Rada Legislacyjna

Rada Legislacyjna                                                                                                   2025-03-21

            przy

Prezesie Rady Ministrów

      RL.460.3.2025

(Minister Infrastruktury)

Opinia o rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz ustawy – Prawo wodne

 

 

I. Uwagi ogólne

 

1. [Przedmiot niniejszej opinii] Przedmiotem niniejszej opinii jest rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz ustawy – Prawo wodne (dalej: „Projekt”), w jego wersji z dnia 8 stycznia 2025 r., podany do publicznej wiadomości (tj. opublikowany na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji) w dniu 10 stycznia 2025 r.^[1] Projekt został przygotowany przez Ministra Infrastruktury, zaś dotycząca Projektu niniejsza opinia została opracowana i przyjęta przez Radę Legislacyjną z jej własnej inicjatywy, w ramach wykonania przez nią jej ustawowych zadań.^[2]

2. [Ogólna charakterystyka treści Projektu] Projekt przewiduje dokonanie szeregu obszernych zmian legislacyjnych w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków[3] (dalej: „Ustawa”) oraz jednej drobnej zmiany w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne.[4] Zmiany przewidziane przez Projekt w Ustawie dotyczą problematyki opracowywania i zatwierdzania taryf przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych.[5] Zasadnicza zmiana mająca być wprowadzona w tym zakresie przez Projekt w Ustawie polega na odmiennym niż obecnie wskazaniu organu mającego prawną kompetencję do zatwierdzania taryf przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych: w miejsce obecnie kompetentnego w tym względzie organu regulacyjnego, jakim jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie,[6] kompetencję tę ma przejąć rada gminy.[7] Tego rodzaju zmiana kompetencyjna ma w swoim założeniu stanowić powrót do pierwotnego rozwiązania legislacyjnego przewidzianego w Ustawie,[8] a obowiązującego do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw[9] (kiedy to ustanowione zostało rozwiązanie ustrojowo-kompetencyjne obowiązujące de lege lata). Inna ważna zmiana legislacyjna zakładana przez Projekt w Ustawie dotyczy wprowadzenia możliwości zróżnicowania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne cen i stawek opłat określonych w taryfie dotyczącej zbiorowego zaopatrzenia w wodę w zależności od progów ilości dostarczanej wody warunkowanych liczbą zamieszkałych osób.[10]

3. [Ogólna ocena Projektu] Rada Legislacyjna uznaje za zasadne dalsze prowadzenie prac legislacyjnych nad Projektem. Szereg rozwiązań przewidzianych w Projekcie zasługuje bez wątpienia na pozytywną ocenę i należy docenić ich koncepcyjne opracowanie oraz nadanie im konkretnego kształtu legislacyjnego. Inne rozwiązania Projektu budzą pewne wątpliwości co do ich kształtu merytorycznego oraz techniczno-legislacyjnego, i w tym zakresie potrzebne są niewątpliwie dalsze prace prawodawcze.

Rada Legislacyjna zauważa, że rozwiązanie ustrojowo-kompetencyjne wprowadzone w polskim sektorze wodociągowo-kanalizacyjnym w roku 2017 miało swoje konkretne uzasadnienie merytoryczne. Chodziło mianowicie o to, aby nadzór nad polityką taryfową gminnych przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych odebrać organom gmin, czyli organom podmiotów, które są jednocześnie – niemal bez wyjątku w skali całego naszego kraju – właścicielami przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych i aby oddać ten nadzór w ręce organu zewnętrznego, choć jednocześnie rządowego. W ten sposób miała być realizowana pełniejsza ochrona odbiorców usług wspomnianych przedsiębiorstw, czyli mieszkańców gmin, przed nieuzasadnionym wzrostem cen usług dostarczania wody i odprowadzania ścieków, a także miała następować pełniejsza standaryzacja usług w omawianym sektorze.[11]

Tego rodzaju zmiana legislacyjna nie spotkała się z powszechnym poparciem w środowiskach samorządowych, a nawet natrafiła na duże opory i krytykę.[12] W ramach debaty publicznej na ten temat, nawet tej prowadzonej w piśmiennictwie naukowym, były podnoszone zarzuty o dokonaniu w omawianym zakresie daleko idącej centralizacji uprawnień, naruszeniu samodzielności gmin, a nawet o upolitycznieniu nadzoru regulacyjnego.[13]

Rada Legislacyjna – zgodnie ze swoimi ustawowymi zadaniami i utrwaloną wieloletnią praktyką – nie chce i nie zamierza angażować się w tym względzie w jakikolwiek spór polityczny, ani też podnosić argumentów o tym charakterze. Rada Legislacyjna pragnie jedynie w sposób obiektywny i rzetelny zwrócić uwagę na pewne bezsporne uwarunkowania ekonomiczno-techniczne i społeczne towarzyszące omawianej problematyce, a także na związane z tym problemy prawne i regulacyjne, tym bardziej, że sprawa, której dotyczy Projekt jest niezwykle ważna społecznie. Sprawa ta dotyczy przecież zaspokajania absolutnie elementarnych, codziennych i bytowych potrzeb każdego mieszkańca Polski: dostępu do bieżącej wody i usług odprowadzania ścieków.

W tym względzie Rada Legislacyjna pragnie przypomnieć kilka zupełnie niekontrowersyjnych okoliczności. Po pierwsze, usługi wodociągowo-kanalizacyjne są bez wątpienia usługami o charakterze użyteczności publicznej, czyli niezbędnymi dla ludności i wymagającymi ich bieżącego świadczenia.[14] Po drugie, usługi te są świadczone przez przedsiębiorstwa, które na rynkach, na których działają, posiadają pozycję monopolistyczną, ponieważ przedsiębiorstwa te zarządzają infrastrukturą techniczną, która – będąc niezbędna do prowadzenia omawianej działalności gospodarczej – w skali lokalnej jest nieduplikowalna i nie ma substytutu.[15] Po trzecie, w zdecydowanej większości polskich gmin to same gminy są właścicielami przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, czy to poprzez bezpośredni zarząd publicznoprawny sprawowany w ramach samorządowych zakładów budżetowych czy też poprzez kapitałowy udział w spółkach handlowych. Prywatna własność omawianej kategorii przedsiębiorstw – w tym poprzez mniejszościowe udziały w spółkach – ma w skali całego kraju charakter zupełnie marginalny (choć istnieje).[16] Po czwarte, gminy mają konstytucyjny i ustawowy obowiązek zapewniania tego, aby potrzeby gminnej wspólnoty samorządowej (mieszkańców) w zakresie dostępu do bieżącej wody i odprowadzania ścieków były efektywnie zaspokajane.[17] Po piąte, niezależnie od obowiązujących na podstawie Ustawy regulacji sektorowych i funkcjonującego na jej podstawie nadzoru regulacyjnego nad przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi i ich polityką taryfową, zarówno same te przedsiębiorstwa, jak też poszczególne gminy (działając czy to ramach swoich uprawnień właścicielskich wobec przedsiębiorstw, czy też podejmując władcze działania adresowane na zewnątrz do członków wspólnoty samorządowej) mają obowiązek przestrzegania przepisów polskiego i unijnego prawa konkurencji, w tym muszą przestrzegać zakazu nadużywania pozycji dominującej na rynku poprzez powstrzymanie się od pobierania cen nadmiernie wygórowanych czy zaniechanie dokonywania innych szkodliwych dla konsumentów praktyk cenowych.[18]

