Rada Legislacyjna

Rada Legislacyjna                                                                                                   2025-11-21

            przy

Prezesie Rady Ministrów

      RL.460.12.2025

(Prezes Rządowego Centrum Legislacji)

 

Opinia o projekcie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów zmieniającego rozporządzenie  w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”

 

 

I. Uwagi ogólne

 

1. [Przedmiot niniejszej opinii] Przedmiotem niniejszej opinii jest projekt rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów zmieniającego rozporządzenie w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (dalej: „Projekt”), w jego wersji z dnia 6 listopada 2025 r., podany do publicznej wiadomości (tj. opublikowany na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji) w dniu 14 listopada 2025 r.^[1] Projekt został przygotowany przez Prezesa Rządowego Centrum Legislacji i został przez niego przedstawiony do zaopiniowania Radzie Legislacyjnej,[2] tak jak wymaga tego przepis art. 14 ust. 4 pkt 1 ustawy o Radzie Ministrów.[3]

2. [Ogólna charakterystyka treści Projektu] Projekt przewiduje dokonanie bardzo obszernej nowelizacji rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”,[4] a mówiąc precyzyjniej: przewiduje nowelizację załącznika do tego rozporządzenia zatytułowanego: „Zasady techniki prawodawczej” (dalej: „ZTP”). § 1 Projektu zawiera 61 punktów wprowadzających konkretne merytoryczne zmiany w przepisach ZTP, § 2 Projektu zawiera przepisy przejściowe, zaś § 3 Projektu jest przepisem o wejściu w życie.

3. [Ogólna ocena Projektu] Rada Legislacyjna pozytywnie opiniuje Projekt i opowiada się za jego dalszym procedowaniem w ramach rządowego procesu legislacyjnego. Rada Legislacyjna w pełni popiera samą ideę nowelizacji ZTP, podzielając pogląd autorów Projektu, iż obecnie istnieje obiektywna potrzeba dostosowania treści ZTP do współczesnych potrzeb legislacyjnych.[5] Rozporządzenie ustalające ZTP zostało wydane w roku 2002 i od tego czasu zostało ono znowelizowane tylko jeden raz.[6] Ta nowelizacja z roku 2015 była ważna i znacząca,[7] ale dotyczyła jednak tylko wybranych aspektów ZTP i w zasadniczej mierze utrzymała ona w mocy podstawowy trzon ZTP ustalonych w 2002 r. Tymczasem obecnie istnieje konieczność dokonania znacznie bardziej kompleksowej zmiany ZTP, wychodzącej naprzeciw wielu współczesnym wyzwaniom i przemianom, stawiającym znacznie większe niż dotychczas wymagania przed procesem formułowania, redagowania i konstruowania aktów normatywnych.[8] Wśród tych zewnętrznych wobec legislacji obiektywnych procesów – siłą rzeczy wpływających na nią samą – należy zwłaszcza wymienić globalizację i zwiększony obrót prawny transgraniczny, postęp w tworzeniu nowych technik informacyjnych i komunikacyjnych, rozwój społeczeństwa informacyjnego, cyfryzację administracji publicznej oraz coraz większą techno-społeczną specjalizację całego instytucjonalnego aparatu państwowego. Zmiany te powodują, że tradycyjne i wciąż aktualne zasady formułowania i redagowania aktów prawnych – nakazujące, by przepisy prawa były przejrzyste, precyzyjne, zrozumiałe, spójne, formułowane językowo ekonomicznie – muszą podlegać dalszej bardziej szczegółowej operacjonalizacji (tj. muszą być przekładane na różne szczegółowe typy procedur i sytuacji legislacyjnych) oraz muszą zostać niejako na nowo skonkretyzowane, tak aby adresaci aktów prawnych nadal mieli gwarantowane oczekiwane przez nich bezpieczeństwo prawne i przewidywalność ich sytuacji prawnej.[9] Rozwiązania prawne przewidziane w Projekcie konsekwentnie zmierzają w tym właśnie kierunku.

Zmiany przewidziane w Projekcie mają charakter niezwykle szeroki i kompleksowy – dotyczą one wszystkich w zasadzie działów ZTP, a więc obejmują one takie zagadnienia jak: projekt ustawy (dział I), zmiana (nowelizacja) ustawy (dział II), tekst jednolity (dział III), sprostowanie błędu (dział IV), projekt aktu wykonawczego (rozporządzenia) (dział V), projekty aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (uchwał i zarządzeń) (dział VI) oraz typowe środki techniki prawodawczej (dział VIII ZTP).[10] Kompleksowości Projektu towarzyszy jego duża szczegółowość, konkretność i relewantność, tzn. proponowane zmiany są daleko idące i dotyczą one bardzo ważnych (istotnych) aspektów procesu przygotowywania i redagowania aktów prawnych, nie zaś kwestii jedynie wpadkowych lub ubocznych. Z treści Projektu wyraźnie widać, że przewidziane w nim zmiany prawodawcze są dobrze przemyślane i skonceptualizowane oraz uwzględniają zarówno dotychczasowe praktyczne doświadczenia zawodowych legislatorów i formalnych prawodawców, jak też postulaty formułowane w tym względzie w nauce prawa.[11] Projekt uwzględnia też w szerokim zakresie wskazania wynikające z orzecznictwa sądowego.[12] Ponadto Projekt implementuje niektóre propozycje zgłaszane w przeszłości przez Radę Legislacyjną.[13]

Autorzy Projektu ewidentnie dążą do tego, by doprecyzować w ZTP te reguły tworzenia lub redagowania aktów normatywnych, które dotychczas w praktyce budziły i nadal rodzą liczne wątpliwości oraz są stosunkowo niejednoznaczne, a jednocześnie da się je w sposób zasadny ulepszyć w sposób zgodny z wymogami nauki i praktyki prawa. Szereg zmian przewidzianych w Projekcie wynika z rozwoju nowych technik lub technologii stosowanych przy tworzeniu prawa (np. wymóg formatowania tekstu ustawy z wykorzystaniem przeznaczonych do tego narzędzi informatycznych[14]) oraz przy zapoznawaniu się z jego treścią (np. syntezatory mowy wykorzystywane do poznania tekstu aktu normatywnego przez osoby niewidzące lub niedowidzące[15]), a ponadto są też w Projekcie regulacje implikowane dokonanymi w międzyczasie zmianami w przepisach prawa polskiego lub w praktyce jego stosowania.[16] Wszystko to świadczy o tym, że Projekt adekwatnie reaguje na zmienioną od roku 2002 rzeczywistość prawną oraz pozaprawną.

Zdaniem Rady Legislacyjnej na duże uznanie zasługuje okoliczność, iż twórcy Projektu wyciągnęli bardzo trafne konsekwencje z dobrze już ugruntowanego w Polsce zjawiska korespondencji pomiędzy dyrektywami tworzenia (redagowania) i wykładni aktów prawnych.[17] Opierając się na tej występującej korespondencji twórcy Projektu starali się wprowadzić do ZTP bardzo konkretne postanowienia, które ułatwią w przyszłości dokonywanie w oparciu o nie procesów wykładni przepisów prawa, czyli będą w praktyce pełniły podwójną funkcję (zob. np. dodany nowy § 22 ust. 3 ZTP), lub też wymuszą na legislatorach takie formułowanie przepisów prawa, aby następnie przepisy te w ramach procesu ich stosowania nie wywoływały rozbieżności interpretacyjnych. Jest to zresztą przejawem szerszej tendencji widocznej w Projekcie, aby obarczyć twórców aktów normatywnych o wiele bardziej wymagającymi niż dotychczas obowiązkami koncepcyjnymi i redakcyjnymi, co ma się w przyszłości przełożyć na pożądane korzyści dla adresatów tych aktów prawnych, czyli dla obywateli i tworzonych przez nich organizacji (np. większa pewność i przejrzystość prawa, jego większa przewidywalność i stabilność). W tym sensie Projektu nie sposób jest kwalifikować jako przejawu dodatkowej i niepotrzebnej formalizacji lub biurokratyzacji procesu prawodawczego, gdyż o ile Projekt rzeczywiście rozbudowuje regulacje zawarte w ZTP, o tyle jednak czyni to z myślą o efektywnym zwiększeniu stopnia realizacji w Polsce formalnych zasad prawa, takich jak jego spójność, niesprzeczność, jasność, precyzja czy przewidywalność. Paradoksalnie zatem zwiększenie przez Projekt stopnia regulacji (formalizacji) procesu tworzenia i redagowania aktów prawnych w Polsce może się w przyszłości pozytywnie przełożyć na zmniejszenie sporów prawnych (w tym interpretacyjnych) powstających na tle brzmienia przepisów prawa oraz na ogólny wzrost kultury prawnej w Polsce.

Atutem Projektu jest też umiejętne wyważenie proporcji pomiędzy zagadnieniami techniki prawodawczej, które w pełni zasługują na ich skodyfikowanie w ZTP czy wręcz bezwzględnie wymagają takiego skodyfikowania (z jednej strony), a tymi zagadnieniami, które mogą nadal pozostać poza formalnym tekstem ZTP i mogą mieć swoje źródło w dobrych praktykach legislacyjnych (z drugiej strony).[18] Sprzyja to niewątpliwie pożądanej kompaktowości i spójności ZTP, nieprowadzącej do przekształcenia tego aktu w nadmiernie szczegółowe instrukcje praktyczne. Ponadto o ile Projekt słusznie uwzględnia w swojej treści rozmaite kwestie związane z rozwojem nowych technik i technologii w procesie tworzenia i redagowania aktów prawnych, o tyle czyni to w sposób neutralny technologicznie, tzn. bez przesądzania o konkretnych rodzajach stosowanych technologii, co jest z kolei pożądane z uwagi na konstytucyjną zasadę niedyskryminacji oraz ze względu na stale zachodzący postęp techniczny.

Na pozytywną ocenę zasługuje również uzasadnienie Projektu. Jest ono bardzo szczegółowe, konkretne i informatywne, zawierające wiele cennych wypowiedzi o charakterze wyjaśniającym i interpretacyjnym, w tym odwołuje się ono szeroko do praktyki legislacyjnej, wypowiedzi doktryny oraz orzecznictwa sądowego. W tym sensie uzasadnienie Projektu spełnia wszystkie te wymogi, które autorzy Projektu – najzupełniej zresztą słusznie – pragną nałożyć na wszystkich legislatorów i formalnych wnioskodawców projektów ustaw.[19] W takim układzie autorzy Projektu sami dają dobry przykład prawidłowego sporządzania uzasadnień projektów aktów normatywnych.

Generalnie Rada Legislacyjna stwierdza, że Projekt jest przejawem bardzo potrzebnego w Polsce i dobrze przygotowanego aktu prawnego. W szczególności agreguje on cenne doświadczenia legislatorów z Rządowego Centrum Legislacji oraz z szerszego środowiska legislatorów w Polsce, uwzględnia niektóre doświadczenia międzynarodowe,[20] oraz wychodzi naprzeciw prawidłowo zdiagnozowanym współczesnym potrzebom legislacyjnym.

