Rada Legislacyjna

Rada Legislacyjna                                                                                                   2025-08-28

            przy

Prezesie Rady Ministrów

      RL.460.9.2025

(Minister Infrastruktury)

Opinia

o rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe” oraz ustawy o Funduszu Kolejowym

I. Uwagi ogólne

1. [Przedmiot niniejszej opinii] Przedmiotem niniejszej opinii jest rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe” oraz ustawy o Funduszu Kolejowym (dalej: „Projekt”), w jego wersji z dnia 7 sierpnia 2025 r., podany do publicznej wiadomości (tj. opublikowany na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji) w dniu 8 sierpnia 2025 r.^[1] Projekt został przygotowany przez Ministra Infrastruktury, zaś dotycząca Projektu niniejsza opinia została opracowana i przyjęta przez Radę Legislacyjną z jej własnej inicjatywy, w ramach wykonywania przez nią jej ustawowych zadań.^[2]

2. [Ogólna charakterystyka treści Projektu] Projekt przewiduje przeprowadzenie na jego podstawie jednorazowej operacji majątkowo-gospodarczej dotyczącej udziałów spółki PKP Szybka Kolej Miejska w Trójmieście sp. z o.o. (dalej: „Spółka PKP SKM”) posiadanych w niej obecnie przez spółkę Polskie Koleje Państwowe S.A. (dalej: „Spółka PKP SA”). Udziały te mają zostać nabyte na podstawie umowy przez Skarb Państwa i jednocześnie z dniem ich nabycia przez Skarb Państwa ich własność ma zostać z mocy samego prawa oraz nieodpłatnie przeniesiona na rzecz Województwa Pomorskiego. W celu przeprowadzenia tej jednorazowej operacji Projekt przewiduje znowelizowanie dwóch ustaw: (1) ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe”[3] (dalej: „ustawa o PKP”) oraz (2) ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o Funduszu Kolejowym.[4] Oprócz przepisów nowelizujących wspomniane ustawy, zawartych, odpowiednio, w art. 1 i art. 2 Projektu, Projekt przewiduje kilka przepisów dostosowujących, mających na celu uregulowanie pewnych instytucji prawnych towarzyszących zasadniczej wspomnianej wyżej operacji lub z nią związanych (zob. art. 3-6). Przyszła ustawa będąca efektem Projektu ma wejść w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (art. 7 Projektu).

3. [Ogólna ocena Projektu] Rada Legislacyjna pozytywnie opiniuje Projekt i opowiada się za jego dalszym procedowaniem. Idea usamorządowienia udziałów Spółki PKP SKM będących własnością Spółki PKP SA ma pełne uzasadnienie gospodarcze, społeczne i ustrojowe, choć jednocześnie jest niewątpliwie dużym wyzwaniem finansowym, organizacyjnym i prawnym. Jej przeprowadzenie na podstawie specjalnie w tym celu uchwalonej ustawy przyspieszy ten proces, ułatwi jego przeprowadzenie pod względem logistycznym i formalno-regulacyjnym oraz zmniejszy związane z tym koszty. Przy czym o ile sama operacja usamorządowienia wspomnianych udziałów Spółki PKP SKM będzie operacją jednorazową, o tyle po jej przeprowadzeniu nadal będzie istniała potrzeba dokonywania pewnych działań lub czynności związanych z tą operacją lub jej towarzyszących, co Projekt przewiduje (zob. art. 3-6 Projektu). W tym sensie nie można powiedzieć, aby Projekt zakładał uchwalenie ustawy o charakterze całkowicie epizodycznym i konsumującej się w całości momentalnie poprzez jednorazowe zastosowanie. Przeciwnie, cała ta operacja wraz z dalszymi towarzyszącymi lub powiązanymi procesami będzie trwała w czasie i – uwzględniając choćby treść 4 art. Projektu – nawet trudno obecnie dokładnie przewidzieć, kiedy te ostatnio wspomniane procesy ulegną całkowitemu zakończeniu. W tym sensie Projekt nie zakłada uchwalenia ustawy zawierającej wyłącznie normy konkretne, regulujące jednorazowe zachowanie adresata. Co prawda w Projekcie są obecne normy konkretne,[5] ale oprócz nich Projekt zawiera także normy prawne o charakterze abstrakcyjnym, a więc – jak to ujmuje Trybunał Konstytucyjny – normy, które mają za swój przedmiot pewną klasę zachowań i są normami powtarzalnymi. Normy te nie ulegają umorzeniu czy też skonsumowaniu poprzez zastosowanie jednorazowe.[6] W tym ujęciu Projekt ma charakter normatywny, zawierając normy prawne.[7]

Sama Spółka PKP SKM powstała jeszcze w 2000 r. na bazie majątku wyodrębnionego z wcześniej istniejącego przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Mówiąc zaś dokładniej, Spółka PKP SKM powstała na bazie majątku Zakładu Szybkiej Kolei Miejskiej w Trójmieście z siedzibą w Gdyni Cisowej, który został wydzielony w ramach przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe w listopadzie 1999 r. i działał wówczas w ramach osobowości prawnej tego ostatniego przedsiębiorstwa. Utworzenie Spółki PKP SKM na bazie wspomnianego majątku nastąpiło na podstawie aktu notarialnego z dnia 22 grudnia 2000 r., przy czym spółka ta uzyskała osobowość prawną z chwilą wpisu do ówczesnego rejestru handlowego w dniu 29 grudnia 2000 r.[8] Początkowo wszystkie udziały w Spółce PKP SKM należały do Spółki PKP SA (po utworzeniu tej ostatniej spółki na podstawie ustawy o PKP, co nastąpiło w dniu 18 grudnia 2001 r.[9]), zaś w kolejnych latach część udziałów w Spółce PKP SKM zostało objętych przez niektóre jednostki samorządu terytorialnego z terenu województwa pomorskiego. Obecnie udziały w kapitale zakładowym Spółki PKP SKM posiadają następujące podmioty: (1) Spółka PKP SA posiada 70,9% udziałów w tym kapitale (stan po ujawnieniu zmian w KRS), (2) Województwo Pomorskie posiada 8,6% udziałów w tym kapitale; (3) Miasto Gdańsk posiada 10,7% udziałów, a ponadto (4) mniejsze od wyżej wymienionych udziały w kapitale zakładowym posiadają gminy: Sopot (1,8%), Gdynia (6,5%), Pruszcz Gdański (1,0%) i Rumia (0,5%).[10]

