Rada Legislacyjna

Rada Legislacyjna                                                                                                   2025-02-28

            przy

Prezesie Rady Ministrów

      RL.460.2.2025

 

(Minister Rozwoju i Technologii)

 

Opinia o rządowym projekcie ustawy o rozwiązaniach służących zwiększeniu dostępności gruntów pod budownictwo mieszkaniowe

 

 

I. Uwagi ogólne

 

1. [Przedmiot niniejszej opinii] Przedmiotem niniejszej opinii jest rządowy projekt ustawy o rozwiązaniach służących zwiększeniu dostępności gruntów pod budownictwo mieszkaniowe (dalej: „Projekt”), w jego wersji z dnia 29 stycznia 2025 r., podany do publicznej wiadomości (tj. opublikowany na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji) w dniu 7 lutego 2025 r.^[1] Projekt został przygotowany przez Ministra Rozwoju i Technologii, zaś dotycząca Projektu niniejsza opinia została opracowana i przyjęta przez Radę Legislacyjną z jej własnej inicjatywy, w ramach wykonania przez nią jej ustawowych zadań.^[2]

2. [Ogólna charakterystyka treści Projektu] Projekt przewiduje dokonanie szeregu zmian legislacyjnych w jedenastu ustawach,[3] zaś z tytułu Projektu, z jego treści oraz z uzasadnienia wynika, że celem Projektu jest zwiększenie dostępności w Polsce gruntów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe oraz zniesienie lub ograniczenie innych przeszkód, które obecnie utrudniają bądź spowalniają realizację inwestycji mieszkaniowych.[4]

3. [Ogólna ocena Projektu] Rada Legislacyjna pozytywnie opiniuje Projekt i opowiada się za jego dalszym procedowaniem w ramach rządowego procesu legislacyjnego. Zdaniem Rady Legislacyjnej, Projekt w prawidłowy sposób identyfikuje cały szereg barier, które obecnie nie pozwalają na pełne wykorzystanie istniejących w Polsce zasobów i potencjału dla rozwoju budownictwa mieszkaniowego. Bariery te polegają w szczególności na niedostatecznej podaży gruntów (nieruchomości gruntowych), na których publiczni lub prywatni inwestorzy mogliby realizować przedsięwzięcia z zakresu budownictwa mieszkaniowego. Przy czym bardzo wiele nieruchomości publicznych jest wprawdzie obiektywnie przydatnych dla celów budownictwa mieszkaniowego (m. in. ze względu na swoją lokalizację, otoczenie, istniejącą tam lub w pobliżu infrastrukturę techniczną, brak przeciwskazań ekologiczno-środowiskowych), ale pomimo swoich walorów oraz mimo istniejących olbrzymich potrzeb popytowych nie są one z różnych względów w praktyce na te cele uruchamiane.[5] Projekt poprzez cały szereg zawartych w nim przepisów zmierza do rzeczywistego zwiększenia (uwolnienia) podaży gruntów dla celów budownictwa mieszkaniowego (zob. np. art. 3 i art. 9 Projektu) i takie zamierzenie legislacyjne jest z całą pewnością w pełni zasadne merytorycznie oraz społecznie oczekiwane. Projekt stara się też zaradzić wielu innym barierom dla rozwoju budownictwa mieszkaniowego, zwłaszcza zaś tym mającym charakter regulacyjno-administracyjny (zob. np. art. 6, 10 i 12 Projektu) lub fiskalno-finansowy (art. 1 i art. 5 pkt 3 Projektu). Również i te ostatnie działania prawodawcze zasługują na generalne poparcie. Jakkolwiek żadna regulacja prawna sama przez się nie może spowodować natychmiastowego rozwiązania problemów z niedostatkiem mieszkań w Polsce,[6] to jednak konsekwentne działania legislacyjne władz publicznych są w tym względzie po prostu niezbędne, zaś Projekt jest udanym przedsięwzięciem legislacyjnym mogącym w perspektywie kolejnych miesięcy i lat istotnie polepszyć otoczenie prawno-regulacyjne oraz zmobilizować dodatkowe zasoby dla rozwoju mieszkalnictwa w Polsce. W tym sensie Projekt idealnie wpisuje się w proces realizacji konstytucyjnego zadania władz publicznych w Polsce, jakim jest prowadzenie przez władze polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, a w szczególności popieranie działań obywateli zmierzających do uzyskania własnego mieszkania. Określający to zadanie przepis art. 75 ust. 1 Konstytucji RP jest konstytucyjną normą programową, która wyznacza powinność prowadzenia przez władze publiczne polityki, w tym polityki legislacyjnej, w konkretny sposób preferującej potrzeby obywateli pragnących uzyskać własne mieszkanie.[7] W determinowaną konstytucyjnie politykę publiczną o tak ukierunkowanej aksjologii Projekt wpisuje się – w swoich założeniach i celach – bardzo dobrze, tworząc ramy prawne, dzięki którym potrzeby mieszkaniowe obywateli, w tym ich potrzeba uzyskania własnego mieszkania, mają realną szansę być zaspokajane lepiej, w warunkach bardziej faworyzującego środowiska regulacyjnego.

Rada Legislacyjna, pozytywnie oceniając Projekt, pragnie swoimi uwagami wesprzeć intelektualnie tę ważną inicjatywę rządową poprzez zgłoszenie i uzasadnienie kilku uwag de lege ferenda, które jej zdaniem mogą pomóc w nadaniu Projektowi jeszcze lepszego kształtu merytorycznego oraz techniczno-legislacyjnego.

 

II. Szczegółowe uwagi do poszczególnych rozwiązań lub przepisów Projektu

 

1. [Nieadekwatny treściowo oraz niepoprawny techniczno-legislacyjnie tytuł Projektu] Tytuł Projektu nie jest w pełni adekwatny do jego treści, a ponadto nie jest też zgodny z regułami tytułowania ustaw skodyfikowanymi w Zasadach techniki prawodawczej.[8]

Niezgodność tytułu Projektu (który obecnie brzmi: „ustawa o rozwiązaniach służących zwiększeniu dostępności gruntów pod budownictwo mieszkaniowe”) z Zasadami techniki prawodawczej wynika przede wszystkim z tego, że Projekt ma być w swoim założeniu „ustawą zmieniającą” w rozumieniu Zasad techniki prawodawczej i w związku z tym powinien nosić tytuł wymagany w odniesieniu do takiej właśnie kategorii ustaw. Kwalifikacja Projektu jako typowej ustawy zmieniającej wynika z tego, że Projekt zawiera tylko i wyłącznie takie przepisy, które są konstytutywne dla ustaw zmieniających, nie mając w swojej treści żadnego przepisu merytorycznego (w znaczeniu przyjmowanym na gruncie Zasad techniki prawodawczej). Projekt zaczyna się od przepisu epizodycznego (art. 1 Projektu), następnie zawiera jedenaście artykułów z przepisami zmieniającymi (art. 2-12 Projektu), w dalszej kolejności są w Projekcie zamieszczone przepisy przejściowe (art. 13-16 i art. 18 Projektu), przepis dostosowujący (art. 17 Projektu) oraz przepis końcowy (art. 19 Projektu). Z powyższego wyliczenia wynika, że Projekt zawiera wszystkie te kategorie przepisów, które są dozwolone i przewidziane dla ustaw zmieniających: w tym kontekście § 93 Zasad techniki prawodawczej stanowi, że „Ustawa zmieniająca może zawierać jedynie przepisy uchylające, przepisy zastępujące lub przepisy uzupełniające przepisy ustawy zmienianej, a w razie potrzeby – także przepisy epizodyczne, przejściowe i dostosowujące, konieczne ze względu na dokonywaną nowelizację.”. W Projekcie nie ma w ogóle przepisów merytorycznych (jako przepisów samodzielnych, bo oczywiście Projekt przepisy merytoryczne zawiera, tyle że poprzez przepisy zmieniające wprowadza je do innych ustaw), zaś art. 1 Projektu jest przepisem o charakterze nie merytorycznym, ale jest typowym przepisem epizodycznym w rozumieniu § 29a Zasad techniki prawodawczej: przepis ten wprowadza odstępstwo od określonych przepisów (a konkretnie wprowadza odstępstwo od przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a przy tym okres obowiązywania tego odstępstwa jest wyraźnie określony i wynosi 2 lata od dnia wejścia w życie Projektu. Tak więc w podsumowaniu tej części rozważań należy stwierdzić, że Projekt jest typową ustawą zmieniającą w rozumieniu Zasad techniki prawodawczej, zawierającą przepisy przewidziane właśnie dla ustaw zmieniających i niemającą w swojej treści żadnego przepisu merytorycznego w omawianym rozumieniu.

