Rada Legislacyjna

Rada Legislacyjna                                                                                                   2025-09-19

            przy

Prezesie Rady Ministrów

      RL.460.10.2025

 

(Minister Klimatu i Środowiska)

Opinia o rządowym projekcie ustawy o zapewnieniu gospodarce krajowej dostępu do surowców, w tym surowców krytycznych

 

I. Uwagi ogólne

 

1. [Przedmiot niniejszej opinii] Przedmiotem niniejszej opinii jest rządowy projekt ustawy o zapewnieniu gospodarce krajowej dostępu do surowców, w tym surowców krytycznych (dalej: „Projekt”), w jego wersji z dnia 29 sierpnia 2025 r., podany do publicznej wiadomości (tj. opublikowany na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji) w dniu 5 września 2025 r.^[1] Projekt został przygotowany przez Ministra Klimatu i Środowiska, zaś dotycząca Projektu niniejsza opinia została opracowana i przyjęta przez Radę Legislacyjną z jej własnej inicjatywy, w ramach wykonywania przez nią jej ustawowych zadań.^[2]

2. [Ogólna charakterystyka treści Projektu] Projekt przewiduje przepisy zapewniające efektywne stosowanie w Polsce przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1252 z dnia 11 kwietnia 2024 r. w sprawie ustanowienia ram na potrzeby zapewnienia bezpiecznych i zrównoważonych dostaw surowców krytycznych oraz zmiany rozporządzeń (UE) nr 168/2013, (UE) 2018/858, (UE) 2018/1724 i (UE) 2019/1020[3] (dalej: „Rozporządzenie UE 2024/1252”). Materii tej dotyczy zdecydowana większość przepisów Projektu. Ponadto Projekt przewiduje unormowanie zasad kształtowania polityki surowcowej państwa (syntetyczny rozdział 3 Projektu).

3. [Ogólna ocena Projektu] Rada Legislacyjna pozytywnie opiniuje Projekt i opowiada się za prowadzeniem nad nim dalszych prac prawodawczych. Ustanowienie w Polsce takich przepisów, jakie przewiduje Projekt jest obowiązkiem Rzeczypospolitej Polskiej wynikającym z wiążącego ją prawa Unii Europejskiej (UE), a konkretnie wynika to z przepisów Rozporządzenia UE 2024/1252. Jedynie przepisy rozdziału 3 Projektu (tzn. art. 4 i 5 Projektu) o polityce surowcowej państwa nie są ustanawiane bezpośrednio w celu zapewnienia stosowania w Polsce Rozporządzenia UE 2024/1252, ale ich zamieszczenie w Projekcie jest zasadne merytorycznie, związane z przedmiotem Projektu i stanowi formalne skodyfikowanie istniejącej już w Polsce praktyki, której wyrazem jest obowiązująca obecnie Polityka Surowcowa Państwa przyjęta w formie uchwały przez Radę Ministrów w marcu 2022 r.[4]

Rozporządzenie UE 2024/1252 – które dotyczy przede wszystkim surowców krytycznych – wychodzi z trafnej diagnozy, iż istnieje grupa surowców nie energetycznych i nie rolnych, które uznawane są za krytyczne ze względu na swoje duże znaczenie gospodarcze i narażenie na wysokie ryzyko związane z dostawami, często spowodowane wysoką koncentracją dostaw z kilku państw trzecich. Ze względu na kluczową rolę wielu tego rodzaju surowców krytycznych w dokonaniu transformacji ekologicznej i cyfrowej oraz w świetle ich zastosowania w technologiach obronnych, lotniczych i kosmicznych, można zasadnie przewidywać, że w najbliższych dziesięcioleciach popyt na nie będzie gwałtownie rósł. Jednocześnie zwiększa się ryzyko zakłóceń dostaw tych surowców z powodu nasilania się napięć geopolitycznych i konkurowania państw o zasoby. Ponadto nieodpowiednie zarządzanie zwiększonym popytem na surowce krytyczne może wpłynąć negatywnie na środowiskowo i społeczeństwo.[5] U podstaw rozporządzenia UE 2024/1252 leży też założenie, iż nieskoordynowane działania państw członkowskich UE w tym zakresie grożą zakłóceniem konkurencji i fragmentacją unijnego rynku wewnętrznego, a przy tym indywidualne działania państw członkowskich mogłyby być po prostu niewystarczające do tego, aby skutecznie zapobiec zakłóceniom dostaw surowców krytycznych lub mogłyby być mniej skuteczne w osiąganiu tego celu.[6] Z powyższych względów prawodawca unijny zdecydował się na przyjęcie Rozporządzenia UE 2024/1252, którego ogólnym celem jest poprawa funkcjonowania rynku wewnętrznego poprzez ustanowienie ram prawnych służących zapewnieniu UE dostępu do bezpiecznych, odpornych i zrównoważonych dostaw surowców krytycznych, w tym dzięki sprzyjaniu zrównoważoności, efektywności i obiegowi zamkniętemu w całym łańcuchu wartości.[7] Dla zrealizowania tego ogólnego celu Rozporządzenie UE 2024/1252 ustanawia konkretne środki prawne ukierunkowane na osiągnięcie celów bardziej szczegółowych, takich jak: (1) zmniejszenie ryzyka zakłóceń dostaw surowców krytycznych, które mogłyby zniekształcić konkurencję i spowodować fragmentację rynku wewnętrznego; (2) poprawa zdolności UE w zakresie monitorowania i ograniczania ryzyka związanego z dostawami surowców krytycznych; oraz (3) zapewnienie swobodnego przepływu surowców krytycznych i produktów zawierających surowce krytyczne, a wprowadzanych do obrotu w UE, przy jednoczesnym zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony środowiska i zrównoważoności, między innymi w drodze poprawy ich obiegu zamkniętego.[8]

Jakkolwiek Rozporządzenie UE 2024/1252 jest aktem ogólnym, wiążącym w całości i mającym bezpośrednie zastosowanie we wszystkich państwach członkowskich UE,[9] to jednak dla jego skutecznego stosowania w krajowych porządkach prawnych konieczne jest przyjęcie na szczeblu krajowym stosownych przepisów prawa, tak aby możliwe było efektywne wykonywanie tych obowiązków, które Rozporządzenie UE 2024/1252 nakłada na państwa członkowskie. Do obowiązków tych należy w szczególności: obowiązek współdziałania przez państwo członkowskie z Komisją Europejską w ramach procedury o uznanie projektu dotyczącego surowców krytycznych za projekt strategiczny;[10] obowiązek ustanowienia przez państwo członkowskie pojedynczego punktu kontaktowego i zapewnienia możliwości jego funkcjonowania;[11] obowiązki państw członkowskich w zakresie planowania;[12] obowiązek sporządzenia przez każde państwo członkowskie krajowego programu poszukiwań ogólnych ukierunkowanych na surowce krytyczne i minerałów nośnikowych dla surowców krytycznych;[13] obowiązki informacyjno-sprawozdawcze państw członkowskich;[14] obowiązek państw członkowskich wskazania tzw. dużych przedsiębiorstw;[15] obowiązek państw członkowskich przyjęcia i wdrożenia stosownych krajowych środków dotyczących obiegu zamkniętego;[16] a także obowiązek ustanowienia przez każde państwo członkowskie przepisów dotyczących sankcji za naruszenie przepisów Rozporządzenia UE 2024/1252 oraz obowiązek wdrażania tych przepisów.[17]