Na podstawie powyższych ustaleń można ostrożnie skonkludować, że gminy mają co prawda ekonomiczno-techniczną możliwość wykorzystywania swojej siły rynkowej czy też monopolistycznej pozycji swoich przedsiębiorstw na rynku poprzez prowadzenie niekorzystnej dla mieszkańców polityki cenowej w sektorze wodociągowo-kanalizacyjnym, ale – przynajmniej w swoim teoretycznym założeniu – powinien ich od tego powstrzymywać przede wszystkim demokratyczny mandat mieszkańców dany piastunom organów gmin po to, by te rzetelnie zaspokajały potrzeby członków wspólnoty samorządowej, a nie prowadziły politykę nastawioną na maksymalizację zysków. Z drugiej jednak strony – niejako dla kontrastu z tym idealizującym założeniem – warto wspomnieć o tym, że od momentu utworzenia w Polsce w 1990 r. nadzoru antymonopolowego, organ go wykonujący (obecnie Prezes UOKiK) wielokrotnie miał okazję zajmować się przypadkami nadużywania pozycji dominującej na rynku przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne: dostępna publicznie baza decyzji Prezesa UOKiK[19] pokazuje, że w okresie od roku 2000 do końca roku 2018 Prezes UOKiK wydał aż 716 decyzji w sprawie nadużywania pozycji dominującej przez przedsiębiorstwa w sektorze wodociągowo-kanalizacyjnym[20] (co uwydatnia dużą skalę zjawiska i zainteresowania się nim ze strony organu antymonopolowego, choć należy pamiętać, że absolutnie nie wszystkie z tych decyzji dokonywały stwierdzenia czy potwierdzenia nadużycia pozycji dominującej, gdyż były też przypadki umorzenia postępowania i niestwierdzenia praktyki abuzywnej). Co jest przy tym interesujące, od końca roku 2018 do chwili obecnej Prezes UOKiK nie wydał w tej sprawie żadnej decyzji.

Do tego powyższego obrazu należy oczywiście dodać regulację sektorową zawartą w Ustawie, której dotyczy również Projekt. Ustawa nakazuje przedsiębiorstwom wodociągowo-kanalizacyjnym ustalanie taryf zgodnie z określonymi materialnoprawnymi wytycznymi, mającymi chronić odbiorców przed nadmiernym wzrostem cen, a także obliguje te przedsiębiorstwa do uzyskania zatwierdzenia ich taryfy przez organ regulacyjny przed wejściem taryfy w życie.[21]

Otóż w tym względzie trzeba przede wszystkim stwierdzić, że autorzy Projektu nie zdecydowali się na pełny powrót do rozwiązań ustrojowo-kompetencyjnych obowiązujących w Polsce do grudnia 2017 r. O ile bowiem w tym poprzednim stanie prawnym (w latach 2001-2017) organem wyłącznie uprawnionym do zatwierdzania taryf przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych była rada gminy, o tyle obecnie Projekt co prawda przywraca właściwość rady gminy w tym zakresie i odbiera kompetencję do zatwierdzania taryf organowi regulacyjnemu (którą to kompetencję przydano organom regulacyjnym w roku 2017), ale jednocześnie organ regulacyjny nadal ma utrzymać pewne swoje władcze kompetencje w zakresie polityki taryfowej przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, a mówiąc precyzyjniej: ma dostać nowe kompetencje w tym zakresie, choć o wiele słabsze niż de lege lata. Mianowicie, o ile na podstawie Projektu to rzeczywiście rada gminy będzie zatwierdzała taryfy przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego,[22] o tyle w określonych ustawowo przypadkach – kiedy to w projektowanej taryfie przedsiębiorstwa przewidywany będzie duży wzrost cen i stawek opłat – zatwierdzenie taryfy przez radę gminy będzie mogło nastąpić dopiero po uzgodnieniu projektu taryfy z organem regulacyjnym.[23] Z kolei w przypadkach, gdy projekt taryfy przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego nie będzie wymagał dokonania wspomnianego wyżej uzgodnienia z organem regulacyjnym, wówczas wójt, burmistrz lub prezydent miasta będzie mógł fakultatywnie wystąpić do organu regulacyjnego o opinię dotyczącą projektu taryfy, mając na uwadze ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen usług.[24] Z powyższego wynika, że organ regulacyjny – jako fachowa instytucja zewnętrzna i niezależna od gminy oraz od przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego[25] – po wejściu w życie Projektu nadal będzie posiadał możliwość odziaływania na politykę taryfową przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych w kierunku łagodzenia nadmiernych wzrostów cen za usługi dostawy wody i odprowadzania ścieków. Ponadto Projekt utrzymuje i rozbudowuje te przepisy Ustawy, które określają materialnoprawne zasady kształtowania taryf przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, w tym określają czynniki, które należy brać pod uwagę przy kalkulowaniu odnośnych cen i opłat, przy ich zatwierdzaniu lub zmianie, a także w jaki sposób należy przy tym chronić interesy odbiorców usług.[26]

Biorąc powyższe pod uwagę, Rada Legislacyjna jest zdania, że co do zasady główna zmiana ustrojowo-kompetencyjna przewidziana w Projekcie w zakresie dotyczącym zatwierdzania taryf przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych (czyli przekazanie tej kompetencji radzie gminy) nie jest problematyczna sama w sobie. Zmiana ta jako taka nie powinna w swoim założeniu prowadzić do pogorszenia sytuacji odbiorców usług (mieszkańców gminy), a powinna wręcz motywować organy gminy do prowadzenia w lokalnym sektorze wodociągowo-kanalizacyjnym polityki bardzo odpowiedzialnej: odpowiedzialnej w tym sensie, że równoważącej ze sobą potrzebę bezpośredniej ochrony mieszkańców gminy przed nadmiernym i gwałtownym wzrostem cen i stawek opłat w taryfie z równoczesną potrzebą zapewnienia przedsiębiorstwom wodociągowo-kanalizacyjnym odpowiedniego poziomu przychodów niezbędnego na inwestycje odtworzeniowe i rozwojowe. Trzeba bowiem pamiętać, że oprócz konieczności ochrony mieszkańców przed nadmiernym wzrostem cen usług istnieje jeszcze druga strona omawianego zjawiska. Otóż potrzeby finansowe i kapitałowe przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych w Polsce są obecnie ogromne i wynikają one zarówno z konieczności nakładów na bieżące utrzymanie i odtwarzanie infrastruktury technicznej, jak też z konieczności ponoszenia nowych wydatków inwestycyjnych, implikowanych chociażby regulacjami prawnymi wynikającymi z prawa Unii Europejskiej.[27] Tymczasem sytuacja finansowa przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych w Polsce jest aktualnie bardzo zła. W roku 2023 aż 77% przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych wykazało w swoich sprawozdaniach finansowych straty, zaś 40% ogółu tych przedsiębiorstw utraciło wręcz płynność finansową.[28] Co więcej, w roku 2024 wystąpiło w Polsce ponad 100 tys. różnego rodzaju awarii technicznych w sieciach wodociągowo-kanalizacyjnych,[29] z czym wiązały się oczywiście przerwy (czasem długotrwałe) w dostawach wody dla mieszkańców. Przedstawiciele sektora wodociągowo-kanalizacyjnego alarmująco stwierdzają, że w kolejnych latach sytuacjach będzie się tylko pogarszała.[30]

Podobnie zatem jak to ma miejsce w przypadku wszystkich sektorów sieciowych gospodarki, również w sektorze wodociągowo-kanalizacyjnym polityka taryfowa realizowana przez przedsiębiorstwa i nadzorowana przez instytucje publiczne (bez względu na to, które konkretnie są to instytucje: rządowe czy samorządowe) musi godzić ze sobą dobrobyt konsumentów z efektywnością dynamiczną, czy też efektywność alokacyjną z efektywnością produkcyjną. Nie do zaakceptowania społecznie i gospodarczo są w zakresie taryfikacji rozstrzygnięcia i działania jednokierunkowe.[31] Mówiąc w uproszczeniu, należy oczywiście chronić konsumentów przed wzrostem cen, ale jeżeli jednocześnie nie zapewni się przedsiębiorstwom sieciowym odpowiedniej stopy zwrotu z kapitału, to nie będą one w stanie efektywnie ekonomicznie i na zadowalającym poziomie jakościowym świadczyć swoich usług: bez odpowiedniego poziomu przychodów po stronie przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, i to przychodu pochodzącego przede wszystkim z kieszeni odbiorców usług, odbiorcy ci w perspektywie długoterminowej sami poniosą straty w swoim dobrobycie, zaś stopień zaspokojenia ich potrzeb oraz satysfakcji z tego stanu rzeczy ulegnie zmniejszeniu.