W takim układzie tytuł Projektu powinien być taki, jak wymagają tego Zasady techniki prawodawczej w odniesieniu do tej właśnie kategorii ustaw. W tym kontekście § 96 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej stanowi, że w tytule ustawy zmieniającej „przedmiot ustawy określa się przez użycie zwrotu: „ustawa o zmianie ustawy … (tytuł ustawy)”, a jeżeli zmienia się jednocześnie kilka ustaw – wymienia się tytuł każdej zmienianej ustawy”. Ta ostatnia reguła legislacyjna akurat dla Projektu jest nieadekwatna, gdyż Projekt zmienia aż jedenaście ustaw i dlatego w tym przypadku zasadne jest odwołanie się do przepisu § 96 ust. 2 Zasad techniki prawodawczej. Przepis ten stanowi, że „Jeżeli jedną ustawą zmienia się wiele ustaw i wymienienie w tytule ustawy nowelizującej tytułów wszystkich zmienianych ustaw powodowałoby, że tytuł ustawy nowelizującej byłby rażąco długi, można wyjątkowo sformułować go przy użyciu zwrotu: „ustawa o zmianie ustaw …” i ogólnie podać ich wspólny przedmiot albo „ustawa o zmianie ustawy … (tytuł ustawy) oraz niektórych innych ustaw”, wymieniając tylko tytuł podstawowej ustawy nowelizowanej”.

Gdyby w przypadku tytułu Projektu zastosować powyższą regułę oraz uwzględnić jednocześnie przedmiot Projektu tak jak został on sformułowany w obecnej wersji Projektu, to wówczas otrzymalibyśmy następujący tytuł Projektu: „ustawa o zmianie (niektórych) ustaw związanych ze zwiększeniem dostępności gruntów pod budownictwo mieszkaniowe”, względnie też: „ustawa o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia dostępności gruntów pod budownictwo mieszkaniowe” lub też „ustawa o zmianie niektórych ustaw dotyczących dostępności gruntów pod budownictwo mieszkaniowe”.

Jednakże te ostatnio zacytowane warianty tytułu Projektu byłyby z kolei niezgodne z § 18 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej, wymagającym, aby przedmiot ustawy był określony w taki sposób, aby w sposób adekwatny informował o jego treści (w przypadku ustaw zmieniających powołany wyżej § 18 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej musi być stosowany na zasadzie odesłania zawartego w § 96 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej). Tymczasem Projekt, wbrew jego obecnemu tytułowi, reguluje bynajmniej nie tylko kwestie związane ze zwiększeniem dostępności gruntów pod budownictwo mieszkaniowe, ale normuje również bardzo wiele innych zagadnień związanych z usuwaniem rozmaitych barier, trudności czy też niejednoznaczności (niejasności) przeszkadzających obecnie w sprawnym realizowaniu budownictwa mieszkaniowego w Polsce, a także zawiera rozwiązania wspierające (ułatwiające, przyspieszające) procesy realizacji inwestycji w budownictwie mieszkaniowym. Przykładowo, Projekt normuje kwestie na styku inwestycji drogowych z inwestycjami niedrogowymi,[9] kwestię postępowań odwoławczych w sprawach budowlanych,[10] instytucję świadectw stwierdzających nadanie uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości,[11] różne instytucje z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego,[12] a także inne kwestie proceduralne związane z realizowaniem inwestycji budowlanych w dziedzinie mieszkalnictwa.[13] Już choćby z tego niepełnego zestawienia wyraźnie widać, że zakres przedmiotowy regulacji Projektu znacznie wykracza poza ściśle rozumiane sprawy zwiększenia dostępności gruntów pod budownictwo mieszkaniowe.

Uwzględniając zatem charakter Projektu jako ustawy zmieniającej oraz biorąc pod uwagę rzeczywisty przedmiot Projektu, Rada Legislacyjna proponuje nadanie tytułowi Projektu następującego brzmienia: „ustawa o zmianie niektórych ustaw mających na celu ułatwienie realizowania w Polsce inwestycji w budownictwie mieszkaniowym”, lub też „ustawa o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia dostępności gruntów i wprowadzenia innych ułatwień dla budownictwa mieszkaniowego”, względnie też „ustawa o zmianie niektórych ustaw w celu ograniczenia barier w rozwoju budownictwa mieszkaniowego” (lub podobnie).

2. [Niepoprawne sformułowania w projektowanych przepisach ustawy o drogach publicznych] Dodawany przez Projekt nowy przepis art. 16 ust. 1a ustawy o drogach publicznych oraz zmieniany przepis art. 16 ust. 2 tej ustawy są nieprecyzyjne w swojej treści, niespójne ze sobą oraz niespójne z obecnie obowiązującymi przepisami ustawy o drogach publicznych, a ponadto ich treść należałoby jeszcze poprawić z celowościowego punktu widzenia.

Obecny art. 16 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że „Budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia.”. Projekt proponuje dodanie po tym przepisie nowego ustępu 1a o następującej treści: „Realizacja zadań, o których mowa w ust. 1, może polegać na przekazaniu przez inwestora inwestycji niedrogowej środków finansowych zarządcy drogi.”. Ten dodawany przez Projekt przepis ust. 1a jest niespójny z treścią obecnego ust. 1, gdyż w tym ostatnim przepisie z formalnego punktu widzenia nie ma mowy o „zadaniach”. Nawet zaś gdyby potraktować działania czy też przedsięwzięcia wymienione obecnie w art. 16 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jako określone „zadania” (trochę w analogii do przepisów art. 20 ustawy o drogach publicznych), to i tak w tymże obecnym art. 16 ust. 1 ustawy jest wyraźnie mowa o dwóch odrębnych i różnych rodzajach zadań: po pierwsze, o budowie lub przebudowie dróg publicznych oraz, po drugie, oraz o inwestycjach niedrogowych W takim układzie zamieszczone w nowym art. 16 ust. 1a sformułowanie mówiące o realizacji „zadań, o których mowa w ust. 1” jest semantycznie nieprecyzyjne, gdyż na pierwszy rzut oka nie jest wcale jasne, o którą z tych dwóch grup zadań tutaj chodzi. Dlatego też zamiast pisania w nowym art. 16 ust. 1a ustawy o „zadaniach”, należałoby rozważyć zamieszczenie tam sformułowania stanowiącego wprost o możliwości przekazania przez inwestora inwestycji niedrogowej środków finansowych dla zarządcy drogi na budowę lub przebudowę drogi publicznej.

Co więcej, ten projektowany art. 16 ust. 1a ustawy o drogach publicznych kwalifikuje w sensie prawnym przekazanie środków finansowych zarządcy drogi jako przejaw (formę) wykonywania przez inwestora inwestycji niedrogowej swojego zadania w postaci budowy lub przebudowy drogi publicznej. Innymi słowy, w świetle kwalifikacji (systematyki) prawnej przyjętej w projektowanym art. 16 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, nie można na jednej płaszczyźnie stawiać ze sobą, z jednej strony, budowy lub przebudowy drogi publicznej spowodowanej inwestycją niedrogową oraz, z drugiej strony, finansowania tej budowy lub przebudowy drogi publicznej przez inwestora inwestycji niedrogowej. Te dwa działania o tyle nie stoją na jednej płaszczyźnie, że to drugie z nich jest tylko jedną z dopuszczalnych prawnie form (sposobów) wykonywania działania pierwszego. Inaczej mówiąc, działanie wymienione jako drugie (tzn. finansowanie budowy lub przebudowy drogi) mieści się (zawiera się) treściowo w ramach działania pierwszego (tzn. w ramach budowy lub przebudowy drogi publicznej).