Po przeanalizowaniu przepisów Rozporządzenia UE 2024/1252 i Projektu oraz zestawieniu ich ze sobą Rada Legislacyjna jest zdania, iż Projekt generalnie w sposób prawidłowy i dobrze przemyślany proponuje takie regulacje prawne, które mogą zapewnić wywiązanie się przez Polskę ze wszystkich obowiązków, które spoczywają na naszym państwie na podstawie Rozporządzenia UE 2024/1252. Projekt zasadniczo trafnie identyfikuje te przepisy Rozporządzenia UE 2024/1252, w przypadku których nie ma potrzeby ustanawiania w Polsce żadnych dodatkowych przepisów prawa, gdyż odnośne przepisy zawarte w omawianym akcie unijnym albo są adresowane do zupełnie innych podmiotów niż państwa członkowskie (np. do samej Komisji Europejskiej lub do osób fizycznych lub prawnych zaangażowanych w gospodarkę surowcami krytycznymi), albo też przepisy te mogą być przez właściwe organy lub instytucje krajowe stosowane w ramach już obecnie istniejących przepisów prawa. Jednocześnie Projekt zasadnie identyfikuje przepisy Rozporządzenia UE 2024/1252 adresowane wprost do państw członkowskich i wymagające określonych działań legislacyjnych po stronie Polski, a ponadto – co jest już znacznie poważniejszym wyzwaniem legislacyjnym – dokonuje wyboru tych przepisów Rozporządzenia UE 2024/1252, w przypadku których stosowne krajowe przepisy wykonawcze są nie tyle wyraźnie wymagane przez ten akt unijny, co raczej są instrumentalnie przydatne (prakseologicznie użyteczne) w celu uniknięcia ewentualnych wątpliwości interpretacyjnych, wyeliminowania niepotrzebnych sporów kompetencyjnych lub zapobieżenia ewentualnym rozbieżnym działaniom różnych podmiotów. W tym ostatnim zakresie przepisy Projektu z całą pewnością ułatwią stosowanie w Polsce przepisów Rozporządzenia UE 2024/1252 oraz przyczynią się do większej pewności prawnej, co w tak wrażliwej sferze administracyjno-gospodarczej, jaką jest gospodarka surowcami krytycznymi, jest sprawą absolutnie fundamentalną.

Przepisy Projektu zawierają bardzo czytelną systematykę wewnętrzną (przejrzysty podział na poszczególne rozdziały), unikają niepotrzebnego powtarzania (powielania) przepisów Rozporządzenia UE 2024/1252, są na ogół zgodne z Zasadami techniki prawodawczej w warstwie czysto techniczno-legislacyjnej,[18] a także towarzyszy im wymagane uzasadnienie, Ocena Skutków Regulacji, tabela zgodności z prawem UE oraz odwrócona tabela zgodności.

Pomimo tych wszystkich pozytywnych aspektów i zalet Projektu, posiada on także pewne mankamenty. Zdaniem Rady Legislacyjnej, podstawowym mankamentem Projektu wydaje się być brak w nim przepisów, które by dostatecznie przekonująco pozwalały wykazać, że Polska w możliwie poważny i należyty sposób zamierza się wywiązać z obowiązku określonego w art. 10 ust. 4 Rozporządzenia UE 2024/1252. Obowiązek ten nakazuje państwom członkowskim UE, by te w procedurze wydawania pozwoleń na projekty strategiczne dotyczące surowców krytycznych traktowały te projekty w taki sposób, w jaki traktuje się projekty o najwyższym możliwym znaczeniu krajowym, jeżeli taki status istnieje w prawie krajowym. W przekonaniu Rady Legislacyjnej, Projekt nie czyni wszystkiego co możliwe, by zapewnić w polskim prawie taki właśnie status projektom strategicznym dotyczącym surowców krytycznych. Drugi powiązany z tą kwestią problem związany z Projektem jest taki, że w pewnych zakresach przedmiotowych (a konkretnie w zakresie dotyczącym planowania i zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do wydobywania złóż kopalin i ich eksploatacji) Projekt nie jest konsekwentny i spójny w tych swoich dążeniach do zrealizowania przez Polskę obowiązku określonego w art. 10 ust. 4 Rozporządzenia 2024/1252.

Ponadto w Projekcie występuje też kilka innych usterek legislacyjnych lub też pewnych nieścisłości, względnie też przypadków niedoregulowania pewnych kwestii, na co Rada Legislacyjna pragnie zwrócić uwagę w niniejszej opinii.

 

II. Szczegółowe uwagi do poszczególnych przepisów lub rozwiązań Projektu

 

1. [Wątpliwości odnośnie do nadania w procedurze pozwoleniowej projektom strategicznym w rozumieniu Rozporządzenia UE 2024/1252 statusu projektów o najwyższym możliwym znaczeniu krajowym] Projekt w nieprzekonujący sposób czyni zadość obowiązkowi państw członkowskich UE wynikającemu z art. 10 ust. 4 Rozporządzenia UE 2024/1252. Powołany przepis Rozporządzenia UE 2024/1252 stanowi co następuje: „Bez uszczerbku dla obowiązków określonych w prawie Unii projektom strategicznym realizowanym w Unii przyznaje się status projektów o najwyższym możliwym znaczeniu krajowym, jeżeli taki status istnieje w prawie krajowym, i traktuje się je odpowiednio w procedurze wydawania pozwoleń.”. Przepis ten ma zastosowanie do projektów dotyczących surowców krytycznych, które zostały uznane za projekty strategiczne na podstawie decyzji wydanej przez Komisję Europejską na podstawie art. 7 Rozporządzenia UE 2024/1252. Przy czym na gruncie Rozporządzenia UE 2024/1252 projektem dotyczącym surowców krytycznych jest planowany obiekt lub planowana znaczna rozbudowa lub zmiana przeznaczenia istniejącego obiektu, w którym prowadzona jest działalność wydobywcza, działalność dotycząca przeróbki lub działalność w zakresie recyklingu surowców krytycznych (art. 2 pkt 14 Rozporządzenia UE 2024/1252). W ramach tej definicji pojęcie „obiektu” ma charakter ramowy i funkcjonalny, obejmując swoim zakresem nie tylko obiekty budowlane, tak jak są one definiowane w prawie polskim,[19] ale wszelkie w ogóle zespoły urządzeń, przestrzeni, zakładów lub budowli o charakterze infrastrukturalnym, bez względu na ich materialną postać i kwalifikację prawną w prawie krajowym, które w sensie celowościowym służą do wydobywania lub przeróbki lub recyklingu surowców krytycznych. Taka jest bowiem zasadnicza idea Rozporządzenia UE 2024/1252, aby potraktować priorytetowo w UE działalność w zakresie wydobywania, przeróbki i recyklingu surowców krytycznych oraz aby efekty tej właśnie działalności dotyczącej surowców krytycznych mogły być następnie wykorzystywane na dalszych etapach łańcucha dostaw i tworzenia łańcucha wartości.[20] W tym sensie obiektem w tym rozumieniu może być chociażby zakład górniczy w rozumieniu polskiej ustawy Prawo geologiczne i górnicze[21] (dalej: „Pgg”). Z kolei pojęcie „procedury wydawania pozwoleń” – jako pojęcie, do którego odwołuje się cytowany wyżej art. 10 ust. 4 Rozporządzenia UE 2024/1252 – jest w omawianym unijnym akcie prawnym definiowane jako obejmujące „procedurę obejmującą wszystkie odpowiednie pozwolenia na zbudowanie i działanie projektu dotyczącego surowców krytycznych”, po czym stosowny unijny przepis definicyjny wymienia w tym kontekście jedynie przykładowo pozwolenia na: budowę, stosowanie substancji chemicznych, podłączenie do sieci oraz oceny oddziaływania na środowisko i pozwolenia środowiskowe (art. 2 pkt 18 Rozporządzenia UE 2024/1252).

W takim układzie w Polsce jedną z procedur wydawania pozwoleń na działanie projektu dotyczącego surowców krytycznych (czyli projektu obejmującego m. in. wydobywanie surowców krytycznych) jest postępowanie w sprawie wydania koncesji na poszukiwanie, rozpoznawanie lub wydobywanie kopalin ze złóż, prowadzone na podstawie ustawy Pgg. Oprócz tego w zakresie tych procedur mieszczą się także występujące w prawie polskim postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, procedury z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego (np. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego),[22] postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i wydawane w jego ramach decyzje środowiskowe,[23] procedury w sprawie zgód wodnoprawnych[24] lub dotyczących odpadów[25] oraz jeszcze inne procedury, w zależności od charakteru, przedmiotu i zakresu danego projektu dotyczącego surowców krytycznych.