Rada Legislacyjna zauważa, że ponieważ Projekt jest nowelizacją bardzo obszerną i zmieniane przez niego przepisy ZTP są bardzo liczne, powinno to zmotywować autorów Projektu do przygotowania w przyszłości projektu zupełnie nowego aktu prawnego w tym zakresie,[21] w tym uwzględniającego dalsze jeszcze ulepszenia i modyfikacje. Ponadto trzeba zaznaczyć, że w piśmiennictwie od lat zgłaszane są zastrzeżenia co do zasadności uregulowania w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów wytycznych dotyczących redagowania aktów normatywnych przez organy znajdujące się poza strukturą administracji rządowej i organów podległych Radzie Ministrów. Rozporządzenia w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” zostało wydane na podstawie art. 14 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, a w wytycznych co do treści rozporządzenia zawartych w art. 15 ust. 5 tej ustawy mowa o „elementach metodyki przygotowania i sposób redagowania projektów ustaw i  rozporządzeń oraz innych normatywnych aktów prawnych”. Takie usytuowanie uregulowania zasad techniki prawodawczej budzi w piśmiennictwie wątpliwości odnośnie do tego, czy organy usytuowane poza strukturą szeroko rozumianej administracji rządowej i organów podlegających Radzie Ministrów mają obowiązek stosowania tych zasad. Dotyczy to zwłaszcza aktów prawa miejscowego wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Niektórzy autorzy są w związku tym skłonni uważać zasady techniki prawodawczej za zbiór wytycznych wskazujących sposób redagowania „dobrego prawa”, lecz w istocie „niewiążącym w sensie normatywnym organy samorządu terytorialnego w procesie stanowienia prawa, zarówno jeżeli chodzi o stanowienie aktów o mocy powszechnie obowiązującej, jak i prawa wewnętrznego”^[22]. Na poparcie tego stanowiska przywołuje się normę zawartą w art. 94 zdanie 2 Konstytucji RP, według którego to ustawa ma określić zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego, wobec czego twierdzi się, że zasady redagowania tych aktów nie powinny być uregulowane rozporządzeniem. Już wiele lat temu Tomasz Bąkowski wyrażał pogląd, że objęcie aktów prawa miejscowego rozporządzeniem w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” było przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej.^[23]

Odmienne stanowisko można uzasadniać odwołując się do art. 171 ust. 1 i ust. 2 ustawy zasadniczej, w których określa się podleganie jednostek samorządu terytorialnego nadzorowi z punktu widzenia legalności i wskazuje się Prezes Rady Ministrów i wojewodów, a więc organy administracji rządowej, jako – oprócz regionalnych izb obrachunkowych – organy nadzoru w tym zakresie. Ponadto można zwrócić uwagę na unormowaną w ustawach samorządowych kompetencję wojewody do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych w sprawie niezgodnych z prawem aktów prawa miejscowego uchwalonych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Orzecznictwo sądów administracyjnych zwykle uznawało wiążący charakter zasad techniki prawodawczej dla organów jednostek samorządu terytorialnego, i to nie tylko w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, ale także aktów wewnętrznych.^[24] Jednocześnie wyrażono w nim pogląd, że jedynie w nielicznych przypadkach naruszenie tych zasad może uzasadniać uchylenie aktu.^[25]

Konkludując ten wątek trzeba stwierdzić, że uregulowanie zasad techniki prawodawczej w rozporządzeniu jest zgodne z polską tradycją normowania tej materii w aktach podustawowych (od lat 20. ubiegłego wieku były to jednak akty wewnętrzne) i ten stan rzeczy uznać należy za dopuszczalny, nie jest jednak optymalny. Dlatego należałoby zastanowić się nad uregulowaniem zasad techniki prawodawczej albo w rozporządzeniu wydawanym na podstawie regulacji ustawowej dotyczącej wszystkich aktów normatywnych,^[26] albo – co wydaje się najlepsze – w przepisach rangi ustawowej. Nie budziłoby wówczas żadnej wątpliwości, czy i w jakim zakresie zasady te należy stosować do aktów normatywnych wydawanych przez organy nieznajdujące się w żadnym stosunku podległości względem Rady Ministrów.

W niniejszej opinii, pozostawiając spostrzeżenia najbardziej ogólnej natury niejako na marginesie, Rada Legislacyjna pragnie przedstawić niektóre swoje spostrzeżenia i uwagi do wybranych rozwiązań normatywnych Projektu, w tym opierając się również na własnych legislacyjnych doświadczeniach jej członków. W tym kontekście Rada Legislacyjna żałuje, że dano jej formalnie jedynie 10 dni – a w praktyce nawet kilka dni krócej – na wyrażenie przez nią swojego stanowiska w tej sprawie.[27] Co prawda termin 10-dniowy został również wyznaczony innym rządowym organom w ramach uzgodnień,[28] ale akurat Rada Legislacyjna posiada specjalny status w ramach procedury prac nad projektem ZTP, wynikający z ustawy o Radzie Ministrów. Ustawa ta mówi o obligatoryjnej opinii Rady Legislacyjnej w tej sprawie (zob. art. 14 ust. 4 pkt 1 tej ustawy), zaś rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie Rady Legislacyjnej ustala generalny termin 40 dni na wyrażanie przez Radę Legislacyjną jej opinii w przypadku projektów rozporządzeń.[29] Gdyby Radzie Legislacyjnej dano w tej konkretnej sprawie 40 dni na zaopiniowanie Projektu, to wówczas jej opinia mogłaby być jeszcze bardziej pogłębiona, a niewątpliwie merytoryczna i ustrojowa waga Projektu takiego dogłębnego namysłu wymaga. Działając w poczuciu misji publicznej, Rada Legislacyjna dołożyła w tym przypadku najdalej idących starań, aby zaopiniować Projekt w sposób jak najbardziej rzetelny, dokładny i obszerny. W tym celu Rada Legislacyjna m. in. zmieniła termin swojego listopadowego posiedzenia, aby całą sprawę w bardzo poważny sposób przedyskutować in gremio.

 

II. Szczegółowe uwagi do niektórych przepisów Projektu

 

1. [Wątpliwości odnośnie do sformułowania „rozwiązań prawnych” w projektowanym § 1 ust. 2 pkt 7 ZTP] Użyte w projektowanym § 1 ust. 2 pkt 7 ZTP sformułowanie w liczbie mnogiej: „rozwiązań prawnych” może potencjalnie rodzić wątpliwości odnośnie do tego, o które rozwiązania prawne tutaj chodzi. Projektowany § 1 ust. 2 pkt 7 ZTP stanowi, że „W przypadku podjęcia decyzji o przygotowaniu projektu ustawy, jeżeli projekt ten nie jest opracowywany na podstawie założeń, należy w szczególności […] dokonać podziału projektowanych rozwiązań prawnych między ustawę a akty wykonawcze”. W tym względzie pojawia się pytanie o to, których „rozwiązań prawnych” ten przepis dotyczy: czy jedynie tych, które zostały już wybrane przez twórców projektu ustawy jako optymalne do zastosowania spośród wielu rozwiązań alternatywnych, czy również tych, które na etapie przygotowywania projektu ustawy są rozważane jako rozwiązania alternatywne? Zasygnalizowana wyżej wątpliwość ma swoje źródło w tym, że we wcześniejszych trzech punktach § 1 ust. 2 ZTP sformułowanie „rozwiązania prawne” w liczbie mnogiej występuje w odniesieniu do rozważanych rozwiązań prawnych alternatywnych (zob. § 1 ust. 2 pkt 3-5 ZTP), natomiast w odniesieniu do rozwiązania prawnego już wybranego przez twórców projektu ustawy jako tego, które zostanie w niej zastosowane (jest to tzw. rozwiązanie prawne w danych warunkach optymalne), kolejny punkt w § 1 ust. 2 ZTP używa określenia „rozwiązanie prawne” w liczbie pojedynczej (§ 1 ust. 2 pkt 6 ZTP). Biorąc pod uwagę ten wcześniejszy kontekst normatywny – który przecież trzeba koniecznie uwzględnić z uwagi na względy wykładni systemowej wewnętrznej – można się zastanawiać, czy określenie występujące w projektowanym § 1 ust. 2 pkt 7 ZTP (czyli określenie użyte w formie gramatycznej liczby mnogiej: „projektowanych rozwiązań prawnych”) dotyczy wszystkich projektowanych rozwiązań prawnych alternatywnych (tak jak o tym mówią przepisy § 1 ust. 2 pkt 3-5 ZTP), czy też tylko tego rozwiązania prawnego, które jest wybrane w danych warunkach jako optymalne (o czym jest mowa w § 1 ust. 2 pkt 6 ZTP). Aby uniknąć takich ewentualnych wątpliwości Rada Legislacyjna poddaje pod rozwagę możliwość posłużenia się w projektowanym § 1 ust. 2 pkt 7 ZTP następującym sformułowaniem: „dokonać podziału projektowanych treści normatywnych między ustawę a akty wykonawcze”.

Przy tej okazji warto zauważyć, że samo w ogóle sformułowanie „rozwiązania prawne” lub „rozwiązanie prawne” występujące w obecnych przepisach § 1 ust. 2 pkt 3-6 ZTP jest o tyle niejednoznaczne i niezbyt fortunne, że w istocie każda ustawa zawiera wiele różnych (mnogich) rozwiązań prawnych. Gdyby treść obecnych § 1 ust. 2 pkt 3-6 ZTP odczytywać w pełni literalnie, to trzeba by założyć, że obowiązki twórców ustawy wyspecyfikowane w tych przepisach (m.in. obowiązek dotyczący formułowania prognoz podstawowych i ubocznych skutków zamierzonych rozwiązań prawnych alternatywnych, w tym wpływu tych rozwiązań na system prawa, oraz obowiązek określenia skutków finansowych poszczególnych rozwiązań prawnych alternatywnych oraz ustalenia źródła ich pokrycia) dotyczą każdego poszczególnego rozwiązania prawnego, jakie ma być zamieszczone w przyszłej ustawie. Przy tego rodzaju całkowicie literalnym (dosłownym) podejściu tak określone obowiązki byłyby zbyt wymagające i dlatego też w praktyce chyba nie są one aż tak ściśle rozumiane i stosowane; w rzeczywistości obowiązki te aktualizują się zazwyczaj w odniesieniu do rozwiązań prawnych o zasadniczym znaczeniu dla osiągnięcia celów ustawy. Alternatywnie można przyjąć, że określenie: „rozwiązanie prawne” odnosi się do całości ustawy jako takiej, a więc do określonej koncepcji prawnego uregulowania danej dziedziny życia.

