Rada Legislacyjna

Rada Legislacyjna                                                                                                   2026-01-30

            przy

Prezesie Rady Ministrów

      RL.460.2.2026

(Minister Zdrowia)

Opinia o rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy – Prawo farmaceutyczne

 

I. Uwagi ogólne

 

1. [Przedmiot niniejszej opinii] Przedmiotem niniejszej opinii jest rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo farmaceutyczne (dalej: „Projekt”), w jego wersji z dnia 11 grudnia 2025 r., podany do publicznej wiadomości (tj. opublikowany na stronie podmiotowej Rządowego Centrum Legislacji w Biuletynie Informacji Publicznej) w dniu 12 grudnia 2025 r.^[1] Projekt został przygotowany przez Ministra Zdrowia, zaś dotycząca Projektu niniejsza opinia została opracowana i przyjęta przez Radę Legislacyjną z jej własnej inicjatywy, w ramach wykonywania przez nią jej ustawowych zadań.^[2]

2. [Ogólna charakterystyka treści Projektu] Projekt jest ustawą zmieniającą, przewidującą znowelizowanie przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne[3] w zakresie dotyczącym reklamy aptek, punktów aptecznych i placówek obrotu pozaaptecznego. Projekt znosi obowiązujący obecnie generalny zakaz reklamy aptek, punktów aptecznych i ich działalności oraz wprowadza określone prawne rygory dla tej działalności (art. 1 Projektu). Oprócz przepisów zmieniających Projekt zawiera przepis przejściowy (art. 2 Projektu) oraz przepis o wejściu w życie (art. 3 Projektu).

3. [Ogólna ocena Projektu] Rada Legislacyjna pozytywnie ocenia podjęcie inicjatywy legislacyjnej ukierunkowanej na zmianę obowiązujących przepisów Prawa farmaceutycznego w zakresie dotyczącym reklamy aptek, punktów aptecznych i ich działalności. Rada Legislacyjna rozumie bowiem dobrze obiektywną konieczność dokonania tego rodzaju interwencji ustawodawczej, wynikającą z wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: „TS”) z dnia 19 czerwca 2025 r. w sprawie Komisja Europejska przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej.[4] W istocie bowiem Projekt nie jest inicjatywą podjętą w wyniku uznania przez Ministra Zdrowia lub Radę Ministrów, że obowiązujące obecnie w Polsce przepisy zakazujące reklamy aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności są niezasadne merytorycznie i dlatego trzeba je poddać modyfikacji. Motywem opracowania Projektu jest konieczność dostosowania przepisów polskiego prawa w omawianym zakresie do przepisów prawa Unii Europejskiej, a konkretnie do przepisów Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: „TfUE”) dotyczących swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług (art. 49 i art. 56 TfUE) oraz do art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywa o handlu elektronicznym).[5] To właśnie bowiem te ostatnio wymienione przepisy prawa UE były wzorcem kontroli wykorzystanym przez TS w wyroku z dnia 19 czerwca 2025 r. przy ocenie obowiązujących przepisów art. 94a ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne, kiedy to TS uznał, że wspomniane polskie przepisy są niezgodne z art. 8 ust. 1 dyrektywy o handlu elektronicznym oraz z traktatową swobodą przedsiębiorczości i swobodą świadczenia usług.

Obowiązujący aktualnie art. 94a ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne – wprowadzony do tej ustawy z mocą od 1 stycznia 2012 r.[6] – stanowi, że „Zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego.”. TS uznał, że tak sformułowany ogólny zakaz narusza art. 8 ust. 1 dyrektywy o handlu elektronicznym, który nakazuje państwom członkowskim zapewnianie, aby dozwolone było używanie informacji handlowych, które są częścią usługi społeczeństwa informacyjnego świadczonej przez przedstawiciela zawodu regulowanego lub stanowią taką usługę. TS doszedł do wniosku, że zakaz z art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego nie da się pogodzić z nakazem z art. 8 ust. 1 dyrektywy o handlu elektronicznym, a w szczególności polskiego zakazu nie uzasadniają zasady wykonywania zawodu farmaceuty. Zdaniem TS, o ile zasady wykonywania zawodu, w tym zawodu farmaceuty, mogą skutecznie określać ramy treści i formy informacji handlowych, o których mowa w art. 8 ust. 1 tej dyrektywy, o tyle owe zasady zawodowe nie mogą zawierać ogólnego i całkowitego zakazu tego rodzaju informacji.[7]

