ocen (kategorii). Art. 140 projektu przewiduje, że pierwsza ocena i przyznanie kategorii nastąpi w 2023 r. na podstawie danych podmiotów szpitalnych za 2022 r. Podmiotom szpitalnym przyznawane będą następujące kategorie:

1) kategoria A – podmiot szpitalny w dobrej sytuacji ekonomiczno-finansowej, który tworzy plan rozwojowy podmiotu szpitalnego kategorii A;

2) kategoria B – podmiot szpitalny wymagający wdrożenia działań optymalizacyjnych, który tworzy plan rozwojowy podmiotu szpitalnego kategorii B albo w stosunku do którego Agencja prowadzi postępowanie naprawczo-rozwojowe, na jego wniosek;

3) kategoria C – podmiot szpitalny wymagający wdrożenia działań naprawczo-rozwojowych, w stosunku do którego Agencja prowadzi postępowanie naprawczo-rozwojowe;

4) kategoria D – podmiot szpitalny wymagający pilnego wdrożenia działań naprawczo-rozwojowych, w stosunku do którego Agencja prowadzi postępowanie naprawczo-rozwojowe oraz w przypadku podmiotu szpitalnego działającego w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej Prezes Agencji uprawniony jest do powoływania i odwoływania kierownika tego podmiotu, a w przypadku podmiotu szpitalnego działającego w formie spółki Prezes Agencji uprawniony jest do ustanowienia zarządcy.

Zgodnie z dyspozycją art. 30 uzyskana przez podmiot szpitalny kategoria będzie jawna. Prezes Agencji opublikuje na stronie podmiotowej Agencji wykaz podmiotów szpitalnych wraz z informacją o przyznanej im kategorii. W stosunku do podmiotów, które otrzymają oceny C albo D Agencja prowadzić będzie z urzędu postępowanie naprawczo-rozwojowe. Podmioty, które uzyskają kategorię B będą mogły być fakultatywnie, na ich wniosek, objęte takim postępowaniem.

Kategoryzacja następować będzie na podstawie czterech wskaźników:

1. wskaźnika rentowności działalności operacyjnej;
2. wskaźnika płynności szybkiej;
3. wskaźnika zobowiązań wymagalnych do przychodów ogółem;
4. wskaźnika zobowiązań ogółem do przychodów ogółem.

            Podstawowym źródłem danych finansowych do przeprowadzenia kategoryzacji podmiotów szpitalnych będą sprawozdania finansowe tych jednostek. Jednocześnie projektodawca przewidział także w art. 30 ustawy możliwość przeprowadzenia przez Prezesa Agencji dodatkowej kategoryzacji na wniosek podmiotu szpitalnego albo podmiotu nadzorującego, złożony nie wcześniej niż w dniu zatwierdzenia sprawozdania finansowego za rok poprzedni, wraz z niezbędnymi dokumentami.

 

7. Postępowanie naprawczo-rozwojowe

 

Zgodnie z dyspozycją art. 50 projektu postępowanie naprawczo-rozwojowe prowadzone będzie wobec podmiotu, który uzyskał kategorię C albo D natomiast zgodnie z dyspozycją art. 51 projektu – fakultatywnie wobec podmiotu, który uzyskał kategorię B – na wniosek tego podmiotu. Możliwość poddania się fakultatywnie postępowaniu naprawczo – rozwojowemu nie budzi wątpliwości.

Nadzorca podmiotu szpitalnego kategorii C albo D (a w przypadku, gdy postępowaniem objęty będzie podmiot z kategorią B, także takiego podmiotu) zobowiązany będzie do przygotowania planu naprawczo-rozwojowego, uwzględniając w nim obowiązek dostosowania działalności podmiotu szpitalnego do regionalnych potrzeb zdrowotnych.