Ponadto warto pamiętać, że twórcy projektu ustawy w istocie nie zawsze nawet mają prawne możliwości rozważania rozwiązań prawnych alternatywnych, zwłaszcza, jeżeli określony sposób uregulowania danej dziedziny życia jest polskiemu prawodawcy nakazany przepisami prawa Unii Europejskiej.

2. [Doprecyzowanie w projektowanym § 5 pkt 2 ZTP] W projektowanym § 5 pkt 2 ZTP Rada Legislacyjna proponuje doprecyzować, że zawarty w tym przepisie obowiązek dotyczy zachowania logicznej kolejności „poszczególnych” regulacji. W obecnym brzmieniu ten projektowany przepis nakazuje „zachować logiczną kolejność regulacji”. Już wszakże z uzasadnienia Projektu wyraźnie wynika, że dążeniem autorów Projektu – najzupełniej zresztą słusznym – jest to, by każda poszczególna regulacja prawna w ustawie, w tym każdy pojedynczy przepis, były zamieszczane w ustawie we właściwej dla nich kolejności, wynikającej ze wskazań logiki.[30] Tę trafną intencję wydatniej podkreśli użycie w projektowanym § 5 pkt 2 ZTP określenia mówiącego o „poszczególnych regulacjach” ustawy.

3. [Doprecyzowanie dotyczące numeru załącznika] W projektowanym § 15a ust. 2 zd. 2 ZTP warto doprecyzować, iż w przepisie wprowadzającym załącznik do ustawy określa się nie tylko zakres treści załącznika, ale również jego numer, w przypadku, gdy ustawa zawiera więcej niż jeden załącznik. W praktyce legislacyjnej tak się oczywiście dzieje, ale skoro autorzy Projektu zdecydowali się – najzupełniej zresztą słusznie – wyraźnie unormować w ZTP treść przepisu ustawy wprowadzającego załącznik (który to przepis wprowadzający musi być zamieszczony w części artykułowej ustawy), to całkowicie zasadne wydaje się wyraźne przesądzenie w ZTP, że ów przepis wprowadzający załącznik powinien określać również numer załącznika (i to oznaczony kolejną cyfrą arabską), jeżeli dana ustawa zawiera więcej niż jeden załącznik. W ten sposób regulacja prawna zawarta w projektowanym § 15a ust. 2 zd. 2 ZTP i dotycząca treści przepisu wprowadzającego załącznik do ustawy uzyska walor kompletności.

 4. [Zakres informacji w odnośniku do tytułu ustawy wdrażającego postanowienia aktu normatywnego UE] Określony w projektowanym § 19a ust. 1 ZTP zakres informacji, który musi zostać obligatoryjnie zamieszczony w odnośniku do tytułu ustawy wdrażającej postanowienia aktu normatywnego ustanowionego przez instytucję Unii Europejskiej, należałoby uzupełnić o informację o innej ustawie, która wdraża postanowienia tego samego aktu normatywnego UE, o ile taka ustawa istnieje (obowiązuje). Ten powyższy postulat Rady Legislacyjnej ma swoje źródło w zmianie normatywnej, którą przewiduje Projekt w treści przepisu § 19a ust. 1 ZTP. Otóż w swojej obecnej treści § 19a ust. 1 ZTP nakazuje informować w odnośniku do tytułu takiej ustawy nie tylko o samym wdrożeniu w niej aktu normatywnego UE, ale również o tym, że dana ustawa wdraża postanowienia aktu normatywnego UE jedynie w części, jeżeli taka sytuacja ma miejsce. Projekt rezygnuje z tego rodzaju informacji w odnośniku (o jedynie zakresowym wdrożeniu aktu normatywnego UE), zaś uzasadnienie Projektu motywuje tę zmianę tym, iż „pojawiają się przede wszystkim problemy z określaniem zakresu wdrożenia dyrektywy w danej ustawie, od którego zależy treść tego odnośnika”.[31] Być może takie problemy rzeczywiście w praktyce występują, ale nawet jeżeli tak jest, to wystąpienie takiego problemu i tak nie ma wpływu na konkretną treść odnośnika do tytułu ustawy wymaganego przez obecny § 19a ust. 1 ZTP. Przepis § 19a ust. 1 ZTP w aktualnym brzmieniu nie wymaga przecież tego, aby w odnośniku do tytułu omawianej ustawy określone zostało to, w jakim konkretnie zakresie dana ustawa wdraża akt normatywny ustanowiony przez instytucję UE. Ta informacja wymagana przez obecny § 19a ust. 1 ZTP ma stanowić dla adresatów ustawy jedynie swoiste ostrzeżenie, iż konkretny akt normatywny UE jest wdrażany do prawa polskiego nie tylko przez jedną daną ustawę, ale również przez inną jeszcze ustawę (lub że w każdym razie może być on wdrażany przez inną jeszcze ustawę).

Generalnie wszakże Rada Legislacyjna nie kwestionuje zasadności zmiany przepisu § 19a ust. 1 ZTP przewidzianej w Projekcie, ale sugeruje rozważenie, czy zakresu obowiązkowej informacji podawanej w odnośniku do tytułu ustawy przewidzianym w § 19a ust. 1 ZTP nie należy rozszerzyć o informację o innej jeszcze obowiązującej ustawie, która wdraża w polskim porządku prawnym postanowienia danego aktu normatywnego ustanowionego przez instytucję UE. Wydaje się, że taka informacja miałaby dla adresatów ustawy bardzo istotne znaczenie prawne oraz edukacyjne. Byłoby to dla tych adresatów swoiste ostrzeżenie lub przypomnienie, iż poszukując polskich źródeł prawa wdrażających dany akt normatywny UE muszą oni sięgnąć również do innej polskiej ustawy lub ustaw, jeżeli chcą poznać pełny zakres swoich praw, obowiązków lub kompetencji. Rzecz jasna, treść tego rodzaju odnośnika do tytułu ustawy wymagałaby nowelizacji zawsze wówczas, gdy już po uchwaleniu danej ustawy w polskim porządku prawnym zostaje przyjęta kolejna ustawa wdrażająca dany akt normatywny UE. Jakkolwiek taka poszerzona treść odnośnika do tytułu ustawy stanowiłaby dodatkowe obciążenie legislatorów, to jednak wydaje się, że warto taki obowiązek ustanowić w interesie adresatów ustaw. Taki poszerzony obowiązek informacyjny dobrze wpisywałby się w generalny cel Projektu, jakim jest zwiększenie bezpieczeństwa prawnego oraz pewności prawnej obywateli.

5. [Poszerzenie zakresu informacji w projektowanym § 19c zd. 1 ZTP] Zakres informacji w odnośniku do tytułu ustawy przewidzianej w projektowanym § 19c zd. 1 ZTP należałoby poszerzyć o informację dotyczącą skutków (efektów) dokonanej notyfikacji. Projektowany § 19c zd. 1 ZTP stanowi, że „W przypadku ustawy zawierającej przepisy techniczne, podlegającej notyfikacji w ramach krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych, po określeniu przedmiotu ustawy zamieszcza się odnośnik do tytułu ustawy informujący o dokonanej notyfikacji.”. Zdaniem Rady Legislacyjnej, przewidziana w tym projektowanym przepisie informacja o samej notyfikacji jest oczywiście bardzo potrzebna i zasadna, niemniej jednak równie celowe byłoby zamieszczenie w rzeczonym odnośniku do tytułu ustawy informacji o skutkach prawnych dokonanej notyfikacji. Chodzi mianowicie o jednoznaczne wskazanie tego, że wzmiankowana notyfikacja spowodowała skutek aktualizujący prawną dopuszczalność przyjęcia danej ustawy przez polskiego ustawodawcę. Z odnośnych przepisów prawa UE wynika bowiem, że obowiązki państwa członkowskiego UE nie kończą się na samej tylko czynności notyfikacji projektu krajowego aktu normatywnego do właściwych instytucji lub organów UE: dodatkowo państwo członkowskie ma obowiązek odroczenia przyjęcia projektu danego aktu normatywnego aż do terminu wskazanego w prawie UE, chyba, że zachodzą określone wyjątkowe okoliczności wskazane w prawie UE.[32] Z punktu widzenia zasad unijnej praworządności istotny prawnie jest zatem nie tylko sam fakt notyfikacji projektu danego aktu dokonany przez państwo członkowskie UE, ale istotna jest również reakcja właściwych instytucji lub organów UE (lub innych państw członkowskich UE) na daną notyfikację, co wywołuje dla danego notyfikującego państwa członkowskiego UE konkretne prawne konsekwencje w ramach krajowego procesu prawodawczego. Dlatego też de lege ferenda byłoby warto, aby z treści odnośnika do tytułu ustawy, o którym jest mowa w projektowanym § 19c zd. 1 ZTP jednoznacznie wynikało to, jakie są skutki prawne dokonanej notyfikacji, a więc czy w konsekwencji polski ustawodawca jest w danym momencie uprawniony do przyjęcia tej ustawy bez równoczesnego naruszenia swoich prawno-unijnych obowiązków określonych w ramach unijnej procedury notyfikacji.

6. [Rezygnacja z czasu przyszłego w projektowanym § 30 ust. 1 ZTP] W pełni popierając ideę dostosowania treści § 30 ust. 1 ZTP do judykatury Trybunału Konstytucyjnego (co odnotowano w uzasadnieniu Projektu na s. 12 i 13) – i poniekąd powrót do pierwotnej treści tego przepisu – Rada Legislacyjna proponuje, aby użyte w projektowanym § 30 ust. 1 ZTP wyrazy „w tym rozstrzygając, że do tych stosunków zamierza się stosować przepisy dotychczasowe albo” zastąpić wyrazami „w tym rozstrzyga się, czy do tych stosunków stosuje się przepisy dotychczasowe czy”. W ocenie Rady Legislacyjnej nie znajduje uzasadnienia dalsze stosowanie w tym przepisie czasu przyszłego (konstrukcji stylizowanej na czas przyszły). Jednocześnie Rada Legislacyjna zwraca uwagę, iż czas przyszły nie jest stosowany w § 30 ust. 2 ZTP, które określają szczegółowo, jakie kwestie są regulowane w przepisach przejściowych.

