W celu świadczenia usług na najwyższym poziomie stosujemy pliki cookies. Korzystanie z naszej witryny oznacza, że będą one zamieszczane w Państwa urządzeniu. W każdym momencie można dokonać zmiany ustawień Państwa przeglądarki. Zobacz politykę cookies.

Opinia z 29 maja 2020 r. o projekcie ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych (UD 66) z dnia 5 marca 2020 r.

Rada Legislacyjna                                                                                                    2020-05-29

przy

Prezesie Rady Ministrów

          RL-033-17/20 

(Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji)   

 

Opinia o projekcie ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia

służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego

do spraw wewnętrznych (UD 66) z dnia 5 marca 2020 r.

 

I. Uwagi ogólne

 

1. Przedmiot opinii

Przedmiotem niniejszej opinii jest projekt ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych (UD 66), dalej: „Projekt”, w wersji z 5 marca 2020 r.[1], przygotowany przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i przedstawiony Radzie Legislacyjnej do zaopiniowania przez Prezesa Rządowego Centrum Legislacji.

 

2. Charakterystyka ogólna treści i celów Projektu

 

Projekt liczy 27 artykułów, przy czym w początkowej jego części znajdują się przepisy wprowadzające zmiany w: ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (art. 1, dalej: u.Pol), ustawie z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (art. 2, dalej: u.SG), ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (art. 3), ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (art. 4, dalej: u.PSP), ustawie z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (art. 5), a w dalszej części – od art. 6 do 27 – przepisy przejściowe, dostosowujące i końcowe.

Zauważyć należy, że informacje dotyczące miejsc publikacji dwóch ustaw powołanych w art. 1 i 5 Projektu są już nieaktualne. Tekst jednolity ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji obecnie został opublikowany w Dzienniku Ustaw z 2020 r., poz. 360, a tekst jednolity ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa w Dzienniku Ustaw z 2020 r., poz. 384.

Zgodnie z art. 27 Projekt ma wejść w życie z dniem 1 lipca 2020 r. Z informacji zamieszczonej na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji wynika, że Projekt znajduje się na wczesnym etapie uzgodnień, co może rodzić obawę o szybki przebieg i zakończenie procesu legislacyjnego na tyle wczesne, aby pozwoliło adresatom wprowadzanych regulacji na efektywne przygotowanie się do ich wdrożenia. Wraz z dalszym upływem czasu wystąpi potrzeba rozważenia późniejszego terminu wejścia w życie niniejszej ustawy, tym bardziej, że zawiera ona również obszerne regulacje o charakterze represyjnym, istotnie modyfikujące odpowiedzialność dyscyplinarną funkcjonariuszy. Rada Legislacyjna sugeruje, aby – uwzględniając obecny stan prac legislacyjnych nad Projektem – termin ten został zmieniony i nie był oznaczony kalendarzowo, lecz przez upływ czasu. Proponuje się – uwzględniając charakter i zakres zmian zawartych w Projekcie – wejście w życie Projektu po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia. Takie rozwiązanie – odnośnie do terminu wejścia w życie Projektu – nie będzie sprzeczne z art. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997, nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP). 

Treść Projektu jest obszerna i zróżnicowana pod względem merytorycznym, a przepisy mają różnorodny charakter: aktualizujący, porządkujący i dostosowujący. Przedmiot proponowanych regulacji wykracza poza problematykę środków wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, wymienioną w tytule Projektu ustawy. Tytuł Projektu nie koresponduje zatem z jego treścią.

Podstawowym celem Projektu, wskazanym w dołączonym Uzasadnieniu, jest zapewnienie optymalnych warunków pełnienia służby dla funkcjonariuszy oraz stworzenie instrumentów prawnych motywujących do pozostania w niej jak najdłużej (s. 1). Proponowane regulacje dotyczą sześciu grup zagadnień.

1. Najobszerniejszy zakres zmian dotyczy zasad i procedur prowadzenia postępowań dyscyplinarnych w przypadku popełnienia przez funkcjonariusza przewinienia dyscyplinarnego. Według motywów wskazanych w Uzasadnieniu: zmiany w ustawie o Straży Granicznej wynikają przede wszystkim z konieczności przeniesienia na grunt ustawowy rozwiązań z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego. Nowelizując przepisy ustawy o Policji oraz
o Straży Granicznej kierowano się potrzebą zagwarantowania optymalnego przebiegu postępowania dyscyplinarnego oraz większej skuteczności oddziaływania przełożonych
w zakresie zapewnienia odpowiedniego poziomu dyscypliny służbowej. Przejrzyste zasady
i procedury prowadzenia postępowań dyscyplinarnych pozwolą ograniczyć zachowania niepożądane z punktu widzenia prawidłowego przebiegu służby, co w konsekwencji przyczyni się do poprawy efektywności jej pełnienia oraz wzrostu poczucia bezpieczeństwa funkcjonariuszy. (…) Zaproponowane zmiany są podyktowane wieloletnią praktyką i doświadczeniem podległych służb w zakresie prowadzenia postępowań dyscyplinarnych. Ich wprowadzenie nie wpłynie na zwiększenie obciążenia regulacyjnego formacji oraz uczestników postępowania dyscyplinarnego
(Uzasadnienie, s. 2). W dalszej części Uzasadnienia wskazano również, że zakładanym celem jest ujednolicenie rozwiązań obowiązujących w obu formacjach, tj. Policji i Straży Granicznej (s. 10).

W ocenie Rady Legislacyjnej zasadny jest postulat ustawowego uregulowania postępowania dyscyplinarnego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trafne dążenie do ujednolicenia rozwiązań w tym zakresie występujących w obu służbach mundurowych (Policji i Straży Granicznej). Na poparcie zasługuje również jasno wyrażony w Uzasadnieniu cel w postaci zagwarantowania optymalnego przebiegu postępowania dyscyplinarnego i zapewnienia większej skuteczności oddziaływania przełożonych.

2. Do ustaw pragmatycznych służb mają zostać wprowadzone rozwiązania umożliwiające przyznanie dodatkowych należności pieniężnych dla funkcjonariuszy, którzy po nabyciu prawa do emerytury i posiadaniu co najmniej 25 lat służby nadal pozostaną w służbie. Projektodawca podaje dwa argumenty mające za tym przemawiać: formalny i merytoryczny. Zgodnie z pierwszym motywem, propozycja wynika z konieczności realizacji przepisu § 5 Porozumienia zawartego pomiędzy Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Stroną Społeczną reprezentowaną przez przedstawicieli związków zawodowych zrzeszających funkcjonariuszy formacji resortu spraw wewnętrznych i administracji, podpisanego w dniu 8 listopada 2018 r.[2]. Merytorycznym uzasadnieniem jest stworzenie systemu motywacyjnego, który ma zatrzymać w służbie funkcjonariuszy z dużym stażem, wiedzą i doświadczeniem. Wiedza i umiejętności praktyczne przekazywane zwłaszcza funkcjonariuszom o najniższym stażu w formacji, staną się naturalnym elementem doskonalenia zawodowego służb, niezbędnym w toku realizacji ustawowych zadań poszczególnych formacji (Uzasadnienie, s. 1). Zasadność podjęcia takich działań nie powinna budzić żadnych zastrzeżeń.

3. Projekt wprowadza kompleksowe uregulowanie w służbach podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji kwestii związanych z przysługującym funkcjonariuszom wyżywieniem w naturze i świadczeniem pieniężnym w zamian za wyżywienie. Ze względu na to, że proponowane regulacje dotyczą praw przysługujących funkcjonariuszom, powinny zostać uregulowane na poziomie ustawowym. Jako wzorzec przyjęto rozwiązania wprowadzone ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa. Takie dążenie do dochowania standardów legislacyjnych zasługuje na poparcie.

4. Przepisy dotyczące ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy mają na celu wprowadzenie rozwiązań prawnych zgodnych z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (K 7/15, Dz. U. z 2018, poz. 2102), w którym przepis art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji uznano za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.

5. Przewidziano uregulowanie świadczeń przysługujących funkcjonariuszom uczestniczącym w postępowaniu karnym, uzależniając je od roli procesowej: dla oskarżonego (świadczenie pieniężne) oraz dla pokrzywdzonego lub oskarżyciela posiłkowego (ochrona prawna zapewniana bezpośrednio przez macierzystą formację). Uzasadniając tę propozycję Projektodawca wskazuje, że jednym z istotniejszych czynników mających wpływ na zapewnienie optymalnych warunków pełnienia służby jest zapewnienie bezpieczeństwa funkcjonariuszom w trakcie wykonywanych przez nich obowiązków służbowych (Uzasadnienie, s. 1). Zaproponowane rozwiązania należy co do zasady poprzeć, podzielając zasadność ich zróżnicowania w zależności od roli procesowej danej osoby.

6. Konieczność zapewnienia niezakłóconego funkcjonowania jednostek ochrony przeciwpożarowej oraz oczekiwania zgłaszane przez przedstawicieli jednostek samorządu terytorialnego i przedstawicieli jednostek ochrony przeciwpożarowej, w szczególności ochotniczych straży pożarnych, są wskazywane jako motywy dla rozwiązań dotyczących procedury wprowadzania do użytkowania pojazdów pożarniczych sprowadzanych z zagranicy (Uzasadnienie, s. 2). Według propozycji zawartej w art. 3 Projektu, pojazdy używane, sprowadzane z zagranicy, nie będą poddane obowiązkowi uzyskania świadectwa dopuszczenia, lecz opinii technicznej, jako mniej sformalizowanej procedurze potwierdzenia spełnienia przez pojazd wymagań dla pojazdów używanych do celów ochrony przeciwpożarowej.