Opiniowany projekt przewiduje dwie możliwe grupy nadzorców: pracowników Agencji oraz osoby, które nie są w niej zatrudnione (art. 39 projektu). Pewne wątpliwości budzi zróżnicowanie wymogów wobec nadzorców – pracowników Agencji oraz osób, które chcą pełnić funkcję nadzorcy bez zatrudnienia w Agencji. Wymagania wobec nadzorców – pracowników Agencji sformułowano w sposób dość liberalny, obejmują one: posiadanie obywatelstwa państwa członkowskiego Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, znajomość języka polskiego w zakresie niezbędnym do wykonywania czynności nadzorcy, pełną zdolność do czynności prawnych, brak skazania prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe, brak podejrzenia albo oskarżenia o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe, wykształcenie wyższe magisterskie lub równorzędne w zakresie finansów, prawa, administracji, ekonomii lub zarządzania, brak wpisu do rejestru dłużników niewypłacalnych Krajowego Rejestru Sądowego, co najmniej roczne doświadczenie zawodowe w obszarze ochrony zdrowia (art. 39 ust. 1 pkt 1 projektu). W związku z tak sformułowanymi wymaganiami nasuwa się wątpliwość, czy roczne doświadczenie w obszarze ochrony zdrowia stanowi wystarczającą rękojmię właściwego nadzorowania przebiegu postępowania naprawczo-rozwojowego?

Wymagania wobec nadzorców, którzy nie są pracownikami Agencji sformułowano natomiast w sposób bardziej restrykcyjny, zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 3 projektu na listę takich nadzorców wpisane będą mogły być osoby, które m.in. posiadają licencję doradcy restrukturyzacyjnego, o której mowa w ustawie z dnia 15 czerwca 2007 r. o licencji doradcy restrukturyzacyjnego i w okresie ostatnich 5 lat przeprowadziły co najmniej sześć postępowań restrukturyzacyjnych zakończonych prawomocnym zatwierdzeniem układu, albo spełniają warunki określone w art. 120 ust. 1. Oznacza to, że aby pełnić funkcję nadzorcy, kandydat, który nie pozostaje w stosunku pracy w Agencji będzie musiał spełnić dużo bardziej rygorystyczne warunki, które nie są wymagane od pracowników Agencji. Analiza przywołanych przepisów skłania do postawienia pytania: dlaczego wymóg posiadania licencji doradcy restrukturyzacyjnego i przeprowadzenia w okresie ostatnich 5 lat co najmniej sześciu postępowań restrukturyzacyjnych zakończonych prawomocnym zatwierdzeniem układu formułowany jest tylko w stosunku do niektórych potencjalnych nadzorców? Ponadto należy zwrócić uwagę, że projekt nie zawiera przepisów, które zagwarantowałyby nadzorcom zewnętrznym (nadzorcom, którzy nie są zatrudnieni w Agencji) szansy wyboru, nawet jeśli realnie posiadać będą wyższe kompetencje i doświadczenie niż pracownicy Agencji, ponieważ wybór nadzorcy zależeć będzie od Prezesa Agencji, a zasady doświadczenia życiowego prowadzą do wniosku, że będzie się to wiązało z preferowaniem nadzorców – pracowników Agencji.

 

8. Zmiana kierownika podmiotu szpitalnego

 

Art. 77 projektu upoważnia Prezesa Agencji do dokonania w drodze postanowienia zmiany kierownika podmiotu szpitalnego we wskazanych w przepisie przypadkach. Jedną z okoliczności uzasadniających skorzystanie przez Prezesa z prawa zmiany kierownika będzie brak realizacji przez kierownika obowiązku kształcenia ustawicznego w wymiarze przynajmniej dwóch zorganizowanych form takiego kształcenia rocznie. Zgodnie z dyspozycją art. 124 ust. 1 kierownik podmiotu szpitalnego będzie zobowiązany dbać o doskonalenie zawodowe m.in. przez kształcenie ustawiczne. Doskonalenie zawodowe obejmować powinno stałą aktywność w ramach samokształcenia lub w zorganizowanych formach kształcenia. Kierownik podmiotu szpitalnego zobowiązany będzie przedkładać Prezesowi Agencji do dnia 15 stycznia każdego roku dokumenty potwierdzające udział w co najmniej dwóch zorganizowanych formach kształcenia w roku poprzednim.

Doceniając znaczenie kształcenia ustawicznego sankcja w postaci odwołania ze stanowiska kierownika w przypadku braku realizacji tego obowiązku, co może być spowodowane okolicznościami niezależnymi od tego kierownika, nie powinna być powiązana z tak istotną i daleko idącą sankcją jak możliwość odwołania z zajmowanej funkcji. Sankcja taka nie wydaje się proporcjonalna do znaczenia obowiązku, z którego naruszeniem została powiązana.