W tym kontekście pojawia się pytanie, co oznaczają w praktyce występujące w art. 10 ust. 4 Rozporządzenia UE 2024/1252 sformułowania mówiące o tym, iż projektom strategicznym dotyczącym surowców krytycznych (w rozumieniu scharakteryzowanym wyżej) nadaje się „status projektów o najwyższym możliwym znaczeniu krajowym, jeżeli taki status istnieje w prawie krajowym, i traktuje się je odpowiednio w procedurze wydawania pozwoleń”? Zdaniem Rady Legislacyjnej występujące w powyższym przepisie sformułowania jednoznacznie wskazują na to, że prawodawca unijny chce, by projekty strategiczne dotyczące surowców krytycznych były w prawie krajowym traktowane priorytetowo zarówno w znaczeniu materialnoprawnym, jak też proceduralnym (formalnym). W powyższym przepisie prawodawca unijny odrębnie bowiem wspomina o „statusie” projektów oraz o odpowiednim traktowaniu tych projektów „w procedurze wydawania pozwoleń”, adekwatnie do tego ich najwyższego statusu. Warto przy tym zauważyć, że w art. 10 ust. 4 Rozporządzenia UE 2024/1252 prawodawca unijny wymaga nadania omawianym tutaj projektom statusu projektów „o najwyższym możliwym znaczeniu krajowym”, jeżeli taki status istnieje w prawie krajowym. W razie więc, gdy prawo krajowe danego państwa członkowskiego zna taki możliwie najwyższy status pewnych projektów (infrastrukturalnych, budowlanych, wydobywczych, środowiskowych, itp.), to wówczas powinien on zostać automatycznie przyznany również projektom strategicznym dotyczącym surowców krytycznych. Przy czym ten obowiązek państw członkowskich nie jest jedynie obowiązkiem starannego działania i czynienia wszystkiego co możliwe, by taki rezultat osiągnąć. Powołany przepis Rozporządzenia UE 2024/1252 nie mówi bowiem o tym, że projektom strategicznym dotyczącym surowców krytycznych należy „możliwie” nadać taki najwyższy status (co by rzeczywiście dawało krajowym prawodawcom pewną swobodę w działaniu, gdyż wówczas musieliby oni czynić co tylko możliwe w tym kierunku, ale bez obowiązku osiągnięcia finalnego skutku). Przeciwnie, art. 10 ust. 4 Rozporządzenia UE 2024/1252 nakazuje nadać omawianym projektom „najwyższe możliwe znaczenie krajowe”, a więc trzeba nadać tym projektom takie znaczenie (w sensie rangi, wagi, powiązanych ze stosownymi skutkami prawnymi), jakie w danym państwie członkowskim jest najwyższe i najbardziej priorytetowe. To najwyższe znaczenie dla projektów strategicznych dotyczących surowców krytycznych musi się przejawiać zarówno w zakresie materialnoprawnego traktowania wchodzących w grę projektów, jak też w zakresie ich traktowania proceduralnego, czyli w procedurze wydawania pozwoleń (w znaczeniu omówionym wyżej).

Projekt niewątpliwie nadaje projektom strategicznym dotyczącym surowców krytycznych najwyższy możliwy status w znaczeniu materialnoprawnym, gdyż art. 13 Projektu wyraźnie stanowi, że „Od dnia ogłoszenia przez Komisję Europejską o uznaniu projektu dotyczącego surowców krytycznych za projekt strategiczny, działania niezbędne do jego realizacji są celami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145, 1222, i 1717 oraz z 2025 r. poz. 1881).”. Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że w prawie polskim uznanie danego projektu, przedsięwzięcia lub działalności za realizujące cel publiczny w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przejawem możliwie najwyższego statusu danego projektu, przedsięwzięcia lub działalności w zakresie ich traktowania na gruncie wielu konkretnych regulacji prawnych z zakresu prawa materialnego, a w części także na gruncie regulacji proceduralnych.

Rzecz jednak w tym, że art. 10 ust. 4 Rozporządzenia UE 2024/1252 na tym wymogu nie poprzestaje, gdyż nakazuje on ponadto państwom członkowskim, by te w każdej procedurze wydawania pozwoleń traktowały projekty strategiczne dotyczące surowców krytycznych w taki sposób, w jaki traktuje się projekty o najwyższym możliwym znaczeniu krajowym. Tymczasem prawo polskie zna koncepcję i kategorię tzw. specustaw infrastrukturalnych, które nadają najwyższy priorytet pewnym przedsięwzięciom infrastrukturalnym.[26] Specustawy inwestycyjne ustalają zasady przygotowania oraz realizacji określonych przedsięwzięć inwestycyjnych polegających na budowie infrastruktury materialno-technicznej.^[27] Przedsięwzięcia te są uznawane przez polskiego ustawodawcę za realizujące ważne cele publiczne, pozostające w dobrze pojętym interesie publicznym i wymagające ich szybkiego oraz niezawodnego realizowania. Dla sprawnego, dynamicznego i uproszczonego urzeczywistniania tych przedsięwzięć inwestycyjnych polskie specustawy inwestycyjne ustalają takie zasady ich przygotowania i realizacji, które mają charakter szczególny (lex specialis) względem ogólnie obowiązujących w Polsce zasad przygotowywania i realizacji inwestycji budowlanych^[28] oraz względem ogólnych zasad procedury administracyjnej określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.^[29] Zdaniem Rady Legislacyjnej, to właśnie przedsięwzięcia unormowane w poszczególnych specustawach inwestycyjnych posiadają w Polsce najwyższe możliwe znaczenie krajowe (w znaczeniu materialnoprawnym) oraz są w zakresie formalnych procedur dotyczących wydawania wszelkich przewidzianych prawem pozwoleń traktowane w sposób priorytetowy, tak jak żadne inne przedsięwzięcia traktowane nie są. W przekonaniu Rady Legislacyjnej, to właśnie procedury unormowane w specustawach inwestycyjnych są właściwym punktem odniesienia do wskazania (zidentyfikowania) procedur, które mają znaczenie najbardziej priorytetowe w procesach inwestycyjno-budowlanych w Polsce.

Otóż z całą pewnością Projekt nie przewiduje traktowania w prawie polskim projektów strategicznych dotyczących surowców krytycznych w taki sposób, w jaki są traktowane w naszym kraju inwestycje podlegające wspomnianym specustawom inwestycyjnym. Prawdą jest, że Projekt przewiduje pewne przepisy szczególne związane z oceną oddziaływania projektu strategicznego na środowisko oraz na obszar Natura 2000 (rozdział 6 Projektu). Już wszakże pobieżna lektura tych przepisów prowadzi do wniosku, że one co najwyżej skracają pewne terminy w stosunku do tych ogólnie obowiązujących na podstawie ustawy środowiskowej. Tymczasem skrócenie przez Projekt niektórych terminów w procedurze oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w żadnym wypadku nie może świadczyć o tym, że Polska w prawidłowy sposób wywiąże się z obowiązku określonego w art. 10 ust. 4 Rozporządzenia UE 2024/1252, chociażby dlatego, że o kwestii obowiązkowego skrócenia przez państwo członkowskie stosownych terminów mówi zupełnie inny przepis Rozporządzenia UE 2024/1252, a mianowicie art. 10 ust. 5 Rozporządzenia UE 2024/1252, co prowadzi do wniosku interpretacyjnego, że w art. 10 ust. 4 Rozporządzenia UE 2024/1252 chodzi o coś znaczenie więcej niż same tylko (niektóre) terminy procesowe. Wspomniany art. 10 ust. 5 Rozporządzenia UE 2024/1252 dotyczy zresztą tylko specyficznej grupy terminów procesowych, a mianowicie terminów w procedurach odwoławczych, sądowych lub dotyczących rozstrzygania sporów. Obowiązek z art. 10 ust. 5 Rozporządzenia UE 2024/1252 jest w prawidłowy sposób wykonany przez przepisy art. 10 i 11 Projektu. Natomiast można mieć poważne wątpliwości odnośnie do tego, czy samo tylko skrócenie przez Projekt niektórych terminów w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko projektu strategicznego dotyczącego surowców krytycznych (zob. art. 14-20 Projektu) oraz nadanie postępowaniom administracyjnym dotyczącym tych projektów charakteru postępowania jednoinstancyjnego (zob. art. 10 Projektu) jest wystarczające, by uznać, że omawiane projekty strategiczne są w zakresie wydawania na nie pozwoleń traktowane tak samo jak „projekty o najwyższym możliwym znaczeniu krajowym” (tak jak to nakazuje art. 10 ust. 4 Rozporządzenia UE 2024/1252), czyli są traktowane tak jak przedsięwzięcia infrastrukturalne unormowane w poszczególnych polskich specustawach inwestycyjnych.