7. [Zbyt szeroki zakres zastosowania projektowanego § 30 ust. 2 pkt 5 ZTP] W projektowanym przepisie § 30 ust. 1 pkt 5 ZTP występuje zbyt szerokie określenie odwołujące się do „przepisów wykonawczych”, podczas gdy względy systemowe przemawiają za koniecznością użycia w tym przypadku węższego zakresowo sformułowania odwołującego się do „aktów wykonawczych”. Projektowany § 30 ust. 1 pkt 5 ZTP stanowi, że „W przepisach przejściowych rozstrzyga się w szczególności […] o mocy obowiązującej przepisów wykonawczych wydanych na podstawie dotychczasowych przepisów upoważniających.” Z takiej redakcji projektowanego § 30 ust. 1 pkt 5 ZTP można wnosić, że w przepisach przejściowych ustawodawca jest uprawniony do rozstrzygnięcia nie tylko o dalszym losie prawnym całego aktu wykonawczego jako takiego (wydanego na podstawie dotychczasowych przepisów upoważniających), ale także o losie (tzn. o mocy obowiązującej) poszczególnych przepisów wykonawczych zawartych w danym akcie wykonawczym (nawiasem mówiąc, tego rodzaju szerokie określenie mówiące o „przepisach wykonawczych” występuje również w obecnym brzmieniu § 30 ust. 1 pkt 5 ZTP). Tymczasem z treści projektowanego § 32 ust. 2 ZTP wyraźnie wynika, że jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego w ten sposób, że zmienia się rodzaj aktu wykonawczego, organ upoważniony do wydania aktu wykonawczego, zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu, to wówczas w przepisach przejściowych ustawy rozstrzyga się „o mocy obowiązującej aktu wykonawczego wydanego na podstawie tego przepisu upoważniającego”. Ten ostatni projektowany przepis ZTP upoważnia zatem ustawodawcę (czy też autorów projektu ustawy) do rozstrzygnięcia w przepisach przejściowych ustawy o mocy obowiązującej całego „aktu wykonawczego” jako takiego wydanego na podstawie przepisu upoważniającego dotychczasowej ustawy, natomiast w tym projektowanym § 32 ust. 2 ZTP nie ma bynajmniej mowy o upoważnieniu ustawodawcy do zadecydowania w przepisach przejściowych o mocy obowiązującej poszczególnych „przepisów wykonawczych” wydanych na podstawie przepisu upoważniającego dotychczasowej ustawy. Gdyby – quod non – w projektowanym § 32 ust. 2 ZTP taka stypulacja mówiąca o „przepisach wykonawczych” występowała, to wówczas teoretycznie upoważniałoby to ustawodawcę do odmiennego rozstrzygnięcia w przepisach przejściowych o mocy obowiązującej poszczególnych przepisów wykonawczych danego (konkretnego) aktu wykonawczego (w takim przypadku ustawodawca mógłby np. uchylić jedynie część przepisów danego aktu wykonawczego i pozostawić w mocy inną część przepisów tego aktu wykonawczego). Ponieważ jednak w projektowanym § 32 ust. 2 ZTP jest mowa o „akcie wykonawczym” jako takim (tzn. jako o całym akcie normatywnym), to wydaje się, że również w projektowanym § 30 ust. 2 pkt 5 ZTP powinna być konsekwentnie mowa właśnie o „aktach wykonawczych”, a nie o „przepisach wykonawczych”, odnośnie których mocy obowiązującej należy rozstrzygnąć w przepisach przejściowych.

Zresztą, projektowany § 33 ust. 4 ZTP wyraźnie stanowi, że „Nie odracza się utraty mocy tylko niektórych przepisów aktu wykonawczego wydanego na podstawie uchylanego albo zmienianego przepisu upoważniającego.” (podobną regułę zawiera obecny § 33 ust. 2 ZTP). Wyraźnie z tego wynika, że w przepisach przejściowych należy przesądzić o mocy obowiązującej całego „aktu wykonawczego” (lub „aktów wykonawczych”), a nie o mocy obowiązującej poszczególnych „przepisów wykonawczych” danego aktu wykonawczego.

Biorąc powyższe pod uwagę Rada Legislacyjna proponuje nadanie projektowanemu przepisowi § 30 ust. 2 pkt 5 ZTP następującego brzmienia: „o mocy obowiązującej aktów wykonawczych wydanych na podstawie dotychczasowych przepisów upoważniających.”.

Z tych samych względów Rada Legislacyjna proponuje, aby również w projektowanych przepisach § 33 ZTP, normujących podobną problematykę, występujące tam sformułowania mówiące o „przepisach wykonawczych” – zwłaszcza występujące przy wskazywaniu przykładowych postanowień zamieszczanych przy tej okazji w przepisach przejściowych ustawy – zastąpić określeniami mówiącymi o „aktach wykonawczych”.

8. [Zbędność § 34 ust. 2 ZTP] Rada Legislacyjna w pełni akceptuje nowe brzmienie § 34 ust. 1 ZTP, natomiast zasadnicze wątpliwości budzi zastrzeżenie poczynione w projektowanym ust. 2 tego paragrafu, który brzmi: „Nowelizacja aktu wykonawczego, o którym mowa w ust. 1, jest dopuszczalna wyjątkowo”. Należy podkreślić, że już w ust. 1 zachowano jako zasadę niedopuszczalność nowelizacji aktu wykonawczego, którego utrata mocy została odroczona, co wyklucza możliwość zmiany rozporządzenia w tym okresie. Jedyny wyjątek zachodzi wtedy, gdy ustawodawca wyraźnie dopuszcza możliwość zmiany rozporządzenia w okresie odroczenia utraty mocy. W takiej sytuacji – zgodnie z zasadą domniemania racjonalności prawodawcy – należy przyjąć, że ustawodawca działa świadomie i chce zapewnić możliwość zmiany aktu wykonawczego, zapewne dopatrując się w tym jakiejś potrzeby czy celu. Skoro zatem ustawodawca wyraźnie zdecydował, że nowelizacja aktu wykonawczego, którego utrata mocy została odroczona, jest dopuszczalna (o tym stanowi § 34 ust. 1 ZTP), to niezrozumiałe jest krępowanie woli ustawodawcy tego rodzaju obostrzeniem „wyjątkowości”. Na gruncie art. 92 Konstytucji RP nie znajduje bowiem uzasadnienia projektowane w § 34 ust. 2 ZTP ograniczenie woli ustawodawcy.

Rada Legislacyjna dostrzega również prakseologiczną trudność w zapewnieniu owej „wyjątkowości” nowelizacji, którą najpewniej oceniać będzie i tak sam autor rozporządzenia. Nie wiadomo wszak, czy wyjątkowy charakter nowelizacji ma być wyznaczony liczbą nowelizacji samego aktu wykonawczego, którego utrata mocy została odroczona, liczbą nowelizacji aktów tego rodzaju, które dany minister dokonał, czy może ma zależeć od „jakości” uzasadnienia zaistnienia wyjątku, o którym mowa w projektowanym § 34 ust. 2 ZTP. Zawarte w uzasadnieniu Projektu zdanie „Dodatkowo przepis ten uzupełniono o ust. 2, w którym wskazano, że nowelizacja takiego aktu jest dopuszczalna wyjątkowo, co ma podkreślić, że tylko wyjątkowa sytuacja może uzasadniać nowelizowanie aktu zachowanego czasowo w mocy, które co do zasady nie powinno być stosowane” niestety niewiele wyjaśnia, chyba że jest to swoisty apel do ustawodawcy, aby nie korzystał z możliwości przewidzianej w ust. 1. W zasadzie niezależnie od rozstrzygnięcia powyższej wątpliwości, można przyjąć z dużym prawdopodobieństwem, że projektowany przepis pozostanie „martwy”. Ponadto, jeśli ustawodawca wyraźnie postanowi o dopuszczalności nowelizacji aktu wykonawczego w okresie odroczenia utraty mocy, to trudno będzie racjonalnie podważyć z konstytucyjnego punktu widzenia wolę ustawodawcy przepisem – formalnie rzecz biorąc – rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów i ograniczyć tę możliwość jedynie do sytuacji wyjątkowych, cokolwiek by to miało znaczyć.

9. [Zmiana konstrukcji projektowanego § 35 ZTP] Rada Legislacyjna proponuje zmianę konstrukcji projektowanego § 35 ZTP określającego istotę oraz treść przepisów dostosowujących ustawy, tak aby nadać konstrukcji § 35 ZTP bardziej spójny oraz konsekwentny charakter. Rada Legislacyjna podziela stanowisko autorów Projektu, iż obecny § 35 ZTP wymaga zmiany idącej w kierunku bardziej wyraźnego i szerszego określenia materii stanowiących przedmiot przepisów dostosowujących oraz że w przepisie tym potrzebne jest bardziej jednoznaczne odróżnienie przepisów dostosowujących od przepisów przejściowych ustawy.[33] Wydaje się jednak, że zaproponowana w Projekcie konstrukcja § 35 ZTP jest nie do końca spójna i konsekwentna w zakresie podziału regulowanej materii pomiędzy oba ustępy projektowanego § 35 ust. 1 ZTP, w tym mianowicie sensie, że § 35 ust. 1 ZTP dokonuje zarówno sprecyzowania istoty przepisów dostosowujących, jak też wymienia przykładowe materie stanowiące przedmiot przepisów dostosowujących; z kolei te przykładowe materie regulowane przepisami dostosowującymi są wyszczególnione również w § 35 ust. 2 ZTP. Tymczasem docelowo Rada Legislacyjna proponuje, aby treść § 35 ust. 1 ZTP ograniczyć do zdefiniowania samej istoty (rdzenia znaczeniowego) przepisów dostosowujących (co będzie miało istotny walor definicyjny i podkreślający różnicę pomiędzy przepisami dostosowującymi i przepisami przejściowymi), podczas gdy wszystkie przykładowe kwestie mające lub mogące stanowić przedmiot regulacji przepisów dostosowujących należy konsekwentnie unormować wyłącznie w § 35 ust. 2 ZTP.

Ponadto Rada Legislacyjna proponuje drobną zmianę gramatyczną w projektowanym § ust. 1 35 ZTP, polegającą na przeniesieniu wyrażenia „adresatów” do wcześniejszej części zdania, tak aby całe to wyrażenie opisujące istotę przepisów dostosowujących było bardziej czytelne. W efekcie, projektowany § 35 ust. 1 ZTP mógłby otrzymać następujące brzmienie: „W przepisach dostosowujących reguluje się sprawy związane z dostosowaniem się adresatów do nowej albo znowelizowanej ustawy.”. Tym samym we wspomnianej jednostce redakcyjnej ZTP Rada Legislacyjna proponuje wykreślić odwołanie się do „czynności, których należy dokonać w celu spełnienia wymogów przewidzianych przez przepisy nowej albo znowelizowanej ustawy”, a także skreślić frazę: „sposób lub terminy realizacji po raz pierwszy obowiązków nałożonych przez przepisy tej ustawy”. Te dwie ostatnio wspomniane kwestie należy natomiast wymienić odrębnie w osobnych punktach w projektowanym § 35 ust. 2 ZTP, czyli w tej projektowanej jednostce redakcyjnej § 35 ZTP, gdzie wymienione są również inne przykładowe kwestie podlegające regulacji w przepisach dostosowujących ustawy.