Przewidziane w Projekcie przeniesienie własności udziałów w Spółce PKP SKM posiadanych przez PKP SA na rzecz Województwa Pomorskiego (via Skarb Państwa) ma pełne uzasadnienie w pozycji ustrojowej oraz w zadaniach publicznych Województwa Pomorskiego, przy uwzględnieniu dodatkowo przedmiotu działalności Spółki PKP SKM, a więc zważywszy na to, czym się zajmuje ta spółka. Otóż Spółka PKP SKM jest zarządcą infrastruktury kolejowej w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym[11] i wykonuje ustawowe zadania zarządcy infrastruktury kolejowej,[12] czyniąc to tylko i wyłącznie na linii kolejowej nr 250,[13] czyli na regionalnej linii kolejowej przebiegającej pomiędzy stacjami Gdańsk Śródmieście – Rumia Janowo i mającej długość 32,652 km. Jest to zatem typowo regionalna linia kolejowa, funkcjonalnie wydzielona z systemu kolei w Polsce i przeznaczona wyłącznie dla ruchu pasażerskiego, a w szczególności dla wojewódzkich i lokalnych przewozów pasażerskich.[14] Przy czym Spółka PKP SKM nie tylko zarządza wspomnianą infrastrukturą kolejową w postaci linii kolejowej nr 250, ale również wykonuje na niej kolejowe przewozy pasażerskie. Część tych kolejowych przewozów pasażerskich ma charakter przewozów o charakterze użyteczności publicznej[15], natomiast część z nich stanowi okazjonalne przewozy komercyjne.[16] Przy czym Spółka PKP SKM wykonuje kolejowe przewozy pasażerskie nie tylko na zarządzanej przez siebie linii kolejowej nr 250, ale wykonuje również na terenie województwa pomorskiego regionalne przewozy pasażerskie korzystając z innych linii kolejowych, zarządzanych przez spółkę PKP Polskie Linie Kolejowe SA.[17]

Skoro zatem Spółka PKP SKM wykonuje działalność (gospodarczą) o charakterze typowo regionalnym i zaspokaja przede wszystkim potrzeby przewozowe (transportowe) mieszkańców kilku jednostek samorządu terytorialnego zlokalizowanych na terenie województwa pomorskiego, to tym samym istnieje pełne uzasadnienie ustrojowo-prawne, aby własnościowe prawa korporacyjne do Spółki PKP SKM należały w całości lub w przeważającej części do wspomnianych jednostek samorządu terytorialnego, a w szczególności do Województwa Pomorskiego jako osoby prawnej. Zgodnie z ustawą o samorządzie województwa, do zadań województwa należą m. in. sprawy transportu zbiorowego o charakterze wojewódzkim,[18] zaś w myśl przepisów ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, województwo jest organizatorem publicznego transportu zbiorowego m. in. na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w wojewódzkich przewozach pasażerskich.[19] To zatem Województwo Pomorskie, działając razem z istniejącymi na jego terytorium jednostkami samorządu terytorialnego (tzn. gminami i miastami: Gdańsk, Gdynia, Sopot, Pruszcz Gdański i Rumia – które także mają ustawowo powierzone zadania publiczne w zakresie publicznego transportu zbiorowego[20]), jest najlepiej predystynowane do tego, by przejąć największą odpowiedzialność za posiadanie i wykonywanie praw właścicielskich (korporacyjnych) w Spółce PKP SKM. Optymalne spozycjonowanie Województwa Pomorskiego do wykonywania tego zadania wynika z jego doskonałych możliwości do rozpoznania regionalnych i lokalnych potrzeb transportowych, z możliwości jego szybkiego i bieżącego reagowania na te potrzeby, z doświadczenia jego organów i pracowników w zaspokajaniu potrzeb regionalnej wspólnoty samorządowej, a także – co w demokratycznym państwie prawnym jest rzeczą pierwszorzędnej wagi – z bezpośredniej demokratycznej legitymizacji organów tego samorządu, odnawianej i udzielanej periodycznie przez mieszkańców Województwa Pomorskiego tworzących regionalną społeczność samorządową. Usamorządowienie udziałów w Spółce PKP SKM poprzez ich przekazanie Województwu Pomorskiemu będzie też zgodne z konstytucyjną ideą pomocniczości, umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot oraz stanowiącej ważną konstytucyjną determinantę w lokowaniu publicznoprawnej odpowiedzialności za wykonywanie zadań publicznych na rzecz społeczeństwa.[21]

Obecnie w Polsce regionalne kolejowe przewozy pasażerskie są wykonywane przez spółkę Polregio Sp. z. o.o., której większościowym udziałowcem jest Agencja Rozwoju Przemysłu S.A., zaś pozostałe udziały posiadają w niej poszczególne samorządowe województwa w Polsce,[22] a ponadto tego rodzaju przewozy są wykonywane przez spółki samorządowe istniejące w poszczególnych województwach, a których wyłącznymi lub dominującymi udziałowcami są samorządy poszczególnych województw (np. Koleje Mazowieckie, Koleje Wielkopolskie, Koleje Dolnośląskie, Koleje Śląskie, Koleje Małopolskie, Łódzka Kolej Aglomeracyjna). Aktualnie Spółka PKP SKM jest jedyną w Polsce spółką kolejową wykonującą regionalne przewozy pasażerskie, która należy do grupy kapitałowej PKP, czyli grupy, w której spółką dominującą jest Spółka PKP SA.[23] Już choćby wzgląd na tę zupełnie wyjątkową w Polsce sytuację korporacyjno-prawną Spółki PKP SKM, nie w pełni zgodną z ideą subsydiarności, przemawia za tym, aby podjąć obecnie efektywne działania na rzecz usamorządowienia udziałów w tej spółce należących własnościowo do Spółki PKP SA.

Warto przy tym dodać, że od kiedy przed ponad 20 laty rozpoczął się w Polsce proces przejmowania odpowiedzialności za wykonywanie regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich przez samorządy województw, te ostatnie włożyły naprawdę wiele ogromnego wysiłku finansowego i organizacyjnego w ulepszenie poziomu funkcjonowania tych przewozów, w tym zwłaszcza w utrzymanie tych przewozów i ich rozwój oraz w rozwój niezbędnej infrastruktury, w tym taboru.[24] Dotyczy to również Spółki PKP SKM. Dalsze usamorządowienie tej spółki z pewnością będzie nadal sprzyjać tym procesom rozwojowym. Specjaliści od regionalnych przewozów kolejowych w sporządzanych przez siebie opracowaniach wymieniają wiele korzyści, a przynajmniej potencjalnych korzyści, jakie dla interesu publicznego przynosi regionalizacja kolejowych przewozów pasażerskich, rozumiana jako przekazywanie zadań związanych z organizacją obsługi przewozowej ludności środkami transportu zbiorowego w gestię administracji samorządu województwa. Są to generalnie korzyści związane z możliwością lepszego rozpoznawania przez samorząd województwa potrzeb i preferencji klientów, korzyści implikowane większym zbliżeniem przedsiębiorstw kolejowych do rynków, na których te przedsiębiorstwa działają, korzyści biorące się z racjonalizacji wydatkowania środków publicznych (co w samorządzie terytorialnym poddane jest dalej idącym rygorom niż w sektorze korporacyjnym) oraz korzyści wynikające z większej wrażliwości na potrzeby poszczególnych grup ludności, zwłaszcza na potrzeby osób słabszych ekonomicznie.[25] Generalne pozytywne następstwa regionalizacji i usamorządowienia dotychczas państwowych spółek zajmujących się przewozami regionalnymi to m.in. wzmożenie procesów modernizacyjnych taboru kolejowego, możliwość prowadzenia bardziej samodzielnej polityki transportowej, bardziej adekwatna rynkowo oferta przewozowa oraz lepszy wizerunek transportu kolejowego wśród regionalnej społeczności.[26]