Tymczasem z tego rodzaju kwalifikacją prawną przyjętą w projektowanym art. 16 ust. 1a ustawy o drogach publicznych ewidentnie kłóci się treść projektowanego art. 16 ust. 2 ustawy o drogach publicznych (w brzmieniu przewidzianym w Projekcie), jako że z treści projektowanego art. 16 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wynika, że oba wymienione wcześniej rodzaje działań (tzn., z jednej strony, budowa lub rozbudowa drogi publicznej spowodowana inwestycją niedrogową oraz, z drugiej strony, przekazanie na to środków finansowych przez inwestora inwestycji niedrogowej) stanowią działania względem siebie równorzędne i w dodatku stawiane względem siebie w logicznej relacji alternatywy rozłącznej. Projektowany art. 16 ust. 2 ustawy o drogach publicznych stanowi bowiem, że „Szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, o których mowa w ust. 1, albo przekazania środków finansowych, o których mowa w ust. 1a, określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej.”. Tym samym projektowany art. 16 ust. 2 ustawy o drogach publicznych kwestionuje założenie przyjęte wcześniej przez autorów Projektu w projektowanym art. 16 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym przekazanie środków finansowych przez inwestora inwestycji niedrogowej stanowi tylko jedną z możliwych form budowy lub przebudowy drogi publicznej spowodowanej inwestycją niedrogową. Aby z logicznego i semantycznego punktu widzenia uzgodnić ze sobą treść projektowanego art. 16 ust. 1a ustawy o drogach publicznych z treścią projektowanego art. 16 ust. 2 ustawy o drogach publicznych należy się zdecydować na jednolitą kwalifikację prawną omawianych tutaj działań: albo budowa lub rozbudowa drogi publicznej spowodowana inwestycją drogową (z jednej strony) oraz sfinansowanie tego przedsięwzięcia przez inwestora inwestycji niedrogowej (z drugiej strony) stanowią działania mieszczące się w kategoriach logicznego zawierania się, gdzie działanie drugie mieści się w ramach działania pierwszego (tak jak to przyjęto w projektowanym art. 16 ust. 1a ustawy o drogach publicznych), albo też są to rodzaje działań względem siebie (na płaszczyźnie logiczno-kategorialnej) równorzędne (tak jak to przyjęto w projektowanym art. 16 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Oba te rozwiązania prawne w obecnym kształcie (tzn. w obu projektowanych przepisach) po prostu do siebie nie przystają.

Niezależnie zaś od powyższego względu z zakresu logiki formalnej, rozwiązanie przewidziane w projektowanym art. 16 ust. 2 ustawy o drogach publicznych można jeszcze zakwestionować z czysto celowościowego (praktycznego) punktu widzenia: otóż w tym projektowanym przepisie autorzy Projektu obie omówione wcześniej kategorie działań inwestora inwestycji niedrogowej traktują jako względem siebie alternatywne rozłącznie. Oznacza to, że inwestor inwestycji niedrogowej albo może sam wybudować lub przebudować drogę publiczną w związku z realizacją swojej inwestycji niedrogowej albo też może na to przekazać swoje środki finansowe. Tymczasem, jak się wydaje, bardziej praktyczne byłoby danie tutaj inwestorowi inwestycji niedrogowej możliwości elastycznego połączenia ze sobą obu tych rozwiązań równolegle: częściowa bezpośrednia partycypacja w wykonawstwie inwestycji drogowej oraz częściowe współfinansowanie przez niego tego przedsięwzięcia, o ile obie strony umowy na to się zgodzą.    

Uwzględniając wszystkie powyższe zastrzeżenia, Rada Legislacyjna proponuje rozważenie nadania projektowanemu przepisowi art. 16 ust. 1a ustawy o drogach publicznych następującego brzmienia: „Inwestor inwestycji niedrogowej może spełnić swój obowiązek, o którym mowa w ust. 1, w całości lub w części, poprzez przekazanie właściwemu zarządcy drogi środków finansowych.” (w takim układzie zachowana będzie obecna konwencja tego projektowanego przepisu, zgodnie z którą finansowanie inwestycji nie stanowi działania samoistnego, a jedynie przejaw czy też formę lub subkategorię budowy lub rozbudowy drogi publicznej). Stosownie zaś do tej konwencji projektowany art. 16 ust. 2 ustawy o drogach publicznych mógłby otrzymać następujące brzmienie: „Szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, o których mowa w ust. 1, w tym przekazanie środków finansowych, o których mowa w ust. 1a, określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej.”.

3. [Potrzeba doprecyzowania niektórych projektowanych przepisów ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa] W dodawanych przez Projekt nowych przepisach art. 24c ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (dalej: „u.g.n.r.”) występuje kilka rozwiązań prawnych niedostatecznie dopracowanych, które wymagają obecnie poprawienia lub przynajmniej ponownego przemyślenia.

I tak, po pierwsze, w projektowanym przepisie art. 24c ust. 2 in principio u.g.n.r. występuje niedostatecznie precyzyjne sformułowanie mówiące o nieodpłatnym przekazaniu nieruchomości gminom („Nieruchomości, o których mowa w ust. 1, starosta nieodpłatnie przekazuje gminom […]”). W tym zakresie brakuje w Projekcie jednoznacznego stwierdzenia, w jakiej konkretnie formie prawnej lub formach prawnych to przekazanie ma lub może nastąpić, a w szczególności nie przesądzono w Projekcie, czy przekazanie to musi nastąpić tylko w formie przeniesienia prawa własności czy też w grę wchodzi tu również przeniesienie na gminę innych praw rzeczowych lub obligacyjnych do nieruchomości, a w szczególności ustanowienie na rzecz gminy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Ten brak przesądzenia w projektowanym przepisie art. 24c ust. 2 in principio u.g.n.r. o formie prawnej (formach prawnych) przekazania gminom nieruchomości wyraźnie kontrastuje z brzmieniem projektowanego art. 24c ust. 4 u.g.n.r., gdzie jest mowa o tym, że jeżeli gmina nie zrealizuje przedsięwzięcia, na które otrzymała (od Skarbu Państwa) wspomnianą wyżej nieruchomość (przekazaną przez starostę), wówczas gmina ma obowiązek zwrotnego przeniesienia własności lub użytkowania wieczystego danej nieruchomości (lub jej części). Wynika z tego prima facie, że przekazanie gminie nieruchomości przez starostę, o czym jest mowa w projektowanym art. 24c ust. 2 in principio u.g.n.r., może nastąpić zarówno poprzez przeniesienie na gminę własności nieruchomości, jak też poprzez ustanowienie na rzecz gminy prawa użytkowania wieczystego.