 

9. Nowe zasady uzyskiwania uprawnień kierownika podmiotu szpitalnego

 

Rozdział 10 opiniowanego projektu zawiera nowe regulacje dotyczące kierowników podmiotów szpitalnych. Zgodnie z dyspozycją art. 120 projektu funkcję kierownika podmiotu szpitalnego będzie mogła pełnić jedynie osoba, która spełnia łącznie następujące warunki:

1) posiada wykształcenie wyższe lub wykształcenie wyższe uzyskane za granicą uznane w Rzeczypospolitej Polskiej, na podstawie przepisów odrębnych;

2) posiada co najmniej 5-letni staż pracy na stanowisku kierowniczym albo co najmniej 3-letni staż pracy na stanowisku kierowniczym w podmiocie szpitalnym;

3) posiada pełną zdolność do czynności prawnych i nie została skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe;

4) zdała państwowy egzamin uprawniający do zajmowania stanowiska kierownika podmiotu szpitalnego organizowany przez ministra właściwego do spraw zdrowia albo ukończyła studia podyplomowe Master of Business Administration (MBA) w ochronie zdrowia;

5) została wpisana na listę menedżerów prowadzoną przez Prezesa Agencji (art. 123 ust. 1 projektu).

Przede wszystkim decyzja Prezesa o odmowie wpisu na listę menadżerów powinna podlegać kontroli sądowej. Po drugie, zgodnie z dyspozycją art. 148 projektu nowe wymogi dotyczące kierowników podmiotów szpitalnych wejdą w życie łącznie z pozostałymi regulacjami ustawy, a zatem 14 dni po jej ogłoszeniu. Wydaje się, że ustawodawca powinien przewidzieć odpowiedni czas na dostosowanie się do nowych wymogów, w szczególności w podmiotach, które są zarządzane prawidłowo.

 

10. Pozostałe zagadnienia

 

Art. 133 projektu przewiduje zmianę ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych polegającą na frontalnym wyłączeniu spod przepisów tej ustawy zamówień o wartości mniejszej niż progi unijne, związanych z przygotowaniem i przeprowadzeniem postępowania o zatwierdzenie układu w rozumieniu ustawy z dnia 15 maja 2015 r. – Prawo restrukturyzacyjne (dodawany nowy art. 11 ust. 5 pkt 15 ustawy Prawo zamówień publicznych w brzmieniu przewidzianym przez projekt). Ta zmiana legislacyjna jest dokonywana nie tylko na potrzeby projektowanej ustawy o modernizacji i poprawie efektywności szpitalnictwa oraz na potrzeby podmiotów szpitalnych mających podlegać postępowaniu o zatwierdzenie układu, ale ma dotyczyć wszelkich postępowań o zatwierdzenie układu w rozumieniu ustawy – Prawo restrukturyzacyjne, prowadzonych wobec wszelkich innych podmiotów (tj. również innych niż podmioty szpitalne w rozumieniu projektu). Twórcy projektu w jego uzasadnieniu w ogóle nie zauważają tego szerszego kontekstu systemowego i nie wyjaśniają, dlaczego zdecydowali się oni na generalne wyłączenie wszelkich postępowań o zatwierdzenie układu (o wartości niższej niż progi unijne) spod zakresu zastosowania Prawa zamówień publicznych, nie odnosząc tej zmiany legislacyjnej jedynie do podmiotów szpitalnych. Z Zasad techniki prawodawczej można wyprowadzić wniosek interpretacyjny, że przepisy zmieniające inne ustawy powinny zmieniać tylko te przepisy innych ustaw, które mają związek z przedmiotem i zakresem unormowania ustawy zmieniającej i jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach – jeżeli jest to konieczne dla uniknięcia luki w prawie – można wyjątkowo odstąpić od tej reguły (zob. § 93 ust. 2 i 3 Zasad techniki prawodawczej). W uzasadnieniu projektu jego twórcy powinni zatem szerzej wyjaśnić dlaczego zdecydowali się w jego art. 133 na nowelizację ustawy – Prawo zamówień publicznych w zakresie dotyczącym wszystkich podmiotów podlegających postępowaniu o zatwierdzenie układu, a nie tylko w zakresie dotyczącym podmiotów szpitalnych.

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez dra Przemysława Sobolewskiego, Rada Legislacyjna przyjęła niniejszą opinię w trybie obiegowym w dniu 31 sierpnia 2022 r.