10. [Doprecyzowanie dyspozycji projektowanego § 43 ZTP] Projektowany § 43 ZTP powinien zostać doprecyzowany poprzez wyraźne przesądzenie w nim, że jeżeli termin wejścia w życie ustawy określają przepisy ustawy wprowadzającej, to wówczas ustawa powinna zawierać w tym zakresie odesłanie do ustawy wprowadzającej. § 43 ZTP w brzmieniu przewidzianym w Projekcie stanowi, że „W ustawie zamieszcza się przepis określający termin jej wejścia w życie, chyba że termin ten określają przepisy ustawy wprowadzającej.” (zob. § 1 pkt 18 Projektu). Pozostając w tym względzie w zgodzie z utrwaloną w Polsce praktyką legislacyjną, warto byłoby w § 43 ZTP dodać zdanie drugie w następującym brzmieniu: „W tym ostatnim przypadku ustawa powinna zawierać odesłanie do ustawy wprowadzającej, w tym w szczególności w brzmieniu przewidzianym w § 45 ust. 1 pkt 7.”. Powołany tutaj § 45 ust. 1 ZTP zawiera przykładowe brzmienie przepisów o wejściu w życie ustawy, przy czym § 45 ust. 1 pkt 7 ZTP normuje brzmienie przepisu o wejściu w życie ustawy w razie istnienia ustawy wprowadzającej („Ustawa wchodzi w życie w terminie określonym w ustawie z dnia … – … (tytuł ustawy wprowadzającej) (Dz. U. …)”.). Proponowana w tym miejscu przez Radę Legislacyjną zmiana w § 43 ZTP ma charakter doprecyzowujący, a jednocześnie zapewnia niezbędną spójność pomiędzy obu wskazanymi przepisami ZTP mówiącymi o wejściu w życie ustawy. W świetle obecnego brzmienia obu tych przepisów ZTP oraz w świetle ich brzmienia proponowanego w Projekcie, związek pomiędzy obu przepisami jest jedynie domyślny, a nie wyrażony wprost.

11. [Bardziej czytelne i zrozumiałe wyrażenie reguły zapisanej w projektowanym § 62a zd. 2 ZTP] Zawarta w projektowanym § 62a zd. 2 ZTP reguła dotycząca wymaganej systematyki załącznika do ustawy jest sformułowana w sposób niedostatecznie jednoznaczny i skłania do konkluzji, iż powinna być ona zapisana bardziej zrozumiale. Rada Legislacyjna w pełni popiera zasadniczą ideę wyrażoną w projektowanym § 62a ZTP, zgodnie z którą załącznik do ustawy powinien posiadać, w miarę możliwości, swoją własną systematykę, ułatwiającą poruszanie się w jej treści oraz normatywne odwoływanie się do postanowień poszczególnych części załącznika. Dlatego też słusznie projektowany § 62a zd. 1 ZTP stanowi, że „W załączniku do ustawy w miarę możliwości wyodrębnia się jednostki systematyzacyjne lub inne niż artykuł jednostki redakcyjne lub wprowadza się inne oznaczenia umożliwiające wyodrębnienie poszczególnych części zamieszczonej w nim treści.”. Jednakże w świetle brzmienia powołanego przepisu o wiele mniej zrozumiała – przynajmniej na pierwszy rzut oka – wydaje się stypulacja zamieszczona w § 62a zd. 2 ZTP, zgodnie z którą „Każdą część treści załącznika obejmuje się przyjętym systemem podziału jego treści.”. Wydaje się, że tego rodzaju regułę można zapisać znacznie prościej i czytelniej choćby w następujący sposób: „Przyjęty system podziału treści załącznika do ustawy powinien być konsekwentnie stosowany do wszystkich jego części.”. Wydaje się bowiem, że autorom Projektu właśnie o to chodziło, aczkolwiek akurat kwestia znaczenia projektowanego § 62a zd. 2 ZTP nie jest niestety poruszona w uzasadnieniu Projektu.[34]

12. [Niezgodność z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP projektowanego § 81a ust. 2 ZTP] Projektowany § 81a ust. 2 ZTP, w zakresie, w jakim dozwala na określenie okoliczności powstania odpowiedzialności w formie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przez odesłanie do zakazów lub obowiązków wyraźnie sformułowanych „w dających się bezpośrednio stosować postanowieniach aktów normatywnych ustanowionych przez organizacje międzynarodowe lub organy międzynarodowe”, jest niezgodny z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Co najmniej zaś należy stwierdzić, że projektowany przepis § 81a ust. 2 ZTP jest sformułowany na tyle niefortunnie, że daje on literalną podstawę do jego potencjalnej wykładni w sposób niezgodny z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Mianowicie, nie ulega wątpliwości, że określenie podstaw prawnych odpowiedzialności administracyjnej (w formie podlegania administracyjnej karze pieniężnej) może nastąpić jedynie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Taki wymóg wynika z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz z konkretyzującego ją wymogu ograniczania konstytucyjnych praw i wolności jednostek „tylko w ustawie” (art. 31 ust. 1 Konstytucji RP),[35] względnie też w tych przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które w określonych sytuacjach mają pierwszeństwo przed ustawą – w tym ostatnim zakresie chodzi o określone akty prawa międzynarodowego, w tym akty prawa UE, o których jest mowa w art. 91 Konstytucji RP.[36] Rzecz jednak w tym, że aby akty prawa międzynarodowego przewidziane w art. 91 Konstytucji RP mogły stanowić dozwoloną konstytucyjnie podstawę prawną ustanawiania w oparciu o nie ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności – w tym aby mogły być podstawą odpowiedzialności administracyjnej w formie administracyjnych kar pieniężnych – to muszą one spełniać warunki określone w art. 91 Konstytucji RP. W przypadku umów międzynarodowych takim konstytucyjnym warunkiem jest to, aby dana umowa międzynarodowa była ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie (art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), natomiast w przypadku prawa stanowionego przez organizację międzynarodową (lub przez organ międzynarodowy) takim konstytucyjnym warunkiem jest to, aby możliwość bezpośredniego stosowania w Polsce prawa stanowionego przez daną organizację międzynarodową „wynika[ła] […] z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową” (art. 91 ust. 3 Konstytucji RP).

Tymczasem projektowany § 81a ust. 2 ZTP – przynajmniej biorąc pod uwagę jego literalne brzmienie – nie w pełni respektuje wskazane wymogi konstytucyjne. Uwzględnia on te wymogi w odniesieniu do umów międzynarodowych, wyraźnie wymagając ratyfikacji danej umowy międzynarodowej za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie. Natomiast ów projektowany przepis ZTP nie respektuje wskazanych wymogów konstytucyjnych w odniesieniu do postanowień aktów normatywnych ustanowionych przez organizacje międzynarodowe lub organy międzynarodowe (i mogących stanowić podstawę do określenia okoliczności powstania odpowiedzialności administracyjnej w formie administracyjnej kary pieniężnej). Otóż w tym ostatnim zakresie projektowany § 81a ust. 2 ZTP dopuszcza określenie okoliczności powstania odpowiedzialności administracyjnej przez odesłanie do zakazów lub obowiązków wyraźnie sformułowanych „w dających się bezpośrednio stosować postanowieniach aktów normatywnych ustanowionych przez organizacje międzynarodowe lub organy międzynarodowe”. Tymczasem Rada Legislacyjna zauważa, iż sam tylko fakt, że dane postanowienia aktów normatywnych ustanowionych przez organizacje międzynarodowe lub organy międzynarodowe „dają się bezpośrednio stosować” nie jest jeszcze sam w sobie wystarczający do tego, aby w oparciu o takie postanowienia było konstytucyjnie dopuszczalne ustanawianie w Polsce ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności – do tego wymagane jest jeszcze to, aby taka dopuszczalność bezpośredniego stosowania w Polsce wspomnianych aktów prawa międzynarodowego wynikała „z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową” (art. 91 ust. 3 Konstytucji RP), przy czym powinno to wynikać albo wyraźnie (zob. np. art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), albo co najmniej w ten sposób, że taką dopuszczalność bezpośredniego stosowania określonego aktu prawa wtórnego dopuści w oparciu o wspomnianą umowę określony trybunał międzynarodowy (jak to ma miejsce w przypadku Trybunału Sprawiedliwości UE, który może to czynić w oparciu o postanowienia traktatów ustanawiających w przeszłości Wspólnoty Europejskie, a obecnie UE).

W tym kontekście zbyt niejednoznaczne i niedookreślone jest występujące w projektowanym § 81a ust. 2 ZTP sformułowanie mówiące o tym, że określone postanowienia aktów prawa międzynarodowego „dają się bezpośrednio stosować”. To ostatnie sformułowanie oznacza w zasadzie tylko tyle, że wzmiankowane postanowienia aktów prawa międzynarodowego są na tyle operacyjne (tzn. dostatecznie precyzyjne, prawnie kompletne i bezwarunkowe, czyli nie dające podstaw do działania w ramach uznania), że można je stosować wprost,[37] ale to samo w sobie jeszcze nie oznacza, że prawna dopuszczalność bezpośredniego stosowania w Polsce tych postanowień wskazanych aktów prawa międzynarodowego „wynika […] z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową”, tak jak tego wymaga w tym względzie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP (w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej względy natury konstytucyjnej, Rada Legislacyjna proponuje nadanie projektowanemu przepisowi § 81a ust. 2 ZTP następującego brzmienia: „Określenie okoliczności powstania odpowiedzialności może nastąpić przez odesłanie do zakazów lub obowiązków wyraźnie sformułowanych w przepisach tej samej ustawy, w postanowieniach umów międzynarodowych ratyfikowanych za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie lub w dających się bezpośrednio stosować postanowieniach aktów normatywnych ustanowionych przez organizacje międzynarodowe lub organy międzynarodowe, o ile dopuszczalność ich bezpośredniego stosowania wynika z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową.”.

Odrębnym problemem jest kwestia tego, czy projektowany przepis § 81a ust. 2 ZTP powinien dopuszczać możliwość odsyłania w ustawach do postanowień takich aktów normatywnych ustanowionych przez organizacje międzynarodowe lub organy międzynarodowe, co do których mocy wiążącej ratyfikowana przez RP umowa konstytuująca organizację międzynarodową nie zajmuje jednoznacznego stanowiska i które to akty w efekcie mają formalnie niewiążący charakter. Współcześnie organizacje międzynarodowe coraz częściej wydają nie tylko akty, które mają charakter wiążący, ale również zaliczane do tzw. prawa miękkiego (soft law), np. rezolucje, rekomendacje, kodeksy postępowania. Takie akty wydawane są również przez instytucje Unii Europejskiej. Z jednej strony jest oczywiste, że tego rodzaju akty nie są objęte dyspozycją art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, a więc nie stanowią one w Polsce aktów prawa powszechnie obowiązującego i nie korzystają w razie ich kolizji z polskimi ustawami z pierwszeństwa przed ustawą. Z drugiej jednak strony pojawia się pytanie, czy polskiemu ustawodawcy jest konstytucyjnie dozwolone odesłanie w przepisie ustawy do stosowania – w pewnych kategoriach spraw – tego rodzaju aktów międzynarodowych (tzn. aktów normatywnych ustanowionych przez organizację międzynarodową i mających charakter formalnie niewiążący), w tym zwłaszcza przy normowaniu zagadnień, które w świetle Konstytucji RP muszą zostać unormowane w ustawie?