W dalszej kolejności TS ocenił zgodność art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego z przepisami TfUE o swobodzie przedsiębiorczości i swobodzie świadczenia usług, czyniąc to w zakresie, w jakim zakaz wynikający ze wspomnianego polskiego przepisu dotyczy nie tylko informacji handlowych (objętych harmonizacją dyrektywy o handlu elektronicznym), ale również reklamy. Otóż w tym względzie TS stwierdził, że przepisy krajowe zakazujące w sposób ogólny i całkowity wszelkiej reklamy danej działalności mogą ograniczyć osobom, które tę działalność wykonują, możliwość zaprezentowania się potencjalnym klientom i promowania usług, które zamierzają im oferować. W konsekwencji tego rodzaju przepisy krajowe należy uznać za ograniczenie swobodnego świadczenia usług. Zdaniem TS, te polskie przepisy ograniczają też swobodę przedsiębiorczości, ponieważ uniemożliwiają one każdemu, kto zamierza prowadzić aptekę w Polsce, poinformowanie o tym potencjalnych klientów. Ustanowiony w polskim Prawie farmaceutycznym zakaz reklamy powoduje w szczególności, że warunki dostępu do rynku są trudniejsze względem nowych aptek. Sytuacja taka może być szczególnie niekorzystna dla przedsiębiorców mających siedzibę w państwach członkowskich innych niż Rzeczpospolita Polska, którzy muszą dołożyć dodatkowych starań, aby dać się poznać klientom zamieszkałym w Polsce. W związku z tym zakaz reklamy stanowi dodatkową przeszkodę, którą muszą pokonać przedsiębiorcy z innych państw członkowskich pragnący założyć aptekę w Polsce.[8]

TS nie dał się przy tym przekonać podnoszonym przez Rzeczpospolitą Polską argumentem, że zakazy z art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego są uzasadnione koniecznością ochrony zdrowia publicznego. TS uznał, że jakkolwiek cel ten jest sam w sobie słuszny i zasadny, to jednak dla jego osiągnięcia zakazy z art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego są nieproporcjonalne. Jak stwierdził TS, cel ten może być realizowany za pomocą mniej restrykcyjnych środków niż zakaz wynikający z art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego, takich jak środki regulujące treść reklamy niektórych usług oferowanych przez apteki.[9] Również cel w postaci ochrony niezależności zawodowej farmaceutów – jakkolwiek słuszny sam w sobie – nie uzasadnia dostatecznie zakazów z art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego, gdyż w opinii TS polskie zakazy wykraczają poza to, co jest konieczne do ochrony niezależności zawodowej farmaceutów. W tym względzie TS zaproponował mniej restrykcyjny środek, który mógłby polegać na dopuszczeniu reklamy aptek z poszanowaniem warunków, które pozwoliłyby na zachowanie etyki zawodowej farmaceutów, poprzez uregulowanie, w razie potrzeby w sposób ścisły, form i warunków, jakie może przybrać wspomniana reklama.[10]