Jedynie tytułem przykładu warto tu wskazać, że w przypadku przedsięwzięć uregulowanych w specustawach inwestycyjnych stosowne przepisy przewidują cały szereg daleko idących preferencji i korzyści proceduralnych dla inwestorów realizujących takie przedsięwzięcia, takich jak: wydawanie jednej (kompleksowej) decyzji administracyjnej zezwalającej na daną inwestycję lub ustalającej lokalizację inwestycji, zastępującej kilka innych decyzji administracyjnych, a ponadto wiążącej inne organy wydające stosowne decyzje administracyjne (np. pozwolenie na budowę); bardzo ograniczone możliwości stwierdzania nieważności takiej decyzji administracyjnej oraz ograniczenia w zakresie jej kontroli przez sąd administracyjny; wyłączenie stosowania przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych[30], przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji.[31]

Tych oraz innych jeszcze ułatwień proceduralnych Projekt nie gwarantuje inwestorom ubiegającym się o pozwolenia na projekty strategiczne dotyczące surowców krytycznych. W szczególności, Projekt nie przewiduje tak naprawdę prawnej możliwości wydawania jednej decyzji analogicznej do decyzji zezwalającej na inwestycję lub decyzji o lokalizacji inwestycji, tak jak ją regulują specustawy infrastrukturalne. Co prawda art. 9 Projektu przewiduje przepisy dotyczące wydawania „kompleksowej decyzji w procedurze wydawania pozwoleń”, ale z odnośnych przepisów Projektu nie wynika, co ta decyzja kompleksowa oznacza w praktyce. Pojęcie „kompleksowej decyzji” jest zdefiniowane w Rozporządzeniu UE 2024/1252 i oznacza ono „decyzję lub zestaw decyzji wydanych przez organy państwa członkowskiego, określającą lub określających, czy projektodawca jest uprawniony do realizacji projektu dotyczącego surowców krytycznych, bez uszczerbku dla jakiejkolwiek decyzji wydanej w ramach procedury odwoławczej” (art. 2 pkt 19 Rozporządzenia UE 2024/1252). Rozporządzenie UE 2024/1252 w swoich dalszych przepisach w zasadzie nic nie mówi ani o procedurze ani o skutkach prawnych tego rodzaju decyzji kompleksowej. Można powiedzieć, że przepisy Rozporządzenia UE 2024/1252 o decyzjach kompleksowych są nie tyle przepisami bezpośrednio normującymi te decyzje w sensie materialnym i proceduralnym, co raczej są swoistymi metaprzepisami o decyzjach kompleksowych, a więc odnoszą się one do decyzji kompleksowych w kształcie prawnym istniejącym w prawie krajowym.[32] Wydaje się zatem, że intencją prawodawcy unijnego było to, aby dzięki wyznaczeniu w państwach członkowskich pojedynczego punktu kontaktowego możliwe było uzyskanie przez inwestora jednej decyzji, która w sposób całościowy uprawni go do podjęcia i realizacji danego projektu strategicznego dotyczącego surowców krytycznych, z tym wszakże zastrzeżeniem, iż unormowanie takiej procedury jest rzeczą prawodawcy krajowego. Nie wydaje się przy tym, aby Rozporządzenie UE 2024/1252 bezwzględnie nakazywało państwom członkowskim unormowanie w prawie krajowym instytucji decyzji kompleksowej na projekty strategiczne dotyczące surowców strategicznych, ale jeżeli taka procedura w prawie krajowym istnieje, to powinna być ona stosowana za pośrednictwem pojedynczego punktu kontaktowego (zob. art. 11 ust. 4 i 7 Rozporządzenia UE 2024/1252). Jak wspomniano, Projekt posługuje się pojęciem „decyzji kompleksowej”, definiowanej poprzez odesłanie w tym zakresie do Rozporządzenia UE 2024/1252 (zob. art. 2 ust. 1 Projektu), ale nie wskazuje, kto miałby taką decyzje wydawać (bo pojedynczy punkt kontaktowy jest tutaj tylko swoistym pośrednikiem czy przekaźnikiem dla wniosku inwestora). Art. 9 ust. 4 Projektu mówi ogólnie o „organie właściwym do wydania kompleksowej decyzji w procedurze wydawania pozwoleń”, ale ani ten ani też żaden inny przepis Projektu nie przesądza, o który konkretnie organ w tym przypadku chodzi. Nie wynika to bynajmniej z przepisów kompetencyjnych Projektu, przypisujących poszczególnym organom w Polsce niektóre zadania lub kompetencje przewidziane dla organów krajowych w Rozporządzeniu UE 2024/1252 (zob. art. 3 Projektu). Ponadto Projekt nie przesądza kluczowej kwestii dotyczącej tego, jakie konkretnie poszczególne decyzje administracyjne taka decyzja kompleksowa miałaby konsumować i zastępować. W szczególności, powstaje pytanie, czy owa decyzja kompleksowa ma obejmować i zastępować decyzję o lokalizacji inwestycji, decyzję o pozwoleniu na budowę, decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego lub może jeszcze jakieś inne decyzje? Projekt ani sam tego nie przesądza bezpośrednio w swoich własnych przepisach materialnoprawnych i proceduralnych, ani też nie przewiduje znowelizowania w tym kierunku ustaw szczegółowych, np. ustawy Prawo budowlane lub ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie wiadomo też zupełnie, na którym konkretnie etapie całej procedury pozwoleniowej decyzja kompleksowa w omawianych tutaj sprawach miałaby być podejmowana: czy na samym jej początku, jako akt niejako autoryzujący i dopuszczający wszelkie dalsze działania właściwych organów administracji (i być może też konsumujący niektóre z normalnie wymaganych decyzji), czy też – przeciwnie – na samym końcu procedury pozwoleniowej, jako akt niejako podsumowujący i agregujący już podjęte w międzyczasie decyzje. W konsekwencji, występujące w Projekcie pojęcie decyzji kompleksowej wydaje się być pojęciem trochę pustym, niejasnym i niejako na wyrost.