Rada Legislacyjna uznaje merytoryczną wagę tego rodzaju argumentów, a ponadto ma też wzgląd na uwarunkowania ustrojowe naszego państwa, determinowane m. in. konstytucyjnymi zasadami decentralizacji zadań publicznych[27] oraz subsydiarności.[28] W szczególności Rada Legislacyjna dostrzega okoliczność, że skoro demokratycznie legitymowany ustawodawca już wiele lat temu zadecydował o decentralizacji zadań publicznych w zakresie organizowania publicznego transportu zbiorowego,[29] w tym o decentralizacji tych zadań w sektorze kolejowym, to całkowicie logicznym krokiem w tym kierunku jest to, aby jednostki samorządu terytorialnego przejęły również majątkowo-korporacyjną odpowiedzialność i kontrolę wobec spółek kolejowych, które zarządzają regionalną lub lokalną infrastrukturą kolejową lub wykonują regionalne lub lokalne przewozy kolejowe. Tym samym za zadaniami publicznymi zdecentralizowanymi na rzecz jednostek samorządu terytorialnego musi też konsekwentnie podążać odpowiedni majątek publiczny, tj. stosowne służące temu środki majątkowe.[30] Przy czym – co Rada Legislacyjna wyraźnie zastrzega – jednostki samorządu terytorialnego muszą sprawować tę właścicielską kontrolę nad spółkami oraz wykonywać inne zadania publiczne związane z organizacją publicznego transportu zbiorowego w sposób zgodny z szerszym porządkiem prawnym obowiązującym w Polsce, w tym zgodnie z prawem konstytucyjnym oraz z prawem Unii Europejskiej (UE), podlegając przy tym nadzorowi weryfikacyjnemu sprawowanemu przez organy administracji rządowej. W obszarze zarządzania infrastrukturą kolejową oraz wykonywania przewozów kolejowych szczególnie istotne znaczenie ma przestrzeganie przez jednostki samorządu terytorialnego zasad i reguł konkurencji oraz regulacji sektorowej, ukierunkowanych na maksymalizowanie dobrobytu społecznego w rywalizacji rynkowej oraz na ochronę wartości związanych z koncepcją usługi (przewozów) o charakterze użyteczności publicznej.

Rada Legislacyjna docenia merytoryczny poziom przepisów Projektu oraz ich staranność i poprawność techniczno-legislacyjną. Wspomniano już o tym, że unormowanie wchodzącej tutaj w grę operacji majątkowo-gospodarczej jest poważnym wyzwaniem prawnym. Teoretycznie operacja ta mogłaby zostać przeprowadzona na podstawie obecnie obowiązujących przepisów prawa, w oparciu o generalne unormowania ustawowe regulujące problematykę zmian własnościowych w sektorze publicznym, a więc na podstawie m. in. ustawy o samorządzie województwa, ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym[31] oraz ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych.[32] Jednakże oparcie się w tym względzie na tych ogólnych ustawowych ramach prawnych wiązałoby się przede wszystkim z dużymi kosztami dla Województwa Pomorskiego, które musiałoby ponieść wydatek na zapłatę ceny nabywanych udziałów w Spółce PKP SKM, a niezależnie od tego trzeba by wówczas uczynić zadość szeregu szczegółowym wymogom formalno-regulacyjnym, a to w dodatkowy sposób podrożyłoby koszty tej operacji, wydłużyłoby ją w czasie oraz przyniosłoby konkretne trudności organizacyjno-logistyczne. Szczególna procedura przewidziana w tym zakresie w Projekcie pozwala tych niedogodności uniknąć, ale jej precyzyjne unormowanie jest dużym wyzwaniem samym w sobie. Dlatego Rada Legislacyjna z uznaniem odnosi się do szczegółowych rozwiązań legislacyjnych Projektu, które w udany sposób normują specjalną ścieżkę prawną omawianego przekształcenia własnościowego, przy dostrzeżeniu konieczności wyłączenia stosowania szeregu generalnych regulacji prawnych. W tym sensie Projekt wykazuje duży stopień spójności systemowej zewnętrznej, gdyż jego autorzy dostrzegli niemal wszystkie problemy prawne, jakie mogą powstać w trakcie omawianej procedury, a której poszczególne elementy wchodzą potencjalnie w zakres zastosowania wielu szczegółowych przepisów. W Projekcie działanie tych przepisów zostało w tym względzie wyłączone.

Dużą trudnością legislacyjną było też wyczerpujące unormowanie zagadnień dostosowawczych w Projekcie i również z tego punktu widzenia rozwiązania zawarte w Projekcie bronią się jako w większości przypadków legislacyjnie poprawne.

Natomiast Rada Legislacyjna ma kilka pomniejszych uwag merytorycznych lub techniczno-legislacyjnych do niektórych szczegółowych przepisów Projektu oraz ma też znacznie już poważniejsze zastrzeżenia do uwag poczynionych w uzasadnieniu Projektu i dotyczących stosunku przepisów Projektu do przepisów prawa UE o pomocy państwa oraz odnośnie stosunku unormowanej w Projekcie operacji do przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów.[33] O tych zastrzeżeniach Rady Legislacyjnej jest mowa w dalszej części niniejszej opinii.

II. Uwagi krytyczne względem uzasadnienia Projektu oraz samego Projektu

1. [Stosunek przepisów Projektu do przepisów prawa UE o pomocy państwa] Rada Legislacyjna uznaje za nieprzekonujące stanowisko autorów Projektu odnośnie stosunku przepisów Projektu do przepisów prawa UE dotyczących pomocy państwa. W uzasadnieniu Projektu twierdzi się, że przewidziane w Projekcie nieodpłatne przekazanie Województwu Pomorskiemu udziałów w Spółce PKP SKM nie stanowi pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: „TFUE”) i że ten ostatni przepis nie ma w ogóle do takiej sytuacji zastosowania. Swoje stanowisko autorzy Projektu uzasadniają następująco: „art. 107 ust. 1 TFUE nie ma zastosowania, jeżeli państwo działa, „sprawując władzę publiczną” (lub jeżeli podmioty publiczne działają „w charakterze organów publicznych”). Podmiot działa, sprawując władzę publiczną, jeżeli przedmiotowa działalność stanowi część zasadniczych funkcji państwa, lub jeżeli jest ona powiązana z tymi funkcjami przez swój charakter, swoje cele i zasady którym podlega. Działalność, która nieodłącznie stanowi część prerogatyw władzy publicznej i jest wykonywana przez państwo, nie stanowi działalności gospodarczej, chyba że dane państwo członkowskie zdecydowało się na wprowadzenie mechanizmów rynkowych. WP [czyli Województwo Pomorskie – przyp. RL] w zakresie organizowania publicznego transportu zbiorowego na obszarze województwa realizuje prerogatywy państwa. W związku z tym art. 107 ust. 1 TFUE nie znajduje zastosowania w przypadku nieodpłatnego przekazania na rzecz WP wszystkich udziałów w kapitale zakładowym Spółki.”.[34]