Z powyższych względów Rada Legislacyjna ze zrozumieniem przyjmuje proponowaną w Projekcie zmianę organu mającego zatwierdzać taryfy przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. Nie ta ogólna zmiana właściwości organów jest tutaj zasadniczym problemem. Tym co niepokoi Radę Legislacyjną są natomiast różne szczegółowe rozwiązania zawarte w Projekcie dotyczące procedury zatwierdzania taryf, w tym zwłaszcza w zakresie współdziałania pomiędzy organami gminy a organami regulacyjnymi. Zdaniem Rady Legislacyjnej, pozostawienie wpływu organów regulacyjnych na proces zatwierdzania taryf jest zasadniczo słuszne, gdyż tworzy to pewien zawór bezpieczeństwa i niejako dodatkowy kanał weryfikacji prawidłowości polityki taryfowej przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. Jednakże szczegółowe proceduralne aspekty współpracy organów samorządowych i regulacyjnych (czyli rządowych) w tym procesie nie są niestety unormowane w Projekcie w sposób optymalny. W tym zakresie Rada Legislacyjna postuluje szereg koniecznych zmian, które zarówno wyeliminują ewidentne luki prawne (techniczne i tetyczne), jak też rozwieją wątpliwości interpretacyjne, które budzą w tym względzie niektóre przepisy Projektu. Biorąc pod uwagę zarysowane wyżej wyzwania, przed jakimi stoi polski sektor wodociągowo-kanalizacyjny oraz organy regulujące jego funkcjonowanie (bez względu na to, o które organy konkretnie chodzi), w przekonaniu Rady Legislacyjnej kluczowe jest to, aby wyeliminować w Projekcie te jego mankamenty merytoryczne i techniczno-legislacyjne dotyczące procedury taryfowej, które – o ile w nim pozostaną – mogą istotnie utrudnić projektowanie oraz zatwierdzanie taryf przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. Gdyby zaś, hipotetycznie, z Projektu nie udało się wyeliminować wspomnianych wyżej dysfunkcjonalności w zakresie współpracy organów gminy i organów regulacyjnych, to mimo wszystko lepszym już rozwiązaniem byłoby – zamiast niekończących się wątpliwości interpretacyjnych i sporów prawnych – całkowite pozostawienie odpowiedzialności za zatwierdzanie taryf w ręku organów samorządowych. Opowiadając się zatem za dalszym procedowaniem Projektu, Rada Legislacyjna wnosi o rozważenie wskazanych poniżej jej postulatów legislacyjnych.

 

II. Szczegółowe uwagi do niektórych rozwiązań Projektu

 

1. [Wątpliwości co do podstaw i zakresu przetwarzania danych osobowych na potrzeby taryf progresywnych] Można mieć poważne wątpliwości odnośnie tego, czy przepisy Projektu w należyty sposób chronią dane osobowe osób fizycznych, które będą przetwarzane w związku ze stosowaniem przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne tzw. taryf progresywnych warunkowanych liczbą odbiorców. Owe taryfy progresywne warunkowane liczbą odbiorców – w ujęciu przewidywanym w Projekcie – są to taryfy różnicujące ceny i stawki opłat określone w taryfie w zależności od progów ilości dostarczanej wody warunkowanych liczbą osób zamieszkałych w poszczególnych nieruchomościach mieszkalnych oraz lokalach mieszkalnych (zob. art. 20 ust. 3a i 3b oraz art. 20a-20d Ustawy w brzmieniu przewidzianym w Projekcie). Samo pojęcie taryf progresywnych nie jest pojęciem nowym w polskiej regulacji sektora wodociągowo-kanalizacyjnego. Nie występuje ono wprawdzie ani w Ustawie ani też nawet w Projekcie,[32] ale podstawę prawną do stosowania taryf progresywnych dają przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków[33] (dalej: „rozporządzenie taryfowe”). Rozporządzenie taryfowe używa pojęcia taryfy progresywnej na oznaczenie taryfy, w której ceny za wodę lub ścieki rosną wraz ze wzrostem ich ilości ponad przedział nie mniejszy, niż to wynika z przeciętnych norm zużycia wody (§ 14 pkt 3 lit. b) rozporządzenia taryfowego). Projekt nie posługuje się pojęciem taryfy progresywnej, ale niejako szczegółowo rozwija tę koncepcję z rozporządzenia taryfowego, dozwalając radzie gminy (fakultatywnie) na to, aby ta zobowiązała przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do „zróżnicowania […] cen i stawek opłat określonych w taryfie dotyczącej zbiorowego zaopatrzenia w wodę w zależności od progów ilości dostarczanej wody w zależności od liczby osób zamieszkałych w poszczególnych nieruchomościach mieszkalnych oraz lokalach mieszkalnych” (art. 20a ust. 1 Ustawy w brzmieniu przewidzianym w Projekcie; nawiasem mówiąc, w tym projektowanym przepisie warto byłoby rozważyć wyeliminowanie występującego w nim dwukrotnie sformułowania: „w zależności”, zwłaszcza że podwójne użycie tego zwrotu prowadzi do wątpliwości, czy ceny i stawki mają zależeć od liczby osób zamieszkałych w poszczególnych nieruchomościach, czy to bezpośrednio progi mają być uzależnione od tej liczby osób). W przypadku wprowadzenia przez radę gminy opisanego wyżej systemu taryfy progresywnej warunkowanej liczbą odbiorców rada gminy będzie miała obowiązek ustalania liczby osób zamieszkałych w nieruchomości mieszkalnej lub w lokalu mieszkalnym, przy czym rada gminy będzie mogła tę liczbę ustalać w różny sposób, spośród kilku wskazanych w Projekcie: (1) na podstawie danych będących w posiadaniu gminy uzyskanych w celu ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w sposób określony w art. 6h pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach[34]; (2) na podstawie deklaracji na temat liczby osób zamieszkałych w nieruchomości mieszkalnej lub w lokalu mieszkalnym; (3) na podstawie innych danych będących w dyspozycji gminy pozwalających ustalić liczbę osób zamieszkałą w poszczególnych nieruchomościach mieszkalnych lub w lokalach mieszkalnych (art. 20b ust. 1 Ustawy w brzmieniu przewidzianym w Projekcie).