 

 

II. Szczegółowe uwagi do propozycji zawartych w Projekcie

 

1. Materialne podstawy odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy Policji i Straży Granicznej

 

Na wstępie należy zaznaczyć, że Projektodawca wykazał konsekwencję w realizacji dwóch celów wymienionych w Uzasadnieniu, tj. przeniesienia części przepisów regulujących odpowiedzialność dyscyplinarną funkcjonariuszy Straży Granicznej do ustawy oraz  ujednolicenia rozwiązań obowiązujących w dwóch formacjach mundurowych, tj. Policji i Straży Granicznej (s. 10). W obu przypadkach dostrzec jednak można poważne wady merytoryczne.

Uzasadniona jest propozycja zastąpienia dotychczasowego art. 134 ust. 1 u.SG, stanowiącego, że funkcjonariusz ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną za „popełnione przestępstwa i wykroczenia - niezależnie od odpowiedzialności karnej” nowym brzmieniem, które odpowiedzialność dyscyplinarną łączy z popełnieniem „przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej” (art. 2 pkt 20 Projektu). Jest to rozwiązanie spójne z przyjętym w art. 132 ust. 1 u.Pol, a ponadto eliminuje wątpliwości czy funkcjonariusz Straż Granicznej ponosi również odpowiedzialność dyscyplinarną za czyny stanowiące przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe, aktualnie pominięte w treści art. 134 ust. 1 u.SG.

Projektodawca do treści obu ustaw – w art. 132 ust. 3 u.Pol i w art. 135 ust. 2 u.SG – zamierza wprowadzić ujednolicony, obszerny wykaz naruszeń dyscypliny służbowej (art. 1 pkt 9 i art. 2 pkt 21 Projektu). Oceniając te propozycje na wstępie trzeba wskazać, że odpowiedzialność dyscyplinarna jest odpowiedzialnością o charakterze represyjnym, zaliczaną do szeroko rozumianej odpowiedzialności karnej. Do jej istoty należy stosowanie określonych środków represyjnych na podstawie indywidualnej, jednostkowej winy sprawcy[3]. W związku z tym, nie ulega wątpliwości, że osobie podlegającej takiej odpowiedzialności przysługują wszystkie gwarancje wynikające z zasady legalizmu, wyrażonej w art. 42 ust. 1 Konstytucji RP[4]. Oceniając przepisy Projektu należy mieć na względzie m.in. nakaz dostatecznej określoności deliktu dyscyplinarnego, który powinien prowadzić do takiego opisania przez ustawodawcę nagannego czynu, który pozwala na zrekonstruowanie zachowań podlegających ukaraniu w sposób pewny i pozbawiony arbitralności.

W Projekcie proponuje się uznanie za naruszenie dyscypliny służbowej m.in. czynu opisanego jako „zaniechanie czynności służbowej albo wykonanie jej w sposób niedbały lub nieprawidłowy” (art. 132 ust. 3 pkt 3 u.Pol, w art. 135 ust. 2 pkt 3 u.SG). Określając znamiona deliktu w części stanowiącej o wykonaniu czynności służbowej „w sposób niedbały” posłużono się zwrotem nieostrym, który nie daje jego adresatom wymaganego minimalnego stopnia pewności co do tego, jakie konkretnie zachowania podlegają karze. Może on być różnie interpretowany, w tym arbitralnie w sposób rozszerzający. Dodatkowo należy wskazać, że w naukach penalnych „niedbałość” jest kojarzona raczej z podmiotowym zawinieniem (gdy sprawca nie przewidywał możliwości popełnienia czynu zabronionego, chociaż mógł i powinien go przewidzieć) niż z przedmiotowym opisem zabronionego zachowania (czynu). Rada Legislacyjna postuluje wykreślenie zwrotu „w sposób niedbały” z obu projektowanych przepisów.

Kolejną kwestią budzącą wątpliwości jest normatywny charakter wykazu zawierającego opisy naruszeń dyscypliny służbowej. Z niewiadomych powodów wyliczenie zawarte w art. 132 ust. 3 u.Pol jest katalogiem otwartym (o czym jednoznacznie świadczy wprowadzenie do wyliczenia zakończone zwrotem „w szczególności”), co umożliwia karanie również innych, niewymienionych wprost, czynów naruszających dyscyplinę służbową, a identyczny w treści spis zaproponowany w art. 135 ust. 2 u.SG jest wyliczeniem zamkniętym. Nie zachodzą żadne merytoryczne przesłanki dla takiego zróżnicowania zakresu odpowiedzialności funkcjonariuszy obu służb.

Oba rozwiązania – wprowadzenie katalogu zamkniętego lub otwartego – mają swoje wady i zalety. Opowiedzenie się za wprowadzeniem niepełnego, jedynie przykładowego wyliczenia naruszeń dyscypliny służbowej może być wynikiem przekonania, że nie jest możliwe pełne enumeratywne wskazanie wszystkich takich nagannych zachowań. Przeciwko takiej konstrukcji mogą przemawiać jednak względy gwarancyjne wynikające z samej istoty postępowania dyscyplinarnego, traktowanego jako szeroko rozumiana – w znaczeniu konstytucyjnym – odpowiedzialność karna (represyjna). Jak wskazano wcześniej, wiążą się one z koniecznością zachowania przez ustawodawcę minimalnych standardów, m.in. dokładnego określenia przesłanek odpowiedzialności. Taki gwarancyjny charakter można przypisać klauzuli generalnej przyjętej dotychczas w art. 132 ust. 2 u.Pol, („Naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów”). Ta generalna formuła jest uznawana za ogólną definicję naruszenia dyscypliny służbowej[5]. W powiązaniu z nią przykładowe wyliczenie naruszeń dyscypliny służbowej w art. 132 ust. 3 u.Pol nie prowadziłoby do pozbawienia obwinionego funkcjonariusza gwarancji wynikających z konieczności określenia zachowań stanowiących podstawę dla ukarania. Tym niemniej Projektodawca nie powinien bez wyraźnych powodów przyjmować dwóch odmiennych rozwiązań (otwartego i zamkniętego katalogu naruszeń), które mogą skutkować zróżnicowaniem zakresów odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy Policji i Straży Granicznej.

Projektodawca trafnie zamierza przesądzić w art. 135 ust. 1 u.SG (podobnie jak to jest obecnie uregulowane w art. 132 ust. 2 u.Pol), że odpowiedzialności dyscyplinarnej podlega jedynie „zawinione” przekroczenie uprawnień lub niewykonanie obowiązków (art. 2 pkt 21 Projektu). W stosunku do funkcjonariuszy Straży Granicznej dotychczas uznawano, że warunek ten, chociaż nie został wprost wyrażony w przepisach, to wynika z istoty represyjnego charakteru takiego postępowania, a ponadto sama ustawa posługuje się terminem „obwiniony” na oznaczenie osoby będącej podmiotem postępowania[6].

Podobnie, prawidłowe jest wyjaśnienie pojęcia „zawinienia”, z wyróżnieniem dwóch jego form: umyślnej i nieumyślnej w art. 135a u.SG (art. 2 pkt 22 Projektu), tożsame z przyjętym obecnie w art. 132a u.Pol i spójne z obowiązującym w prawie karnym (art. 9 § 1 i 2 Kodeksu karnego).

Zasługuje na poparcie widoczne w Projekcie dążenie do uporządkowania podstaw odpowiedzialności dyscyplinarnej w zależności od form współdziałania w popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego. Przede wszystkim Projektodawca wyróżnił wyraźnie w art. 132b u.Pol – obok sprawstwa pojedynczego, współsprawstwa i sprawstwa kierowniczego – odrębną postać znaną od czasu wejścia w życie Kodeksu karnego z 1997 r. jako sprawstwo polecające (art. 1 ust. 10 Projektu). Ponadto, zaproponował wprowadzenie do ustawy o Straży Granicznej analogicznych regulacji dotyczących form współdziałania (art. 2 pkt 22 Projektu), których obecnie w tym akcie normatywnym nie ma. Niestety, Projektodawca nie był konsekwentny, ponieważ z niewiadomych powodów pominął sprawstwo polecające jako formę popełnienia przewinienia przez funkcjonariusza Straży Granicznej. W obu regulacjach (ustawie o Policji i ustawie o Straży Granicznej) pozostawiono też błędne określenie współsprawstwa jako popełnienia przewinienia dyscyplinarnego „wspólnie lub w porozumieniu z inną osobą”. Prawidłowa konstrukcja współsprawstwa wymaga kumulatywnego spełnienia obu ustawowych warunków („wspólnie i w porozumieniu”), przy czym pierwszy opisuje wykonanie czynu razem, wspólnymi siłami, a drugi, ustanawia wymóg istnienia świadomości i uzgodnionej woli jego popełnienia u funkcjonariuszy, czym spaja ich zachowania w jedną normatywną całość. 