Otóż gdyby tak było w rzeczywistości, to wówczas pominięcie wzmianki o obu tych formach prawnych w projektowanym art. 24c ust. 2 in principio u.g.n.r. nie byłoby aż tak wielkim problemem: wystarczyłoby dokonanie w tym zakresie zwykłej wykładni systemowej wewnętrznej (czyli wystarczyłoby sięgnąć do lektury projektowanego art. 24c ust. 4 u.g.n.r.). Rzecz jednak w tym, że całą sprawę komplikują co najmniej dwie dalsze kwestie. Z jednej strony, forma przekazania przez starostę nieruchomości gminie musi uwzględniać cele przedsięwzięcia, na które gmina następnie przeznaczy te nieruchomości, a które są określone w projektowanym art. 24c ust. 2 pkt 1-3 u.g.n.r. Z opisu celów tychże przedsięwzięć wynika, że dla zrealizowania celów określonych w projektowanych przepisach art. 24c ust. 2 pkt 2 i 3 u.g.n.r. gmina koniecznie potrzebuje uzyskać prawo własności wchodzącej w grę nieruchomości i bynajmniej nie wystarczy w tym względzie ustanowienie na rzecz gminy prawa użytkowania wieczystego wchodzącej w grę nieruchomości (bo gmina musi następnie albo sprzedać daną nieruchomość albo też sama ustanowić na rzecz podmiotu trzeciego prawo użytkowania wieczystego – w obu przypadkach gmina bezwzględnie musi być właścicielem danej nieruchomości). Jedynie w przypadku celu przedsięwzięcia określonego w projektowanym art. 24c ust. 1 pkt 1 u.g.n.r. gminie mogłoby ewentualnie wystarczyć prawo użytkowania wieczystego nieruchomości. Z drugiej zaś strony zakres zastosowania projektowanego art. 24c ust. 4 u.g.n.r. (o którym wspomniano wyżej i który wymienia alternatywnie prawo własności i prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, które gmina musi zwrócić Skarbowi Państwa) nie jest wcale jednoznaczny (o czym jest jeszcze mowa niżej), a w związku z tym wyciąganie z tego przepisu miarodajnych wniosków prawnych odnośnie do formy prawnej przekazania gminie nieruchomości przez Skarb Państwa może być obarczone ryzykiem znacznego błędu.

Zdaniem Rady Legislacyjnej, w projektowanych przepisach art. 24c ust. 2 u.g.n.r. należy de lege ferenda wyraźnie rozstrzygnąć o formie prawnej przekazania przez starostę gminie nieruchomości w zależności od celu przedsięwzięcia budowlanego, które gmina zamierza realizować, a które to cele wynikają z projektowanych przepisów art. 24c ust. 2 pkt 1-3 u.g.n.r.

Po drugie, w projektowanym art. 24c ust. 2 pkt 2 lit. a u.g.n.r. występują niejednoznaczne treściowo pojęcia: „społecznej inicjatywy mieszkaniowej” oraz „spółki gminnej”, które nie są w u.g.n.r. legalnie zdefiniowane. Legalne definicje obu tych pojęć znajdują się w szczególności w przepisach ustawy z dnia 8 grudnia 2006 r. o finansowym wsparciu niektórych przedsięwzięć mieszkaniowych[14] (zob., odpowiednio, art. 2 pkt 7 i 7a tej ustawy). Projektowany art. 24c ust. 2 pkt 2 lit. a u.g.n.r. odwołuje się co prawda do przepisów tej ostatniej ustawy, ale bynajmniej nie w zakresie zdefiniowania pojęć „społeczna inicjatywa mieszkaniowa” oraz „spółka gminna”, ale w zakresie określenia kręgu osób fizycznych, którym gmina będzie mogła wynajmować lokale mieszkalne wybudowane na gruncie przekazanym tej gminie od Skarbu Państwa. Jak już wspomniano, rozumienie obu powyższych pojęć nie może być jedynie intuicyjne (bo grozi to sporymi niejednoznacznościami), lecz musi to zostać normatywnie zdeterminowane.[15] Dlatego też Rada Legislacyjna postuluje nadanie projektowanemu przepisowi art. 24c ust. 2 pkt 2 lit. a u.g.n.r. następującego brzmienia: „społecznej inicjatywy mieszkaniowej lub spółki gminnej w rozumieniu ustawy z dnia 8 grudnia 2006 r. o finansowym wsparciu niektórych przedsięwzięć mieszkaniowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 304), w celu realizacji na tej nieruchomości przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego, w którym wszystkie utworzone lokale mieszkalne przeznacza się na wynajem osobom fizycznym spełniającym warunki, o których mowa w art. 7a tej ustawy, lub gminie z prawem do ich dalszego podnajmowania”.

Po trzecie, w projektowanych przepisach art. 24c ust. 4-6 u.g.n.r. niedostatecznie precyzyjnie lub w sposób dalece niepełny określone zostały konsekwencje prawne (sankcje prawne) niezrealizowania przedsięwzięć inwestycyjno-budowlanych przewidzianych w art. 24c ust. 2 u.g.n.r. W szczególności, z treści projektowanego przepisu art. 24c ust. 4 u.g.n.r. nie wynika jednoznacznie, czy wskazane tam konsekwencje prawne dotyczą niezrealizowania któregokolwiek z przedsięwzięć wymienionych w projektowanych przepisach art. 24c ust. 2 pkt 1-3 u.g.n.r. czy też dotyczą tylko niektórych z tych przedsięwzięć. Z literalnego sformułowania: „gmina nie zrealizowała przedsięwzięcia wskazanego we wniosku” można by prima facie sądzić, że w projektowanym art. 24c ust. 4 u.g.n.r. chodzi o niezrealizowanie tylko tych przedsięwzięć, które miała zrealizować sama gmina jako taka, co stanowiłoby przejaw pośredniego odesłania do przedsięwzięcia określonego w projektowanym art. 24c ust. 2 pkt 1 u.g.n.r., a być może również do przedsięwzięcia z projektowanego art. 24c ust. 2 pkt 3 u.g.n.r. (a więc na pewno nie chodzi tu o przedsięwzięcia określone w projektowanych przepisach art. 24c ust. 2 pkt 2 u.g.n.r., które są realizowane przez podmioty trzecie względem gminy jako osoby prawnej). Z drugiej jednak strony taka wykładnia nie jest bynajmniej jedyną możliwą, gdyż w projektowanym art. 24c ust. 4 u.g.n.r. jest mowa o niezrealizowaniu przez gminę „przedsięwzięcia wskazanego we wniosku, o którym mowa w ust. 3”, podczas gdy w tymże wniosku gminy jest mowa nie tylko o przedsięwzięciach realizowanych przez samą gminę, ale jest tam również mowa o przedsięwzięciach realizowanych przez gminę z udziałem podmiotów wskazanych w projektowanych przepisach art. 24c ust. 2 pkt 2 lit. a-c u.g.n.r., na rzecz których to podmiotów gmina ustanowiła (czy też zamierza ustanowić) prawo użytkowania wieczystego wchodzących w grę nieruchomości (zob. projektowany art. 24c ust. 3 w zw. z art. 24c ust. 2 pkt 2 u.g.n.r.). Jeżeli ta druga interpretacja jest prawidłowa (co niestety z brzmienia projektowanego art. 24c ust. 4 u.g.n.r. nie wynika jednoznacznie), to wówczas konsekwencje prawne (sankcje) określone w projektowanym art. 24c ust. 4 u.g.n.r. dotkną nie tylko gminę jako taką, ale również wspomniane wyżej podmioty trzecie: podmioty te będą mianowicie zmuszone do zrzeczenia się ustanowionego wcześniej na ich rzecz przez gminę użytkowania wieczystego nieruchomości, zaś gmina będzie następnie zmuszona przenieść zwrotnie to prawo na rzecz Skarbu Państwa (reprezentowanego przez starostę). Nawiasem mówiąc, w projektowanym art. 24c ust. 4 u.g.n.r. jest wyraźnie mowa o sankcyjnym obowiązku zwrotnego przeniesienia przez gminę prawa użytkowania wieczystego danej nieruchomości (lub jej części) na Skarb Państwa, co może dodatkowo nadawać tej drugiej interpretacji walory pewnego prawdopodobieństwa.

Jest już natomiast zupełnie odrębną kwestią to, czy zaproponowana wyżej interpretacja – formalnie jak najbardziej poprawna – ma jakikolwiek sens ekonomiczny. Może się bowiem pojawić pytanie, czy jest w ogóle sensowne karanie gminy obowiązkiem przeniesienia przez nią na rzecz Skarbu Państwa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, w odniesieniu do której Skarbowi Państwa przysługiwało wcześniej prawo własności tej nieruchomości: w takim układzie gmina pozostawałaby właścicielem nieruchomości, zaś jej użytkownikiem wieczystym byłby Skarb Państwa reprezentowany przez starostę. Ta interpretacja ma zresztą jeszcze dalsze swoje warianty i ich dalsze rozwijanie w tym miejscu nie jest potrzebne. Rada Legislacyjna pragnie jedynie zwrócić uwagę na dużą niejasność projektowanego art. 24c ust. 4 u.g.n.r., zwłaszcza w zakresie tego, za co konkretnie dana gmina i w jaki sposób ma ponosić odpowiedzialność sankcyjną.