Jednym z takich zagadnień jest określenie (stypizowanie) okoliczności (zachowań) leżących u podstaw odpowiedzialności, zgodnie z zasadą nullum crimen sine lege. Zasada ta jest wyrażona w art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi , że „Odpowiedzialności karnej podlega ten tylko, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia”, a także odpowiednio w art. 1 § 1 Kodeksu karnego. Zasada ta została też zaliczona do międzynarodowych standardów praw człowieka (art. 11 ust. 2 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, art. 15 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, art. 7 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka). Ma ona bogatą treść, a jedną z najistotniejszych reguł z niej wyprowadzanych jest nakaz typizacji czynu zabronionego (określenia okoliczności stanowiących podstawę odpowiedzialności) w drodze aktu normatywnego o randze (co najmniej) ustawy (nullum crimen sine lege scripta).

Nie powinno budzić wątpliwości, że zasada nullum crimen sine lege odnosi się nie tylko do prawa karnego w sensie ścisłym (odpowiedzialności za przestępstwa), ale również do prawa karnego w sensie szerokim (o charakterze represyjnym), do którego należą przepisy dające podstawy do stosowania administracyjnych kar pieniężnych. Potwierdza to jednolite orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego[38].

W przekonaniu Rady Legislacyjnej w sprawach objętych w Polsce bezwzględną wyłącznością ustawy (np. typizowanie czynów objętych odpowiedzialnością karną lub administracyjną, ograniczanie konstytucyjnych praw i wolności jednostek) polski ustawodawca powinien raczej unikać odsyłania w przepisach ustaw do postanowień takich aktów normatywnych stanowionych przez organizacje międzynarodowe, które mają charakter prawnie niewiążący, i które to akty nie są objęte zakresem art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Co prawda, takie odesłanie następuje wówczas w ustawie, a więc postanowienia aktów międzynarodowych, do których następuje odesłanie, są w ten sposób niejako autoryzowane (uznawane) przez polskiego ustawodawcę. Jednakże ze względów gwarancyjnych postanowienia wspomnianych aktów międzynarodowych powinny być de lege ferenda wprost implementowane do polskich ustaw, a więc z wyłączeniem dopuszczalności stosowania praktyki przewidzianej w projektowanym § 81a ust. 2 ZTP.

13. [Zaostrzenie przesłanek obowiązku opracowania projektu nowej ustawy w § 84 ZTP] Wynikające z § 84 ZTP w brzmieniu przewidzianym w Projekcie zaostrzenie przesłanek obowiązku opracowania projektu nowej ustawy powinno pójść jeszcze dalej niż w Projekcie, a mianowicie w kierunku ustanowienia w tym przepisie kwalifikowanego przypadku wprowadzania w ustawie licznych zmian. § 84 ZTP określa przesłanki aktualizujące obowiązek opracowania projektu nowej ustawy („Jeżeli zmiany wprowadzane w ustawie miałyby być liczne albo miałyby naruszać konstrukcję lub spójność ustawy albo gdy ustawa była już poprzednio wielokrotnie nowelizowana, opracowuje się projekt nowej ustawy.”) i jest on przez Projekt zmieniany w ten sposób, że przewiduje się skreślenie przesłanki wielokrotnej nowelizacji danej ustawy w przeszłości. Rada Legislacyjna popiera to rozwiązanie i zgadza się z argumentacją autorów Projektu, że przesłanka ta jest niezbyt ostra i w obecnym stanie prawnym nie pełni ona istotnej roli.[39] Jednakże zarzut niezbyt dużej ostrości można również postawić występującej w § 84 ZTP przesłance odwołującej się do wprowadzania w ustawie licznych zmian. Rada Legislacyjna nie postuluje przy tym całkowitego skreślania tej ostatniej przesłanki, lecz jej pewnego zaostrzenia czy też nadania jej kwalifikowanej postaci, zwłaszcza poprzez wyraźne wskazanie kryterium, przez pryzmat którego należy w danym przypadku oceniać, czy zmiany wprowadzane do ustawy są liczne. Mianowicie, ta „liczność” czy też mnogość zmian wprowadzanych do ustawy mogłaby być de lege ferenda relacjonowana i oceniana w stosunku do liczby przepisów już znajdujących się w danej obowiązującej ustawie. W takim układzie Rada Legislacyjna poddaje pod rozwagę autorom Projektu nadanie przepisowi § 84 ZTP chociażby następującego brzmienia: „Jeżeli zmiany wprowadzane w ustawie miałyby być bardzo liczne, w szczególności nieproporcjonalnie liczne w stosunku do obowiązujących przepisów ustawy, albo miałyby naruszać konstrukcję lub spójność ustawy, opracowuje się projekt nowej ustawy.”. Zdaniem Rady Legislacyjnej, zaproponowane brzmienie § 84 ZTP wpisuje się w te cele, które w świetle uzasadnienia Projektu stanowią motywację skreślenia w tym przepisie przesłanki odwołującej się do wielokrotnej nowelizacji danej ustawy w przeszłości.

14. [Problem określania kompetencji Trybunału Konstytucyjnego w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów] Rada Legislacyjna pozytywnie ocenia uregulowanie treści obwieszczenia w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu aktu prawa miejscowego oraz treści uwzględnianych w samym tekście jednolitym aktu prawa miejscowego, w tym dostrzeżenie możliwości zapadnięcia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodność przepisów aktu prawa miejscowego z Konstytucją RP (projektowane § 103 ust. 1b pkt 2 oraz § 106b ust. 1 pkt 3 ZTP). Niemniej zasadnicze zastrzeżenia budzi zawężenie w obu przepisach tej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego wyrazami „w trybie skargi konstytucyjnej”, które to wyrazy Rada Legislacyjna proponuje usunąć, z przyczyn wskazanych poniżej.

Rada Legislacyjna odnotowuje, iż Trybunał Konstytucyjny w sposób ostateczny nie wykształcił linii orzeczniczej, czy prawo miejscowe może być przedmiotem kontroli hierarchicznej zgodności norm sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny, w szczególności żadnego aktu prawa miejscowego dotychczas nie skontrolował. Wprawdzie skargi konstytucyjne na prawo miejscowe były składane, to jednak Trybunał Konstytucyjny te postępowania umarzał, choć nigdy jako przyczyny nie wskazał braku swej kognicji (zob. postanowienie TK z dnia 6 lutego 2001 r. w sprawie Ts 139/00, OTK Z. U. 2001 nr 2, poz. 40; postanowienie TK z dnia 6 października 2004 r. w sprawie SK 42/02, OTK Z. U. 2004, nr 9A, poz. 97).^[40] Z kolei w bardzo ważnym wyroku pełnego składu dotyczącym dopuszczalności kontroli zgodności z Konstytucją RP aktu prawa pochodnego Unii Europejskiej (wyrok z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie SK 45/09)^[41] Trybunał Konstytucyjny przyjął, „że zakres przedmiotowy aktów normatywnych, które mogą być poddane kontroli zgodności z Konstytucją w postępowaniu wszczętym w wyniku złożenia skargi konstytucyjnej, został określony w art. 79 ust. 1 Konstytucji w sposób autonomiczny i niezależny od art. 188 pkt 1-3”. W konsekwencji uzasadnione jest stanowisko, że akt prawa miejscowego może być uznany za akt normatywny, co uzasadnia objęcie go kognicją Trybunału Konstytucyjnego w przypadku zainicjowania postępowania skargą konstytucyjną.

Rada Legislacyjna zwraca jednak uwagę, że analogiczne wnioski można wyciągnąć na gruncie art. 193 Konstytucji RP, który przedmiotem pytania prawnego również czyni akt normatywny, a więc także akt prawa miejscowego (w przeciwnym razie „akt normatywny” w rozumieniu art. 79 Konstytucji RP nie byłby tym, co „akt normatywny” w rozumieniu art. 193 Konstytucji RP). Oczywiście przepisy art. 79 i art. 193 Konstytucji RP różnią się do siebie. Inna jest też pozycja sądu, który jest związany tylko Konstytucją RP i ustawami (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) – a więc może odmówić zastosowania aktu prawa miejscowego w dowolnej sprawie – ale nie może go uchylić, chyba że jest to sąd administracyjny działający w granicach wyznaczonych art. 184 Konstytucji RP. W konsekwencji na aprobatę zasługuje teza o autonomicznym i niezależnym od art. 188 pkt 1-3 Konstytucji RP określeniu układu kontroli hierarchicznej zgodności norm w odniesieniu do pytania prawnego znajduje uzasadnienie w doktrynie. „Aktem normatywnym w rozumieniu art. 193 Konstytucji RP będą także przepisy prawa miejscowego stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej (zob. R. Hauser, A. Kabat, Pytania prawne, s. 29; M. Wiącek, Pytanie prawne, s. 113). Jakkolwiek ustrojodawca przewidział w art. 184 zd. 2 Konstytucji RP kompetencję sądów administracyjnych do kontroli zgodności z ustawami takich aktów normatywnych, to nie można wykluczyć, że w toku takiego postępowania sąd administracyjny poweźmie wątpliwość co do zgodności ustawy stanowiącej wzorzec kontroli z normami hierarchicznie wyższymi lub zgodności aktu prawa miejscowego (przedmiotu kontroli w postępowaniu administracyjnym) z Konstytucją RP lub umową międzynarodową, a zatem z wzorcami nieobjętymi art. 184. Dyskusyjne, chociaż nie pozbawione uzasadnionych podstaw, byłoby natomiast formułowanie przez sąd pytania prawnego w sprawie zgodności badanego przezeń przepisu prawa miejscowego z ustawą (zob. np. M. Wiącek, Pytanie prawne, s. 115). Byłoby to uzasadnione, zwłaszcza gdyby wątpliwość co do legalności takiego aktu powziął sąd powszechny lub SN stosujący prawo miejscowe, niemający – poza możliwością niezastosowania takiego aktu w rozpoznawanej sprawie – konstytucyjnej kompetencji do jego wyeliminowania z systemu prawnego”^[42].

Z powyższych względów Rada Legislacyjna proponuje nie zawężać w projektowanych przepisach ZTP kompetencji Trybunału Konstytucyjnego do badania zgodności aktów prawa miejscowego jedynie do „trybu skargi konstytucyjnej”. Nawet jeśli Trybunał Konstytucyjny w przyszłości wykluczyłby swoją kognicję do badania aktów prawa miejscowego w trybie pytania prawnego, to w dalszym ciągu sformułowanie „orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność przepisów aktu prawa miejscowego z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej” pozostałoby adekwatne (i takie byłoby także w raczej hipotetycznej sytuacji, gdyby Trybunał Konstytucyjny uznał się za właściwy do dokonania kontroli aktów prawa miejscowego na wniosek podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 Konstytucji RP, choć akurat w tym przypadku nie wydaje się to uzasadnione w świetle brzmienia art. 188 Konstytucji RP).