Niestety, to, co twórcy Projektu piszą w powołanym wyżej fragmencie jego uzasadnienia, jest połączeniem w swojej treści prawdziwego twierdzenia na temat art. 107 ust. 1 TFUE w sensie generalno-abstrakcyjnym z niezasadnym lub co najmniej nieprzekonującym odniesieniem tego do konkretno-indywidualnej sytuacji Województwa Pomorskiego. Rzeczywiście, prawdą jest, że art. 107 ust. 1 TFUE nie ma zastosowania do działań podmiotu, który wykonuje władzę publiczną. Jak w tym kontekście stwierdza Komisja Europejska w swoim zawiadomieniu w sprawie pojęcia pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE,[35] „Artykuł 107 ust. 1 Traktatu nie ma zastosowania, jeżeli państwo działa, „sprawując władzę publiczną” lub jeżeli podmioty publiczne działają „w charakterze organów publicznych”. Można uznać, że dany podmiot działa, sprawując władzę publiczną, jeżeli przedmiotowa działalność stanowi część zasadniczych funkcji państwa, lub jeżeli jest ona powiązana z tymi funkcjami przez swój charakter, swoje cele i zasady, którym podlega. Zasadniczo działalność, która nieodłącznie stanowi część prerogatyw władzy publicznej i jest wykonywana przez państwo, nie stanowi działalności gospodarczej, chyba że dane państwo członkowskie zdecydowało się na wprowadzenie mechanizmów rynkowych. Przykłady takiej działalności [będącej przejawem wykonywania władzy publicznej – przyp. RL] są następujące: a) działalność wojska lub policji; b) działalność w zakresie bezpieczeństwa i kontroli żeglugi powietrznej; c) działalność w zakresie kontroli i bezpieczeństwa ruchu morskiego; d) działalność w zakresie nadzoru nad zanieczyszczeniami; e) działalność w zakresie organizacji, finansowania i wykonywania wyroków więzienia; f) działalność organów publicznych w zakresie rozwoju i rewitalizacji terenów publicznych; oraz g) działalność w zakresie zbierania danych, które mają być wykorzystane do celów publicznych, na podstawie ustawowego obowiązku informacyjnego nałożonego na te przedsiębiorstwa.”.[36] Tyle tylko, że działalność Województwa Pomorskiego, w zakresie, w jakim Województwo Pomorskie działa i będzie działało jako wspólnik (udziałowiec) Spółki PKP SKM, nie jest bynajmniej przejawem sprawowania władzy publicznej w powyższym rozumieniu. Przeciwnie, w stosunkach, w których Województwo Pomorskie występuje jako wspólnik Spółki PKP SKM, wykonuje ono nie władzę publiczną, ale wykonuje działalność gospodarczą w rozumieniu unijnego prawa konkurencji, w tym wykonuje działalność gospodarczą konstytutywną dla przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. W tych zaś stosunkach, w których podmiot publiczny państwa członkowskiego nie wykonuje władzy publicznej, lecz prowadzi działalność gospodarczą, ewentualnie też wykonuje oba te rodzaje działalności, które dają się od siebie rozdzielić i nie są immanentnie połączone, taki podmiot publiczny wykonuje działalność gospodarczą i jest przedsiębiorstwem na potrzeby art. 107 ust. 1 TFUE. Przyznaje to sama Komisja Europejska w kolejnym punkcie powołanego wyżej zawiadomienia, powołując się zresztą w tym względzie na stosowne orzecznictwo sądów unijnych. Otóż Komisja stwierdza, iż „W zakresie, w jakim jednostka publiczna prowadzi działalność gospodarczą, która może zostać oddzielona od wykonywania prerogatyw władzy publicznej, jednostka ta działa jako przedsiębiorstwo w odniesieniu do tej działalności. Jeżeli natomiast tej działalności gospodarczej nie można oddzielić od wykonywania prerogatyw władzy publicznej, całość działalności wykonywanej przez daną jednostkę pozostaje działalnością związaną z wykonywaniem tych prerogatyw i w związku z tym nie jest objęta pojęciem przedsiębiorstwa.”.[37]

Rada Legislacyjna przypomina przy tym, że w unijnym prawie konkurencji – a tym samym również na gruncie art. 107 ust. 1 TFUE – pojęcie przedsiębiorstwa oraz działalności gospodarczej mają swoiste znaczenie prawne, które nie musi być tożsame z pojęciem przedsiębiorstwa lub przedsiębiorcy lub działalności gospodarczej, jakie występuje w krajowych porządkach prawnych i do jakiego mogą być przywiązani (czy przyzwyczajeni) np. prawnicy zajmujący się prawem cywilnym, handlowym lub nawet prawem publicznym gospodarczym. Przykładowo, na gruncie polskich przepisów Kodeksu cywilnego[38] lub ustawy Prawo przedsiębiorców[39] zapewne nie da się powiedzieć, że przedsiębiorcą jest wspólnik spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z tytułu swojego kapitałowego uczestnictwa w tej spółce, gdyż jest on w tych stosunkach „tylko” wspólnikiem, natomiast przedsiębiorcą jest sama spółka, w zakresie, w jakim wykonuje działalność gospodarczą[40] (aczkolwiek, co w tym kontekście warto odnotować, akurat kapitałowy udział jednostek samorządu terytorialnego w spółkach wykonujących działalność gospodarczą jest na gruncie polskiego prawa samorządowego kwalifikowany jako działalność gospodarcza samej jednostki samorządu terytorialnego[41]). Jednakże te krajowe kwalifikacje lub przyzwyczajenia prawne i tak nie mają znaczenia na potrzeby kwalifikowania poszczególnych podmiotów oraz ich działalności z punktu widzenia unijnego prawa konkurencji.

W unijnym prawie konkurencji przyjmuje się, że przedsiębiorstwem w tym rozumieniu jest każda jednostka wykonująca działalność gospodarczą, bez względu na jej status prawny lub sposób finansowania.[42] W tym sensie przedsiębiorstwem może być nawet organ publiczny lub urząd publiczny, byleby tylko wykonywał on działalność gospodarczą w rozumieniu unijnego prawa konkurencji.[43] Jak stwierdza Komisja Europejska, podmiot, który formalnie jest częścią administracji publicznej, może być uznany za przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, o ile tylko prowadzi działalność gospodarczą.[44]

Przy czym działalnością gospodarczą w tym ostatnim rozumieniu jest wszelka działalność polegająca na oferowaniu na rynku towarów lub usług.[45] Kwestia tego, czy istnieje rynek dla określonych usług, może zależeć od sposobu organizacji tych usług w danym państwie członkowskim i w związku z tym może się różnić w poszczególnych państwach członkowskich. Ponadto w związku z decyzjami politycznymi lub rozwojem sytuacji gospodarczej klasyfikacja określonej działalności może się zmieniać wraz z upływem czasu. To, co dzisiaj nie stanowi działalności gospodarczej na rynku, może się nią stać w przyszłości i odwrotnie. Decyzja organu publicznego o nieudzieleniu zezwolenia osobom trzecim na świadczenie określonej usługi (np. dlatego, że organ ten zamierza świadczyć tę usługę we własnym zakresie) nie wyklucza istnienia działalności gospodarczej. Mimo takiego zamknięcia rynku działalność gospodarcza może istnieć, jeżeli inne podmioty byłyby skłonne i zdolne do świadczenia danej usługi na odnośnym rynku.[46] Komisja Europejska przyznaje przy tym, że „Sam fakt, że podmiot posiada udziały, a nawet pakiet większościowy w przedsiębiorstwie oferującym na rynku towary lub usługi, nie oznacza, że podmiot ten powinien być automatycznie uznawany za przedsiębiorstwo na użytek art. 107 ust. 1 Traktatu. Jeżeli posiadanie tych udziałów prowadzi jedynie do korzystania z praw związanych ze statusem udziałowca, a także w odpowiednich przypadkach – do otrzymywania dywidend, które są jedynie korzyścią płynącą z posiadania danych aktywów, podmiot ten nie zostanie uznany za przedsiębiorstwo, jeżeli sam nie oferuje na rynku towarów lub usług”.[47] Tym samym w powyższym fragmencie swojego zawiadomienia Komisja a contrario przyznaje, że posiadanie statusu wspólnika w spółce może być uznane za wykonywanie działalności gospodarczej prowadzące do nadania temu wspólnikowi statusu przedsiębiorstwa, o ile tylko sam ten wspólnik, poza wykonywaniem w spółce normalnych praw korporacyjnych, prowadzi działania w zakresie oferowania na rynku towarów lub usług, w tym w ramach lub w związku z działalnością swojej spółki.