Niejasne jest również to, do których rodzajów niezrealizowanych w terminie przedsięwzięć określonych w projektowanych przepisach art. 24c ust. 2 pkt 1-3 u.g.n.r. odnoszą się konsekwencje sankcyjne przewidziane w projektowanym art. 24c ust. 5 u.g.n.r. (tj. obowiązek zapłaty przez gminę rekompensaty na rzecz Krajowego Ośrodka Wspierania Rolnictwa)? Literalnie rzecz biorąc, projektowany przepis art. 24c ust. 5 u.g.n.r. stanowi, że przewidziane tam konsekwencje sankcyjne (tj. obowiązek zapłaty przez gminę rekompensaty) aktualizują się: „W przypadku gdy wskazane we wniosku przedsięwzięcie nie zostało zrealizowane na nieruchomości przekazanej podmiotom wskazanym w ust. 2”. Problem polega wszakże na tym, że ta wspomniana w cytowanym przepisie realizacja przedsięwzięcia „na nieruchomości przekazanej podmiotom wskazanym w ust. 2” dotyczy zarówno przedsięwzięć określonych w projektowanych przepisach art. 24c ust. 2 pkt 2 u.g.n.r. (kiedy to na rzecz tych podmiotów trzecich gmina ustanawia prawo użytkowania wieczystego nieruchomości), jak też przedsięwzięć określonych w projektowanym art. 24c ust. 2 pkt 3 u.g.n.r. (kiedy to gmina sprzedaje w przetargu podmiotowi trzeciemu nieruchomość w rozliczeniu „lokal za grunt” w rozumieniu ustawy z dnia 16 grudnia 2020 r. o zbywaniu nieruchomości z rozliczeniem „lokal za grunt”).[16] Czy więc rzeczywiście w projektowanym art. 24c ust. 5 u.g.n.r. autorzy Projektu mają na myśli konsekwencje prawne dotykające gminę na wypadek niezrealizowania przedsięwzięcia realizowanego w formule „lokal za grunt”, o czym jest mowa w projektowanym art. 24c ust. 2 pkt 3 u.g.n.r.? Istnieją co prawda formalne argumenty przemawiające za taką właśnie wykładnią (wspomniane wyżej), ale jeżeli wykładnia ta jest prawidłowa (i zamierzona przez twórców Projektu), to dlaczego w projektowanym art. 24c ust. 6 u.g.n.r. autorzy Projektu w ogóle nie definiują pojęcia zrealizowania przedsięwzięcia mającego być wykonywanym właśnie w tej formule „lokal za grunt”, o czym jest mowa w projektowanym art. 24c ust. 2 pkt 3 u.g.n.r.? Projektowany przepis art. 24c ust. 6 u.g.n.r. definiuje wprawdzie pojęcie „zrealizowania przedsięwzięcia” (co jest istotne prawnie na wypadek sankcji dotykającej gminę za niezrealizowanie danego przedsięwzięcia), ale literalnie rzecz biorąc przepis ten czyni to tylko i wyłącznie w odniesieniu do przedsięwzięć określonych w projektowanych przepisach art. 24c ust. 2 pkt 1 i 2 („Przez zrealizowanie przedsięwzięcia, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, należy rozumieć oddanie do użytkowania budynków wskazanych we wniosku, o którym mowa w ust. 3.”), zupełnie pomijając przedsięwzięcia określone w projektowanym art. 24c ust. 2 pkt 3 u.g.n.r. (tj. sprzedaż przez gminę nieruchomości w rozliczeniu „lokal za grunt”). Ponownie zatem można postawić pytanie, za niezrealizowanie których konkretnie przedsięwzięć gmina będzie ponosiła odpowiedzialność sankcyjną na podstawie projektowanego art. 24c ust. 5 u.g.n.r.?

Pojawia się tutaj zresztą dodatkowy dylemat interpretacyjny ewentualnego kumulowania się (albo nie) sankcji przewidzianych w projektowanym przepisie art. 24c ust. 4 u.g.n.r. (z jednej strony) oraz w projektowanym przepisie art. 24c ust. 5 u.g.n.r. (z drugiej strony). Elementarna pragmatyka działania oraz względy celowościowe i słusznościowe przemawiałyby za brakiem dopuszczalności kumulowania obu tych rodzajów sankcji grożących gminie za niezrealizowanie danego przedsięwzięcia (związanego z inwestycją w budownictwo mieszkaniowe). Niestety, literalne brzmienie obu powołanych przepisów u.g.n.r. bynajmniej nie wyklucza możliwości tego rodzaju kumulacji obu odrębnych rodzajów sankcji (tj. zwrotnego przeniesienia prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości oraz rekompensaty). Teoretyczna dopuszczalność takiej kumulacji wynika z tego, że – być może wbrew intencjom autorów Projektu – zarówno projektowany art. 24c ust. 4 u.g.n.r. (gdzie jest mowa o sankcji zwrotnego przeniesienia przez gminę prawa do nieruchomości), jak też projektowany art. 24c ust. 5 u.g.n.r. (gdzie jest mowa o sankcji rekompensaty) mogą dotyczyć przedsięwzięć, które realizuje gmina z udziałem podmiotów trzecich, o których jest mowa w projektowanych przepisach art. 24c ust. 2 pkt 2 i 3 u.g.n.r. Teoretycznie zatem w przypadku niezrealizowania przedsięwzięć określonych w projektowanych przepisach art. 24c ust. 2 pkt 2 i 3 u.g.n.r. gminę mogą dotknąć kumulatywnie oba rodzaje sankcji.

Nawiasem mówiąc, w zakresie tych sankcji prawnych pojawiają się jeszcze inne problemy, związane chociażby z wyborem rodzaju sankcji pomiędzy zwrotnym przeniesieniem przez gminę prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o czym jest mowa w projektowanym art. 24c ust. 4 u.g.n.r. Gdyby projektowany art. 24c ust. 4 u.g.n.r. dotyczył tylko i wyłącznie niezrealizowania przedsięwzięcia przez samą gminę, czyli niezrealizowania przedsięwzięcia z projektowanego art. 24c ust. 2 pkt 1 u.g.n.r., to wówczas sprawa byłaby w miarę prosta: jeżeli gminie zostanie przekazane przez Skarb Państwa prawo własności nieruchomości (czego niestety projektowany art. 24c ust. 2 in principio u.g.n.r. nie rozstrzyga literalnie – o czym już była mowa wyżej), to wówczas w razie niezrealizowania przez gminę przedsięwzięcia gmina w ramach sankcji zwraca zwrotnie Skarbowi Państwa prawo własności; z kolei jeżeli gminie zostanie najpierw przekazane przez Skarb Państwa prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, to wówczas w razie niezrealizowania przez gminę przedsięwzięcia gmina w ramach sankcji zwraca zwrotnie Skarbowi Państwa prawo użytkowania wieczystego. Problem polega jednak na tym, że projektowany art. 24c ust. 4 u.g.n.r. może dotyczyć również niezrealizowania przedsięwzięć przez podmioty trzecie, o których jest mowa w projektowanych art. 24c ust. 2 pkt 2 u.g.n.r. (wniosek z rozpatrywanych łącznie projektowanych przepisów art. 24c ust. 4 w zw. z ust. 3 w zw. z ust. 2 pkt 2 u.g.n.r. – była już o tym mowa wyżej; i może tak być pomimo brzmienia projektowanego art. 24c ust. 5 u.g.n.r., którego stosunek do projektowanego art. 24c ust. 4 u.g.n.r. nie jest niestety jednoznaczny, być może zresztą wbrew intencjom autorów Projektu). A jeśli ów projektowany art. 24c ust. 4 u.g.n.r. ma rzeczywiście tak szeroki zakres zastosowania, to w razie niezrealizowania przez gminę działającą z udziałem podmiotów trzecich przedsięwzięcia określonego w projektowanych przepisach art. 24c ust. 2 pkt 2 u.g.n.r. (czyli gdy gmina ustanawia na rzecz podmiotów trzecich prawo użytkowania wieczystego nieruchomości dla realizacji przez te podmioty określonych przedsięwzięć budowlano-mieszkaniowych), gmina ma obowiązek zwrócić prawo własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub też może wymagać zwrotu od podmiotu trzeciego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, tak aby zrealizować nałożoną na gminę sankcję przewidzianą w projektowanym art. 24c ust. 4 u.g.n.r. Ponadto trzeba jeszcze mieć w pamięci zupełnie osobne sankcje finansowe (o charakterze cywilnoprawnym) mogące spotykać podmioty trzecie w sytuacji niezrealizowania przez nie przedsięwzięcia rozliczanego w formule „lokal za grunt”, określonego w projektowanym art. 24c ust. 2 pkt 3 u.g.n.r.: te sankcje prawne są określone w przepisach art. 12 ustawy z dnia 16 grudnia 2020 r. o rozliczaniu ceny lokali lub budynków w cenie nieruchomości zbywanych z gminnego zasobu nieruchomości.