Rada Legislacyjna do rozważenia autorom Projektu pozostawia również kwestię uzupełnienia obu projektowanych przepisów, tj. § 103 ust. 1b pkt 2 oraz § 106b ust. 1 pkt 3 ZTP, o wyrazy „lub innym aktem normatywnym”, ponieważ w świetle art. 193 Konstytucji RP podstawami kontroli wskazanymi w pytaniu prawnym sądu – inaczej niż przy skardze konstytucyjnej – mogą być również ratyfikowana umowa międzynarodowa lub ustawa, a nie tylko Konstytucja RP.

15. [Zasadność obligatoryjności odnośników przewidzianych w projektowanym § 103 ust. 2 zd. 2 ZTP] Rada Legislacyjna proponuje, aby zamieszczanie odnośników przewidzianych w projektowanym § 103 ust. 2 zd. 2 ZTP było obligatoryjne, a nie – jak przewiduje ten przepis – jedynie fakultatywne. Przepisy § 103 ZTP zamieszczone są dziale ZTP dotyczącym tekstu jednolitego. § 103 ust. 2 ZTP w brzmieniu przewidzianym w Projekcie stanowi co następuje: „W obwieszczeniu [ogłaszającym tekst jednolity – przyp. RL] zamieszcza się także treść przepisów zmieniających zawartych w ustawie, której tekst jednolity jest ogłaszany, oraz treść przepisów o wejściu w życie i przepisów epizodycznych, przejściowych i dostosowujących ustaw zmieniających ustawę, której tekst jednolity jest ogłaszany, jeśli mają one związek z wprowadzanymi do tej ustawy zmianami. W obwieszczeniu można również zamieścić odnośniki informujące o wdrożeniu prawa Unii Europejskiej oraz odnośniki informujące o dokonanej notyfikacji w ramach krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych zamieszczone w tytułach ustaw zmieniających ustawę, której tekst jednolity jest ogłaszany.”. W tym kontekście nie jest całkowicie jasne, dlaczego zamieszczenie w stosownym obwieszczeniu odnośników wskazanych w projektowanym § 103 ust. 2 zd. 2 ZTP jest jedynie fakultatywne (a nie obligatoryjne) i jakie w praktyce kryteria czy też okoliczności mają być brane pod uwagę przez legislatorów lub przez organy dokonujące ogłoszenia tekstu jednolitego przy decydowaniu o tym, czy w danym obwieszczeniu zamieścić wzmiankowane odnośniki albo też zrezygnować z ich zamieszczania. Kwestii z tym związanych nie tłumaczy również uzasadnienie Projektu.[43] W przekonaniu Rady Legislacyjnej warto byłoby jednoznacznie przesądzić w projektowanym § 103 ust. 2 zd. 2 ZTP, że zamieszczenie wskazanych tam odnośników (tzn. odnośników europejskich oraz odnośnika o notyfikacji) jest obligatoryjne. Takie rozwiązanie będzie sprzyjało pełniejszej realizacji zasad pewności prawa oraz bezpieczeństwa prawnego, a więc zasad będących kluczowymi ideami nowelizacji ZTP przewidzianej w Projekcie.

16. [Nieczytelna różnica pomiędzy ustawą a innym aktem normatywnym w projektowanym § 108a ust. 1 ZTP] W projektowanym § 108a ust. 1 ZTP nastąpiło zatarcie różnicy pomiędzy ustawą a innym aktem normatywnym, co czyni ten projektowany przepis mało czytelnym i niespójnym. Projektowany § 108a ust. 1 ZTP stanowi co następuje: „W przypadku gdy akt normatywny, do którego odsyła ustawa, utracił moc, w tekście jednolitym można oznaczyć kursywą jego tytuł oraz oznaczenie dziennika urzędowego oraz dodać odnośnik według wzoru:

„Ustawa utraciła moc na podstawie art. … (podaje się tytuł ustawy, na podstawie której akt normatywny utracił moc oraz, oznaczenie dziennika urzędowego, w którym została ogłoszona ta ustawa, i oznaczenie dziennika urzędowego, w którym zostały ogłoszone wszystkie zmiany tej ustawy, oraz datę jej wejścia w życie, a także datę wejścia w życie przepisu, na podstawie którego akt normatywny utracił moc, jeżeli jest inna niż data wejścia w życie ustawy).”.

W powołanym projektowanym przepisie uderza to, że o ile we wprowadzeniu do tego przepisu (tzn. w jego pierwszym akapicie) jest mowa o „akcie normatywnym”, do którego odsyła ustawa i który utracił moc, o tyle w osobnym akapicie określającym wzór stosownego odnośnika jest mowa o utracie mocy przez „ustawę”. Jednocześnie ten drugi akapit projektowanego § 108a ust. 1 ZTP nie stanowi bynajmniej, że określony tam wzór odnośnika jest jedynie przykładowy („w szczególności”), tak jak to przepisy ZTP lub przepisy Projektu czynią niekiedy, gdy określają stosowne sformułowania przepisów jedynie w formie przykładu.

Zdaniem Rady Legislacyjnej, powołany projektowany § 108a ust. 1 ZTP byłby bardziej czytelny i spójny, gdyby w obu jego pierwszych akapitach była jednolicie mowa o „ustawie” („W przypadku gdy ustawa, do której odsyła ustawa, utraciła moc, w tekście jednolitym można oznaczyć kursywą jej tytuł oraz […]”), przy równoczesnym dodaniu w projektowanym § 108a ust. 1 ZTP odrębnego kolejnego zdania (lub kolejnego ustępu w projektowanym § 108a ZTP), wyraźnie przesądzającego, że wskazaną wyżej regułę należy odpowiednio stosować również do innych niż ustawa aktów normatywnych. Przy czym uwzględniając względy konstytucyjne oraz brzmienie § 4 ust. 3 w zw. z ust. 2 ZTP, tymi innymi aktami normatywnymi mogą być oczywiście jedynie umowy międzynarodowe ratyfikowane przez RP oraz dające się bezpośrednio stosować postanowienia aktów normatywnych ustanowionych przez organizacje międzynarodowe lub organy międzynarodowe, o ile tego rodzaju dopuszczalność bezpośredniego ich stosowania wynika z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową.

17. [Zasadność zamieszczenia zakazu przewidzianego w projektowanym § 119a ZTP w przepisach § 121 ZTP] Przewidziany w projektowanym § 119a ZTP zakaz wydawania rozporządzenia na podstawie więcej niż jednego upoważnienia ustawowego jest merytorycznie słuszny, ale został on zamieszczony w niewłaściwym miejscu ZTP. O wiele bardziej adekwatnym miejscem do sformułowania tego zakazu są przepisy § 121 ZTP, czyli przepisy jednostki redakcyjnej ZTP zawierającej postanowienia wprost dotyczące upoważnienia ustawowego jako podstawy prawnej wydania rozporządzenia. Przepisy § 121 ZTP normują różne kwestie dotyczące upoważnienia ustawowego jako podstawy prawnej do wydania rozporządzenia i de lege ferenda jedną z unormowanych tam kwestii powinien być właśnie zakaz wydania rozporządzenia na podstawie więcej niż jednego upoważnienia ustawowego. Szczególnie odpowiednim miejscem do zamieszczenia wspomnianego zakazu jest § 121 ust. 2 ZTP, a konkretnie pierwsze zdanie w tej jednostce redakcyjnej, przy równoczesnym zamieszczeniu projektowanej treści § 121 ust. 2 ZTP w zdaniu drugim tej jednostki redakcyjnej. W takim układzie proponowany przez Radę Legislacyjną przepis § 121 ust. 2 ZTP miałby następujące brzmienie: „Nie wydaje się rozporządzenia na podstawie więcej niż jednego upoważnienia ustawowego. Jeżeli upoważnienie ustawowe jest wyrażone w kilku przepisach, jako podstawę prawną wydania rozporządzenia przytacza się przepisy, które wskazują organ upoważniony do jego wydania oraz określają zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu.”. Alternatywnym rozwiązaniem legislacyjnym jest potraktowanie obu powyższych zdań jako odrębnych i kolejno następujących po sobie ustępów w § 121 ZTP. Uzasadnieniem takiego proponowanego przez Radę Legislacyjną rozwiązania jest ścisły merytoryczny związek ze sobą reguł wyrażonych w obu tych zdaniach, w tym sensie, że zdanie pierwsze zawiera pewną regułę generalną dotyczącą upoważnienia ustawowego jako podstawy prawnej rozporządzenia, natomiast zdanie drugie w sposób logicznie spójny rozwija i konkretyzuje wcześniej wyrażoną regułę generalną. Natomiast zamieszczenie pierwszej z wymienionych reguł w odrębnym § 119a ZTP – tak jak to przewiduje Projekt – w sposób zupełnie niepotrzebny i sztuczny rozrywa ten ścisły związek obu reguł, zaburzając w pewien sposób spójność systemową wewnętrzną omawianego fragmentu ZTP.

Niezależnie od zasadności formalnego powiązania ze sobą obu wspomnianych reguł w ramach jednej jednostki systematyzacyjnej ZTP (tak jak to zaproponowano wyżej), należy dodatkowo przemyśleć, czy obie te reguły nie zostały jednak mimo wszystko sformułowane w Projekcie w sposób, który może rodzić wątpliwości co do ich treściowej kompatybilności. Rada Legislacyjna nie twierdzi stanowczo, że obie te reguły są ze sobą niezgodne treściowo, ale uważa, iż przy bardziej pogłębionej ich wykładni mogą się pojawić odnośnie tej kwestii określone wątpliwości. Mianowicie, z jednej strony zakazane jest wydanie rozporządzenia na podstawie więcej niż jednego upoważnienia ustawowego (projektowany § 119a ZTP). Z drugiej wszakże strony dopuszczalne jest przytoczenie w rozporządzeniu czy też potraktowanie jako podstawy prawnej wydania rozporządzenia przepisów ustawy, które wskazują organ upoważniony do jego wydania oraz określają zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (§ 121 ust. 2 ZTP w brzmieniu przewidzianym w Projekcie). W tym kontekście pojawia się wszakże pytanie, jak należy potraktować sytuację, w której obie te kategorie przepisów (tzn. przepisy wskazujące organ upoważniony do wydania rozporządzenia oraz przepisy określające zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu) są zawarte w dwóch rożnych jednostkach redakcyjnych ustawy upoważniającej do wydania rozporządzenia (czego nota bene warto jest de lege ferenda unikać)? W takim przypadku należałoby chyba przyjąć, że obie te wymienione w projektowanym § 121 ust. 2 ZTP kategorie przepisów stanowią wówczas jedno i to samo upoważnienie ustawowe (w rozumieniu projektowanego § 119a ZTP), mimo że wyrażone w różnych przepisach ustawy. Taka interpretacja pozwala zachować spójność i niesprzeczność projektowanych przepisów § 119a i § 121 ust. 2 ZTP (według numeracji przewidzianej w Projekcie).