Wyżej Rada Legislacyjna wspomniała o tym, że Projekt przewiduje skrócenie niektórych terminów obowiązujących na podstawie ustawy środowiskowej w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (zob. art. 14-20 Projektu). Jednakże nawet pobieżna lektura niektórych polskich specustaw inwestycyjnych prowadzi do oczywistej konstatacji, że w przypadku przedsięwzięć podlegających niektórym spośród tych specustaw odnośne terminy są jeszcze krótsze.[33]

Generalnie Rada Legislacyjna jest zdania, że raczej trudno byłoby obronić stanowisko, iż na podstawie Projektu poszczególne projekty strategiczne dotyczące surowców krytycznych uzyskają w Polsce w zakresie wydawania związanych z nimi pozwoleń status projektów o najwyższym możliwym znaczeniu krajowym, tak jak tego wymaga art. 10 ust. 4 Rozporządzenia UE 2024/1252. Wspomniane Projekty niewątpliwie uzyskają pewne ułatwienia proceduralne, ale nie tak daleko idące, jak to jest gwarantowane przedsięwzięciom podlegającym w Polsce poszczególnym specustawom inwestycyjnym. Tymczasem trzeba pamiętać, że grupa projektów dotyczących surowców krytycznych, które uzyskają w przyszłości na podstawie Rozporządzenia UE 2024/1252 status projektów strategicznych, będzie raczej stosunkowo wąska, gdyż uzyskanie tego statusu będzie się wiązało z koniecznością spełnienia szeregu rygorystycznych wymogów określonych w Rozporządzeniu UE 2024/1252 (zob. jego art. 6), zaś status taki będzie przyznawany przez Komisję Europejską (art. 7 Rozporządzenia UE 2024/1252), co dodatkowo podkreśla wagę i wyjątkowość tego statusu, choć jednocześnie trzeba zaznaczyć, że uzyskanie tego statusu przez dany projekt nie będzie prawnie dopuszczalne, jeśli sprzeciwi się temu zainteresowane państwo członkowskie (art. 7 ust. 8 Rozporządzenia UE 2024/1252). Tak więc państwa członkowskie UE, w tym Polska, cały czas będą miały kontrolę nad tym, czy chcą one tego, by na ich terytorium były realizowane poszczególne projekty strategiczne dotyczące surowców krytycznych. To zaś powinno, przynajmniej częściowo, rozwiewać obawy państw członkowskich (tj. ich władz publicznych) związane z tymi projektami i tym bardziej powinno je skłaniać do tego, by państwa te nie obawiały się przyznać projektom strategicznym najwyższego możliwego statusu w prawie krajowym odnośnie do ich priorytetowości w zakresie stosowanych w tym zakresie procedur pozwoleniowych. W Polsce pod rządami Projektu tak niestety nie będzie.

Przy czym Rada Legislacyjna jest świadoma delikatności tych kwestii oraz ich kontrowersyjności, gdyż w przypadku pozwoleń na te projekty należy rozważać bardzo różne kolidujące ze sobą interesy, związane chociażby z ochroną środowiska (które to względy nota bene Projekt jest gotowy poświęcić w znacznym stopniu),[34] czy też interesy lokalnej społeczności, która może nie życzyć sobie realizowania w pobliżu jej miejsca zamieszkania odnośnych projektów strategicznych. Dlatego też zdaniem Rady Legislacyjnej byłoby warto, by autorzy Projektu – nawet jeżeli nie zgodzą się z wypowiedzianym w niniejszej opinii twierdzeniem o niepełnej zgodności przepisów Projektu z art. 10 ust. 4 Rozporządzenia UE 2024/1252 – zechcieli przynajmniej nieco szerzej odnieść się do tych kwestii w uzasadnieniu Projektu (ponieważ obecnie tam tego wyraźnie brakuje). Byłoby też warto, gdyby autorzy Projektu zechcieli w uzasadnieniu Projektu nieco szerzej i konkretniej odnieść się do problematyki przewidzianych w Projekcie decyzji kompleksowych, tzn. w ramach jakich konkretnie procedur oraz ustaw znanych prawu polskiemu tego rodzaju decyzje kompleksowe dotyczące pozwoleń na projekty strategiczne będą wydawane (w tym jakie konkretnie decyzje administracyjne będą one konsumować) oraz które konkretnie organy administracji będą to czyniły. W tym względzie Rada Legislacyjna przypomina, że nawet przepisy unijnego rozporządzenia nie są w stanie same z siebie zastąpić odnośnych przepisów krajowych dotyczących procedur i właściwości organów, tym bardziej, że przecież Rozporządzenie UE 2024/1252 nie zawiera żadnych unormowań określających istotę lub skutki prawne decyzji kompleksowych, pozostawiając te kwestie do regulacji przez prawo krajowe.

2. [Niekonsekwentne traktowanie projektów strategicznych związanych ze złożami kopalin na gruncie prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego] Przepisy Projektu przyznają pewne preferencje materialno-proceduralne projektom strategicznym polegającym na poszukiwaniu, rozpoznawaniu i wydobywaniu kopalin ze złóż, ale preferencje te mają charakter niekonsekwentny i w rezultacie mogą okazać się pozorne. Mianowicie, art. 40 pkt 1 Projektu przewiduje znowelizowanie ustawy Pgg poprzez dodanie nowego przepisu art. 7 ust. 3 Pgg, który ma wyłączać stosowanie art. 7 ust. 1 i 2 Pgg w odniesieniu do projektu działalności polegającej na wydobyciu danej kopaliny, jeżeli projekt ten został uznany przez Komisję Europejską za projekt strategiczny w zakresie wydobycia na podstawie Rozporządzenia UE 2024/1252. Wyłączane w ten sposób przepisy art. 7 ust. 1 i 2 Pgg warunkują legalność wykonywania działalności podlegającej Pgg od tego, by ta działalność nie naruszała przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub wynikającego z planu ogólnego gminy lub z przepisów odrębnych. I tak, art. 7 ust. 1 Pgg stanowi, że „Podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach.”. Natomiast art. 7 ust. 2 Pgg przesądza, że „W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystania nieruchomości wynikającego z planu ogólnego gminy oraz przepisów odrębnych.”. W swoim zamierzeniu dodanie przez Projekt – po tych powołanych wyżej przepisach – nowego art. 7 ust. 3 Pgg ma oznaczać, że po uznaniu przez Komisję Europejską danego projektu działalności polegającej na wydobyciu danej kopaliny za projekt strategiczny w zakresie wydobycia, projekt ten będzie mógł być realizowany nawet wtedy, gdy jego wykonywanie będzie naruszało przeznaczenie odnośnych nieruchomości określone w planie miejscowym lub w planie ogólnym gminy lub w przepisach odrębnych.

Wprowadzenie do ustawy Pgg nowego przepisu art. 7 ust. 3 jest zrozumiałe w sensie prakseologicznym: chodzi mianowicie o to, aby działania gmin w zakresie planowania przestrzennego, w tym nawet niekiedy pewne opieszałości w działaniu gmin lub ich działania planistyczne mające na celu utrudnienie wykonywania na danym terenie działalności geologicznej lub górniczej, nie uniemożliwiły realizacji projektów strategicznych w zakresie wydobycia surowców krytycznych. Ten zamiar autorów Projektu jest oczywiście słuszny i znajduje on wsparcie w treści i celu Rozporządzenia UE 2024/1252. Tyle tylko, że jednocześnie w ustawie Pgg nadal pozostanie i będzie obowiązywał przepis, które ten słuszny cel może zniweczyć. Ten inny przepis – o którym za chwilę będzie mowa – ma nieco inny zakres zastosowania niż przepisy art. 7 ust. 1 i 2 Pgg i dlatego projektowany art. 7 ust. 3 Pgg sam w sobie nie będzie stanowił w tym względzie wystarczającego i skutecznego remedium.