Otóż zdaniem Rady Legislacyjnej istnieją konkretne argumenty prawno-gospodarcze pozwalające stwierdzić, iż z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przypadku działalności polskich jednostek samorządu terytorialnego w zakresie organizowania publicznego transportu zbiorowego. Ich działania w tym zakresie nie są typowym wykonywaniem prerogatyw władzy publicznej w znaczeniu przyjmowanym w unijnym prawie konkurencji, lecz są raczej – w powiązaniu z ich uczestnictwem w spółkach zarządzających infrastrukturą kolejową lub świadczących kolejowe usługi przewozowe – przejawem oferowania na rynku określonych dóbr (towarów lub usług), w sposób nadający tej aktywności cechy działalności gospodarczej w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Do takich działań polskich jednostek samorządu terytorialnego w tym zakresie, w tym również do działań samorządowych województw, należą ich działania polegające chociażby na zawarciu w sposób bezpośredni umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego ze swoim podmiotem wewnętrznym, w tym ze spółką, nad którą sprawują bezpośrednią kontrolę.[48] Zawarcie przez jednostkę samorządu terytorialnego takiej umowy z własnym podmiotem wewnętrznym nie jest przejawem heterogennej regulacji rynku w interesie publicznym w ramach wykonywania władzy publicznej, lecz jest przejawem procesu gospodarczego polegającego na przygotowaniu przez jednostkę samorządu terytorialnego oferty rynkowej razem ze swoim podmiotem wewnętrznym, czyli kontrolowaną przez siebie spółką. Jeżeli bowiem taka spółka jest kontrolowana przez jednostkę samorządu terytorialnego jak swoje własne wewnętrzne służby, to wówczas prawo UE – a konkretnie unijne rozporządzenie 1370/2007, oparte na wypracowanej w orzecznictwie sądów unijnych tzw. doktrynie Teckal[49] – dozwala jednostce samorządu na nieorganizowanie w tym zakresie postępowania zamówieniowego na rynku (np. w ramach zamówienia publicznego lub koncesji na usługi), lecz na świadczenie danych usług na rynku bezpośrednio za pośrednictwem kontrolowanej przez siebie spółki. Tym samym jednostka samorządu terytorialnego świadczy wówczas na rynku usługi w zakresie publicznego transportu zbiorowego za pośrednictwem swojej spółki, organizując poprzez swoją spółkę świadczenie tychże usług. Do tego upoważnia i obliguje jednostki samorządu terytorialnego ustawa o publicznym transporcie zbiorowym, uprawniając je także do wykonywania innych działań, które normalnie – w ramach typowej działalności rynkowej – są uznawane za przejaw realizacji procesu usługowego. W szczególności, jednostki samorządu terytorialnego – jako organizatorzy publicznego transportu zbiorowego – muszą wówczas same dbać o wiele istotnych parametrów jakościowych świadczonych usług przewozowych, np. muszą one opracować i realizować plan zrównoważonego rozwoju transportu zbiorowego,[50] muszą przeprowadzać badania rynku w celu analizowania potrzeb przewozowych ludności,[51] mają obowiązek zapewniania odpowiednich warunków funkcjonowania publicznego transportu zbiorowego, w szczególności w zakresie standardów dotyczących przystanków komunikacyjnych oraz dworców, korzystania z przystanków komunikacyjnych oraz dworców, funkcjonowania zintegrowanych węzłów przesiadkowych, funkcjonowania zintegrowanego systemu taryfowo-biletowego, czy też systemu informacji dla pasażera.[52] Normalnie w ramach działalności gospodarczej zajmuje się tym sam usługodawca, zaś w przypadku organizowania przez jednostkę samorządu terytorialnego usług przewozów kolejowych robi ona to samodzielnie, ewentualnie w porozumieniu z kontrolowaną przez siebie spółką. Na pewno nie jest to przejaw sprawowania władzy publicznej w rozumieniu unijnego prawa konkurencji, lecz jest to przejaw uczestniczenia w procesie dostarczania usług transportowych na rynku; inaczej mówiąc, jest to przejaw realizowania przez jednostkę samorządu terytorialnego pewnych świadczeń gospodarczych na rzecz mieszkańców.

Co jest zresztą znamienne, sami autorzy Projektu w jego uzasadnieniu otwarcie przyznają, że „Usamorządowienie PKP SKM umożliwi pełniejsze oddziaływanie na sposób funkcjonowania Spółki, lepszą koordynację działań z zakresu transportu kolejowego oraz efektywniejszą realizację przez WP ustawowego obowiązku, jakim jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie transportu zbiorowego.”.[53] W powyższym fragmencie wprost jest zatem mowa o tym, że dzięki posiadaniu w Spółce PKP SKM większościowego pakietu udziałów Województwo Pomorskie będzie w stanie w sposób bardziej bezpośredni i skuteczny wykonywać to, co jest istotą każdej działalności gospodarczej w zakresie przewozów kolejowych: koordynowanie transportu kolejowego, wpływanie na działalność usługową Spółki PKP SKM i zaspokajanie potrzeb ludności w zakresie transportu zbiorowego. W ten sposób Województwo Pomorskie nie będzie tylko zwykłym wspólnikiem w Spółce PKP SKM, wykonującym swoje prawa korporacyjne i mającym prawo do dywidendy, lecz będzie aktywnie współdziałało ze Spółką PKP SKM w świadczeniu usług przewozowych. To jest zresztą elementem zadań publicznych Województwa Pomorskiego i jest to jednocześnie – w rozumieniu unijnego prawa konkurencji – wykonywanie działalności gospodarczej, a nie sprawowanie władzy publicznej.

Nawiasem mówiąc, gdyby obecnie przyjąć, że Województwo Pomorskie nie jest i nie będzie aktywnie zaangażowane w operacje gospodarcze Spółki PKP SKM w zakresie zarządzania infrastrukturą kolejową i wykonywania przewozów kolejowych, to w przyszłości mogłoby to wywołać ryzyko zanegowania statusu tej spółki jako podmiotu wewnętrznego Województwa Pomorskiego (w rozumieniu doktryny Teckal i unijnego rozporządzenia 1370/2007). Brak zaś posiadania przez Spółkę PKP SKM takiego statusu uniemożliwiłby Województwu Pomorskiemu zawarcie z tą spółką umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w trybie bezprzetargowym, a więc bezpośrednio. To z kolei bardzo skomplikowałoby Województwu Pomorskiemu realizowanie jego zadań publicznych w zakresie wykonywania regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich.