18. [Stylizacja przepisów definicyjnych] Zmieniany § 151 ZTP odnosi się do formułowania definicji legalnych. W § 151 ust. 1 ZTP wskazuje się, że należy użyć zwrotu: „Użyte w ustawie określenie … oznacza …”. Przy czym – ponieważ zaproponowana formuła jest w istocie stylizacją semantyczną definicji równościowej – należy jednoznacznie przesądzić, że definiendum powinno być umieszczone w cudzysłowie, podczas gdy definiens nie powinien być ujęty w znaki cytowania (jest bowiem użyty w supozycji materialnej). Definicja w stylizacji semantycznej odnosi bowiem określny termin (nazwę) do określonego przedmiotu, stąd też termin ten powinien być oznaczony cudzysłowem.[44] Obecnie obowiązujący przepis § 151 ust. 1 ZTP, używając formuły definicji w tej stylizacji, właściwie używa znaków cytowania: „Określenie „a” oznacza b.”. Analogiczną uwagę należy poczynić w stosunku do formuły wskazanej w projektowanym § 151 ust. 1 ZTP: „W rozumieniu ustawy określenie … oznacza…”. W tym przypadku również należy przesądzić, że definiendum należy oznaczyć cudzysłowem, gdyż jest to formuła definicji równościowej w stylizacji semantycznej.

19. [Unikanie orzeczeń modalnych] W wielu przepisach Projektu użyto (np. w projektowanych § 7 ust. 1 i 2, § 11b ZTP) sformułowań zawierających orzeczenia modalne typu: „należy posługiwać się”, „należy unikać”, „powinny być”, które nomen omen nie powinny być stosowane przy konstruowaniu przepisów prawnych, ponieważ w sposób nieprecyzyjny wyrażają treść normatywną. Z tego powodu Rada Legislacyjna zwraca uwagę na konieczność odpowiedniego przeredagowania tych przepisów Projektu – co samo w sobie nie wydaje się zabiegiem zbyt trudnym do zrealizowania – tak, aby w sposób jednoznaczny formułowały treść dyspozycji, którą ma zrealizować autor projektu aktu normatywnego, a nie tylko starać się ją zrealizować. W konsekwencji brzmienie tych przepisów nie powinno rodzić wątpliwości co do stopnia konieczności uwzględnienia zawartych w nich dyspozycji. W tym kontekście przytoczenia wymaga obowiązujący § 11 ZTP, zgodnie z którym w ustawie „nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm”.

20. [Niejednolity sposób oznaczania nowych jednostek redakcyjnych w strukturze paragrafu] Projektodawca nie jest konsekwentny, wprowadzając nowe treści (ustępy) do istniejących już paragrafów. Raz czyni to tworząc oznaczenie nowej jednostki redakcyjnej (ustępu) z dodaniem liter „a” lub „b” (np. § 88 ust. 1a), co nie zmienia dotychczasowej struktury paragrafu (kolejności poszczególnych ustępów i zawartej w nich treści). Innym razem wprowadzenie nowych treści łączy się z powstaniem nowej struktury paragrafu, co ilustruje np. projektowany § 81a ZTP. W tym przypadku wprowadzenie nowych ustępów 2 i 3 (bez oznaczeń literowych, o których mowa w § 89 ZTP) ma więc taką konsekwencję, że dotychczasowa treść ust. 3 zostaje przeniesiona do ust. 5. Rada Legislacyjna sugeruje ujednolicenie stosowania sposobów oznaczania wprowadzanych do poszczególnych paragrafów nowych treści (ustępów).

21. [Nieprecyzyjność pojęcia „podpisu” w § 2 pkt 3 Projektu oraz niejasny zakres przedmiotowy przepisów przejściowych Projektu] Pojęcie „podpisu” występujące w § 2 pkt 3 Projektu jest stosunkowo niejasne, a w każdym razie prowokujące do powstawania niepotrzebnych sporów interpretacyjnych. Przepis § 2 pkt 3 Projektu jest przepisem przejściowym i stanowi on, że przepisy dotychczasowe (czyli ZTP w dotychczasowym brzmieniu) stosuje się do projektów „aktów prawnych innych niż wymienione w pkt 1 i 2, które przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia zostały skierowane do podpisu”. Otóż w tym kontekście pojęcie „podpisu” jest nie do końca jasne i jednoznaczne. W szczególności, nie wiadomo, czy chodzi tutaj o podpisanie danego projektu jako formy jego autoryzacji jako projektu aktu normatywnego jeszcze na etapie prac nad projektem (np. jego podpisanie przez upoważnionego dyrektora departamentu w ministerstwie lub w RCL, gdzie podpis ten poświadcza zgodność danego projektu pod względem prawnym, legislacyjnym i redakcyjnym, względnie też po prostu jego podpisanie przez organ przedstawiający oficjalnie projekt danego aktu normatywnego), czy też chodzi tu raczej o podpis dokonany przez organ upoważniony do wydania danego aktu normatywnego i powodujący w swoich skutkach prawnych uzyskanie przez dany akt mocy obowiązującej lub powodujący dopuszczalność przekazania danego aktu lub jego projektu do ogłoszenia w stosownym dzienniku urzędowym. Uzasadnienie Projektu także w sposób dostatecznie wymowny nie wyjaśnia tej konkretnej kwestii.[45] W tym względzie Rada Legislacyjna postuluje, aby w projektowanym § 2 pkt 3 Projektu zapisać przynajmniej, że chodzi tam o projekty aktów normatywnych, które „zostały skierowane do podpisu przez organ upoważniony do wydania danego aktu”.

Ponadto z uzasadnienia Projektu wynika, że cała regulacja przejściowa zamieszczona w § 2 Projektu odnosi się tylko i wyłącznie do projektów aktów prawnych rozpatrywanych w rządowym procesie legislacyjnym.[46] Nawet jeżeli autorzy Projektu rzeczywiście mieli taki właśnie zamiar ograniczenia zakresu zastosowania przepisów przejściowych Projektu tylko do aktów prawnych rządowych, to jednak tego rodzaju intencja nie znalazła swojego wyraźnego odzwierciedlenia w tekście § 2 Projektu. Tymczasem skądinąd wiadomo, że przepisy ZTP mają zastosowanie nie tylko do projektów aktów normatywnych rozpatrywanych w rządowym procesie legislacyjnym, ale również do projektów np. aktów prawa miejscowego. W tym względzie należałoby albo wyraźnie zapisać w przepisach przejściowych w § 2 Projektu, że dotyczą one tylko projektów aktów normatywnych rozpatrywanych w rządowym procesie legislacyjnym albo też skorygować odnośny fragment uzasadnienia Projektu. W każdym bądź razie w razie ewentualnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, czy w przypadku danego projektu aktu normatywnego należy stosować przepisy dotychczasowe ZTP czy też przepisy ZTP zmienione Projektem (w przyszłości rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów), trzeba się będzie kierować regułą interpretacyjną stosowania nowego prawa, co wynika chociażby z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego.[47]

 

III. Konkluzje

 

Rada Legislacyjna pozytywnie opiniuje Projekt i opowiada się za jego dalszym formalnym procedowaniem w rządowym procesie legislacyjnym. Projekt zawiera kompleksową i bardzo obszerną propozycję nowelizacji obowiązujących w Polsce ZTP, przy czym tego rodzaju nowelizacja od dawna już była oczekiwana i jest obecnie bardzo potrzebna. Dokonane i wciąż zachodzące od początku obecnego stulecia zmiany cywilizacyjne i społeczne – w tym postęp technologiczny, rozwój społeczeństwa informacyjnego, cyfryzacja administracji publicznej – powodują, że jakkolwiek rudymentarne formalne wartości prawa i stanowiące ich odzwierciedlenie klasyczne zasady przygotowywania, formułowania oraz redagowania aktów normatywnych wciąż zachowują swoją aktualność, to jednak ich praktyczne znaczenie dla życia społecznego jest jeszcze większe niż dotychczas, a dodatkowo muszą one zostać na nowo zoperacjonalizowane i skonkretyzowane, z uwzględnieniem wielu nowych uwarunkowań, okoliczności i specyficznych sytuacji. W tym sensie zasady skodyfikowane w ZTP wymagają ich ponownego przemyślenia i przynajmniej częściowej zmiany, dostosowującej ZTP do nowych potrzeb społecznych oraz legislacyjnych. Projekt, wraz z jego uzasadnieniem oraz Oceną Skutków Regulacji, stanowi przejaw adekwatnej reakcji jego autorów na wspomniane wyżej zmiany oraz nowe potrzeby. Projekt nie odrzuca całkowicie obowiązujących ZTP, lecz zachowuje w tym akcie wszystko co jest dobre i zostało już pozytywnie zweryfikowane w polskiej praktyce oraz tradycji legislacyjnej, zaś jednocześnie proponuje wprowadzenie do ZTP wielu postanowień nowych lub zmodyfikowanych. Propozycje zawarte w Projekcie są dobrze przemyślane, szeroko skonsultowane z rzeszą specjalistów i ekspertów (nie tylko prawników, ale również np. językoznawców), nawiązują do istniejącego dorobku polskiej nauki prawa oraz orzecznictwa sądowego, a także – co równie istotne – są w sposób przekonujący wyjaśnione i przejrzyście naświetlone w uzasadnieniu Projektu. Treść Projektu daje podstawę do takiego ukształtowania treści ZTP, która umożliwi legislatorom i formalnym prawodawcom – lub też patrząc na to inaczej: wymusi na tych osobach – bardziej optymalne przygotowywanie, formułowanie oraz redagowanie aktów prawnych, tak aby w ten sposób zapewniać obywatelom i innym podmiotom prawa niezbędne bezpieczeństwo prawne oraz pewność prawa. Jakkolwiek proces doskonalenia ZTP nigdy nie będzie mógł zostać uznany za całkowicie zakończony, to jednak przedstawiony Projekt stanowi znaczący krok na drodze do unowocześnienia oraz dalszego rozwoju tego aktu prawnego.

Popierając Projekt, Rada Legislacyjna wnosi jednocześnie o życzliwe rozważenie zaproponowanych przez nią zmian i poprawek. Te ostatnie w większości zmierzają do uczynienia ZTP aktem jeszcze bardziej przejrzystym, zrozumiałym oraz spójnym. Rada Legislacyjna wyraża też swoją satysfakcję z faktu, iż wieloletnie doświadczenie legislacyjne jej członków mogło zostać obecnie spożytkowane w procesie dalszego doskonalenia tego fundamentu polskiej legislacji, jakim są obowiązujące ZTP.

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez prof. dra hab. Marka Szydło Rada Legislacyjna przyjęła niniejszą opinię na posiedzeniu w dniu 21 listopada 2025 r.