Zasadniczy problem prawny z tymi wszystkimi sposobami ustalania liczby mieszkańców nieruchomości lub lokalu jest taki, że przewidziane w tym zakresie przepisy Projektu nie dają dostatecznych gwarancji ochrony danych osobowych osób fizycznych tak jak to nakazują przepisy unijnego rozporządzenia o ochronie danych osobowych[35] (dalej: „RODO”). W szczególności, przepisy Projektu nie określają procedury, formy, zakresu danych osobowych ani trybu pozyskiwania oraz udostępniania wchodzących tutaj w grę danych osobowych, posługując się przy tym enigmatycznym określeniem mówiącym o „innych danych będących w dyspozycji gminy pozwalającej ustalić liczbę osób zamieszkałą w poszczególnych nieruchomościach mieszkalnych lub w lokalach mieszkalnych” (art. 20b ust. 1 pkt 3 Ustawy w brzmieniu przewidzianym w Projekcie). Ogólnie można powiedzieć, że przepisy Projektu są w tym zakresie niezgodne z zasadami legalizmu, rzetelności i przejrzystości przetwarzania danych (art. 5 ust. 1 lit. a) RODO), w tym z regułą przetwarzania danych na określonych podstawach prawnych (art. 6 RODO). W szczególności należy sądzić, że w zakresie spraw regulowanych Projektem (i Ustawą) przetwarzanie danych osobowych będzie musiało następować na podstawie przesłanki niezbędności do wypełniania obowiązku prawnego ciążącego na administratorze danych (art. 6 ust. 1 lit. c) RODO) lub na podstawie przesłanki niezbędności do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi (art. 6 ust 1 lit. e) RODO). Jeżeli tak będzie w rzeczywistości – a należy sądzić, że inne dopuszczone przez art. 6 ust. 1 RODO podstawy prawne przetwarzania danych osobowych są w omawianym zakresie raczej nieadekwatne lub mogą mieć tylko ograniczoną przydatność – to wówczas obowiązkiem państwa członkowskiego UE jest wyraźne określenie w prawie krajowym podstawy prawnej przetwarzania danych i celu przetwarzania danych (art. 6 ust. 3 RODO). Ponadto prawo krajowe państwa członkowskiego może wówczas określić bardziej szczegółowe wymogi przetwarzania i inne środki w celu zapewnienia zgodności przetwarzania z prawem i jego rzetelności (art. 6 ust. 2 RODO). Takich szczegółowych regulacji w Projekcie nie ma, co budzi wątpliwości nie tylko z punktu widzenia zgodności jego przepisów z RODO, ale również z wynikającym z Konstytucji RP obowiązkiem określania w ustawie podstawy prawnej do ujawniania przez osobę informacji go dotyczącej (art. 51 ust. 1 Konstytucji RP) oraz obowiązkiem władz publicznych pozyskiwania, gromadzenia i udostępniania tylko takich informacji o obywatelach, które są niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (art. 51 ust. 2 Konstytucji RP), przy równoczesnym daniu każdemu obywatelowi prawa dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych (art. 51 ust. 3 Konstytucji RP) oraz prawa do żądania sprostowania oraz usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą (art. 51 ust. 4 Konstytucji RP). W tym zakresie Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że istotne przesłanki i warunki przetwarzania danych osobowych muszą być określone w ustawie i nie mogą być zamieszczone w akcie podustawowym.[36] W przypadku Projektu brak jest w omawianym zakresie dostatecznej regulacji ustawowej, natomiast upoważnienie do uregulowania szczegółowych kwestii z tym związanych zostało dane radzie gminy, która może to zrobić w podjętej przez siebie uchwale, a więc w akcie podustawowym (co jest niezgodne z przepisami Konstytucji RP, tak jak je w tym zakresie interpretuje Trybunał Konstytucyjny).

W tym względzie Rada Legislacyjna postuluje ponowne przeanalizowanie zgodności z RODO i z Konstytucją RP przepisów Projektu dotyczących przetwarzania danych o mieszkańcach nieruchomości i lokalu na potrzeby ustalania przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne taryf progresywnych warunkowanych liczbą mieszkańców.  

2. [Niejednoznaczne określenie sytuacji wymagających uzgodnienia projektu taryfy przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego] Zdaniem Rady Legislacyjnej niewystarczająco jasne i jednoznaczne są te przepisy Projektu, które określają sytuacje, w których projekt taryfy przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego wymaga uzgodnienia z organem regulacyjnym. W tym zakresie w Projekcie stwierdza się, że zatwierdzenie taryfy przez radę gminy następuje po uzgodnieniu projektu taryfy z organem regulacyjnym, jeżeli projekt taryfy zakłada wzrost cen i stawek opłat nowej taryfy o więcej niż wzrost inflacyjny albo 15% względem średnich cen i stawek opłat poprzedniej taryfy, przy równoczesnym zróżnicowaniu i rozbiciu tych sytuacji na jeszcze bardziej szczegółowe kategorie (projektowane przepisy art. 24ba ust. 1 pkt 1-3 Ustawy w brzmieniu przewidzianym w Projekcie). Problem z tymi ostatnimi przepisami polega przede wszystkim na tym, że nie wskazują one w pełni jednoznacznie tych elementów obowiązującej taryfy, które mają być punktem odniesienia dla ustalenia, czy nowo projektowana taryfa przewiduje wzrost cen i stawek opłat o więcej niż 15%. W tym względzie przepisy Projektu posługują się sformułowaniami mówiącymi o „średnich cenach i stawkach opłaty” obowiązujących w okresie 3 lat bezpośrednio poprzedzających okres rozpoczęcia obowiązywania nowej taryfy. Rzecz jednak w tym, że przepisy te nie są do końca skorelowane treściowo z obowiązującymi przepisami rozporządzenia taryfowego, które pozwalają na stosowanie bardzo różnych taryf: jednolitych, niejednolitych, o strukturze jednoczłonowej lub wieloczłonowej, taryf sezonowych i progresywnych, przy dalszym jeszcze różnicowaniu cen i stawek opłat dla odbiorców (zob. np. § 14 rozporządzenia taryfowego). Przepisy rozporządzenia taryfowego posługują się również w tym kontekście pojęciem ceny wskaźnikowej, którą oblicza się jako sumę należności za wodę w danym okresie wynikających z cen i stawek opłat w złotych, podzieloną przez wielkość sprzedaży wody w metrach sześciennych w danym okresie (zob. tabelę A w załączniku do rozporządzenia taryfowego). W tym kontekście pojawia się pytanie, czy to właśnie ta cena wskaźnikowa ma być punktem odniesienia do obliczania 15%-owego wzrostu cen i stawek opłat w kolejnej taryfie na potrzeby ustalenia, czy projekt nowej taryfy wymaga uzgodnienia z organem regulacyjnym? A jeśli nie, to w jaki konkretnie sposób obliczyć „średnie ceny i stawki opłat” z taryfy, które mają być w omawianym zakresie relewantnym punktem odniesienia? To ostatnie sformułowanie tylko pozornie może wydawać się jednoznaczne, ale w istocie nie wiadomo, o jaką średnią tutaj chodzi: czy mianowicie o zwykłą średnią arytmetyczną? Trzeba tu wziąć pod uwagę okoliczność, że liczba odbiorców (mieszkańców) w gminie należących do poszczególnych grup taryfowych może nie być równa (a czasami może być wręcz drastycznie nierówna w skali gminy) i dlatego posługiwanie się zwykłą średnią arytmetyczną może prowadzić do niezbyt sprawiedliwych społecznie rezultatów. Co prawda po wejściu w życie Projektu rozporządzenie taryfowe ulegnie z pewnością zmianie, ale i tak to już obecnie obowiązujące rozporządzenie taryfowe nie zmieni przecież przeszłości, tzn. nie zmieni tego, że taryfy przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych są obecnie kształtowane zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem taryfowym i w związku z tym zawierają te wszystkie zróżnicowania cenowe i stawkowe, o których była wyżej mowa. Zresztą, na gruncie nowego rozporządzenia taryfowego owo zróżnicowanie będzie jeszcze większe, w związku z szerszym dopuszczeniem przez Projekt taryf progresywnych. Wszystko to razem prowadzi do konkluzji, że wbrew pozorom ustalenie „średniej ceny i stawki opłat” z taryfy mającej być punktem odniesienia dla ewentualnego zaktualizowania się obowiązku uzgodnienia projektu nowej taryfy z organem regulacyjnym może nie być wcale takie proste i będzie budziło niepotrzebne wątpliwości interpretacyjne, a w konsekwencji spory prawne pomiędzy przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi i gminami (z jednej strony) a organem regulacyjnym (z drugiej strony).