Ponadto typowym przykładem wykonywania przez polskie jednostki samorządu terytorialnego – w tym przez Województwo Pomorskie – działalności gospodarczej w omawianym zakresie jest rozbudowa infrastruktury kolejowej. Jest to element zadania publicznego jednostek samorządu terytorialnego w zakresie organizowania publicznego transportu zbiorowego[54] i obecnie Województwo Pomorskie tym się jak najbardziej zajmuje (zob. s. 2 uzasadnienia Projektu), w tym w odniesieniu do linii kolejowych, na których Spółka PKP SKM wykonuje lub będzie wykonywała swoje przewozy kolejowe. Tymczasem w orzecznictwie sądów unijnych jednoznacznie i konsekwentnie stwierdza się, że w rozumieniu unijnego prawa konkurencji działalnością gospodarczą jest nie tylko zarządzanie infrastrukturą transportową, w tym portami lub przystankami komunikacyjnymi, ale do działalności gospodarczej należy także budowa lub rozbudowa tej infrastruktury, jeżeli ta infrastruktura będzie potem zarządzana komercyjne i nie będzie udostępniana nieodpłatnie[55] (a przecież Spółka PKP SKM udostępnia swoją infrastrukturę odpłatnie,[56] podobnie jak zresztą inni zarządcy infrastruktury kolejowej w Polsce).[57] Na podstawie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym i ustawy o transporcie kolejowym jednostka samorządu terytorialnego może budować i komercyjnie eksploatować infrastrukturę kolejową, a takie działanie jest uznawane za działalność gospodarczą na potrzeby unijnego prawa konkurencji, nawet jeżeli wykonywaniem takich działań zajmuje się podmiot publiczny.[58]

Kwalifikowania działalności Spółki PKP SKM, a także działalności Województwa Pomorskiego jako w przyszłości jej większościowego i dominującego udziałowca, do kategorii działalności gospodarczej w rozumieniu unijnego prawa konkurencji nie negują decyzje Komisji Europejskiej dotyczące zarządcy infrastruktury kolejowej w Republice Czeskiej. Otóż Komisja Europejska uznała, iż czeski podmiot publiczny (Správa železniční dopravní cesty – SŽDC) zarządzający w Republice Czeskiej infrastrukturą kolejową nie jest przedsiębiorstwem na potrzeby unijnego prawa konkurencji. Komisja uznała, że w tym przypadku ten czeski podmiot rzeczywiście nie wykonuje działalności gospodarczej i nie jest przedsiębiorstwem w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Jednakże Komisja dlatego przyjęła taką właśnie kwalifikację, gdyż czeski zarządca infrastruktury kolejowej w zakresie wykonywania swojego zarządczego działania miał monopol prawny (ustawowe prawo wyłączne), a zatem z istoty rzeczy nie mógł on się spotykać na rynku z żadną konkurencją. Jak wyraźnie stwierdziła przy tej okazji Komisja Europejska, czeski rynek w zakresie zarządzania infrastrukturą kolejową został efektywnie zamknięty na jakąkolwiek konkurencję. Co więcej, ten czeski operator infrastruktury kolejowej ma ustawowy zakaz jakiegokolwiek angażowania się w inną działalność na rynku kolejowym niż zarządzanie infrastrukturą (jest to tzw. rozdzielenie, unbundling). W szczególności, nie może on wykonywać działalności w zakresie przewozów kolejowych i nie może tej działalności finansować.[59]

Tymczasem sytuacja Województwa Pomorskiego, a także sytuacja Spółki PKP SKM, jest w omawianym zakresie diametralnie odmienna niż wspomnianego wyżej czeskiego operatora infrastruktury kolejowej. Odmienność ta polega przede wszystkim na tym, że oba te polskie podmioty działają nie tylko na rynku zarządzania infrastrukturą kolejową, ale także na konkurencyjnym rynku wykonywania przewozów kolejowych (pasażerskich). W zakresie działalności Województwa Pomorskiego i Spółki PKP SKM nie ma zatem zastosowania wymóg rozdzielenia (unbundlingu). Nie ma on zaś zastosowania dlatego, że zgodnie z unijną dyrektywą kolejową wymóg rozdzielenia działalności w zakresie zarządzania infrastrukturą kolejową od działalności w zakresie wykonywania przewozów kolejowych – który normalnie obowiązuje w sektorze transportu kolejowego – nie ma zastosowania do przedsiębiorstw kolejowych, które wykonują wyłącznie przewozy miejskie, podmiejskie lub regionalne na wydzielonych sieciach lokalnych i regionalnych przeznaczonych do świadczenia usług przewozowych przy wykorzystaniu infrastruktury kolejowej lub na sieciach przeznaczonych wyłącznie do wykonywania miejskich lub podmiejskich przewozów kolejowych.[60] Z powyższych względów Województwo Pomorskie i Spółka PKP SKM działają na rynkach wykonywania usług przewozów kolejowych, które są otwarte na konkurencję. W szczególności, na linii kolejowej nr 250 (pomiędzy stacjami Gdańsk Śródmieście – Rumia Janowo) pasażerskie przewozy kolejowe może wykonywać nie tylko Spółka PKP SKM, razem z organizującym te przewozy Województwem Pomorskim, ale może to czynić także każdy inny przewoźnik kolejowy, który musi tam zostać dopuszczony przez zarządcę infrastruktury kolejowej na równych i niedyskryminujących warunkach.[61] Ponadto, linia kolejowa nr 250 biegnie równolegle do odnośnych odcinków innej linii kolejowej, na której mogą być wykonywane do pewnego stopnia substytucyjne usługi kolejowych przewozów pasażerskich: Gdańsk Główny – Stargard (linia kolejowa nr 202).[62] Co więcej, sama Spółka PKP SKM może wykonywać i rzeczywiście wykonuje swoją działalność w zakresie przewozów kolejowych nie tylko na zarządzanej przez siebie linii kolejowej nr 250, ale także na innych liniach kolejowych w województwie pomorskim, w zakresie przewozów regionalnych.[63] W zakresie zaś wykonywania regionalnych przewozów kolejowych rozliczne działania usługowe – wymienione przykładowo wyżej – realizuje też Województwo Pomorskie, jako niezbędny element tej oferty rynkowej dla pasażerów. Powyższe oznacza, że w zakresie wykonywania przewozów kolejowych Województwo Pomorskie oraz Spółka PKP SKM mogą się spotykać z konkurencją rynkową, i to w sposób dwukierunkowy: (1) konkurencja rynkowa może do nich przychodzić sama (na linię kolejową nr 250 oraz na linię kolejową nr 202) lub też (2) oni mogą aktywnie wkraczać jako konkurencja na inne obszary, tzn. na inne linie kolejowe w województwie pomorskim To jest zaś sytuacja krańcowo odmienna niż sytuacja czeskiego zarządcy (operatora) całej krajowej infrastruktury kolejowej. Sytuację wspomnianego czeskiego zarządcy można by ewentualnie porównywać z sytuacją polskiej spółki PKP Polskie Linie Kolejowe SA, ale na pewno nie z sytuacją Województwa Pomorskiego i Spółki PKP SKM, bo po prostu zakres dozwolonej działalności oraz jej charakter są w tych przypadkach całkowicie różne.