W obliczu takiego stanowiska TS – wypowiedzianego w odpowiedzi na skargę Komisji Europejskiej przeciwko Polsce – jest oczywiste, że obecnie Polska musi dokonać zmiany art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego, a także innych powiązanych przepisów, które przewidują sankcje prawne za naruszenie zakazu reklamy aptek, punktów aptecznych i ich działalności. Sankcje te zaś polegają na nakładaniu kar pieniężnych (zob. art. 129b Prawa farmaceutycznego). Polski stan prawny jest bowiem niezgodny z prawem UE – przynajmniej tak jak zinterpretowały to instytucje UE – zaś już ponad 7-miesięczny okres od wydania omówionego wyżej wyroku przez TS jest czasem dużej niepewności prawnej dla zainteresowanych podmiotów, w tym przedsiębiorców (właścicieli) prowadzących apteki. Wyrok TS ma charakter jedynie deklaratoryjny i skoro polskie przepisy ustawowe są w omawianym zakresie niezgodne z prawem pierwotnym i wtórnym UE, to tym samym z uwagi na zasadę pierwszeństwa prawa unijnego nad przepisami polskich ustaw (co sankcjonuje art. 91 ust. 3 Konstytucji RP), brak jest w gruncie rzeczy podstaw prawnych, aby zakaz z art. 94a ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne był nadal prawnie egzekwowany. W praktyce od czasu wydania wyroku przez TS z dnia 19 czerwca 2025 r. wiele podmiotów prowadzących w Polsce apteki zaczęło działać tak, jakby zakaz z art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego formalnie nie obowiązywał, natomiast organy Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej nadal ten zakaz egzekwują i nakładają na podmioty je naruszające kary pieniężne w drodze decyzji administracyjnych.[11] Z kolei polskie sądy administracyjne te decyzje administracyjne uchylają, powołując się na zasadę pierwszeństwa prawa UE nad prawem krajowym.[12] Co więcej, polskie sądy administracyjne wznawiają nawet postępowania sądowe, w których one same wydały w przeszłości wyroki potwierdzające zgodność z prawem kar administracyjnych nałożonych na apteki przez organy Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej i te swoje wcześniejsze wyroki uchylają (po przeprowadzeniu wznowionego postępowania sądowego).[13]

W polskim sektorze aptecznym panuje zatem obecnie daleko idąca niepewność prawna, a co gorsza, nastąpiło w ten sposób faktyczne całkowite niemal zderegulowanie działalności w zakresie reklamy aptek i podejmowane są praktyce działania, które mogą budzić pewne wątpliwości natury etycznej, np. programy lojalnościowe w aptekach.[14]

Ponadto w środowiskach zawodowo i gospodarczo zainteresowanych tym zagadnieniem brak jest jednolitości stanowisk odnośnie do tego, jak należy na przyszłość uregulować w sensie pozytywnym reklamę aptek i ich działalności. O ile przedsiębiorcy z branży aptekarskiej są – co naturalne – zainteresowani jak najdalej idącą swobodą działania w tym zakresie (przynajmniej co do zasady), o tyle środowisko lekarskie jest w tym względzie znacznie bardziej sceptyczne.[15] 

W przekonaniu Rady Legislacyjnej, przedstawiony przez Ministra Zdrowia Projekt zawiera cały szereg rozwiązań prawnych, które należy ocenić pozytywnie, choć jednocześnie dostrzegalne są tam również określone mankamenty, nad którymi warto byłoby jeszcze popracować. Na pozytywną ocenę zasługuje przede wszystkim zdecydowanie się na wprowadzenie w Polsce legalnej definicji reklamy apteki lub punktu aptecznego (art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego w brzmieniu przewidzianym w Projekcie) oraz przyjęcie zasady, w myśl której nie każda reklama apteki lub punktu aptecznego będzie prawnie dozwolona. W tym względzie Projekt ustanawia bezwzględnie obowiązujące zakazy, które w trakcie działalności reklamowej aptek lub punktów aptecznych będą musiały być respektowane (art. 94a ust. 2 Prawa farmaceutycznego w brzmieniu przewidzianym w Projekcie).[16] Tym samym po wejściu w życie Projektu reklama aptek i punktów aptecznych nie będzie całkowicie zderegulowana i zliberalizowana, gdyż oprócz ogólnie obowiązujących w tym względzie regulacji prawnych – jak w szczególności ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji[17] – będą obowiązywały stosowne zakazy najbardziej nagannych czy nieetycznych zachowań wynikające z przepisów Prawa farmaceutycznego. Niezależnie od tego całkowicie zabroniona ma być reklama placówek obrotu pozaaptecznego i ich działalności odnosząca się do produktów leczniczych, wyrobów medycznych lub środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego (art. 94a ust. 3 Prawa farmaceutycznego w brzmieniu przewidzianym w Projekcie).