Projekt trafnie rozszerza odpowiedzialność dyscyplinarną w art. 132 ust. 1 u.Pol i art. 135b ust. 2 u.SG na tzw. formy zjawiskowe: podżeganie i pomocnictwo (art. 1 pkt 10 i art. 2 pkt 22 Projektu). Wyjaśniając znaczenie obu tych postaci współdziałania w popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego Projektodawca posłużył się jedynie cząstkowymi, niepełnymi definicjami, które w zasadzie ograniczają się do opisu zachowania i pomijają problem zakresu odpowiedzialności ze względu na tzw. stronę podmiotową (subiektywną). Na przykład, zgodnie z treścią Projektu odpowiedzialność za przewinienie w formie podżegania będzie ponosił funkcjonariusz, który „nakłania innego funkcjonariusza do popełnienia przewinienia dyscyplinarnego”, a za pomocnictwo – ten, kto „ułatwia jego popełnienie”. Jedynym ograniczeniem odpowiedzialności z uwagi na stronę podmiotową staje się wówczas reguła przyjęta w art. 132a u.Pol (obecnie obowiązująca) i w art. 135a u.SG (zawarta w Projekcie), zgodnie z którą przewinienie dyscyplinarne jest zawinione wtedy, gdy funkcjonariusz:

1)         ma zamiar jego popełnienia, to jest chce je popełnić albo przewidując możliwość jego popełnienia, na to się godzi (umyślność);

2)         nie ma zamiaru jego popełnienia, popełnia je jednak na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo że możliwość taką przewidywał albo mógł i powinien przewidzieć (nieumyślność).

Wyprowadzenie wiążącej normy z przepisów określających znamiona podżegania i pomocnictwa w powiązaniu z ogólnym określeniem zawinienia może prowadzić do przypisywania odpowiedzialności nie tylko za umyślne formy współdziałania, ale również za „nieumyślne podżeganie” lub „nieumyślne pomocnictwo”. Skutkowałoby to tworzeniem konstrukcji dogmatycznych nieznanych polskiemu prawu i byłoby sprzeczne z analogicznymi regulacjami o charakterze represyjnym funkcjonującymi w prawie karnym, które jednoznacznie ograniczają zakres odpowiedzialności ze względu na stan świadomości i woli dopuszczającego się czynu zabronionego (stronę podmiotową). Tytułem przykładu można wskazać na przepisy art. 18 Kodeksu karnego, które stanowiły wzorzec dla omawianych regulacji ustawy o Policji i ustawy o Straży Granicznej: „§ 2. Odpowiada za podżeganie, kto chcąc, aby inna osoba dokonała czynu zabronionego, nakłania ją do tego. § 3. Odpowiada za pomocnictwo, kto w zamiarze, aby inna osoba dokonała czynu zabronionego, swoim zachowaniem ułatwia jego popełnienie (…)”. Tak samo reguluje tę problematykę Kodeks wykroczeń w art. 12-13.

Obarczona oczywistym błędem jest propozycja dołączenia ostatniego punktu 3 w art. 132b ust. 1 U.Pol, która prowadzi do pomieszania różnych płaszczyzn wyznaczających zakres odpowiedzialności za przewinienia dyscyplinarne: w punktach 1 i 2 – ze względu na formę czynu, a w punkcie 3 – ze względu na miejsce jego popełnienia. Proponowana redakcja skutkuje wprowadzeniem normy prawnej, którą należałoby odczytywać w następujący sposób: „Policjant odpowiada za przewinienie dyscyplinarne, popełnione (alternatywnie):

(1) w jednej z postaci sprawczych, albo

(2) za podżeganie lub pomocnictwo, albo

(3) popełnione za granicą”.

Celem zapewnienia zgodności z zasadami techniki legislacyjnej należy postulować przeniesienie punktu 3 z art. 132b ust. 1 u.Pol do odrębnej jednostki redakcyjnej. Zauważyć należy, że takiego błędu uniknięto w analogicznej regulacji dotyczącej odpowiedzialności funkcjonariuszy Straży Granicznej (art. 135b u.SG).

Trafnie natomiast przesądzono w Projekcie, że niezalenie od formy, w jakiej funkcjonariusz dopuścił się przewinienia, „odpowiada w granicach swojej winy, niezależnie od odpowiedzialności pozostałych osób” (art. 132b ust. 3 u.Pol, art. 135b ust. 4 u.SG). Przepis ten ma znaczenie gwarancyjne.

Nie można jednoznacznie przewidzieć, jak ukształtuje się praktyka stosowania regulacji nakazującej traktowanie dwóch lub więcej zachowań, podjętych w krótkich odstępach czasu w wykonaniu tego samego zamiaru lub z wykorzystaniem takiej samej sposobności, jako jednego przewinienia dyscyplinarnego (art. 132c u.Pol, art. 135c u.SG). Przy wykładni poszczególnych wyrażeń zalecane powinno być sięganie do dorobku piśmiennictwa i judykatury powstałego na tle konstrukcji tzw. czynu ciągłego (art. 12 KK), jednakże należy zauważyć, że Projektodawca nieco inaczej opisał te przesłanki na potrzeby odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy Policji i Straży Granicznej. W Uzasadnieniu brak jest wskazania argumentów mogących za tym przemawiać.

Nieprawidłowe jest ujęcie dyrektywy wymiaru kary w art. 136bv u.SG („Wymierzona kara dyscyplinarna powinna być współmierna do przewinienia dyscyplinarnego popełnionego przez obwinionego”). W treści przepisu zabrakło drugiego równie istotnego czynnika, jakim jest „stopień zawinienia” sprawcy. Jest to zaskakujące, ponieważ prawidłowa formuła już obecnie obowiązuje w art. 134h ust. 1 u.Pol i Projektodawca nie zamierza od niej odstępować.

Kolejną niespójnością pomiędzy dwoma systemami odpowiedzialności dyscyplinarnej, dedykowanymi w Projekcie dla funkcjonariuszy Policji i Straży Granicznej, jest wprowadzenie przykładowego (co wynika z wprowadzenia „w szczególności”) katalogu okoliczności wpływających na zaostrzenie wymiaru kary (art. 136bv ust. 3 u.SG). Tożsame w treści zestawienie przyjęte w art. 134h ust. 2 u.Pol ma charakter wyczerpujący.

Charakter oczywistej poprawki porządkującej ma dodanie działania „w stanie nietrzeźwości” do katalogu okoliczności mających wpływ na zaostrzenie wymiaru kary (art. 134h ust. 2 pkt 1 u.Pol).

Rada Legislacyjna dostrzega sygnalizowaną przez Projektodawcę potrzebę nadania rangi ustawowej przepisom regulującym odpowiedzialność dyscyplinarną funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz ujednolicenia rozwiązań obowiązujących w dwóch formacjach mundurowych, tj. Policji i Straży Granicznej, równocześnie jednak sygnalizuje konieczność ich modyfikacji w kierunku wyeliminowania oczywistych, opisanych powyżej, wad oraz zapewnienia spójności proponowanym rozwiązaniom.

 

2. Świadczenie motywacyjne

 

Zgodnie z projektowanym art. 120a ust. 1 u.Pol, Policjantowi może zostać przyznane, na jego wniosek, świadczenie motywacyjne, po osiągnięciu 25 lat służby – w wysokości 1 500 złotych albo 28 lat i 6 miesięcy – w wysokości 2 500 złotych (art. 1 pkt 8 Projektu). Analogiczne rozwiązania są proponowane do wprowadzenia w art. 124a u.SG i art. 97e u.PSP.

Można zasadnie oczekiwać, że projektowane rozwiązanie będzie stanowiło istotny bodziec motywacyjny zdolny do zatrzymania doświadczonych funkcjonariuszy w służbie i pozwoli na zrealizowanie zakładanego przez Projektodawcę celu. W dalszej kolejności będzie skutkować wykorzystaniem wiedzy i doświadczenia praktycznego takich funkcjonariuszy, co powinno wpłynąć również pozytywnie na poprawę poziomu procesów szkolenia. Propozycję wprowadzenia świadczenia motywacyjnego należy też odczytywać jako wykonanie zaleceń sformułowanych przez Najwyższą Izbę Kontroli, która w informacji o wynikach kontroli Realizacji programu modernizacji Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Ochrony Państwa w latach 2017-2020 wnosiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o podjęcie, w porozumieniu z komendantami podległych sobie formacji, realnych, systemowych i skutecznych działań w celu poprawy sytuacji kadrowej podległych mu formacji, zarówno w odniesieniu do funkcjonariuszy, jak i pracowników cywilnych[7].

Projekt zawiera procedurę rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia motywacyjnego, wraz z prawem odwołania od decyzji odmownej do wyższego przełożonego (art. 120a ust. 7 u.Pol), a także odwołania od decyzji o pozbawieniu policjanta świadczenia motywacyjnego (art. 120a ust. 13 u.Pol). Ustawowy zakaz przyznawania takiego świadczenia w art. 120a ust. 9 u.Pol trafnie odniesiono do skazania „prawomocnym” wyrokiem, co stanowi pochodną praw procesowych przysługujących funkcjonariuszowi (domniemania niewinności). Nie budzi również zastrzeżeń ograniczenie się w treści przepisu do kwestii skazania jedynie za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe „inne niż określone w art. 41 ust. 1 pkt 4” lub wymierzenia „kary dyscyplinarnej, o której mowa w art. 134 pkt 1-6”. Zbędnym było bowiem wyliczanie pozostałych przestępstw i przestępstw skarbowych z art. 41 ust. 1 pkt 4 u.Pol oraz wszystkich kar dyscyplinarnych, gdyż skutkują one z mocy ustawy utratą statusu funkcjonariusza Policji.