I tak, dodanie do ustawy Pgg nowego art. 7 ust. 3 w niczym nie zmieni możliwości i prawnej dopuszczalności stosowania w tych sprawach przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 Pgg. Przepis ten nakazuje organowi koncesyjnemu obligatoryjne odmówienie koncesji na działalność w zakresie poszukiwania, rozpoznawania i wydobywania kopalin ze złóż, jeżeli zamierzona działalność „uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości lub obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z ich przeznaczeniem określonym odpowiednio w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w planach zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej lub w przepisach odrębnych, a w przypadku braku tych planów – uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości lub obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej w sposób wynikający z planu ogólnego gminy lub z przepisów odrębnych”. Warto tu w szczególności zwrócić uwagę na to, że art. 7 ust. 1 i 2 Pgg (z jednej strony) oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 Pgg (z drugiej strony) mają nieco odmienne zakresy zastosowania i zakresy normowania. I tak, te pierwsze przepisy dotyczą ogólnie wykonywania działalności regulowanej ustawą Pgg, podczas gdy przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 Pgg dotyczy konkretnie problematyki postępowania koncesyjnego (a więc gdy dana działalność nie jest jeszcze wykonywana, bo bez koncesji jest to prawnie niedozwolone). Tym samym w odniesieniu do swojego zakresu zastosowania (hipotezy) art. 29 ust. 1 pkt 2 Pgg ma charakter bardziej szczególny niż art. 7 ust. 1 i 2 Pgg. Również w odniesieniu do swojego zakresu normowania (dyspozycji) obie grupy regulacji wykazują się odmiennością: o ile przepisy art. 7 ust. 1 i 2 Pgg mówią o tym, że dana działalność „nie może naruszać przeznaczenia nieruchomości” określonego w danym gminnym akcie planistycznym, o tyle art. 29 ust. 1 pkt 2 Pgg stanowi, że organ koncesyjny odmawia koncesji, jeżeli zamierzona działalność „uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem” określonym w odnośnych gminnych aktach planistycznych. Tym samym w kwestii zakresu normowania art. 29 ust. 1 pkt 2 Pgg idzie dalej niż przepisy art. 7 ust. 1 i 2 Pgg. Mówiąc najkrócej, „naruszenie” oraz „uniemożliwienie” to są dwa odrębne i nietożsame zjawiska. To, że po ustanowieniu nowego art. 7 ust. 3 Pgg dana działalność geologiczna lub górnicza w zakresie projektu strategicznego dotyczącego surowców krytycznych będzie mogła legalnie „naruszać” przeznaczenie nieruchomości określone w gminnym akcie planistycznym (w rozumieniu art. 7 ust. 1 i 2 Pgg), bo będzie to legalne i dozwolone na podstawie art. 7 ust. 3 Pgg, nie będzie samo przez się oznaczało, że w odniesieniu do tej działalności będzie prawnie dozwolone, by ona „uniemożliwiła wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem” określonym w odnośnych gminnych aktach planistycznych (w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 Pgg). W rezultacie, pomimo ustanowienia nowego art. 7 ust. 3 Pgg po wejściu w życie Projektu będzie w pełni dopuszczalne to, by organ koncesyjny na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 Pgg odmówił wydania koncesji na wykonywanie działalności geologicznej lub górniczej w zakresie projektu strategicznego dotyczącego surowców krytycznych.

 Rada Legislacyjna ma oczywiście świadomość normatywnego faktu, że w ramach planowania przestrzennego, a konkretnie w sporządzanych przez siebie planach ogólnych i planach miejscowych, gminy mają obowiązek ochrony złóż kopalin oraz uwzględniania potrzeby zapewnienia możliwości ich wydobycia lub wykorzystania.[35] W swoim założeniu ochrona złóż kopalin polega na zapewnieniu przez gminę możliwości dostępności tego złoża dla jego przyszłej eksploatacji.[36] Oznacza to, że w planie miejscowym gminy mogą wprowadzać różnego rodzaju ograniczenia w zakresie wykorzystania nieruchomości, na której znajdują się złoża kopalin (np. zakaz zabudowy nieruchomości budynkami mieszkalnymi), tak aby w ten sposób zabezpieczyć znajdujące się tam złoża przed zagospodarowaniem nieruchomości w sposób wykluczający podjęcie wydobycia danych kopalin w przyszłości.[37] Jednakże z drugiej strony orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreśla, że nakazana ustawowo ochrona złóż kopalin, niezależnie od tego czy dane złoża już podlegają w danym momencie eksploatacji, czy też będą lub mogą być eksploatowane w przyszłości, nie polega bynajmniej na ustanowieniu bezwzględnego zakazu zabudowy terenu, na którym występuje złoże. Kluczowe jest bowiem to, by uchwalone ustalenia planu ogólnego lub planu miejscowego nie wykluczały in toto przyszłej eksploatacji złoża. Jednocześnie brak jest, zdaniem sądu, przepisów prawa, które by zobowiązywały organ do takiego ukształtowania planu miejscowego, by umożliwić natychmiastową eksploatację złoża kopaliny. Jak się w tym kontekście zauważa w orzecznictwie, „Gospodarowanie zasobami naturalnymi powinno cechować się racjonalnością z uwzględnieniem zasady zrównoważonego rozwoju. Ustalenia planu muszą również uwzględniać kolizje interesów publicznego, społecznego i ewentualnego przedsiębiorcy zajmującego się wydobywaniem kopalin. Należy w tej sytuacji wyważyć zarówno interes publiczny, jak i interes właściciela nieruchomości, w tym także właściciela złoża kopaliny. Organ w tym względzie musi przestrzegać przepisów prawa w tym art. 21 i 64 Konstytucji RP.”.[38] Takie stanowisko zajmowane przez sądy administracyjne oznacza, że w istocie gminy posiadają stosunkowo szeroki zakres swobody i uznania planistycznego w zakresie rozstrzygania w planie ogólnym i w planie miejscowym o zakresie oraz sposobach ochrony danego złoża kopaliny w poszczególnych przypadkach i w odniesieniu do konkretnych nieruchomości. Z jednej strony gminy nie mogą w sposób definitywny uniemożliwić (tj. całkowicie wykluczyć) górniczej eksploatacji danego złoża kopaliny (w tym złóż surowców krytycznych lub złóż, z których ekstrahowane są minerały zaliczane do surowców krytycznych), ale jednocześnie nie mają one obowiązku umożliwiać takiej górniczej eksploatacji w sposób natychmiastowy czy też niezwłoczny. Gminy mają w tym zakresie obowiązek wyważania różnych kolidujących racji, zarówno publicznych (np. względy ochrony środowiska, konieczność zaspokajania potrzeb surowcowych kraju i gminy), jak i prywatnych (np. konieczność uwzględniania interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości). Może to w efekcie powodować powstawanie sporów prawnych pomiędzy gminą a przedsiębiorcą zainteresowanym geologiczną lub górniczą eksploatacją określonego złoża kopaliny na tle tego, jaki sposób i zakres ochrony złoża kopaliny jest w danym przypadku optymalny. Działając w takim nie do końca jasnym stanie prawnym dotyczącym treści obowiązującego w danej gminie planu ogólnego lub planu miejscowego organ koncesyjny będzie musiał na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 Pgg odmówić udzielenia koncesji, nawet jeżeli zamierzana działalność będzie objęta projektem strategicznym dotyczącym surowców krytycznych, zatwierdzonym przez Komisję Europejską na podstawie Rozporządzenia UE 2024/1252.

Ponadto trzeba sobie uczciwie powiedzieć, że gminy nie zawsze dostatecznie szybko wywiązują się ze swoich obowiązków w zakresie zapewniania w planach miejscowych i w planach ogólnych ochrony złóż kopalin. Jak w tym kontekście pisze wytrawny znawca problematyki polskiego prawa geologicznego i górniczego Profesor Aleksander Lipiński, gminy mają prawny obowiązek „uwzględniać aktualne i przyszłe potrzeby związane z wydobywaniem kopalin ze złóż. W praktyce bywa natomiast inaczej, czego dowodem są liczne plany wprowadzające zakaz wydobywania kopalin, bądź uzależniające wydobycie od wymagań niemożliwych do spełnienia. Nie jest też tajemnicą, że organy współdziałające w postępowaniu koncesyjnym niekiedy odmawiają uzgodnienia kierując się przesłankami całkowicie pozaprawnymi. Co prawda taka odmowa podlega kontroli instancyjnej, to jednak sprawujące ją organy wyższego stopnia najczęściej ograniczają się do rozstrzygnięć o charakterze kasacyjnym. Przykładem związanej z tym patologii mogą być postanowienia organu wykonawczego gminy odmawiające uzgodnienia koncesji (zawieszające bądź umarzające postępowanie uzgodnieniowe), które kilkanaście razy pod rząd były uchylane do ponownego rozpoznania, chociaż organ rozpatrujący zażalenie na postanowienie odmowne dysponował możliwością podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym. De lege ferenda nasuwa się zatem pytanie, czy ustalenie relacji pomiędzy wspomnianymi planami a zamierzoną koncesją nie powinno być zadaniem organu koncesyjnego.”.[39]