Na pozytywną ocenę zasługuje również wprowadzenie przez Projekt administracyjnego nadzoru nad działalnością reklamową aptek, punktów aptecznych i placówek obrotu pozaaptecznego. Nadzór ten ma wykonywać wojewódzki inspektor farmaceutyczny (art. 94a ust. 4 Prawa farmaceutycznego w brzmieniu przewidzianym przez Projekt), będący organem Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej. Z aprobatą należy się też odnieść do planowanego dwukrotnego podniesienia maksymalnej wysokości kary pieniężnej, jaka będzie mogła zostać nałożona na podmioty naruszające ustawowe zakazy. De lege lata górna wysokość tej kary wynosi 50 tys. zł i grozi ona za prowadzenie wbrew zakazowi reklamy apteki, punktu aptecznego i placówki obrotu pozaaptecznego oraz ich działalności (art. 129b ust. 1 Prawa farmaceutycznego). W świetle Projektu, maksymalna wysokość tej kary wzrośnie do 100 tys. zł i będzie ona groziła za prowadzenie reklamy apteki, punktu aptecznego, placówki obrotu pozaaptecznego oraz ich działalności z naruszeniem nowych ustawowych zakazów przewidzianych w projektowanych przepisach art. 94a ust. 2 i 3 Prawa farmaceutycznego (zob. art. 129b ust. 1 Prawa farmaceutycznego w brzmieniu przewidzianym w Projekcie). Obecnie nakładane kary pieniężne za naruszenie zakazu reklamy aptek nie są zbyt wygórowane, zwłaszcza w stosunku do potencjalnych zysków z tej działalności. W Ocenie Skutków Regulacji wskazano, że od momentu wprowadzenia w Polsce wspomnianego zakazu reklamy aptek, co nastąpiło z dniem 1 stycznia 2012 r., organy Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej nałożyły na wszystkie podmioty naruszające ten zakaz kary pieniężne w łącznej wysokości nieco ponad 11 mln zł, gdzie średnia wysokość kary pieniężnej wyniosła nieco ponad 7,6 tys. zł.[18]

Równocześnie jednak, w ocenie Rady Legislacyjnej, Projekt posiada określone mankamenty, nad którymi warto byłoby publicznie podyskutować i je poważnie rozważyć. I tak, Projekt nie wskazuje ani generalnie, ani przykładowo kategorii podmiotów, do których będą adresowane zakazy przewidziane w projektowanych art. 94a ust. 2 i 3 Prawa farmaceutycznego. Projekt nie zawiera też jednoznacznego pozytywnego wskazania katalogu działań dozwolonych i w ogóle niebędących reklamą apteki, punktu aptecznego czy też placówki obrotu pozaaptecznego. Nie definiuje on również pojęcia reklamy placówek obrotu pozaaptecznego i ich działalności. Dalej, wydaje się, że Projekt nie uwzględnia niektórych innych jeszcze działań czy zachowań – poza tymi wyraźnie wymienionymi w projektowanym art. 94a ust. 2 Prawa farmaceutycznego – które w ramach reklamowej działalności aptek i punktów aptecznych mogą wywoływać niepożądane efekty z punktu widzenia zdrowia publicznego lub biznesowej uczciwości i które w efekcie powinny być de lege ferenda zakazane. Ponadto, w przekonaniu Rady Legislacyjnej, należałoby wyposażyć organy Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej w znacznie dalej idące – niż to przewiduje Projekt – kompetencje do zwalczania niepożądanych następstw naruszenia zakazów przewidzianych w projektowanych przepisach art. 94a ust. 2 i 3 Prawa farmaceutycznego. Wreszcie, w Projekcie występują też pewne usterki natury techniczno-legislacyjnej. Wszystkie wspomniane wyżej mankamenty Projektu są bardziej szczegółowo omawiane w dalszej części niniejszej opinii.