Podobne wątpliwości interpretacyjne i spory praktyczne może budzić druga ze wskazanych w Projekcie przesłanek aktualizowania się obowiązku uzgodnienia nowej taryfy z organem regulacyjnym, jakim jest wzrost cen i stawek opłat nowej taryfy o więcej niż „wzrost inflacyjny” (projektowane przepisy art. 24ba ust. 1 pkt 1 lit. a), pkt 2 lit. a) tiret pierwsze oraz pkt 3 lit. a) Ustawy w brzmieniu przewidzianym w Projekcie). Pojęcie „wzrostu inflacyjnego” jest w Projekcie zdefiniowane jako stanowiące „sumę wysokości średniorocznych wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w formie komunikatu, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej ,,Monitor Polski”, ustaloną za każdy rok obowiązywania dotychczasowej taryfy”. Problem z tym ostatnim wskaźnikiem polega jednak na tym, że jest on ustalany „średniorocznie”, czyli za każdy rok kalendarzowy osobno, podczas gdy taryfa przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego nie musi przecież obowiązywać na okres jednego roku kalendarzowego. De lege lata przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na okres 3 lat (art. 20 ust. 1 Ustawy), ale nie muszą to być równe lata kalendarzowe rozpoczynające się w dniu 1 stycznia i kończące w dniu 31 grudnia. Co więcej, Projekt daje przedsiębiorstwom wodociągowo-kanalizacyjnym jeszcze większą swobodę w ustalaniu okresu obowiązywania ich taryf, dozwalając na to, by przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określało taryfę na okres od 1 roku do 3 lat (art. 20 ust. 1 Ustawy w brzmieniu przewidzianym w Projekcie). Może to spowodować, że taryfa przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego zostanie określona na okres np. 16 lub 18 lub 20 miesięcy i wówczas tym bardziej okres jej obowiązywania nie skończy się wraz z końcem danego roku kalendarzowego. W takim układzie wzrośnie wątpliwość odnośnie tego, w jaki sposób należy wówczas liczyć ów „średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem”, który ma być „ustalony za każdy rok obowiązywania dotychczasowej taryfy”, a który to wskaźnik ma być jednocześnie (a dokładniej: jego suma z poszczególnych lat) punktem odniesienia dla stwierdzenia wzrostu cen i stawek opłat w nowej taryfie o więcej niż wzrost inflacyjny. Prawdopodobnie trzeba by w omawianym zakresie zastosować rozwiązania bardziej elastyczne, dopuszczające możliwość ustalania wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem (na potrzeby identyfikowania obowiązku uzgodnienia projektu nowej taryfy z organem regulacyjnym) nie w ujęciu średniorocznym, ale np. w ujęciu miesięcznym lub kwartalnym, względnie też można dopuścić w tym zakresie możliwość posłużenia się wskaźnikiem średniorocznym nie rzeczywistym za dany rok, ale wskaźnikiem projektowanym (przewidywanym), który oczywiście może się różnić od tego faktycznie osiągniętego na koniec danego roku.

Rada Legislacyjna poddaje też pod ewentualną rozwagę decydentów (autorów Projektu) zamieszczenie w Projekcie przepisów przejściowych, które w sposób szczególny ustalą przesłanki powstania obowiązku uzgodnienia projektu nowej taryfy z organem regulacyjnym po raz pierwszy po wejściu Projektu w życie, tak aby wielkości (parametry) cenowe z dotychczasowej taryfy brane pod uwagę jako punkty odniesienia do ustalenia wzrostu cen i stawek opłat w nowej taryfie mogły zostać ustalone z uwzględnieniem obecnie obowiązującego rozporządzenia taryfowego. Natomiast przesłanki powstania obowiązku uzgodnienia każdej kolejnej nowej taryfy z organem regulacyjnym będą mogły być określone na przyszłość w sposób odmienny, dostosowany już do nowych rozwiązań zawartych w Projekcie i do nowego rozporządzenia taryfowego (po jego przyszłym wydaniu).

W każdym razie Rada Legislacyjna raz jeszcze wnosi do autorów Projektu o ponowne przeanalizowanie zawartych w Projekcie przesłanek normatywnych powodujących zaktualizowanie się obowiązku uzgodnienia projektu nowej taryfy przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego z organem regulacyjnym, pod kątem precyzji i jednoznaczności określenia tych przesłanek.  

3. [Brak wskazania w Projekcie formy prawnej uzgodnienia taryfy] Projekt nie wskazuje w ogóle formy prawnej, w której ma nastąpić uzgodnienie przez organ regulacyjny projektu taryfy przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. W zakresie normowania procedury uzgodnienia taryfy z organem regulacyjnym Projekt normuje przesłanki powstania tego obowiązku (o których jest mowa wyżej w niniejszej opinii – zob. projektowany art. 24ba ust. 1-2 Ustawy), elementy brane pod uwagę przez organ regulacyjny przy uzgadnianiu projektu nowej taryfy (projektowany art. 24ba ust. 3 Ustawy), a także wskazuje podmiot wnioskujący o uzgodnienie (tj. wójta, burmistrza lub prezydenta miasta), terminy procedury uzgodnieniowej i elementy wniosku o uzgodnienie (projektowane przepisy art. 24ba ust. 4-6 Ustawy). Brak jest natomiast wskazania w Projekcie, w jakiej konkretnie formie prawnej ma następować omawiane tutaj uzgodnienie. W szczególności, nie wiadomo, czy ma to następować w formie decyzji lub postanowienia organu regulacyjnego, czy też w formie czynności materialno-technicznej dokonywanej przez organ regulacyjny. Wskazanie tej formy prawnej jest oczywiście bardzo ważne, chociażby z uwagi na ewentualne środki ochrony prawnej przysługujące w stosunku do czynności organu regulacyjnego podejmowanej w omawianym zakresie.

Gdyby cała przewidziana w Projekcie procedura zatwierdzania taryfy przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego przez radę gminy miała charakter jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego[37] (dalej: „k.p.a.”), kończąc się wydawaną w tym zakresie przez radę gminy decyzją administracyjną (o zatwierdzeniu taryfy albo odmowie jej zatwierdzenia), to wówczas byłoby oczywiste, że uzgodnienie taryfy przez organ regulacyjny w ramach tego postępowania następuje na podstawie postanowienia wydawanego na podstawie art. 106 k.p.a., w ramach procedury współdziałania organów. W takim przypadku cała procedura współdziałania byłaby określona ustawowo w k.p.a., nie tylko poprzez wskazanie formy prawnej zajęcia stanowiska przez organ regulacyjny, ale także poprzez danie stronie (tu: przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu) możliwości ochrony swoich praw przed organem regulacyjnym (jako przed organem współdziałającym w rozumieniu art. 106 k.p.a.). Jednakże przewidziana w Projekcie procedura zatwierdzania przez radę gminy projektu taryfy przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego nie jest bynajmniej jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym w rozumieniu k.p.a., a w każdym razie nic na to nie wskazuje ani w Projekcie, ani w uzasadnieniu Projektu. W okresie przed grudniem 2017 r., kiedy to Ustawa również przewidywała zatwierdzanie taryf przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych przez radę gminy, w orzecznictwie polskich sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA), jednoznacznie stwierdzano, że uchwała rady gminy zatwierdzająca taryfę albo odmawiająca jej zatwierdzenia nie jest aktem prawa miejscowego, lecz jest po prostu inną uchwałą z zakresu administracji publicznej.[38] Nie była to jednak decyzja w rozumieniu k.p.a., wydawana w ramach postępowania unormowanego w k.p.a. Również pod rządami przepisów Ustawy mającej być w przyszłości znowelizowanej Projektem brak będzie podstaw do stosowania w omawianym tutaj zakresie przepisów k.p.a.