Rada Legislacyjna przypomina przy tym, że z punktu widzenia kwalifikowania określonej działalności wykonywanej przez podmioty publiczne jako działalności gospodarczej w rozumieniu unijnego prawa konkurencji nie mają znaczenia formy prawne, w jakich dany podmiot działa, np. wykorzystywanie publicznoprawnych form działania. Także bowiem działalność w formach administracyjnoprawnych może stanowić działalność gospodarczą w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, o ile jest to element działań rynkowych i występowania przez dany podmiot (tu: przez Województwo Pomorskie) z ofertą rynkową.[64]  

Skoro zaś Województwo Pomorskie w ramach swojego uczestnictwa w Spółce PKP SKM wykonuje działalność gospodarczą i jest przedsiębiorstwem w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE – bo Województwo Pomorskie wspólnie ze wspomniana spółką organizuje zarządzanie infrastrukturą kolejową i świadczenie usług kolejowych – to tym samym przewidziane w Projekcie darmowe przekazanie temu podmiotowi przez Skarb Państwa większościowych udziałów w Spółce PKP SKM stanowi dla Województwa Pomorskiego (jako przedsiębiorstwa) selektywną i uprzywilejowującą korzyść w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.

Biorąc powyższe pod uwagę, Rada Legislacyjna uważa, że operacja przewidziana w Projekcie może wchodzić w zakres zastosowania przepisów art. 107-109 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) i dlatego należałoby rozważyć jej notyfikowanie Komisji Europejskiej jako pomocy indywidualnej. Rada Legislacyjna nie twierdzi przy tym bynajmniej, że Projekt przewiduje udzielenie niedozwolonej pomocy państwa, tj. niezgodnej z rynkiem wewnętrznym. Przeciwnie, istnieje wiele przekonujących argumentów merytorycznych na rzecz tezy, że operacja majątkowo-gospodarcza unormowana w Projekcie jest finalnie zgodna z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, chociażby dlatego, że negatywny wpływ tej operacji na konkurencję nie będzie duży i można go dodatkowo jeszcze ograniczyć, zaś równocześnie wynikające stąd potencjalne korzyści dla rozbudowy infrastruktury kolejowej oraz dla zaspokajania potrzeb przewozowych ludności będą dostatecznie wymierne i konkretne. Można by też twierdzić, że pomoc ta nie wpływa na konkurencję lub na handel pomiędzy państwami członkowskimi w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.[65] Jednakże od tej pozytywnej merytorycznej oceny skutków Projektu dla rynku wewnętrznego i dla konkurencji należy odróżnić kwestie typowo formalne, związane z samą aplikowalnością w tym przypadku unijnych przepisów o pomocy państwa do przyznawania korzyści na rzecz Województwa Pomorskiego (i na rzecz każdego innego polskiego samorządowego województwa znajdującego się w analogicznej sytuacji).

Gdyby zaś twórcy Projektu mimo wszystko nie zgadzali się z prezentowaną w niniejszej opinii kwalifikacją prawną działalności Województwa Pomorskiego dokonaną przez Radę Legislacyjną, to powinni oni co najmniej poważnie rozważyć rozbudowanie w tym względzie uzasadnienia Projektu o dalsze jeszcze elementy argumentacji merytorycznej. Nie wystarczy bowiem w tym względzie zanegować istnienia działalności gospodarczej i uznać działalność wchodzącego w grę podmiotu za wykonywanie władzy publicznej, ale trzeba się poważnie zmierzyć z niedającymi się przecież łatwo zlekceważyć argumentami mogącymi świadczyć za odmiennym stanowiskiem.

2. [Operacja przewidziana w Projekcie jako stan faktyczny koncentracji] Rada Legislacyjna absolutnie nie podziela stanowiska autorów Projektu wyrażonego w jego uzasadnieniu, iż przewidziany w Projekcie tryb usamorządowienia Spółki PKP SKM nie mieści się w katalogu form koncentracji wymienionych w art. 13 ust. 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów[66] (dalej: „uokik”). Merytorycznie słuszne jest stanowisko odmienne: operacja przewidziana w Projekcie, polegająca na przekazaniu Województwu Pomorskiemu większościowego pakietu udziałów w Spółce PKP SKM, stanowi podręcznikowy przykład stanu faktycznego koncentracji określonego w art. 13 ust. 2 pkt 2 uokik. Jest to mianowicie przejaw przejęcia kontroli w rozumieniu tego przepisu. Art. 13 ust. 2 pkt 2 uokik stanowi, że zamiar koncentracji podlega zgłoszeniu Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: „Prezes UOKiK”), jeżeli zamiar dotyczy „przejęcia – przez nabycie lub objęcie akcji, innych papierów wartościowych, udziałów lub w jakikolwiek inny sposób – bezpośredniej lub pośredniej kontroli nad jednym lub więcej przedsiębiorcami przez jednego lub więcej przedsiębiorców”. Obecnie Województwo Pomorskie posiada tylko 8,6% udziałów w kapitale zakładowym Spółki PKP SKM, natomiast na podstawie Projektu ma nieodpłatnie otrzymać od Skarbu Państwa dodatkowy pakiet udziałów stanowiący 70,9% udziałów w tym kapitale (po tym, gdy Skarb Państwa dokona uprzedniego nabycia tych udziałów od Spółki PKP SA). W ten sposób Województwo Pomorskie przejmie kontrolę nad Spółką PKP SKM, co oznacza, że Projekt jako taki stanowi obecnie przejaw „zamiaru” koncentracji w rozumieniu art. 13 ust. 1 uokik.

Nie ma tu przy tym znaczenia, że do nabycia przez Województwo Pomorskie udziałów w Spółce PKP SKM ma dojść na podstawie ustawy oraz nieodpłatnie. Te dwie okoliczności są całkowicie prawnie irrelewantne z punktu widzenia art. 13 ust. 2 pkt 2 uokik. Należy też pamiętać, że Województwo Pomorskie jest przedsiębiorcą w rozumieniu uokik, a mianowicie jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 pkt 1 lit. a) uokik, w zakresie, w jakim ten przepis uznaje za przedsiębiorcę m. in. osobę prawną „organizującą lub świadczącą usługi o charakterze użyteczności publicznej, które nie są działalnością gospodarczą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców”. W zakresie swojego kapitałowego uczestnictwa w Spółce PKP SKM Województwo Pomorskie zarówno organizuje, jak też świadczy usługi użyteczności publicznej, a konkretnie usługi w zakresie zarządzania infrastrukturą kolejową oraz w zakresie wykonywania przewozów kolejowych. Co prawda te usługi są działalnością gospodarczą w rozumieniu ustawy Prawo przedsiębiorców (przynajmniej w dużej części), ale praktyka orzecznicza Prezesa UOKiK i polskich sądów pokazuje, że przepis art. 4 pkt 1 lit. a) uokik jest rozumiany jako obejmujący również tę działalność polskich jednostek samorządu terytorialnego w zakresie organizowania usług użyteczności publicznej, która dotyczy typowej działalności gospodarczej.[67]

Nawiasem mówiąc, w treści uzasadnienia Projektu występuje w tym względzie wyraźna sprzeczność treściowa. Z jednej bowiem strony w uzasadnieniu Projektu przyznaje się, że Województwo Pomorskie wykonuje działalność „w zakresie organizowania publicznego transportu zbiorowego na obszarze województwa”,[68] zaś z drugiej strony neguje się posiadanie przez Województwo Pomorskie statusu przedsiębiorcy na gruncie uokik,[69] podczas gdy w myśl art. 4 pkt 1 lit. a) uokik osoby prawne organizujące usługi użyteczności publicznej jak najbardziej mają status przedsiębiorców. Dotyczy to w pierwszym rzędzie jednostek samorządu terytorialnego.