Częściowo wspomnianym powyżej niepożądanym przypadkom („patologiom”) może zapobiec przepis Projektu, który wprowadza do ustawy Pgg regułę, zgodnie z którą „W odniesieniu do projektu decyzji dotyczącej projektu strategicznego w rozumieniu art. 6-8 rozporządzenia 2024/1252 organ współdziałający zajmuje stanowisko w formie opinii. Termin na wyrażenie opinii wynosi 7 dni.” (nowy art. 9 ust. 1a ustawy Pgg w brzmieniu przewidzianym w art. 40 pkt 2 lit. a) Projektu). Powyższe oznacza, że w odniesieniu do projektów strategicznych dotyczących surowców krytycznych organ współdziałający, czyli m. in. w procedurze koncesyjnej właściwy organ wykonawczy gminy,[40] będzie w omawianym zakresie nie tyle wyrażał wiążącą zgodę, co raczej będzie przedstawiał jedynie swoją niewiążącą opinię. Jednakże po wejściu w życie Projektu nadal będzie obowiązywał przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 Pgg, który nakłada na organ koncesyjny prawny obowiązek (a więc nie daje organowi koncesyjnemu jedynie fakultatywnej możliwości, lecz nakłada na niego wyraźny nakaz) odmowy udzielenia koncesji, jeżeli zamierzana działalność – w tym w zakresie poszukiwania, rozpoznawania lub wydobywania kopalin w ramach projektu strategicznego dotyczącego surowców krytycznych – uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w sposób wynikający z planu ogólnego gminy lub z przepisów odrębnych. Jeżeli autorzy Projektu zamierzają być konsekwentni i chcą zachować spójność we wprowadzanych przez siebie do ustawy Pgg nowych przepisach, to powinni oni wyłączyć stosowanie w omawianych tutaj przypadkach również przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 Pgg (a nie tylko art. 7 ust. 1 i 2 Pgg).

3. [Konkursowy tryb nawiązywania współpracy lub powierzania zadań przez Państwowy Instytut Geologiczny] Projekt przewiduje możliwość realizowania przez Centrum Analiz Surowcowych (czyli przez Państwowy Instytut Geologiczny) swoich zadań we współpracy z innymi podmiotami wyłonionymi w drodze postępowania konkursowego, ale nie określa ani też nie upoważnia nikogo do określenia trybu tego postępowania konkursowego, a ponadto ów tryb konkursowy (lub podobny tryb konkurencyjny) nie zostaje przez Projekt rozciągnięty na inne zadania Państwowego Instytutu Geologicznego powierzane przez niego odrębnym podmiotom. Projekt powierza wykonywanie w Polsce niektórych zadań przewidzianych w Rozporządzeniu UE 2024/1252 Centrum Analiz Surowcowych, które to zadania ma wykonywać Państwowy Instytut Geologiczny – Państwowy Instytut Badawczy (dalej: „PIG”). Ten istniejący w Polsce od 1919 r. instytut ma wspaniałą tradycję w geologicznym badaniu Polski, zatrudnia bardzo wykwalifikowaną kadrę naukową z osiągnięciami cenionymi w światowej nauce i z powodzeniem dobrze służy polskiej geologii, realizując od szeregu już dziesięcioleci zadania państwowej służby geologicznej.[41] Jest więc najzupełniej słusznym rozwiązaniem instytucjonalnym, aby to właśnie PIG realizował zadania Centrum Analiz Surowcowych.[42] Zadania Centrum będą zresztą polegały nie tylko na realizowaniu pewnych działań przewidzianych w Rozporządzeniu UE 2024/1252 (art. 22 ust. 1 Projektu), ale będą dotyczyły także wspomagania ministra właściwego do spraw środowiska w formułowaniu i realizowaniu polityki surowcowej państwa (art. 22 ust. 2 Projektu). Projekt przewiduje, że obie te grupy zadań Centrum Analiz Surowcowych „są realizowane przez Państwowy Instytut Geologiczny – Państwowy Instytut Badawczy we współpracy z instytucjami naukowymi, badawczo-rozwojowymi i innymi właściwymi jednostkami wyłonionymi w drodze postępowania konkursowego przeprowadzonego w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska.” (art. 22 ust. 3 Projektu). W tym względzie Projekt nie określa zasad tego postępowania konkursowego, ani też nie upoważnia do tego wyraźnie ministra właściwego do spraw środowiska. Co interesujące, Projekt upoważnia Radę Ministrów do wydania rozporządzenia określającego sposoby, warunki i zakres „współdziałania” PIG z organami administracji rządowej i samorządowej, państwowymi osobami prawnymi oraz państwowymi i samorządowymi jednostkami organizacyjnymi przy realizacji ustawowych zadań Centrum Analiz Surowcowych (art. 23 ust. 6 w zw. z ust. 1 Projektu), ale to współdziałanie ma być zupełnie inną instytucją prawną, odmienną od „współpracy”, o której jest mowa w art. 22 ust. 3 Projektu. W przekonaniu Rady Legislacyjnej warto byłoby rozważyć wprowadzenie do Projektu upoważnienia dla ministra właściwego do spraw środowiska do wydania rozporządzenia określającego tryb wspomnianego wyżej postępowania konkursowego, o którym jest mowa w art. 22 ust. 3 Projektu, względnie też można rozważyć, aby do określenia tego trybu została upoważniona Rada Ministrów w rozporządzeniu wydawanym na podstawie art. 23 ust. 6 Projektu.

Co więcej, zdaniem Rady Legislacyjnej byłoby warto, aby analogiczny tryb konkursowy, którzy jest przewidziany w art. 22 ust. 3 Projektu, był de lege ferenda stosowany również w przypadkach, gdy PIG powierza innym podmiotom wykonywanie swoich zadań z zakresu państwowej służby geologicznej, o których jest mowa w art. 162 Pgg. Możliwość powierzania przez PIG wykonywania swoich zadań z zakresu państwowej służby geologicznej innym podmiotom przewiduje art. 163 ust. 2 Pgg i ten ostatni przepis ma być przez Projekt znowelizowany; nowelizacja ta ma mianowicie doprecyzować, że powierzanie wykonywania zadań, o których jest mowa w art. 163 ust. 2 Pgg (w zw. z art. 162 Pgg), może być dokonywane przez PIG również na rzecz instytucji naukowych i badawczo-rozwojowych (zob. zmieniany art. 163 ust. 2 Pgg w brzmieniu przewidzianym w art. 40 pkt 3 Projektu). Jak się wydaje, przewidziana przez Projekt nowelizacja art. 163 ust. 2 Pgg jest dobrą okazją do zamieszczenia w tym przepisie obowiązku, aby PIG powierzał wykonywanie wskazanych tam zadań innym podmiotom w trybie konkursowym, tak jak ten tryb konkursowy jest przewidywany przez art. 22 ust. 3 Projektu. Również i w tym przypadku – czyli w odniesieniu do zadań PIG wskazanych w Pgg – tryb konkursowy powinien być de lege ferenda szczegółowo precyzowany przez ministra właściwego do spraw środowiska, najlepiej w formie rozporządzenia.

4. [Doprecyzowanie w przepisach o karach pieniężnych] Drobnego doprecyzowania wymaga przepis art. 25 Projektu dotyczący administracyjnej kary pieniężnej. Mianowicie, przy typizowaniu w tym przepisie deliktu administracyjnego warto uwzględnić okoliczność, że obowiązek, którego niedopełnienie jest przez ten przepis Projektu sankcjonowane, został w istocie określony w art. 27 ust. 1 akapit 1 Rozporządzenia UE 2024/1252, podczas gdy akapit 2 art. 27 ust. 1 Rozporządzenia UE 2024/1252 zawiera określone wyłączenie tego obowiązku. Stąd też dla większej precyzji być może lepiej byłoby sformułować odnośną część art. 25 Projektu w sposób następujący: „Podmioty […] które wbrew obowiązkowi określonemu w art. 27 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia 2024/1252, w zakresie niewyłączonym przez art. 27 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia 2024/1252, nie dostarczają właściwemu organowi […]”. Ponadto powołany art. 25 Projektu, w celu określenia kręgu „właściwych organów” (którym niedostarczenie stosownego badania aktualizuje kompetencję do wymierzenia kary pieniężnej), odwołuje się do art. 40 ust. 1 ustawy o odpadach wydobywczych. Tymczasem pełne wskazanie kręgu tych właściwych organów powinno uwzględniać cały art. 40 ustawy o odpadach wydobywczych (a nie tylko jego ust. 1), gdyż stosowne właściwe organy są tam wskazane również w art. 40 ust. 2 ustawy o odpadach wydobywczych (tzn. marszałek województwa w razie zbiegu w tym samym miejscu różnych przedsięwzięć).