Tym bardziej powoduje to, że wskazanie w Projekcie formy prawnej uzgodnienia taryfy przez organ regulacyjny byłoby ze wszech miar potrzebne, zwłaszcza dla większej pewności prawnej i dla możliwości ochrony swoich interesów przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne lub przez organ wykonawczy gminy. Należy bowiem pamiętać, że w myśl projektowanego art. 24ba ust. 4 i 5 Ustawy (w brzmieniu przewidzianym w Projekcie) to nie przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne występuje do organu regulacyjnego o uzgodnienie taryfy, lecz czyni to wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Gdyby zatem w Ustawie została wskazana konkretna forma prawna uzgodnienia taryfy przez organ regulacyjny, wówczas należałoby pomyśleć o przyznaniu stosownych środków ochrony prawnej, jeśli nie przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, to przynajmniej wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, który jest (będzie) formalnym wnioskodawcą w procedurze uzgodnieniowej taryfy.

4. [Brak możliwości skutecznej ochrony przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne swoich interesów przed organem regulacyjnym] Projekt nie daje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu żadnych możliwości bezpośredniego artykułowania i ochrony swoich interesów w postępowaniu uzgodnieniowym przed organem regulacyjnym, zaś przewidziana w Projekcie możliwość wniesienia przez przedsiębiorstwo skargi sądowej jest zupełnie bezcelowa. Wspomniany problem braku możliwości artykułowania i ochrony swoich interesów przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w toku procedury uzgodnieniowej przed organem regulacyjnym częściowo wiąże się z zasygnalizowaną już wyżej kwestią braku wskazania przez Projekt formy prawnej uzgodnienia projektu taryfy przez organ regulacyjny, ale – co trzeba mocno podkreślić – omawiany w tym miejscu problem ochrony praw przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego nie ogranicza się tylko do kwestii braku wskazania owej formy prawnej działania organu regulacyjnego. Nawet bowiem gdyby Projekt wskazywał formę prawną uzgodnienia projektu taryfy przez organ regulacyjny (np. decyzja lub postanowienie organu regulacyjnego), to i tak nie zmieniałoby to w niczym stanu prawnego, że w postępowaniu uzgodnieniowym przed organem regulacyjnym występuje przecież nie samo przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, lecz wójt, burmistrz lub prezydent miasta (zob. projektowane przepisy art. 24ba ust. 4-5 Ustawy), czyli wspomniane przedsiębiorstwo tak czy owak nie ma możliwości bezpośredniego bronienia swoich praw i interesów przed organem regulacyjnym. Tak więc nawet w razie zrealizowania przez autorów Projektu postulatu Rady Legislacyjnej wskazanego wyżej w punkcie II.3 niniejszej opinii, nadal pozostanie problem konieczności zapewnienia określonej ochrony prawnej interesów przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego przed organem regulacyjnym (chyba, żeby autorzy Projektu zdecydowali się ukształtować procedurę zatwierdzenia taryfy przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego przez radę gminy jako postępowanie w rozumieniu k.p.a. prowadzone przez radę gminy – wówczas od razu rozwiązałoby to oba problemy: określenie formy prawnej uzgodnienia taryfy przez organ regulacyjny i ochronę interesów przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego przed organem regulacyjnym, która to ochrona byłaby wówczas realizowana na podstawie art. 106 k.p.a., łącznie z ewentualną skargą do sądu administracyjnego na to postanowienie; jednakże na takie rozwiązanie prawne raczej nie ma co liczyć i zresztą nie byłoby ono chyba do końca poprawne konstrukcyjnie i systemowo, a w każdym razie byłoby to rozwiązanie niezwykle precedensowe w polskim prawie samorządowym).

Tak więc nawet gdyby autorzy Projektu unormowali formę prawną uzgodnienia projektu taryfy przez organ regulacyjny (o czym była mowa w poprzednim punkcie niniejszej opinii), to i tak problem ochrony interesów przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w procedurze uzgodnieniowej przed organem regulacyjnym nadal pozostanie otwarty i nie można będzie tu liczyć na to, że ochroną tych interesów (interesów w sensie prawnym) zajmie się organ wykonawczy gminy. Z innych bowiem przepisów Projektu wyraźnie wynika, że w sensie prawnym interesy wójta, burmistrza i prezydenta miasta (z jednej strony) oraz interesy przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (z drugiej strony) w zakresie ustalania i zatwierdzania taryfy mogą być rozbieżne, i to nawet w stopniu daleko idącym (zob. np. projektowane przepisy art. 24ca Ustawy w brzmieniu przewidzianym przez Projekt).

De lege ferenda byłoby zatem warto, gdyby w postępowaniu uzgodnieniowym przed organem regulacyjnym mogło uczestniczyć również samo przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, obok organu wykonawczego gminy. Dałoby to wspomnianemu przedsiębiorstwu możliwość formalnej artykulacji swoich interesów i argumentów bezpośrednio przed organem regulacyjnym, w kierunku przekonywania go do swoich racji związanych z kształtem projektowanej nowej taryfy.

W tym względzie przewidziana w Projekcie procedura uzgodnieniowa daje co prawda „stronie” (co wedle wszelkiego prawdopodobieństwa oznacza właśnie przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne) prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ale sposób uregulowania tej kwestii jest dosyć zdumiewający i każe uznać ten środek prawny za całkowicie bezcelowy z punktu widzenia możliwości efektywnej ochrony interesów przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Mianowicie, projektowany przepis art. 24bb ust. 1 Ustawy stanowi co następuje: „W przypadku odmowy uzgodnienia projektu taryfy przez organ regulacyjny wójt (burmistrz, prezydent miasta) zwraca wniosek o zatwierdzenie taryfy do wnioskodawcy. Zwrot wniosku następuje w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie, jednakże strona niezadowolona z postanowienia może wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego.”. Otóż jak z powyższego przepisu wynika, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (jeżeli uznamy je za „stronę”, choć z przepisu nie wynika to wprost) może zaskarżyć do sądu administracyjnego bynajmniej nie ewentualne negatywne uzgodnienie taryfy dokonane przez organ regulacyjny, ale może zaskarżyć postanowienie organu wykonawczego gminy o zwrocie wniosku temu przedsiębiorstwu. W tym kontekście nie sposób jest wszakże sensownie odpowiedzieć na pytanie, jakie konkretnie zarzuty prawne przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne będzie mogło sformułować względem tego postanowienia organu wykonawczego gminy (o zwrocie wniosku) wnosząc ewentualną skargę do sądu administracyjnego? Przecież z powołanego projektowanego art. 24bb ust. 1 Ustawy wynika, że jeżeli organ regulacyjny nie uzgodni nowej taryfy przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (a która to procedura uzgodnieniowa, przypomnijmy, następuje nie na wniosek samego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, lecz na wniosek organu wykonawczego gminy), to wówczas organ wykonawczy gminy nie ma możliwości żadnego swobodnego manewru i nie ma prawa do innego zachowania się w tej sytuacji, jak tylko do zwrotu wniosku taryfowego przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. Pojawia się zatem zasadne pytanie, co w takiej sytuacji będzie ewentualnie skarżyć do sądu administracyjnego przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne? Czy może ono skarżyć to, że organ wykonawczy gminy wykonał po prostu zgodnie z Ustawą swój obowiązek prawny (zwracając przedsiębiorstwu jego wniosek)? I co może w takiej sytuacji orzec sąd administracyjny? Czy będzie mógł uchylić postanowienie wójta, burmistrza i prezydenta miasta, nakazując mu niezwracanie wniosku do przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego? Takie rozstrzygnięcie sądu byłoby przecież sprzeczne z wyraźnie brzmiącym projektowanym przepisem art. 24bb ust. 1 Ustawy, który wyraźnie i jednoznacznie nakazuje organowi wykonawczemu gminy – w sytuacji, gdy organ regulacyjny odmówił uzgodnienia projektu taryfy – zwrot wniosku do wnioskodawcy bez żadnych dalszych ustaleń. Zdaniem Rady Legislacyjnej, de lege ferenda przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powinno mieć prawną możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego (a najlepiej do Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów)[39] uzgodnienia albo odmowy uzgodnienia projektu taryfy dokonanego przez organ regulacyjny (o nieustalonej obecnie formie prawnej).