Niektóre z przedstawionych wariantów interpretacyjnych są oczywiście zupełnie nieracjonalne praktycznie i z całą pewnością nie mieściły się one w intencjach autorów Projektu, ale niestety literalne sformułowania omówionych powyżej projektowanych przepisów u.g.n.r., rozpatrywanych zresztą we wzajemnej ze sobą łączności (czyli w ramach wykładni systemowej wewnętrznej), mogą prowadzić czasami do aż tak bardzo absurdalnych konkluzji.

Tymczasem kwestia sankcji prawnych dotykających gminę w razie niezrealizowania przedsięwzięć inwestycyjno-budowlanych określonych w projektowanych przepisach art. 24c ust. 2 u.g.n.r. (tzn. za co i w jaki sposób gmina ponosi tutaj odpowiedzialność sankcyjną) jest absolutnie kluczowa, gdyż gminy mogą w ogóle nie decydować się na realizowanie tych pożądanych przedsięwzięć inwestycyjno-budowlanych, jeżeli nie będą miały one pewności prawnej w kwestii tego, za co i w jaki sposób będą następnie mogły ponosić odpowiedzialność sankcyjną.

Biorąc powyższe pod uwagę, Rada Legislacyjna postuluje, aby projektowane przepisy art. 24c ust. 4-6 u.g.n.r. zostały doprecyzowane, tak aby nie było przede wszystkim wątpliwości odnośnie do tego, która z konkretnych sankcji może dotknąć gminę w przypadku niezrealizowania każdego z rodzajów przedsięwzięć określonych w projektowanych przepisach art. 24c ust. 2 pkt 1-3 u.g.n.r. Każde z tych rodzajów przedsięwzięć musi być z tego punktu widzenia traktowane osobno i nie powinno się o tych sankcjach rozstrzygać w przepisie, który co prawda może formalnie być stosowany do niezrealizowania każdego z przedsięwzięć określonych w projektowanych przepisach art. 24c ust. 2 pkt 1-3 u.g.n.r., ale gdy jednocześnie jest oczywiste, że z czysto pragmatycznego (celowościowego) punktu widzenia byłoby to zupełnie niezasadne. De lege ferenda gmina może oczywiście ponosić sankcje za fakt niezrealizowania przedsięwzięcia budowlanego przez podmiot trzeci (który został przecież wybrany przez samą gminę), ale charakter prawny sankcji musi być wówczas dostosowany do specyfiki danej sytuacji: być może nie powinno być też tak, że gmina definitywnie traci wówczas uzyskaną od Skarbu Państwa nieruchomość.

4. [Potrzeba doprecyzowania niektórych projektowanych przepisów ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym] Niemal dokładnie takie same problemy prawne, jak omówione wyżej w punkcie II.3 niniejszej opinii, istnieją w przypadku projektowanych przepisów art. 36b ust. 4-9 ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym (w brzmieniu przewidzianym w art. 9 Projektu). Projektowane przepisy art. 36b ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym są bowiem bardzo podobne w swojej treści i konstrukcji prawnej do projektowanych przepisów art. 24c u.g.n.r., z tym tylko zastrzeżeniem, że o ile na podstawie projektowanych przepisów art. 24c u.g.n.r. gminy będą mogły otrzymać na cele budownictwa mieszkaniowego nieruchomości Skarbu Państwa gospodarowane dotychczas przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, o tyle na podstawie projektowanych przepisów art. 36b ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym gminy będą mogły otrzymać od Skarbu Państwa nieruchomości (na cele budownictwa mieszkaniowego) przejęte przez Skarb Państwa od państwowych osób prawnych i zbędne z punktu widzenia tychże państwowych osób prawnych. Podobnie zatem jak ma to miejsce w przypadku projektowanych przepisów art. 24c ust. 2-6 u.g.n.r., również w przypadku projektowanych przepisów art. 36b ust. 4-9 ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym Rada Legislacyjna zwraca uwagę (tym razem bardziej syntetycznie) na konieczność naprawienia następujących mankamentów tych ostatnich przepisów.

Po pierwsze, w projektowanym przepisie art. 36b ust. 4 in principio ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym brak jest wskazania formy prawnej, w ramach której starosta będzie nieodpłatnie przekazywał gminom określone nieruchomości (tzn. czy będzie to mogło być tylko przeniesienie prawa własności nieruchomości, czy też będą to również inne formy przeniesienia na gminę praw do nieruchomości).

Po drugie, w projektowanym art. 36b ust. 4 pkt 2 lit. a ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym występujące tam pojęcia „społecznej inicjatywy mieszkaniowej” oraz „spółki gminnej” powinny być de lege ferenda normatywnie zdefiniowane poprzez odwołanie się w tym względzie do odnośnych definicji legalnych zawartych w ustawie z dnia 8 grudnia 2006 r. o finansowym wsparciu niektórych przedsięwzięć mieszkaniowych.

Po trzecie, projektowane przepisy art. 36b ust. 7-9 ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym, określające sankcje prawne z tytułu niezrealizowania przedsięwzięć określonych w projektowanych przepisach art. 36b ust. 4 pkt 1-3 tej ustawy, muszą być sformułowane znacznie bardziej starannie i precyzyjnie, niż ma to miejsce obecnie, w tym przede wszystkim muszą one jednoznacznie przesądzać o tym, które z wchodzących w grę sankcji mogą być nakładane na gminę w przypadku niezrealizowania poszczególnych rodzajów (tak różnych przecież w swoim charakterze) przedsięwzięć inwestycyjno-budowlanych określonych w projektowanych przepisach art. 36b ust. 4 pkt 1-3 powołanej ustawy. Obecne projektowane przepisy art. 36b ust. 7-9 ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym (o sankcjach prawnych) budzą te same wątpliwości interpretacyjne, co omówione już wcześniej w niniejszej opinii projektowane przepisy art. 24c ust. 4-6 u.g.n.r.

5. [Nieprecyzyjne uwagi na temat spółek Skarbu Państwa jako podmiotów konstytucyjnych praw i wolności] Nieprecyzyjna i zbyt uproszczona jest zawarta w uzasadnieniu Projektu argumentacja konstytucyjna zmierzająca do usprawiedliwienia planowanych rozwiązań ustawowych ingerujących w prawo własności do nieruchomości przysługujące spółkom Skarbu Państwa i innym podmiotom publicznym. Argumentacja zawarta w tym względzie w uzasadnieniu Projektu ma na celu wykazanie, iż rozwiązania przewidziane w art. 3 oraz w art. 9 Projektu, zmierzające do władczego pozbawienia państwowych osób prawnych (w szczególności spółek) prawa własności niektórych nieruchomości, wraz z następczym przekazaniem tych nieruchomości na rzecz budownictwa mieszkaniowego, nie naruszają konstytucyjnych wolności i praw tychże państwowych osób prawnych. Rada Legislacyjna bynajmniej nie podważa tej zasadniczej tezy i uznaje przepisy Projektu w tym zakresie za zgodne z Konstytucją RP. Niemniej jednak w przekonaniu Rady Legislacyjnej zaprezentowana w tym zakresie w uzasadnieniu Projektu argumentacja jest dalece niepełna i niedostatecznie zniuansowana, zaś kwestia ta jest jednocześnie zbyt ważna merytorycznie, by można ją było pozostawić bez dodatkowego komentarza.