Można też zadać autorom Projektu zasadne pytanie, dlaczego zdecydowali się oni na zamieszczenie w Projekcie przepisu, który w odniesieniu do procesu nabycia przez Województwo Pomorskie od Skarbu Państwa udziałów Spółki PKP SKM wyraźnie wyłącza stosowanie obowiązków wynikających z przepisów działu III uokik, czyli wyłączono tutaj stosowanie przepisów uokik dotyczących kontroli koncentracji (projektowany art. 39g ust. 10 pkt 4 ustawy o PKP w brzmieniu przewidzianym w art. 1 pkt 2 Projektu)? Przecież skoro twórcy Projektu w jego uzasadnieniu stwierdzają, że w tym przypadku i tak nie mamy do czynienia ze stanem faktycznym koncentracji w rozumieniu art. 13 ust. 2 uokik, to powinien z tego wynikać logiczny wniosek, że w tej sytuacji przepisy działu III uokik nie mają w ogóle zastosowania (a więc, że obowiązki przewidziane w tych przepisach nie aktualizują się). Gdyby zatem przyjąć stanowisko wyrażone w uzasadnieniu Projektu, należałoby uznać, że projektowany art. 39g ust. 10 pkt 4 ustawy o PKP jest przepisem zbędnym (pustym normatywnie). W przekonaniu Rady Legislacyjnej umieszczenie tego przepisu jest jednak zasadne, natomiast korekty w tym względzie wymaga uzasadnienie Projektu.

Rada Legislacyjna przypomina w tym względzie, że operacje koncentracyjne podlegają nie tylko obowiązkom określonym w dziale III uokik, ale w pewnych sytuacjach mogą też podpadać pod zakaz nadużywania pozycji dominującej z art. 9 uokik, gdy przedsiębiorca przejmujący kontrolę nad innym przedsiębiorcą posiada już na rynku pozycję dominującą (tzw. koncentracja agresywna).[70] W przypadku Województwa Pomorskiego taka sytuacja z pewnością zachodzi, gdyż przedsiębiorca ten posiada dominującą (czy wręcz monopolistyczną) pozycję na rynku organizowania usług z zakresu publicznego transportu zbiorowego w tym województwie w zakresie przewozów regionalnych.

Do rozważenia pozostaje też kwestia, na ile polskiemu ustawodawcy wolno jest wyłączać działanie w jakimś zakresie norm prawa konkurencji, np. w zakresie kontroli koncentracji. Koncentracja przewidziana w Projekcie nie ma wymiaru unijnego w rozumieniu rozporządzenia Rady (WE) nr 139/2004 z dnia 20 stycznia 2004 r. w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw,[71] a więc Projekt nie narusza tego aktu prawnego. Z punktu widzenia polskiego porządku prawnego tego rodzaju działanie ustawodawcy musi być ewaluowane pod kątem zgodności z konstytucyjną wolnością działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP), zaś z punktu widzenia prawa UE relewantny jest zakaz podejmowania przez państwa członkowskie działań naruszających efektywność unijnych reguł konkurencji (tzw. doktryna działania państwowego).[72] Zdaniem Rady Legislacyjnej, Projekt nie narusza żadnej z tych determinant prawnych, gdyż ewentualny antykonkurencyjny wymiar dokonywanej na jego podstawie koncentracji będzie niewielki, zaś koncentracja ta może przynieść szereg efektywnościowych korzyści. Niemniej dla celów dydaktycznych i z uwagi na swoje ustawowe zadania Rada Legislacyjna przypomina o relewantnych w tym względzie wzorcach kontroli.

3. [Zasadność doprecyzowania przepisu art. 4 ust. 2 Projektu] Rada Legislacyjna postuluje rozważenie doprecyzowania przepisu art. 4 ust. 2 Projektu, w zakresie, w jakim jest tam mowa o wydatkowaniu przez Spółkę PKP SKM środków finansowych. Przepis ten określa obowiązek sprawozdawczy Spółki PKP SKM i jednocześnie ustala termin końcowy obowiązywania tego obowiązku, posługując się w tym względzie następującym sformułowaniem: „Do czasu wydatkowania przez PKP Szybka Kolej Miejska w Trójmieście sp. z o.o. równowartości środków finansowych wydatkowanych przez Skarb Państwa na nabycie od PKP SA udziałów PKP SKM”. Ten sam termin końcowy obowiązuje w odniesieniu do uprawnienia ministra właściwego do spraw transportu do wskazywania swojego przedstawiciela w radzie nadzorczej Spółki PKP SKM (art. 4 ust. 3 w zw. z ust. 2 Projektu). Problem polega wszakże na tym, że zamieszczone w art. 4 ust. 2 Projektu sformułowanie mówiące o wydatkowaniu środków przez Spółkę PKP SKM jest stosunkowo mało precyzyjnie, a potencjalnie zbyt szerokie zakresowo. Czy bowiem rzeczywiście autorzy Projektu mieli tu ma myśli wszelkie możliwe wydatki środków finansowych, a więc wydatki z działalności operacyjnej, inwestycyjnej i finansowej Spółki PKP SKM? Być może zakres prawnie relewantnych wydatków Spółki PKP SKM należałoby w tym przypadku w jakiś sposób zawęzić.

III. Konkluzje

Rada Legislacyjna pozytywnie opiniuje Projekt i rekomenduje go do dalszych prac prawodawczych. Projekt przewiduje słuszną ideę usamorządowienia na rzecz Województwa Pomorskiego udziałów Spółki PKP SA posiadanych przez nią obecnie w Spółce PKP SKM. Operacja ta ma niewątpliwie swoje merytoryczne uzasadnienie w zakresie zadań publicznych realizowanych przez samorząd Województwa Pomorskiego oraz może pomóc temu samorządowi w jeszcze bardziej efektywnym zaspokajaniu zbiorowych potrzeb regionalnej wspólnoty samorządowej w zakresie pasażerskich przewozów kolejowych. Projekt jest nie tylko zasadny merytorycznie, ale również pod względem prawnym nie można mu zbyt wiele zarzucić. Natomiast niepokój Rady Legislacyjnej budzą niektóre stwierdzenia zamieszczone w uzasadnieniu Projektu, zwłaszcza w zakresie dotyczącym stosunku przepisów Projektu do unijnego i polskiego prawa konkurencji. Stwierdzenia te mogą z jednej strony wprowadzać w błąd i przekazywać nierzetelną wiedzę (osłabienie funkcji edukacyjnej realizowanej przez proces legislacyjny), ale z drugiej strony mogą skutkować niewykonaniem przez Polskę jej zobowiązań wynikających z prawa UE. W tym zakresie Rada Legislacyjna rekomenduje ponowne przemyślenie zakwestionowanych sformułowań.

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez prof. dra hab. Marka Szydło Rada Legislacyjna przyjęła niniejszą opinię na posiedzeniu w dniu 28 sierpnia 2025 r.