W podsumowaniu tej części rozważań Rada Legislacyjna postuluje, aby obok wyraźnego unormowania w Projekcie formy prawnej uzgodnienia albo odmowy uzgodnienia projektu taryfy przez organ regulacyjny (zgodnie z tym, o czym jest mowa wyżej w punkcie II.3 niniejszej opinii prawnej), przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu zapewnione zostały konkretne możliwości proceduralne ochrony swoich interesów w postępowaniu uzgodnieniowym przed organem regulacyjnym, gdzie wspomniane przedsiębiorstwo powinno występować co najmniej na równych prawach z organem wykonawczym gminy (który może mieć przecież zupełnie inne stanowisko merytoryczne w tej kwestii niż przedsiębiorstwo i interesy prawne tych podmiotów mogą być rozbieżne). W szczególności, przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu należy zapewnić możliwość wyraźnej artykulacji swoich interesów przed organem regulacyjnym, na zasadzie zbliżonej do procedury administracyjnej. Ponadto przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powinno mieć możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego lub odwołania (zażalenia) do SOKiK od rozstrzygnięcia organu regulacyjnego o nieuzgodnieniu projektu taryfy. W świetle aktualnych przepisów Projektu, prawo do środka prawnego przed sądem od rozstrzygnięcia organu regulacyjnego nie przysługuje ani samemu przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu (co oczywiste, skoro ono w ogóle nie może brać udziału w postępowaniu uzgodnieniowym), ani też organowi wykonawczemu gminy. Bez potrzeby narusza to konstytucyjne prawo przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do sądowej ochrony swoich praw i wolności (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

  5. [Wątpliwości co do roli stanowiska organu regulacyjnego w procesie zatwierdzania taryf] W przepisie art. 24cb ust. 4 pkt 2 Ustawy w brzmieniu przewidzianym w Projekcie występuje niejasne pojęcie „stanowiska” organu regulacyjnego w przedmiocie taryfy przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. W tym względzie pojawiają się dwie potencjalne możliwości interpretacyjne: (1) albo owo „stanowisko” organu regulacyjnego jest równoznaczne z „uzgodnieniem” (w rozumieniu projektowanego art. 24ba ust. 3 Ustawy) lub „opinią” (w rozumieniu projektowanego art. 24bc Ustawy) organu regulacyjnego, (2) albo też wzmiankowane „stanowisko” jest zupełnie nowym i niewystępującym wcześniej w Projekcie przejawem rozstrzygnięcia lub wyrażenia woli przez organ regulacyjny. Obie te możliwości interpretacyjne wywołują wiele pytań i wątpliwości.

W tym kontekście należy wyjaśnić, że projektowany art. 24cb ust. 4 Ustawy normuje pewne dodatkowe przypadki, w których rada gminy może odmówić zatwierdzenia taryfy przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Te przypadki o tyle są niejako dodatkowe, że zasadniczym przepisem mówiącym o przesłankach zatwierdzenia albo odmowy zatwierdzenia przez radę gminy taryfy przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jest projektowany art. 24cb ust. 1 Ustawy. Z tego ostatniego przepisu wynika, że rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu albo o odmowie zatwierdzenia taryfy kierując się określonymi w tym przepisie przesłankami, w tym m. in. rekomendacjami wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, a także własną oceną w tym zakresie. Skoro zaś rada gminy ma bezpośrednio uwzględnić rekomendacje wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, oznacza to, że pośrednio musi ona uwzględnić również uzgodnienie albo opinię organu regulacyjnego, bowiem formułując swoje rekomendacje wójt, burmistrz lub prezydent miasta musi uwzględnić m. in. uzgodnienie lub opinię organu regulacyjnego (zob. projektowane przepisy art. 24ca Ustawy). Niezależnie zaś od przesłanek z projektowanego art. 24cb ust. 1 Ustawy, projektowany art. 24cb ust. 4 pkt 2 Ustawy stanowi dodatkowo, że „Niezależnie od wyników oceny, o której mowa w ust. 1, rada gminy może odmówić zatwierdzenia taryfy jeżeli […] ze stanowiska organu regulacyjnego wynika, że taryfa nie powinna być zatwierdzona”. Ten ostatni przepis daje zatem radzie gminy fakultatywną możliwość odmowy zatwierdzenia taryfy przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jeżeli taka sugestia, rekomendacja, zalecenie czy nakaz (bo do końca nie wiadomo jaka konkretnie ma to być modalność prawna) wynika „ze stanowiska organu regulacyjnego”.

Otóż w tym zakresie problemem prawnym jest brak możliwości jednoznacznego wskazania, o jakie „stanowisko organu regulacyjnego” tutaj chodzi. Pojawia się bowiem pytanie, czy jest to „uzgodnienie” organu regulacyjnego (w rozumieniu projektowanego art. 24ba ust. 3 Ustawy) lub „opinia” organu regulacyjnego (w rozumieniu projektowanego art. 24bc Ustawy), czy też jest to zupełnie nowe i odrębne objawienie woli organu regulacyjnego, o którym w dotychczasowych przepisach Projektu nie było jeszcze mowy?