 

II. Dostrzeżone mankamenty Projektu oraz propozycje de lege ferenda

 

1. [Brak wskazania w legalnej działalności reklamy elementu podmiotowego] W legalnej definicji reklamy zawartej w projektowanym art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego brak jest wskazania podmiotów, których działalność kwalifikuje się jako reklama w tym właśnie rozumieniu. Legalna definicja przewidziana w projektowanym art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego zawiera jedynie element przedmiotowy w postaci charakterystyki działalności uznawanej za reklamę. Pozornie wydawać by się mogło, że taka stylizacja projektowanego przepisu sprzyja maksymalnie szerokiemu zakreśleniu podmiotów, które prowadzą lub mogą prowadzić reklamę apteki lub punktu aptecznego, a to z kolei sprzyja możliwie szerokiemu ujęciu podmiotowego zakresu adresatów zakazów przewidzianych w projektowanych przepisach art. 94a ust. 2 Prawa farmaceutycznego, zgodnie z regułą interpretacyjną  lege non distinguente. Jednakże zdaniem Rady Legislacyjnej ta domniemana korzyść wynikająca z braku nawiązania do elementu podmiotowego w legalnej definicji reklamy może okazać się pozorna. Przede wszystkim brak jakiejkolwiek wzmianki o podmiotach prowadzących czy też mogących prowadzić reklamę apteki lub punktu aptecznego może rodzić niepotrzebne wątpliwości interpretacyjne oraz niezasadne spekulacje, a w efekcie zmniejszać poziom pewności prawnej. Nie można wykluczyć, że w razie braku wyraźnego rozstrzygnięcia tej kwestii przez prawodawcę mogą w praktyce stosowania prawa pojawić się próby wykładni projektowanego przepisu art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego, polegające na zawężaniu podmiotowego kręgu podmiotów scharakteryzowanej tam działalności reklamowej, a konkretnie polegające na zawężaniu tego kręgu tylko do osób bezpośrednio związanych z daną apteką lub punktem aptecznym, takich jak właściciele, franczyzobiorcy, farmaceuci, sprzedawcy lub inni pracownicy tych placówek. Taka zawężająca wykładnia byłaby zaś niezasadna z punktu widzenia celów ograniczeń wprowadzanych przez projektowane przepisy art. 94a ust. 2 Prawa farmaceutycznego. Z uwagi na te pożądane cele, ustawodawcy powinno zależeć na maksymalnie szerokim ujęciu podmiotowego zakresu pojęcia działalności reklamowej, tak aby zakazy wyspecyfikowane w projektowanych przepisach art. 94a ust. 2 Prawa farmaceutycznego nie mogły być obchodzone czy też omijane. Nie bez przyczyny przecież polska ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji – czyli jeden z podstawowych w Polsce aktów prawnych normujących ograniczenia w działalności reklamowej – zawiera wyraźny przepis o charakterze definicyjnym przesądzający, że czynu nieuczciwej konkurencji w zakresie reklamy „dopuszcza się również agencja reklamowa albo inny przedsiębiorca, który reklamę opracował”.[19] Podmiotami zaangażowanymi w działalność reklamową w rozumieniu projektowanego art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego mogą być – oprócz wymienionych wyżej przykładowo osób bezpośrednio związanych z daną apteką lub punktem aptecznym – także podmioty, które opracowują lub przygotowują reklamę, a także podmioty, które tę reklamę rozpowszechniają, czyniąc to bezpośrednio lub też pośrednio. W kręgu tych podmiotów mogą się mieścić np. agencje reklamowe, podmioty rynku medialnego, w tym nadawcy telewizyjni lub radiowi, właściciele lub operatorzy stron internetowych, przedsiębiorcy komunikacji elektronicznej, w tym przedsiębiorcy telekomunikacyjni,[20] przedsiębiorcy zajmujący się świadczeniem podstawowych usług platformowych, w tym internetowych usług reklamowych, obejmujących m. in. sieci reklamowe, giełdy reklamowe i inne usługi pośrednictwa w zakresie reklam, świadczone przez przedsiębiorstwo, które świadczy dowolne podstawowe usługi platformowe.[21] Wreszcie, w kręgu tych podmiotów mogą się też znajdować poszczególne osoby fizyczne, np. blogerzy internetowi, twórcy internetowi (tzw. youtuberzy reklamowi) i inni. Jak z tego wynika, potencjalny krąg podmiotów mogących zajmować się reklamą aptek lub punktów aptecznych jest naprawdę bardzo szeroki.