Otóż w uzasadnieniu Projektu jego twórcy wychodzą z jak najbardziej słusznego założenia, że „majątek jednoosobowych spółek Skarbu Państwa jest z ekonomicznego i konstytucyjnego punktu widzenia majątkiem publicznym, a nie prywatnym. Tym samym swoboda ustawodawcy w normowaniu zasad, którym poddana będzie ta kategoria mienia, jest znacznie szersza”.[17] Te powyższe stwierdzenia są w uzasadnieniu Projektu trafnie wspierane z powołaniem się na art. 216 ust. 2 Konstytucji RP („Nabywanie, zbywanie i obciążanie nieruchomości […] przez Skarb Państwa […] lub inne państwowe osoby prawne następuje na zasadach i w trybie określonych w ustawie.”) oraz art. 218 Konstytucji RP („Organizację Skarbu Państwa oraz sposób zarządzania majątkiem Skarbu Państwa określa ustawa.”). Prawdą jest też, że orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (TK) wprowadza pojęcie tzw. publicznego podmiotu gospodarczego i dopuszcza o wiele dalej idące ograniczanie uprawnień majątkowych publicznych podmiotów gospodarczych (czy też ogólnie podmiotów publicznych) niż ma to miejsce w przypadku podmiotów prywatnych.[18] Rzecz jednak w tym, że uzasadnienie Projektu powołuje się na zdecydowanie starsze i już nie do końca aktualne judykaty TK. Mianowicie, w uzasadnieniu Projektu stwierdza się, że „W orzecznictwie TK wprowadzono pojęcie tzw. publicznego podmiotu gospodarczego, definiowanego jako podmiot funkcjonujący w formie prywatnoprawnej, którego działalność opiera się na majątku publicznym. Publiczne podmioty gospodarcze są z ustrojowego punktu widzenia podmiotami władzy publicznej i tym samym nie są beneficjentami konstytucyjnych wolności ani praw, mimo że na płaszczyźnie ustawowej funkcjonują w oparciu o przepisy prawa prywatnego. Niezależnie bowiem od ustawowej formy organizacyjnej danego podmiotu (np. spółka prawa handlowego), konstytucyjne wolności i prawa są adresowane do jednostek prywatnych i określają ich relacje względem władzy publicznej. Zgodnie z poglądem wyrażanym w orzecznictwie TK funkcjonowanie jednostek organizacyjnych Skarbu Państwa, podobnie jak organów władzy publicznej, nie stanowi bezpośredniego sposobu realizacji praw lub wolności indywidualnych.” (ss. 3-4 uzasadnienia Projektu).

Tymczasem powyższego stanowiska nie można już dłużej uznawać za jedynie miarodajne w tej kwestii. Otóż w głośnym swego czasu postanowieniu z dnia 18 grudnia 2013 r., wydanym w sprawie Ts 13/12, Trybunał Konstytucyjny znacząco zniuansował swój stosunek do problematyki przysługiwania publicznym podmiotom gospodarczym konstytucyjnych praw i wolności (wspomniane postanowienie TK, mimo, że dotyczące jedynie kwestii proceduralnej oraz wstępnej, zostało wydane w składzie 15 sędziów TK). W sprawie tej TK miał zadecydować o kwestii przysługiwania, bądź nie, spółce Skarbu Państwa legitymacji do wniesienia skargi konstytucyjnej i uznał, że przesłanką tej legitymacji jest przysługiwanie danemu podmiotowi (tu: spółce Skarbu Państwa) określonych praw i wolności konstytucyjnych. TK nie wykluczył bynajmniej tego, że w niektórych rodzajach stosunków prawnych publicznym podmiotom gospodarczym jak najbardziej mogą przysługiwać i przysługują pełne prawa oraz wolności gwarantowane równo wszystkim podmiotom w Konstytucji RP (np. wolność działalności gospodarczej, prawo własności). Dotyczy to jednak tylko tych stosunków, w ramach których owe publiczne podmioty gospodarcze występują wobec państwa (wobec władz publicznych) na takich samych zasadach jak inne (prywatne) podmioty i w ramach których to stosunków państwo nie działa wobec wspomnianych publicznych podmiotów gospodarczych jako ich właściciel lub zwierzchnik („We wskazanych sytuacjach zdolność do bycia podmiotem konstytucyjnych praw i wolności opisywanych podmiotów powinna podlegać ocenie na zasadach podobnych do tych, które dotyczą innych osób prawnych. Brak jest bowiem w Konstytucji podstaw do wyłączenia możliwości przypisania im własnych uprawnień na płaszczyźnie konstytucyjnej.”). Dopiero jeżeli państwo występuje wobec publicznych podmiotów gospodarczych w ramach stosunków nadrzędności i podporządkowania organizacyjnego lub własnościowego, wówczas rzeczywiście publicznym podmiotom gospodarczym nie przysługuje możliwość powoływania się wobec państwa na konstytucyjne prawa i wolności („Publiczne podmioty gospodarcze nie mogą zatem kwestionować aktów będących wyrazem relacji nadrzędności i podporządkowania organizacyjnego oraz własnościowego, istniejącej między nimi a państwem.”).[19] TK podsumował swoje nowe wówczas stanowisko w następujący sposób: „Podsumowując dotychczasowe rozważania, należy wskazać, że publiczne podmioty gospodarcze nie mogą być traktowane jako beneficjenci praw i wolności konstytucyjnych, w konsekwencji nie mają legitymacji czynnej do wniesienia skargi konstytucyjnej, gdy: po pierwsze, działają jako podmioty posiadające atrybuty władzy państwowej oraz – po drugie – kwestionowany akt dotyczy ich właśnie za względu na ich charakter, jako podmiotów podporządkowanych organizacyjnie właścicielowi, którym jest państwo. Publiczne podmioty gospodarcze mogą korzystać z praw konstytucyjnych i związanych z nimi środków ochrony jedynie wówczas, gdy znajdują się w takiej samej sytuacji jak osoby fizyczne i inne osoby prawne, a kwestionowany przez nie akt prawny dotyczy ich na identycznych zasadach, na jakich mógłby dotyczyć tych właśnie podmiotów. W tych sytuacjach, ponieważ publiczne podmioty gospodarcze pozostają w takim samym stosunku podległości względem określonego organu władzy publicznej, jak ma to miejsce w wypadku innych („niepublicznych”) osób prawnych, mogą mieć one legitymację czynną do wniesienia skargi konstytucyjnej […] Ta potencjalna możliwość bycia podmiotem konstytucyjnych wolności lub praw i – co za tym idzie – inicjatorem kontroli konstytucyjnej w trybie skargowym, każdorazowo podlega weryfikacji Trybunału, który dokonuje oceny, czy konkretny podmiot jest beneficjentem prawa, którego naruszenie zarzuca.” (pkt II.5.2 uzasadnienia).

W świetle powyższych rozważań, dalece przedwczesne i zbyt sztywne jest stanowisko zawarte w uzasadnieniu Projektu, iż „Publiczne podmioty gospodarcze są z ustrojowego punktu widzenia podmiotami władzy publicznej i tym samym nie są beneficjentami konstytucyjnych wolności ani praw” (s. 3 uzasadnienia Projektu). Jak bowiem trafnie zauważa obecnie TK, publiczne podmioty gospodarcze bynajmniej nie zawsze działają w charakterze podmiotów władzy publicznej, co więcej, w niektórych rodzajach stosunków działają one na identycznych zasadach jak podmioty prywatne i wówczas jak najbardziej służy im przymiot podmiotów konstytucyjnych praw i wolności.