Przepisy te, niestety, nie dają gwarancji zapobiegania uznaniowości przy przyznawaniu dodatku motywacyjnego, który jest świadczeniem udzielanym na wniosek funkcjonariusza. Po pierwsze, nie zostały wskazane wyraźnie przesłanki decydujące o przyznaniu dodatku, a także o odmowie jego przyznania (poza wskazanym wcześniej obligatoryjnym zakazem w art. 120a ust. 9 u.Pol). Z treści projektowanego art. 120a ust. 6 u.Pol wynika jedynie, że „Decyzję o przyznaniu albo odmowie przyznania świadczenia motywacyjnego przełożony właściwy w sprawach osobowych wydaje w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku wraz z opinią”. Należy jedynie domyślać się, że decydować o tym powinny okoliczności wskazane w treści wniosku (a raczej w jego uzasadnieniu, które policjant powinien dołączyć na podstawie art. 120a ust. 4 pkt 4 u.Pol) oraz w opinii bezpośredniego przełożonego (art. 120a ust. 3 u.Pol). Po drugie, wydając opinię, o której stanowi art. 120a ust. 3 u.Pol, bezpośredni przełożony bierze pod uwagę: 1) ostatnią okresową opinię służbową, 2) stopień trudności, złożoność i sposób realizacji zadań wykonywanych przez policjanta, 3) efekty pracy policjanta (art. 120a ust. 5 u.Pol). Przesłanki wymienione w punktach 2 i 3 są w dużej mierze ocenne i sprzyjają ferowaniu subiektywnych ocen. Rada Legislacyjna postuluje wykreślenie ich z treści projektowanego art. 120a ust. 5 u.Pol. Dla obiektywnego rozpatrzenia wniosku i wydania decyzji wystarczające będzie zapoznanie się z okresową oceną służbową funkcjonariusza.  

      3. Zagadnienia proceduralne związane z odpowiedzialnością dyscyplinarną funkcjonariuszy Policji i Straży Granicznej

     

Projekt przewiduje dodanie do u.Pol art. 134ha (art. 1 pkt 20). Zgodnie z proponowanym ust. 1 tego przepisu „Podstawę wszelkich rozstrzygnięć powinny stanowić prawdziwe ustalenia faktyczne”. W ten sposób ustawową zasadą postępowania dyscyplinarnego będzie – po wejściu w życie Projektu – zasada prawdy materialnej, co należy ocenić pozytywnie. W ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 30 z późn. zm., dalej: k.p.k.) zasada ta wyrażona została w art. 2 § 2. Z kolei w ust. 2 proponowanego art. 134 ha u.Pol jest odpowiednikiem art. 7 k.p.k. (zasada swobodnej oceny dowodów), zaś ust. 3 – art. 8 k.p.k. (zasada samodzielności jurysdykcyjnej). Projektodawca prawidłowo uznał, że zasada prawdy materialnej, zasada swobodnej oceny dowodów i zasada samodzielności jurysdykcyjnej, znane postępowaniu karnemu uregulowanemu w Kodeksie postępowania karnego, powinny obowiązywać również w postępowaniu dyscyplinarnym, skoro postępowania te mają charakter represyjny. Zasady te bowiem powinny obowiązywać w każdym postępowaniu represyjnym.

Wadliwie sformułowano definicję pokrzywdzonego (art. 1 pkt 21 lit. b Projektu). Przyjęto bowiem, że pokrzywdzonym jest osoba, której dobro prawne zostało bezpośrednio naruszone przez przewinienie dyscyplinarne. Taka definicja została zawarta w proponowanym brzmieniu art. 134i ust. 1b u.Pol. Po pierwsze, nie koresponduje ona z przykładowym wyliczeniem przypadków naruszenia dyscypliny służbowej (proponowane nowe brzmienie art. 132 u.Pol), w ramach którego wskazano, że naruszeniem dyscypliny służbowej jest „świadome wprowadzenie w błąd przełożonego lub innego funkcjonariusza, jeżeli spowodowało to lub mogło spowodować szkodę służbie, funkcjonariuszowi lub innej osobie” (proponowane brzmienie art. 132 ust. 3 pkt 5 u.Pol). Skoro zatem przewinieniem służbowym jest (i ma być) zachowanie, które „mogło spowodować szkodę innej osobie”, to w takim przypadku należy być konsekwentnym i przyjąć, że także w przypadku, gdy zachodzi zagrożenie dla dobra prawnego (o którym niewątpliwie mowa we wskazanym powyżej przepisie), występuje pokrzywdzony. Ze wskazanego sformułowania w sposób jednoznaczny wynika, że ochrona dotyczy także „zagrożenia” w odniesieniu do dobra prawnego (co wynika z posłużenia się przez Projektodawcę określeniem „mogło spowodować szkodę”) i jest to założenie prawidłowe, we właściwy sposób oddające istotę ochrony dobra prawnego. Przyjęcie proponowanej definicji pokrzywdzonego oznaczać będzie, że tylko gdy dojdzie do naruszenia dobra prawnego (proponowane brzmienie art. 134i ust. 1b u.Pol) wystąpi pokrzywdzony, co pozbawia takiego statusu tych, których dobro prawne zostało (jedynie) zagrożone. Nie ma żadnego uzasadnienia, aby takie rozróżnienie zostało wprowadzone. Proponowana definicja pokrzywdzonego pozostaje w sprzeczności z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, pozbawia bowiem ochrony prawnej osobę, której dobro prawne zostało zagrożone przez przewinienie dyscyplinarne funkcjonariusza Policji, mimo że z punktu widzenia ochrony danego dobra prawnego, zarówno w przypadku jego naruszenia, jak i zagrożenia, winna ona przysługiwać. Jednakowy powinien być w związku z tym status tego, w czyje dobro prawne godzi dane zachowanie, bez względu na to, czy doszło już do jego naruszenia, czy też wystąpiło jedynie jego zagrożenie. W obu przypadkach zachowanie skierowane zostało bowiem przeciwko dobru chronionemu prawem, a ograniczenie ochrony wyłącznie do przypadków jego naruszenia, czyniłoby ją niepełną, nie zabezpieczając w należny sposób danego dobra przed zamachem i eliminując z kręgu pokrzywdzonych tych, których dobra były zagrożone, ale ostatecznie naruszone nie zostały. Już jednak samo zagrożenie dobra chronionego prawem (bezpośrednie) oznacza wystąpienie niebezpieczeństwa relewantnego prawnie, co nie może pozostać bez wpływu na status osoby, której dobra ono dotyczy. Nie jest zrozumiałe dlaczego Projektodawca nie uznał za zasadne posłużenie się definicją pokrzywdzonego, która zawarta jest w art. 49 § 1 k.p.k., w tym uzasadnienie Projektu nie zawiera żadnej argumentacji przemawiającej za przyjęciem proponowanego brzmienia art. 134i ust. 1b u.Pol.

Projektodawca proponuje (art. 1 pkt 21 lit. d Projektu), aby w szczególnych przypadkach, ze względu na charakter sprawy, czynności wyjaśniające za zgodą przełożonego właściwego w sprawach dyscyplinarnych mogły być kontynuowane, a więc aby mogły trwać dłużej niż 30 dni (proponowane brzmienie art. 134i ust. 4 zd. trzecie u.Pol). Czynności wyjaśniające mogą obecnie trwać maksymalnie 30 dni, u.Pol nie przewiduje możliwości przedłużenia tego terminu (art. 134i ust. 4 zd. drugie u.Pol). Jest to rozwiązanie właściwe, korespondujące z ustawowymi założeniami i celami czynności wyjaśniających. Przedłożona przez Projektodawcę propozycja jest wadliwa. Po pierwsze, Projektodawca nie określa maksymalnego terminu ukończenia czynności wyjaśniających, przyjmując że mogą być one „kontynuowane”, ale nie wskazując przez jaki okres czasu, czy też do kiedy jest to możliwe. Tym samym przyjęcie tej propozycji oznaczałoby, że takie czynności mogłyby być prowadzone nawet przez wiele tygodni, czy też miesięcy, nie przewiduje się bowiem żadnego ograniczenia w tym zakresie. Kłóci się to z charakterem tych czynności, które służyć mają jedynie wyjaśnieniu wątpliwości co do popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego kwalifikacji prawnej albo tożsamości sprawcy (art. 134i ust. 4 zd. pierwsze u.Pol). Dopuszczenie możliwości bezterminowego prowadzenia wskazanych czynności wyjaśniających w istocie oznacza, że stałyby się one postępowaniem zastępującym postępowanie dyscyplinarne, ale bez gwarancji procesowych właściwych dla tego postępowania. Wskazane wątpliwości mogą być z powodzeniem wyjaśnione w ciągu 30 dni, nie chodzi tu bowiem o udowodnienie winy czy też ustalenie wszystkich okoliczności odnoszących się do danego zachowania, a jedynie ustalenie, czy zachodzi uzasadnione przypuszczenie popełnienia przez policjanta przewinienia dyscyplinarnego (art. 134i ust. 1 u.Pol). W ciągu 30 dni możliwe jest ustalenie, czy zachodzi prawdopodobieństwo, o którym mowa powyżej, a wszelkie inne istotne okoliczności powinny być już ustalane – i takie też jest założenie Projektu – w ramach postępowania dyscyplinarnego, to ono bowiem służyć ma ustaleniu m.in. czy czyn, za który funkcjonariusz ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną, został popełniony i czy obwiniony jest jego sprawcą (proponowane brzmienie art. 134i ust. 5a u.Pol). Jeżeli po prawidłowym przeprowadzeniu możliwych czynności w ramach czynności wyjaśniających nadal występować będą w tym zakresie wątpliwości, oznacza to, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, a nie, że należy w dalszym ciągu kontynuować ustalanie, czy zachodzą podstawy do wszczęcia takiego postępowania. Na marginesie należy wskazać, że czynności wyjaśniające, o których mowa powyżej, są odpowiednikiem postępowania sprawdzającego uregulowanego w art. 307 k.p.k. Taki sam jest ich cel. Ustawodawca wyraźnie określił, że czynności, o których mowa w art. 307 k.p.k., mogą maksymalnie trwać 30 dni (art. 307 § 1 k.p.k.). Termin ten nie może być przedłużony. Założenie ustawodawcy jest więc jasne – postępowanie sprawdzające jest ograniczone czasowo i pod względem przedmiotowym, przy czym jego zakres przedmiotowy jest powiązany z uwarunkowaniami temporalnymi. Nie ma żadnego uzasadnienia, aby w u.Pol – w odniesieniu do terminu czynności wyjaśniających – przyjąć inne rozwiązanie niż w Kodeksie postępowania karnego i stworzyć możliwość ich prowadzenia z przekroczeniem terminu 30 dni. 