Ponadto, w art. 26 Projektu z wyliczenia zasad, „o których mowa w art. 28 ust. 1-11” należy usunąć ust. 2, ponieważ ustęp ten nie ustanawia osobnego obowiązku dla adresatów wymienionych w art. 28 Rozporządzenia UE 2024/1252. Jest to bowiem wyłącznie norma kompetencyjna, udzielająca Komisji Europejskiej upoważnienia do przyjęcia aktu wykonawczego ustanawiającego wzór etykiety. Pozostawienie ust. 2 w treści art. 26 Projektu prowadziłoby do tego, że w razie niewykonania przez Komisję Europejską – do dnia 24 listopada 2026 r. – obowiązku przyjęcia aktu wykonawczego ustanawiającego wzór etykiety albo w razie przyjęcia tego aktu niezgodnie z procedurą sprawdzającą, o której mowa w art. 39 ust. 3 Rozporządzenia UE 2024/1252, ta instytucja UE powinna podlegać karze pieniężnej w świetle prawa polskiego.

5. [Usterki formalno-redakcyjne] W przepisach Projektu i jego uzasadnienia występuje kilka usterek formalno-redakcyjnych, które wymagają skorygowania. I tak, w art. 19 ust. 1 Projektu występujący tam wyraz „dotyczącej” powinien zostać zastąpiony wyrazem „dotyczącą”, tak aby uzgodnić jego formę gramatyczną z wyrazem „decyzję” (powinno zatem być: „organ wydaje decyzję […] dotyczącą”). W art. 20 ust. 1 Projektu występujące w jego końcowej części sformułowanie: „nie może być dłuższy” należy zastąpić sformułowaniem: „nie mogą być dłuższe”, tak aby zgadzało się ono w swojej formie gramatycznej z występującym wcześniej sformułowaniem: „ramy czasowe” (powinno zatem być: „[…] ramy czasowe konsultacji […] nie mogą być dłuższe”). Analogicznie występujący w końcowej części tego zdania wyraz „krótszy” należy zastąpić wyrazem: „krótsze”.

W uzasadnieniu Projektu na jego stronie 4, w punkcie 2.4, występujące tam zdanie czwarte w kolejności jest przerwane niejako w połowie i niedokończone („Projekty strategiczne mogą dotyczyć zakresu właściwości wielu resortów/urzędów, w związku z tym niezbędne jest stworzenie procedury, która zapewni skuteczne .”). Zdanie to można w sensie treściowym uzupełnić np. następująco: „[…] niezbędne jest stworzenie procedury, która zapewni skuteczne współdziałanie wszystkich zainteresowanych podmiotów w wypracowaniu możliwie optymalnego stanowiska, jakie powinien zająć w tej sprawie minister właściwy do spraw środowiska w swoim wniosku przekazywanym Radzie Ministrów.”. W kolejnym (następnym) zdaniu uzasadnienia Projektu występujące tam na końcu sformułowanie: „projekt strategicznych” należy zastąpić wyrazami: „projekt strategiczny”. Na stronie 7 uzasadnienia Projektu występujący tam w pierwszym zdaniu zaimek: „ją” należy zastąpić zaimkiem: „je” (bo odnosi się on do wyrazu „pojęcia” – powinno być zatem: „definiuje je”).

 

III. Konkluzje

 

Rada Legislacyjna pozytywnie opiniuje Projekt i rekomenduje go do dalszych prac prawodawczych w ramach rządowego procesu legislacyjnego. Projekt przewiduje ustanowienie bardzo potrzebnych w Polsce regulacji prawnych, które muszą być do polskiego porządku prawnego wprowadzone z uwagi na obowiązywanie w całej Unii Europejskiej Rozporządzenia UE 2024/1252. W przypadku Projektu nie chodzi przy tym jedynie o formalną powinność wywiązania się przez Polskę ze swojego obowiązku statuowanego w prawie unijnym, ale o działanie przez Polskę w swoim własnym interesie gospodarczym oraz strategicznym, w celu zapewnienia dla naszego kraju wystarczającej podaży surowców, w tym surowców krytycznych. Rozporządzenie UE 2024/1252 będzie bowiem mogło osiągnąć swoje szczegółowe cele w zakresie zapewnienia tej podaży, tylko jeżeli wszystkie państwa członkowskie solidarnie wdrożą w swoim prawie stosowne przewidziane w tym akcie środki prawne. We własnym interesie gospodarczym, a także militarnym (obronnym) Polski jest również ustanowienie przez Projekt przepisów dotyczących polityki surowcowej państwa, co wprawdzie wykracza poza formalne ramy Rozporządzenia UE 2024/1252, ale jest bez wątpienia zasadne merytorycznie i powiązane z ogólną problematyką gospodarki surowcami, czym Projekt się zajmuje.

Projekt generalnie w prawidłowy sposób zapewnia możliwość efektywnego stosowania w Polsce przepisów Rozporządzenia UE 2024/1252, w szczególności dokonując alokacji różnych szczegółowych kompetencji przewidzianych w Rozporządzeniu UE 2024/1252 na rzecz poszczególnych krajowych organów i instytucji, a także przewidując stosowne procedury oraz sankcje. Niepokój Rady Legislacyjnej budzi natomiast niepełne wykonanie przez Projekt obowiązku z art. 10 ust. 4 Rozporządzenia UE 2024/1252 obligującego państwa członkowskie do przyznania projektom strategicznym dotyczącym surowców krytycznych statusu projektów o najwyższym możliwym znaczeniu krajowym, w tym także w zakresie procedur wydawania pozwoleń na te projekty. W przekonaniu Rady Legislacyjnej w Polsce istnieją przedsięwzięcia infrastrukturalne, którym obowiązujące w naszym kraju ustawy przyznają o wiele większe proceduralne korzyści i bardziej priorytetowe proceduralne traktowanie w porównaniu z tym, co przewiduje Projekt w odniesieniu do projektów strategicznych w zakresie surowców krytycznych. W tym zakresie przydałoby się przynajmniej szersze wyjaśnienie przez autorów Projektu w jego uzasadnieniu, dlaczego nie zdecydowali się na jeszcze dalej idące proceduralne ułatwienia dla projektów strategicznych w rozumieniu Rozporządzenia UE 2024/1252, a także w jaki sposób wyobrażają oni sobie w praktyce funkcjonowanie instytucji decyzji (pozwoleń) kompleksowych (gdyż jest to mimo wszystko niejasne, zaś poszczególni inwestorzy z pewnością oczekiwaliby w tym względzie większej pewności prawnej). Ponadto Rada Legislacyjna sygnalizuje też w niniejszej opinii inne jeszcze wątpliwości dotyczące niektórych przepisów Projektu. Przy czym Rada Legislacyjna ma świadomość, że prace nad Projektem muszą się obecnie toczyć stosunkowo szybko i sprawnie, gdyż wymagają tego konkretne terminy przewidziane w samym Rozporządzeniu UE 2024/1252. Być może zatem do niektórych zasygnalizowanych przez Radę Legislacyjną problemów będzie można jeszcze wrócić w przyszłości, już po uchwaleniu Projektu jako ustawy i po zgromadzeniu pewnych doświadczeń związanych z jej praktycznym stosowaniem.

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez prof. dra hab. Marka Szydło Rada Legislacyjna przyjęła niniejszą opinię na posiedzeniu w dniu 19 września 2025 r.