Powyższe rozważania nie zmieniają jednak istoty rzeczy w sprawie będącej przedmiotem Projektu, a mianowicie w kwestii tego, czy obecnie ustawodawca jest w świetle Konstytucji RP uprawniony do odebrania niektórym państwowym osobom prawnym, w tym spółkom (tu: Krajowemu Ośrodkowi Wsparcia Rolnictwa oraz jednoosobowym spółkom Skarbu Państwa) zbędnych im nieruchomości i przeznaczenia ich dla innych podmiotów publicznych (a w dalszej kolejności także ewentualnie dla podmiotów prywatnych) na cele związane z budownictwem mieszkaniowym. W świetle Konstytucji RP, tak jak jest ona interpretowana w orzecznictwie TK, polski ustawodawca jest do dokonywania takich przekształceń własnościowych jak najbardziej uprawniony, ale nie tylko i nie tyle dlatego, że chodzi w tym przypadku o własność podmiotów publicznych, ale dlatego, że w omawianym tutaj zakresie, tzn. w zakresie regulowanym przez art. 3 i art. 9 Projektu, państwo (tzn. ustawodawca i działające z jego upoważnienia organy władzy wykonawczej) działa w stosunku do wspomnianych publicznych podmiotów jako ekonomicznie rozumiany właściciel ich mienia oraz występuje w relacjach nadrzędności i podporządkowania organizacyjnego oraz własnościowego.

W związku z powyższym Rada Legislacyjna postuluje rozważenie uzupełnienia w tym zakresie uzasadnienia Projektu poprzez powołanie w nim wspomnianego wyżej postanowienia TK z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie Ts 13/12 oraz zamieszczenie tam dwóch-trzech zdań komentarza wykazującego, że w tym przypadku spełnione są określone w tym judykacie przesłanki negatywne przysługiwania podmiotom publicznym konstytucyjnych praw i wolności (tzn. występowanie przez nie w tym zakresie w ramach stosunków podległości organizacyjnej oraz majątkowej oraz niedziałanie wówczas w sferze analogicznej do pozycji innych prywatnych podmiotów gospodarczych).

6. [Potrzeba dokładnego uzasadnienia nałożenia dodatkowych wymogów dotyczących odwołań i zażaleń w sprawach z zakresu prawa budowlanego]. Dalsze rozbudowanie uzasadnienia Projektu byłoby wskazane w odniesieniu do nowego przepisu art. 10b ustawy Prawo budowlane. Projekt dodaje do ustawy Prawo budowlane nowy art. 10b. Przepis ten wprowadza dodatkowe wymagania w przypadku odwołań od decyzji i zażaleń na postanowienia wydane na podstawie tej ustawy, przy czym te wymagania dotyczyć będą wszystkich zaskarżania wszelkich aktów wydanych na podstawie Prawa budowlanego, a więc w zakresie daleko wykraczającym poza deklarowane w tytule cele Projektu, dotyczące zwiększenia dostępności gruntów pod budownictwo mieszkaniowe. Przepis dodawanego art. 10b ust. 1 nakłada na podmiot składający odwołanie lub zażalenie obowiązek, aby sformułował „zarzuty odnoszące się do decyzji lub postanowienia, zakres żądania będącego przedmiotem odwołania lub zażalenia”, a także wskazał „dowody uzasadniające to żądanie”. Obowiązki te przekraczają wymogi dotyczące odwołania od decyzji wskazane w art. 128 k.p.a. Należy jeszcze podkreślić, że sformułowanie zarzutów odnoszących się do decyzji albo postanowienia najczęściej będzie wymagało od strony skorzystania z pomocy profesjonalnego pełnomocnika, przy czym projektowany przepis nie wskazuje, jak szczegółowo te zarzuty mają być sformułowane, dając tym samym pole do różnych interpretacji. Ponadto obowiązek wskazania dowodów uzasadniających żądanie określony został dość enigmatycznie – nie przesądzono w szczególności, czy chodzi tylko o dowody będące w posiadaniu podmiotu odwołującego się od decyzji albo składającego zażalenie. Wydaje się, że uzasadniona jest interpretacja, w myśl której projektowany przepis w żaden sposób nie wpływa na obowiązki organu administracji publicznej wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a wobec tego na podmiocie, o którym mowa w analizowanym przepisie, nie będzie ciążył obowiązek wskazania wyczerpującej listy dowodów. Jednakże Projektodawca do tej kwestii w uzasadnieniu Projektu się nie odniósł,  poprzestając głównie na krótkim przedstawieniu treści regulacji i wskazaniu, że przyszłe unormowanie jest wzorowane na przepisie art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. s. 10 uzasadnienia Projektu). Projektodawca ma oczywiście rację, że „przepisy szczególne mogą ustalić inne wymogi co do treści odwołania” (uzasadnienie Projektu, s. 10), lecz należy w tym względzie postulować dokładne określenie ratio legis projektowanego przepisu, ponieważ wprowadza on dodatkowe ciężary na strony postępowania. Przy czym charakter postępowań prowadzonych na podstawie Prawa budowlanego oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest niewątpliwie odmienny.

Rada Legislacyjna postuluje też rozważenie zmiany sformułowania występującego w projektowanym przepisie art. 10b ust. 1 Prawa budowlanego, tak aby składający odwołanie lub zażalenie miał obowiązek nie tyle „wskazać dowody” (tak jak to obecnie proponuje Projekt), co raczej by miał obowiązek „wskazać na istnienie dowodu” (czyli by musiał jedynie wskazać, że określony dowód istnieje, choć przecież niekoniecznie musi być w posiadaniu strony). Celem tej proponowanej przez Radę Legislacyjną zmiany jest zliberalizowanie tego wymogu procesowego, tak aby w ten sposób nadmiernie nie obciążać danej osoby powinnościami prawnymi utrudniającymi jej korzystanie z konstytucyjnego prawa do zaskarżania decyzji i orzeczeń wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP).

 

III. Konkluzje

 

Rada Legislacyjna pozytywnie opiniuje Projekt i rekomenduje dalsze prowadzenie nad nim prac prawodawczych. Projekt zawiera ważne przepisy mogące istotnie ułatwić realizowanie w Polsce przedsięwzięć z zakresu budownictwa mieszkaniowego i w tym sensie Projekt stanowi przejaw prawidłowego wykonywania przez Radę Ministrów swojego konstytucyjnego zadania w postaci prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli. W swoich rozwiązaniach merytorycznych Projekt trafnie identyfikuje cały szereg barier (podażowych, prawno-regulacyjnych, fiskalno-finansowych) utrudniających w Polsce realizację budownictwa mieszkaniowego i proponuje w tym zakresie adekwatne środki zaradcze, mogące poprawić istniejący stan rzeczy. Sam Projekt – co oczywiste – nie jest w stanie być całkowitym i wyłącznym remedium na istniejące w tym względzie niedomogi i w jego uzasadnieniu słusznie zapowiadane są kolejne rządowe inicjatywy prawodawcze. Projekt generalnie prezentuje wysoki poziom techniczno-legislacyjny i dobrze wpisuje się w istniejące systemowe rozwiązania normatywne w Polsce regulujące procesy gospodarowania nieruchomościami oraz procedury inwestycyjno-budowlane. Projekt nie burzy zastanych już struktur normatywnych, lecz proponuje ich funkcjonalne dostosowanie do realnych potrzeb w sektorze budownictwa mieszkaniowego. W przepisach Projektu, w jego tytule i częściowo w jego uzasadnieniu występują co prawda pewne potknięcia techniczno-legislacyjne czy też niedoskonałości merytoryczne, które Rada Legislacyjna w niniejszej opinii identyfikuje i proponuje określone sposoby ich poprawienia. Mankamenty te nie obniżają jednak ogólnie pozytywnej oceny Projektu przez Radę Legislacyjną.

 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez prof. dra hab. Marka Szydło Rada Legislacyjna przyjęła niniejszą opinię na posiedzeniu w dniu 28 lutego 2025 r.