Z Projektu nie wynika, jakie czynności mogą być podjęte w ramach czynności wyjaśniających, o których mowa w art. 134i ust. 4 u.Pol. Projektodawca przewidział jedynie, że „w przypadku wszczęcia postępowania dyscyplinarnego materiały zebrane podczas przeprowadzania czynności wyjaśniających stają się materiałami postępowania dyscyplinarnego” (art. 1 pkt 21 lit. e Projektu, proponowane brzmienie art. 134i ust. 4e u.Pol). Przyjęte rozwiązanie nie jest wadliwe samo w sobie, zasadnie bowiem uznano, że w przypadku, gdy zachodzi uzasadnione przypuszczenie popełnienia przez policjanta przewinienia dyscyplinarnego i w związku z tym wszczęto postępowanie dyscyplinarne, materiały, które stały się podstawą do dokonania takiej oceny, stają się materiałami postępowania dyscyplinarnego – to bowiem na ich podstawie zostało ono wszczęte i mają one znaczenie dla dalszego wyjaśniania okoliczności popełnienia danego czynu, ale problem polega na tym, że nie określono, jakie środki dowodowe mogą być przeprowadzone w ramach czynności wyjaśniających. Obecne brzmienie Projektu pozwala na sformułowanie wniosku, że zakres tych środków nie jest ograniczony. Jedynym determinantem prowadzonych czynności jest osiągnięcie ich celu, ale to, w jaki sposób może to nastąpić, pozostawiono temu, kto czynności prowadzi. Z Projektu wynika jedynie, że „zbierane są materiały” (proponowane brzmienie art. 134i ust. 4e u.Pol), ale już nie jest wiadome, jak te materiały są zbierane, w jaki sposób, w jakim dokładnie trybie, przy zachowaniu jakich gwarancji, w jaki sposób poszczególne przeprowadzane czynności są utrwalane, itp. To istotny mankament. Należy podkreślić, że przywołany już art. 307 k.p.k. wolny jest od takiej wady, wynika z niego bowiem, jakie czynności nie mogą być przeprowadzone (art. 307 § 2 k.p.k., a także a contrario – jakie czynności są dopuszczalne), jak również, jaka czynność może być przeprowadzona (art. 307 § 3 k.p.k., a także a contrario – jakie czynności nie mogą być przeprowadzone). W odniesieniu do analizowanego Projektu brak odpowiednich regulacji (o charakterze pozytywnym lub negatywnym w odniesieniu do możliwych czynności, które mogą być przeprowadzone) de facto oznacza, że nie jest wiadome, jakie konkretnie czynności dowodowe mogą być przeprowadzone w ramach czynności wyjaśniających. Nie można przy tym zakresu czynności wyjaśniających ustalić w oparciu o zakres czynności możliwych w ramach postępowania dyscyplinarnego. Z faktu, że jakaś czynność może być przeprowadzona w ramach postępowania dyscyplinarnego, nie wynika ani że może, ani że nie może być przeprowadzona w ramach czynności wyjaśniających. To z ustawy musi wyraźnie wynikać zakres możliwych czynności dowodowych w ramach czynności wyjaśniających, którego nie można ani domniemywać, ani też ustalać w dowolny sposób. Należy również wskazać, że zaproponowane rozwiązanie może naruszać konstytucyjne prawa policjanta, odnośnie do którego zachowania zbierane są materiały w ramach czynności wyjaśniających. Nie jest bowiem wykluczone, że w ramach tych czynności dojdzie do jego rozpytania, a z Projektu wynika, że materiały zebrane podczas przeprowadzania czynności wyjaśniających mogą stać się materiałami postępowania dyscyplinarnego. W ten sposób wynik jego rozpytania będzie mógł być wykorzystany przeciwko danemu policjantowi w toku postępowania dyscyplinarnego, co pozostaje w sprzeczności z art. 42 ust. 2 i 3 Konstytucji RP. Projekt nie przewiduje bowiem eliminacji takiego materiału z materiałów postępowania dyscyplinarnego, czy też nie stanowi wprost o tym, że nie może on stanowić dowodu. Brak przepisów dotyczących utrwalania przebiegu poszczególnych czynności w ramach czynności wyjaśniających nie zapewnia żadnych gwarancji rzetelności ich prowadzenia, jak również uniemożliwia ich kontrolę w toku postępowania dyscyplinarnego, a skoro materiały uzyskane w ramach tych czynności mogą być wykorzystane w ramach postępowania dyscyplinarnego, to możliwość dokonania takiej kontroli musi być zapewniona. To z ustawy musi wynikać zarówno zakres czynności wyjaśniających, jak i to, jakie czynności dowodowe mogą być w ich ramach przeprowadzone, w tym w jakiej formie, trybie i w jaki sposób powinny być one udokumentowane. Bez tego brak będzie wystarczających gwarancji rzetelności postępowania, a przez to postępowanie tak uregulowane pozostawać będzie w sprzeczności z art. 42 ust. 2 i 3 Konstytucji RP.

Prawidłowo Projektodawca uznał, że w ustawie powinien być określony cel postępowania dyscyplinarnego (proponowane brzmienie art. 134i ust. 5a pkt 2 u.Pol). Nie ma jednak żadnego uzasadnienia, aby uznać, że przyczyny czynu stanowią odrębną kategorię niż okoliczności jego popełnienia. W istocie przyczyny czynu mieszczą się w pojęciu okoliczności popełnienia czynu, te bowiem obejmują – z punktu widzenia językowego – wszystko to, co towarzyszy danemu zdarzeniu. Nie ma żadnego uzasadnienia, aby uznać, że przyczyny czynu nie mieszczą się w pojęciu okoliczności jego popełnienia, co niestety wynika z Projektu. Wzorem dla Projektodawcy powinien być art. 297 § 1 pkt 4 k.p.k., zwłaszcza że redagując proponowane brzmienie art. 134i ust. 5a u.Pol nawiązuje on do wskazanego przepisu Kodeksu postępowania karnego.    

Nie jest zrozumiałe, dlaczego według Projektu celem postępowania dyscyplinarnego wyraźnie nie jest „zabezpieczenie” dowodów, a jedynie ich zebranie i utrwalenie (proponowane brzmienie art. 134i ust. 5a pkt 3 u.Pol). Jest oczywiste, że w ramach postępowania represyjnego, jakim jest postępowanie dyscyplinarne, dowody należy także zabezpieczyć i obowiązek ten powinien wyraźnie wynikać z ustawy.

Nie jest również zrozumiałe dlaczego celem postępowania dyscyplinarnego wyraźnie nie jest „ustalenie osób pokrzywdzonych”. Wprawdzie Projektodawca posługuje się formułą „celem postępowania dyscyplinarnego jest w szczególności”, niemniej jednak cel każdego postępowania represyjnego, w tym dyscyplinarnego, musi wyraźnie wynikać z ustawy, a tego standardu Projekt nie realizuje. Skoro Projekt definiuje pokrzywdzonego, to logiczne jest, że celem postępowania dyscyplinarnego powinno być „ustalenie osób pokrzywdzonych” i cel ten powinien wyraźnie wynikać z ustawy. W przeciwnym przypadku mogą pojawić się wątpliwości, czy w każdym przypadku stwierdzenia przewinienia dyscyplinarnego należy dążyć do ustalenia „osób pokrzywdzonych”, czy też możliwe jest poprzestanie na ogólnym ustaleniu, że np. doszło do pokrzywdzenia bliżej nieokreślonej liczby osób, bez ustalenia chociażby niektórych z nich. Takie ograniczenie nie powinno mieć miejsca, a zakres obowiązków organu prowadzącego postępowanie dyscyplinarne powinien być jednoznaczny i wyraźnie wynikać z ustawy. Podkreślić należy, że Kodeks postępowania karnego w każdym przypadku wymaga ustalenia „osób pokrzywdzonych” (art. 297 § 1 pkt 4) i jest to rozwiązanie prawidłowe.

Wątpliwości budzi propozycja zawarta w art. 1 pkt 25 lit. a Projektu. Zaproponowane nowe brzmienie art. 135e ust. 1 zd. drugie u.Pol zawiera przykładowe wyliczenie, jakie czynności dowodowe może przeprowadzić rzecznik dyscyplinarny. Katalog ten nie został sformułowany w sposób wadliwy, ale nie określono ram prawnych wskazanych w nim czynności dowodowych. Brakuje wyraźnego odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania karnego lub samodzielnego uregulowania tych kwestii. Wprawdzie art. 135p ust. 1 u.Pol zawiera odesłanie w zakresie nieuregulowanym u.Pol do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania karnego, ale dotyczy to tylko wezwań, terminów, doręczeń i świadków. Tym samym brak jest podstawy prawnej do odpowiedniego stosowania w postępowaniu dyscyplinarnym przepisów o konfrontacji (art. 172 k.p.k.), okazaniu (art. 173 k.p.k.), oględzinach (art. 207 i 208 k.p.k.) oraz eksperymencie procesowym (art. 211 k.p.k.). Przepisy te nie mieszczą się bowiem w zakresie odesłania, który wynika z art. 135p ust. 1 u.Pol, a Projekt nie przewiduje w tym zakresie żadnej zmiany i wprowadzenia stosownych rozwiązań do u.Pol. Tym samym, po wejściu w życie Projektu, obowiązywałby przepis dotyczący tego, jakie czynności może przeprowadzić rzecznik dyscyplinarny, ale tylko częściowo uregulowany byłby tryb ich przeprowadzenia. Stosowne rozwiązanie powinno znaleźć się albo w proponowanym brzmieniu art. 135e ust. 1 zd. drugie u.Pol, albo być zawarte w propozycji nowelizacji art. 135p ust. 1 u.Pol.