W tym względzie Rada Legislacyjna proponuje, aby projektowany art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego zawierał zdanie drugie wyraźnie przesądzające, że reklamę w rozumieniu projektowanego art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego prowadzi każdy, kto jest w nią bezpośrednio i czynnie zaangażowany, w tym ją finansuje, organizuje, opracowuje, przygotowuje lub rozpowszechnia. W tego rodzaju przepisie o charakterze interpretacyjnym można by również wymienić przykładowo („w szczególności”) najbardziej typowe podmioty uczestniczące zazwyczaj w działalności reklamowej, na różnych jej etapach. W przekonaniu Rady Legislacyjnej tego rodzaju przepis o charakterze interpretacyjnym czy też wyjaśniającym w pożądany sposób zwiększy pewność prawną zainteresowanych podmiotów, a jednocześnie może też odegrać ważną rolę odstraszającą oraz zapobiegającą późniejszym ewentualnym próbom uchylania się czy też uciekania od odpowiedzialności prawnej przez podmioty, które co prawda nie są bezpośrednio związane z daną apteką lub punktem aptecznym, ale za to bezpośrednio uczestniczą w procesie finansowania, przygotowania, plasowania lub rozpowszechniania reklamy apteki lub punktu aptecznego.

Ponadto proponowane tutaj doprecyzowanie zakresu podmiotowego reklamy (w sensie podmiotów ją prowadzących) byłoby też istotne z punktu widzenia nakładania administracyjnych kar pieniężnych przewidzianych w projektowanym art. 129b ust. 1 Prawa farmaceutycznego. Ten ostatni przepis stanowi, że „Karze pieniężnej w wysokości do 100 000 złotych podlega ten kto prowadzi reklamę z naruszeniem art. 94a ust. 2 lub 3.”. Otóż przesłanka „prowadzenia reklamy” może być stosunkowo sporna, a w szczególności można by się zastanawiać, czy obejmuje ona tylko osoby bezpośrednio i czynnie zaangażowane w tę reklamę, czy też również podmioty wykonujące w związku z tą reklamą pewne czynności pomocnicze, organizacyjne, pośredniczące, itp. Postulowane przez Radę Legislacyjną doprecyzowanie możliwe szerokiego zakresu podmiotowego działalności reklamowej w rozumieniu projektowanego art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego wyjaśniałoby zatem również to, kogo można następnie ewentualnie ukarać karą pieniężną za naruszenie stosownych zakazów. Przy czym zgodnie z art. 129b ust. 2 Prawa farmaceutycznego, wysokość nakładanej w konkretnym przypadku kary pieniężnej musi być miarkowana z uwzględnieniem m. in. okoliczności i stopnia naruszenia ustawy, a więc nie należy sądzić, że podmioty wykonujące przy zakazanej reklamie jedynie funkcje pomocnicze ponosiłyby dokładnie takie same konsekwencje finansowe jak podmioty bezpośrednio organizujące czy też rozpowszechniające zakazaną reklamę.