W pierwszym przypadku projektowanemu przepisowi art. 24cb ust. 4 pkt 2 Ustawy należałoby zarzucić zarówno niezgodność z Zasadami techniki prawodawczej, a mianowicie użycie dwóch różnych wyrażeń (słów) na oznaczenie tego samego terminu (niezgodność z § 10 Zasad techniki prawodawczej[40]), a także ewidentną sprzeczność treściową pomiędzy dwoma przepisami Projektu. Z jednej bowiem strony z projektowanego art. 24bb Ustawy jasno wynika, że jeżeli organ regulacyjny odmówi uzgodnienia projektu taryfy, to wówczas taki projekt taryfy nie może zostać przez radę gminy zatwierdzony, lecz wymaga to przygotowania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zupełnie nowego wniosku o zatwierdzenie taryfy: wniosku uwzględniającego stanowisko organu regulacyjnego. Z projektowanego art. 24bb Ustawy jasno zatem wynika, że rada gminy nie może zatwierdzić projektu taryfy wbrew stanowisku organu regulacyjnego wyrażonemu w odmowie zatwierdzenia taryfy. Z drugiej jednak strony projektowany art. 24cb ust. 4 pkt 2 Ustawy stanowi, że jeżeli ze stanowiska organu regulacyjnego wynika, że taryfa nie powinna być zatwierdzona, to wówczas rada gminy jedynie fakultatywnie „może”  odmówić zatwierdzenia taryfy. Jasne jest więc, że gdyby pojęcie „stanowiska” organu regulacyjnego (w rozumieniu projektowanego art. 24cb ust. 4 pkt 2 Ustawy) utożsamiać z „uzgodnieniem”, czy też właściwie z „odmową uzgodnienia” projektu taryfy przez organ regulacyjny (w rozumieniu projektowanych przepisów art. 24ba ust. 3 i art. 24bb Ustawy), to wówczas powstałaby pomiędzy odnośnymi przepisami Projektu rażąca sprzeczność treściowa. Chyba, że pojęcie „stanowiska” organu regulacyjnego (w rozumieniu projektowanego art. 24cb ust. 4 pkt 2 Ustawy) należy utożsamiać z pojęciem „opinii” organu regulacyjnego (w rozumieniu projektowanego art. 24bc Ustawy): wówczas co prawda nie będzie sprzeczności treściowej pomiędzy odnośnymi przepisami Ustawy (bo opinia organu regulacyjnego w kwestii projektu taryfy jest formalnie niestanowcza i teoretycznie rada gminy opierając się na opinii organu regulacyjnego może fakultatywnie odmówić zatwierdzenia projektu taryfy, traktując tę opinię jako swój dodatkowy argument merytoryczny), ale nadal będzie w omawianym zakresie istniała niezgodność wskazanych przepisów Projektu (i Ustawy w brzmieniu przewidzianym w Projekcie) z § 10 Zasad techniki prawodawczej: czyli będzie występowało użycie dwóch odmiennych określeń na oznaczenie tego samego pojęcia.

Możliwe jest jednak i takie stanowisko interpretacyjne, że w projektowanym art. 24cb ust. 4 pkt 2 Ustawy nie chodzi ani o „uzgodnienie” organu regulacyjnego (w rozumieniu projektowanego art. 24ba ust. 3 Ustawy) ani też o „opinię” organu regulacyjnego (w rozumieniu projektowanego art. 24bc Ustawy), ale o zupełnie nowe i niewystępujące wcześniej w Projekcie rozstrzygnięcie lub wyrażenie woli przez organ regulacyjny. Gdyby tak wszakże było, to wówczas przepisom Projektu należałoby zarzucić powstanie w tym względzie istotnej luki technicznej, związanej z brakiem wyraźnego uregulowania podstaw prawnych, procedury i formy zgłaszania owego nowego stanowiska przez organ regulacyjny w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia taryfy przez radę gminy. Powyższa kwestia wymaga zatem wyjaśnienia przez autorów Projektu. De lege ferenda być może najprostszym rozwiązaniem zasygnalizowanych wyżej mankamentów Projektu byłoby wyraźne przesądzenie w projektowanym art. 24cb ust. 4 pkt 2 Ustawy, że chodzi tam o opinię organu regulacyjnego (w rozumieniu projektowanego art. 24bc Ustawy).

6. [Kary pieniężne] Pewne wątpliwości budzi nowa redakcja art. 29 ust. 8 zdanie pierwsze Ustawy, który otrzymuje następujące brzmienie: „Niezależnie od kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1–3, nałożonej na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odpowiednio organ regulacyjny albo wójt (burmistrz, prezydent miasta) może nałożyć karę pieniężną na osobę sprawującą funkcję kierownika przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, z tym że wysokość tej kary pieniężnej nie może przekroczyć 300% jego miesięcznego wynagrodzenia”. Redakcja tego przepisu nie eliminuje już obecnie występujących mankamentów tej regulacji, gdyż nie jest w niej przesądzone, czy nałożenie kary pieniężnej na osobę sprawującą funkcję kierownika przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jest uzależnione od jakiejkolwiek postaci winy (rozumianej chyba w sposób cywilistyczny) po stronie tej osoby, czy też jedyną przesłanką możliwości nałożenia tej kary jest sam fakt nałożenia kary na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Ponadto określenie kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do nałożenia kary na kierownika podmiotu, który – o czym była mowa wcześniej w niniejszej opinii – najczęściej podlega gminie, może być wykorzystane jako dodatkowe narzędzie „dyscyplinowania” tego kierownika, przy czym trzeba mieć na uwadze, że – jak wskazano w opinii – interesy przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne oraz osób pełniących funkcje organów gminy mogą być rozbieżne.   

7. [Usterki redakcyjne] W przepisach Projektu występuje pewna liczba usterek redakcyjnych, które wymagają wyeliminowania. Przykładowo, w projektowanym art. 20a ust. 4 pkt 2 Ustawy występuje wyraz: „określoną”, podczas gdy powinno być: „określone”. W projektowanym art. 20b ust. 1 pkt 3 Ustawy występuje słowo: „pozwalającej”, podczas gdy prawidłowo powinno być: „pozwalających”. W projektowanym art. 24ca ust. 5 pkt 3 Ustawy występuje słowo: „uzgodnieniem”, podczas gdy prawidłowo powinno być: „uzgodnienie”. W Projektowanym art. 24ca ust. 5 pkt 4 Ustawy występuje wyraz: „opinie”, podczas gdy powinno być: „opinię”. W projektowanym art. 24cb ust. 1 Projektu po wyrazie: „niezwłocznie” występuje przecinek, który w tym miejscu jest całkowicie zbędny („Rada gminy podejmuje niezwłocznie, uchwałę o zatwierdzeniu albo o odmowie zatwierdzenia taryfy mając na uwadze […]”).

 

III. Konkluzje

 

Rada Legislacyjna opowiada się za dalszym procedowaniem Projektu w ramach rządowego procesu legislacyjnego. Projekt dotyczy materii niezwykle ważnej społecznie, związanej z wysokością cen płaconych przez mieszkańców gmin za usługi dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Ceny te (i stawki opłat) są określone w taryfie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. W tym zakresie troską państwa powinno być to, aby z jednej strony wspomniane ceny nie były nadmierne i w nieuzasadniony sposób zawyżane, ale też z drugiej strony by umożliwiały one przedsiębiorstwom wodociągowo-kanalizacyjnym prowadzenie ich niezbędnej społecznie działalności w warunkach ekonomicznej stabilności (równowagi), dającej im zdolność do utrzymywania i rozwijania infrastruktury technicznej oraz do inwestowania w jakość świadczonych usług. Projekt stara się te kolidujące cele realizować poprzez odpowiednie ukształtowanie procedury opracowywania oraz zatwierdzania taryf przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. W tym zakresie Projekt zmierza do zapewnienia udziału w tej procedurze zarówno organom gmin, które będą tu odgrywały rolę kluczową, jak też organom regulacyjnym, czyli organom rządowym, które mają pełnić rolę dodatkowego nadzorcy stojącego na straży interesów odbiorców usług. Takie rozwiązanie ustrojowo-kompetencyjne ma swoje zalety, ale jego ostateczne powodzenie i efektywność zależą od tego, czy procedurę zatwierdzania taryf uda się ukształtować legislacyjnie w sposób spójny, wolny od luk i sprzeczności oraz niebudzący rozmaitych wątpliwości interpretacyjnych. W tym zakresie przepisy Projektu nie są niestety doskonałe i wywołują wiele pytań o ich formalną poprawność oraz merytoryczną celowość. Przepisy te można i należy ulepszyć, do czego Rada Legislacyjna pragnie się przyczynić przedkładając decydentom politycznym niniejszą opinię z kilkoma ważnymi jej zdaniem wnioskami de lege ferenda.

 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez prof. dra hab. Marka Szydło Rada Legislacyjna przyjęła niniejszą opinię na posiedzeniu w dniu 21 marca 2025 r.