Zdecydowany sprzeciw budzi propozycja dodania ust. 8a do art. 135f u.Pol (art. 1 pkt 26 lit. c Projektu). Projektodawca przyjął w niej, że „w przypadku, gdy wnioski dowodowe w sposób oczywisty zmierzają do przedłużenia postępowania, rzecznik dyscyplinarny może wezwać obwinionego do złożenia ostatecznych wniosków dowodowych w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Wnioski dowodowe złożone po upływie wyznaczonego terminu pozostawia się bez rozpatrzenia”. Po pierwsze, w samym Projekcie przyjęto, że jeżeli wniosek dowodowy w sposób oczywisty zmierza do przedłużenia postępowania (proponowane brzmienie art. 135f ust. 7 pkt 4 u.Pol), to rzecznik dyscyplinarny odmawia uwzględnienia wniosku (art. 135f ust. 7 in principio u.Pol). Sformułowanie „odmawia uwzględnienia wniosku” nie pozostawia żadnej wątpliwości, jaką decyzję (o jakiej treści) zobowiązany jest podjąć rzecznik dyscyplinarny. Tym samym, rozwiązanie które zaproponowano w ust. 8a art. 135f u.Pol wprowadza odstępstwo od tego rozwiązania, stwarzając rzecznikowi dyscyplinarnemu możliwość wezwania obwinionego do „złożenia ostatecznych wniosków dowodowych”. Skoro proponowany art. 135f ust. 7 pkt 4 u.Pol eliminować ma przewlekłość postępowania i instrumentalne wykorzystywanie wniosków dowodowych do przedłużania jego biegu (takie jest ratio legis tego proponowanego przepisu), to proponowane brzmienie art. 135f ust. 8a u.Pol zmierza w kierunku dokładnie odwrotnym, w nieuzasadniony sposób umożliwiając przedłużenie postępowania, co z kolei prowadzić może do jego przewlekłości. Nie ma żadnych racjonalnych argumentów, które przemawiałyby za osłabieniem rozwiązania zaproponowanego w proponowanym brzmieniu art. 135f ust. 7 pkt 4 u.Pol. Po drugie, prawo procesowe nie zna takiego pojęcia, jak „ostateczny wniosek dowodowy”. Nie zna takiego pojęcia ani Kodeks postępowania karnego, ani też inna ustawa procesowa, regulująca tok postępowania represyjnego, w tym dyscyplinarnego. Stworzenie takiej instytucji prawa procesowego – chociaż obiektywnie możliwe w ramach swobody ustawodawcy – nie znajduje jednak żadnego racjonalnego uzasadnienia w odniesieniu do przypadku, gdy dotychczasowe wnioski dowodowe w sposób oczywisty zmierzały do przedłużenia postępowania. Skoro bowiem dotychczasowe wnioski dowodowe (Projekt wyraźnie posługuje się liczbą mnogą) w oczywisty sposób zmierzają do przedłużenia postępowania, to nie ma żadnego sensu dalsze przedłużanie postepowania i wzywanie obwinionego do sformułowania ich „ostatecznego” kształtu. Problem nie dotyczy bowiem treści wniosku, ale tego, że ich celem jest przedłużenie postępowania. Wymaganie „ostatecznego” sformułowania wniosków dowodowych mogłoby dotyczyć przypadku, w którym nie byłyby np. wskazane wszystkie okoliczności, które mają być udowodnione lub byłyby one wskazane w sposób zbyt ogólnikowy. W takim jednak przypadku wniosek dowodowy jest formalnie wadliwy i zastosowanie znajduje tryb wezwania do usunięcia jego braków formalnych, oczywiście gdy istnieje do tego podstawa prawna. Innymi słowy, w przypadku nieprecyzyjnego sformułowania wniosku dowodowego zasadne i racjonalne jest uregulowanie w ustawie trybu usunięcia takiej wady wniosku, co z kolei może uzasadniać wprowadzenie instytucji „wezwania do ostatecznego” sformułowania wniosku dowodowego. Natomiast w sytuacji, gdy wniosek został złożony instrumentalnie, po to aby przedłużyć postępowanie, nie ma ani uzasadnienia, ani potrzeby wzywania do „złożenia ostatecznych wniosków dowodowych”, wnioski dowodowe nie są bowiem wadliwe, lecz cel ich złożenia jest nieakceptowalny. Dlatego też znane rozwiązania prawa procesowego takiego rozwiązania – jak zaproponowane – nie przewidują. Na marginesie należy wskazać, że nie jest wiadome, dlaczego Projektodawca nie zaproponował wprowadzania do u.Pol rozwiązania, iż rzecznik dyscyplinarny może zakreślić termin na złożenie wniosku dowodowego ze skutkiem w postaci oddalenia wniosku dowodowego złożonego po upływie tego terminu, na wzór rozwiązania zawartego w art. 170 § 1 pkt 6 k.p.k. Jeżeli Projektodawcy zależy na tym, aby obwiniony miał możliwość sformułowania wniosków dowodowych w określonym terminie, to właściwym instrumentem do realizacji tego celu nie jest rozwiązanie zawarte w proponowanym brzmieniu art. 135f ust. 8a u.Pol, lecz to, które wynika z art. 170 § 1 pkt 6 k.p.k.

Propozycja nowego brzmienia art. 135f ust. 10 u.Pol sformułowana została wadliwie. Nie wynika z niej bowiem, w jaki sposób następuje usprawiedliwienie nieobecności z powodu choroby przez okres nie dłuższy niż 14 dni. Uregulowano bowiem, w jaki sposób następuje usprawiedliwienie nieobecności z powodu choroby na „każdy następny jej okres” – zaświadczenie wystawione przez lekarza uprawnionego do wystawienia zaświadczeń potwierdzających niemożność stawienia się na wezwanie lub zawiadomienie organu prowadzącego postępowanie karne. Odnośnie do tego „pierwszego” okresu nie określono, w jaki sposób nastąpić ma usprawiedliwienie nieobecności. Nie jest wprawdzie wymagane przedstawienie zaświadczenia, o którym mowa powyżej – ten wymóg zastrzeżono wyłącznie dla „dalszego” okresu choroby, ale nie jest jasne, czy wystarczy oświadczenie osoby chorej, czy też niezbędne jest przedstawienie np. zwolnienia lekarskiego L4. Sposób usprawiedliwiania nieobecności podczas czynności procesowej musi wyraźnie wynikać z ustawy, w przeciwnym przypadku nie można uznać, że spełnione są wymogi gwarancyjne, odnoszące się do udziału osób uprawnionych w czynnościach procesowych. Szkoda, że Projektodawca nie sięgnął do art. 117 § 2a k.p.k. i nie przyjął analogicznego rozwiązania. Nie ma żadnego uzasadnienia, aby zróżnicować usprawiedliwianie nieobecności z powodu choroby ze względu na czas jej trwania (do 14 dni i powyżej 14 dni). Sposób usprawiedliwiania nieobecności z powodu choroby powinien być jednolity. Decydujące znaczenie ma bowiem przyczyna (choroba), a nie czas jej trwania. W każdym przypadku do stwierdzenia niemożności stawienia się na wezwanie wymagana jest wiedza specjalna (wiadomości specjalne) i to ta okoliczność powinna determinować sposób usprawiedliwiania nieobecności z powodu choroby. Zaproponowane przez Projektodawcę rozwiązanie jest nieracjonalne oraz dodatkowo generuje wątpliwości interpretacyjne i z tego też względu nie może być zaakceptowane.

Projekt posługuje się nieznanym prawu procesowemu pojęciem „wniosku odwoławczego” (proponowane brzmienie art. 135fa ust. 6 u.Pol). Nie ma żadnego uzasadnienia, aby wprowadzać do ustawy takie pojęcie, zwłaszcza w sytuacji, gdy zasadne jest posłużenie się pojęciem, które jest znane i nie budzi żadnych wątpliwości. We wskazanym przepisie wystarczy posłużyć się pojęciem „odwołania”, skoro uregulowano w nim środek odwoławczy od orzeczenia o ukaraniu.

Proponowane brzmienie art. 135h ust. 1 (art. 1 pkt 28 Projektu) przewiduje wprowadzenie rozwiązania, iż wyższy przełożony dyscyplinarny, w drodze postanowienia, może przedłużyć termin prowadzenia czynności dowodowych na czas oznaczony. Z kolei proponowane brzmienie ust. 2 tego przepisu przewiduje, że Komendant Główny Policji, w drodze postanowienia, może przedłużyć termin prowadzenia czynności dowodowych na czas oznaczony powyżej 3 miesięcy. W porównaniu do obecnego stanu prawnego zmiana polega na tym, że wyższy przełożony dyscyplinarny może obecnie przedłużyć termin prowadzenia czynności dowodowych do 2 miesięcy, a Komendant Główny Policji powyżej 2 miesięcy. Proponowana zmiana normatywna jest wadliwie ujęta. Wystarczy bowiem wprowadzić rozwiązanie, że wyższy przełożony dyscyplinarny może przedłużyć termin prowadzenia czynności dowodowych na czas oznaczony, nie dłuży niż 3 miesiące, a Komendant Główny Policji – powyżej 3 miesięcy. Przyjęcie, że wyższy przełożony dyscyplinarny może przedłużyć termin prowadzenia czynności dowodowych na czas oznaczony, może błędnie sugerować, że czas ten może być dowolnie określony w postanowieniu o przedłużeniu terminu prowadzenia czynności dowodowych, a to w świetle obecnego brzmienia ust. 2 tego przepisu, jak i proponowanego w Projekcie brzmienia tego ustępu, nie jest możliwe. Założenie, które legło u podstaw zgłoszenia propozycji nowelizacji art. 135h ust. 1 i 2 u.Pol należy zrealizować w sposób wskazany powyżej, a nie poprzez przyjęcie zgłoszonej propozycji.

W proponowanym brzmieniu art. 135hb ust. 3 u.Pol (art. 1 pkt 29 Projektu) Projektodawca przyjął, że postanowienia, o których mowa w ust. 1 i 2, są ostateczne. Dotyczą one sprostowania oczywistych omyłek pisarskich i rachunkowych. Wątpliwość budzi sformułowanie „są ostateczne” w odniesieniu do postanowień, które wydawane mają być na podstawie ust. 1 i 2 proponowanego przepisu. Ustawa o Policji posługuje się pojęciem  „prawomocnego orzeczenia lub postanowienia” (art. 135o ust. 1), co jednak nie dotyczy przypadku braku zaskarżalności orzeczenia lub postanowienia. W przypadku, gdy nie przysługuje środek odwoławczy, należy to wyraźnie stwierdzić, posługując się sformułowaniem „od postanowienia…nie przysługuje środek odwoławczy (odwołanie)”. Taka konstrukcja jest znana prawu procesowemu regulującemu w ustawie postępowania represyjne.

W proponowanym brzmieniu art. 135j ust. 3 u.Pol (art. 1 pkt 31 lit. b Projektu) Projektodawca – regulując instytucję zwrotu sprawy rzecznikowi dyscyplinarnemu w celu usunięcia stwierdzonych uchybień – posłużył się sformułowaniem „uchybienia prawne lub braki w zakresie dowodowym”. Nie jest ono jasne, w szczególności rodzi się pytanie, na czym polegać ma „uchybienie prawne”, zwłaszcza że „braki w zakresie dowodowym” stanowią odrębną kategorię wad postępowania prowadzonego przez rzecznika dyscyplinarnego. Ponadto, z literalnego brzmienia proponowanego przepisu wynika, że „braki w zakresie dowodowym” nie muszą mieć charakteru istotnego, istotność dotyczy bowiem wyłącznie „uchybień prawnych” (co wynika z posłużenia się przez Projektodawcę spójnikiem „lub”). Również patrząc z literalnego punktu widzenia możliwa jest wykładnia, że „uchybienia prawne” i to nawet istotne nie będą stanowić podstawy do zastosowania tego przepisu, jeżeli dotyczyć będą „braków w zakresie dowodowym”, co także jest konsekwencją posłużenia się przez Projektodawcę spójnikiem „lub”. Pojawia się przy tym pytanie, jakie – w świetle proponowanego brzmienia wskazanego powyżej przepisu – mogą być „źródła braków w zakresie dowodowym”. Nie można wykluczyć takiej wykładni, że w następstwie naruszenia przepisów postępowania taki brak wystąpi, ale nie będzie musiał mieć on charakteru istotnego, co oznacza, że wady prawne będą miały charakter kwalifikowany („istotny”) i zwykły i w zależności od tego będą mogły stanowić podstawę do zastosowania tego przepisu. Proponowane brzmienie tego przepisu prowadzi zatem do nieracjonalnych konsekwencji, a przede wszystkim zakres jego zastosowania rodzić będzie poważne wątpliwości interpretacyjne. Szkoda, że Projektodawca nie sięgnął do brzmienia art. 344a k.p.k., który posługuje się pojęciem „istotnych braków postępowania”, które zostało wyjaśnione zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie procesowym. Obecne brzmienie proponowanego przepisu pozostaje w sprzeczności z zasadą przyzwoitej legislacji, wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP.

Powyższe uwagi odnoszą się także do analogicznie proponowanego brzmienia przepisów u.SG., zawartych w art. 2 Projektu.

 

4. Normy wyżywienia

 

Projekt przewiduje istotne rozbudowanie w ustawach dotyczących służb mundurowych przepisów dotyczących norm wyżywienia (zob. art. 72 u.Pol w brzmieniu przewidzianym w art. 1 pkt 4 Projektu; art. 76 u.SG w brzmieniu przewidzianym w art. 2 pkt 12 Projektu; art. 62 u.PSP w brzmieniu przewidzianym w art. 4 pkt 2 Projektu; art. 149 ustawy o Służbie Ochrony Państwa w brzmieniu przewidzianym w art. 5 pkt 2 Projektu), co samo w sobie zasługuje na poparcie w sensie merytorycznym, ale rodzi równocześnie kilka problemów o charakterze legislacyjno-technicznym. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że z przepisów Projektu wynikają niejednoznaczne konkluzje w kwestii tego, czym są wspomniane normy wyżywienia, tzn. jakie treści czy też składniki mają one zawierać. Z jednej strony w przepisach Projektu stanowi się, że norma wyżywienia jest to „wartość energetyczna i odżywcza produktów żywnościowych przysługujących [policjantowi, funkcjonariuszowi, strażakowi] w określonych przypadkach” (projektowane przepisy art. 72 ust. 3 u.Pol, art. 76 ust. 3 u.SG, art. 62 ust. 3 u.SG i art. 149 ust. 2a ustawy o Służbie Ochrony Państwa). Z takiej redakcji odnośnych przepisów wynika, że norma wyżywienia ma być określana poprzez wartość energetyczną i odżywczą produktów żywnościowych, do których mają być uprawnieni właściwi funkcjonariusze. Z drugiej wszakże strony zawarte w Projekcie przepisy upoważniające ministra właściwego do spraw wewnętrznych do wydania rozporządzeń wykonawczych przesądzają, że normy wyżywienia, jakkolwiek są określane w szczególności przez „wartości energetyczne i odżywcze produktów żywnościowych”, to jednak mogą być też dookreślane przez dalsze jeszcze elementy, nie wskazane wyczerpująco w ustawowych przepisach upoważniających („Minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia (…) normy, w tym średnie wartości energetyczne i odżywcze produktów żywnościowych objętych poszczególnymi normami oraz wysokość środków finansowych niezbędnych do przygotowania wyżywienia w naturze dla poszczególnych norm wyżywienia” – zob. projektowane przepisy art. 72 ust. 8 pkt 1 u.Pol, art. 76 ust. 8 pkt 1 u.SG, art. 62 ust. 9 pkt 1 u.SG i art. 149 ust. 7 pkt 1 ustawy o Służbie Ochrony Państwa; nawiasem mówiąc, treść tych ustawowych przepisów upoważniających nie jest w pełni identyczna w nowelizowanych ustawach odnoszących się do poszczególnych służb[8]de lege ferenda wskazane byłoby ujednolicenie używanej w tym zakresie terminologii w poszczególnych ustawach). Co więcej, w projektach wspomnianych rozporządzeń wykonawczych – przedstawionych razem z Projektem – przewiduje się określenie odnośnych norm wyżywienia nie tylko poprzez ustalenie średniej wartości energetycznej i średniej wartości odżywczej, ale także poprzez określenie procentowej proporcji poszczególnych posiłków w rozbiciu na śniadanie, obiad i kolację (zob. np. § 2-3 projektu rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przypadków otrzymywania przez policjanta wyżywienia, norm wyżywienia oraz wysokości świadczenia pieniężnego przysługującego w zamian za wyżywienie; § 2-3 projektu rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przypadków otrzymywania przez strażaka oraz inne uprawnione osoby wyżywienia w naturze oraz norm tego wyżywienia). Jeszcze inaczej (tzn. jeszcze bardziej szczegółowo) są określane normy wyżywienia w przepisach wykonawczych obowiązujących w tym zakresie de lege lata, gdzie dla poszczególnych norm wyżywienia ustalono określone grupy produktów żywnościowych (np. produkty strączkowe, zbożowe, pieczywo, mięso, tłuszcze, mleko) i ustalono liczbę gramów tych produktów przypadających dziennie na osobę w ramach poszczególnych norm (zob. np. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie przypadków otrzymywania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej wyżywienia oraz norm tego wyżywienia[9], wydanego na podstawie art. 76 ust. 1 u.SG).

Dlatego też – biorąc pod uwagę wskazaną niejednolitość występującą w Projekcie oraz uwzględniając rozmaitość różnych potencjalnych rozwiązań tego problemu legislacyjnego – należy uznać, że w Projekcie albo powinno się przyjąć konkretną koncepcję normy wyżywienia, ustalając wyczerpująco, z jakich elementów ma się ona składać (tzn. że ma ona określać np. rodzaje produktów żywnościowych, ich ilości lub proporcje na poszczególne posiłki, wartości kaloryczne i odżywcze poszczególnych posiłków lub produktów), albo też powinno się pozostawić w tym zakresie dalej posuniętą swobodę ministrowi właściwemu do spraw administracji. W każdym wszakże przypadku zastosowane rozwiązanie legislacyjne powinno być jednolite, tzn. jednolite zarówno w ramach każdej poszczególnej ustawy, jak też jednolite we wszystkich czterech wchodzących tutaj w grę ustawach.

Biorąc powyższe pod uwagę Rada Legislacyjna proponuje, aby w przepisach odnośnych ustaw mówiących o normie wyżywienia (tzn. w projektowanych przepisach art. 72 ust. 3 u.Pol, art. 76 ust. 3 u.SG, art. 62 ust. 3 u.SG i art. 149 ust. 2a ustawy o Służbie Ochrony Państwa) postanowić, że powinna ona określać „w szczególności” wartości energetyczne i odżywcze posiłków, ale bez dalej idącego i wyczerpującego przesądzania, co tego rodzaju normy mają zawierać („Wyżywienie w naturze przysługuje [policjantowi, funkcjonariuszowi, strażakowi] na podstawie normy wyżywienia, która określa w szczególności wartość energetyczną i odżywczą produktów żywnościowych przysługujących [policjantowi, funkcjonariuszowi, strażakowi] w określonych przypadkach.”). W takim układzie dookreślenie elementów składowych normy wyżywienia byłoby rzeczą ministra właściwego do spraw wewnętrznych wydającego w tym zakresie odnośne rozporządzenie.

Ponadto w przepisach omawianych tutaj ustaw nowelizowanych przez Projekt należałoby przyjąć rozwiązanie zapobiegające przyjmowaniu takiej interpretacji, w myśl której stanowi przejaw rezygnacji przez funkcjonariusza, policjanta lub strażaka z otrzymywania przysługującego mu wyżywienia w naturze sytuacja, w której przedkłada on zaświadczenie lekarskie dokumentujące brak możliwości zapewnienia mu bezpłatnego wyżywienia w naturze z uwagi na dotyczące go powody zdrowotne. Taka niekorzystna dla funkcjonariusza, policjanta lub strażaka interpretacja (wykładnia) może potencjalnie pojawić się z uwagi na treść następujących projektowanych przepisów: art. 72 ust. 7 w zw. z ust. 6 pkt 3 u.Pol, art. 76 ust. 7 w zw. z ust. 6 pkt 3 u.SG, art. 149 ust. 4a w zw. z ust. 6 pkt 2 ustawy o Służbie Ochrony Państwa. Z przepisów tych wynika, że w pewnych sytuacjach, a w szczególności z uwagi na brak możliwości zapewnienia funkcjonariuszowi, policjantowi lub strażakowi bezpłatnego wyżywienia w naturze z dotyczących go powodów zdrowotnych udokumentowanych zaświadczeniem lekarskim, przysługuje mu, w zamian za wyżywienie w naturze, świadczenie pieniężne. Równocześnie jednak przepisy te stanowią, że funkcjonariuszowi, policjantowi lub strażakowi, który zrezygnował z otrzymywania przysługującego mu wyżywienia w naturze nie przysługuje świadczenie pieniężne w zamian za wyżywienie w naturze albo dieta na pokrycie zwiększonych kosztów wyżywienia. Docelowo chodzi jednak o to, aby właściwe organy faktu przedstawienia przez funkcjonariusza, policjanta lub strażaka zaświadczenia lekarskiego dokumentującego brak możliwości zapewnienia mu bezpłatnego wyżywienia w naturze z uwagi na dotyczące go powody zdrowotne nie traktowały jako przejawu rezygnacji przez niego z otrzymywania przysługującego mu wyżywienia w naturze, gdyż wówczas nie będzie on otrzymywał ani wyżywienia w naturze, ani też nie będzie uprawniony do świadczenia pieniężnego (w zamian za wyżywienie w naturze) lub diety na pokrycie zwiększonych kosztów wyżywienia. Warto byłoby również w odnośnym przepisie podkreślić konieczność dobrowolności rezygnacji przez funkcjonariusza, policjanta lub strażaka z otrzymywania wyżywienia w naturze, tak aby nie podlegał on w tym zakresie żadnej presji ze strony przełożonych.

Powyższe efekty można osiągnąć np. poprzez następujące sformułowanie przepisów art. 72 ust. 7 u.Pol, art. 76 ust. 7 u.SG, art. 62 ust. 8 u.PSP i art. 149 ust. 4a ustawy o Służbie Ochrony Państwa: „Policjantowi [funkcjonariuszowi, strażakowi], który dobrowolnie i w przypadkach innych niż określone w ust. 6 [lub, odpowiednio, w ust. 6, ust. 7, ust. 6] zrezygnował z otrzymywania przysługującego mu wyżywienia w naturze nie przysługuje świadczenie pieniężne w zamian za wyżywienie lub dieta na pokrycie zwiększonych kosztów wyżywienia.”.

 

III. Konkluzje

 

Przekonujące argumenty, podane w Uzasadnieniu, przemawiają za potrzebą uregulowania kwestii związanych ze wsparciem służb mundurowych, podjętych w Projekcie przygotowanym przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Kierunkowe założenia Projektu nie budzą wątpliwości i należy je w pełni podzielić. W szczególności podstawy odpowiedzialności dyscyplinarnej i przebieg postępowania dyscyplinarnego powinny być uregulowane w akcie prawnym rangi ustawy. Z całą pewnością na uznanie zasługuje uregulowanie w Projekcie problematyki świadczeń przysługujących funkcjonariuszom w postępowaniu karnym. Państwo Polskie winno zapewnić funkcjonariuszom służb mundurowych właściwe, w tym skuteczne, środki ochrony prawnej i cel ten Projekt realizuje w odpowiedni sposób. Rada Legislacyjna zwraca jednak uwagę, czy materia ta powinna być przedmiotem osobnej ustawy, regulującej kompleksowo pomoc Państwa dla funkcjonariuszy służb mundurowych (wszystkich), którzy w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych są stroną postępowania karnego. Przyjęcie regulacji odnoszących się tylko do niektórych formacji mundurowych, rodzić będzie zarzut nierównego traktowania funkcjonariuszy pozostałych służb mundurowych.

Rada Legislacyjna wskazuje, że opiniowany Projekt zawiera istotne mankamenty, które powodują konieczność ponownego przeanalizowania przez Projektodawcę szeregu zagadnień wskazanych w niniejszej opinii. W obecnej postaci Projekt zawiera dużą liczbę wad, w tym niespójności, niekonsekwencji, nielogiczności, a także niezgodności z Konstytucją RP. Rada Legislacyjna wskazuje, że po uwzględnieniu uwag wskazanych w treści niniejszej opinii, Projekt może być przedmiotem dalszych prac legislacyjnych

Rada Legislacyjna zwraca uwagę na fakt, że materia odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy służb mundurowych powinna być przedmiotem przemyślanej, spójnej i całościowej regulacji. W tym zakresie zasadne wydaje się, aby w odniesieniu do wszystkich służb mundurowych podjąć się opracowania projektu osobnej ustawy, która kompleksowo regulowałaby odpowiedzialność dyscyplinarną, zawierającej rozwiązania wspólne dla wszystkich funkcjonariuszy, jak również i odmienne, wynikające ze specyfiki danej służby.

 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez dra hab. Czesława Kłaka, prof. KPSW, i dra hab. Krzysztofa Wiaka, prof. KUL, Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 29 maja 2020 r.

 

[1] Tekst Projektu wraz z Uzasadnieniem: na stronie: https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12331004/katalog/12667624#12667624.

 

[2] Informacja na stronie MSWiA: https://www.gov.pl/web/mswia/jest-porozumienie-mswia-i-zwiazkow-zawodowych-funkcjonariuszy, dostępność na dzień: 29.05.2020 r.

[3] Zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 lipca 2002 r., P 12/01, OTK-A 2002, Nr 4, poz. 50.

[4] Zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 3 listopada 2004 r. (K 18/03, OTK-A 2004, nr 10, poz. 103), z 19 marca 2007 r. (K 47/05, OTK-A 2007, nr 7, poz. 27) i z 11 kwietnia 2012 r. (II KK 254/11, OSNKW 2012, nr 10, poz. 99).

[5] W. Kotowski, Ustawa o Policji. Komentarz, wyd. III, Lex; wyrok WSA w Olsztynie z 4 października 2007 r., II SA/Ol 757/07, https://sip.lex.pl/#/jurisprudence/520585735?cm=DOCUMENT.

[6] Zob. G. M. Piasecki, Komentarz do art. 135, w: M. Derlatka (red.), Służba w Straży Granicznej. Komentarz do art. 31 – 147b ustawy o Straży Granicznej, Lex.

[7] Najwyższa Izba Kontroli, Realizacja programu modernizacji Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Ochrony Państwa w latach 2017-2020. Informacja o wynikach kontroli, KPB.410.003.01.2018 Nr ewid. 18/2019/P/18/038/KPB, Warszawa 2019, s. 18; publikacja na stronie: https://www.nik.gov.pl/kontrole/P/18/038/, dostępność na dzień: 29.05.2020 r.

[8] Przykładowo, projektowany art. 72 ust. 8 pkt u.Pol stanowi, że „Minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia (…) normy, w tym średnie wartości energetyczne i odżywcze oraz wysokość środków finansowych przeznaczonych na przygotowanie wyżywienia w naturze dla poszczególnych norm wyżywienia”. Takie sformułowanie jest dalece nieprecyzyjne, bowiem nie wynika z niego, w odniesieniu do czego konkretnie właściwy minister ma określać wartości energetyczne i odżywcze. Wynika to natomiast z projektowanego art. 76 ust. 8 pkt 1 u.SG, gdzie wyraźnie stanowi się, że chodzi w tym kontekście o produkty żywnościowe.

[9] Dz. U. z 2002 r. Nr 86, poz. 783, ze zm.