2. [Wątpliwości co do reklamy wielu aptek i ich sieci] Literalne sformułowanie projektowanego art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego może budzić wątpliwości, czy zawarta tam definicja legalna reklamy apteki lub punktu aptecznego obejmuje również reklamę wielu aptek i ich sieci. Otóż ten projektowany przepis posługuje się sformułowaniami w liczbie pojedynczej: „reklama apteki lub punktu aptecznego” oraz „oferta apteki lub punktu aptecznego”, co może prowokować do przyjmowania zawężającej wykładni językowej, wskazującej, że wymogi w nim określone dotyczą indywidualnie określonej apteki lub takiegoż punktu aptecznego, a więc – a contrario – już nie sieci aptek lub punktów aptecznych. Dla porównania de lege lata art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego posługuje się określeniem z użyciem liczby mnogiej: „reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności”. W związku z tym można by twierdzić, że na gruncie projektowanego przepisu podmioty prowadzące reklamę nieodnoszącą się bezpośrednio do konkretnej apteki lub punktu aptecznego, lecz do sieci aptek lub do aptek określonego rodzaju, nie podlegają w ogóle ograniczeniom wymienionym w projektowanych przepisach. Zdaniem Rady Legislacyjnej, ten mankament Projektu powinien zostać poprawiony, być może poprzez wprowadzenie zwięzłej reguły interpretacyjnej wyjaśniającej, że reklamą w tym rozumieniu jest również reklama więcej niż jednej apteki lub punktu aptecznego.

3. [Brak pozytywnego wskazania działań niebędących reklamą] Projekt nie wprowadza do ustawy Prawo farmaceutyczne przepisu, który by jednoznacznie i w sposób pozytywny przesądzał, które działania zainteresowanych podmiotów eo ipso nie kwalifikują się do pojęciowej kategorii reklamy apteki lub punktu aptecznego w rozumieniu projektowanego art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego. Normatywne przesądzenie zaś tej kwestii jest bardzo ważne z punktu widzenia pożądanego stanu pewności prawnej oraz bezpieczeństwa prawnego osób bezpośrednio związanych z daną apteką, punktem aptecznym czy też placówką obrotu pozaaptecznego, takich jak właściciel, farmaceuci lub inni pracownicy. Teoretycznie zakres działań niebędących reklamą wynika z wykładni projektowanego przepisu art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego dokonywanej a contrario. Wszystkie zatem działania lub czynności niemieszczące się w zakresie przedmiotowym legalnej definicji z projektowanego art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego nie stanowią reklamy apteki lub punktu aptecznego. Problem polega jednak na tym, że definicja z projektowanego art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego nie zakreśla w pełni jednoznacznej granicy pomiędzy informacją a reklamą. Tymczasem generalnie w prawie reklamy tego rodzaju rozróżnienie jest absolutnie kluczowe.[22] Z projektowanego art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego wynika, że nawet działalność polegająca na informowaniu może stanowić działalność reklamową w rozumieniu tego przepisu, jeżeli ma „na celu zwiększenie sprzedaży dostępnego w aptece lub punkcie aptecznym asortymentu oraz świadczonych w nich usług i realizowanych w nich świadczeń lub programów”. Rada Legislacyjna zdaje sobie oczywiście sprawę z faktu, że w pełni jednoznaczne wyznaczenie granicy pomiędzy informacją a reklamą nigdy nie jest do końca możliwe, i to ani in abstracto, ani też w poszczególnych stanach faktycznych. Ale właśnie ze względu na związane z tym praktyczne trudności ustawodawca powinien uczynić wiele w tym kierunku, aby maksymalnie zwiększyć pewność prawną zainteresowanych podmiotów – a na którą to pewność prawną podmioty te w oczywisty sposób zasługują, z uwagi na konstytucyjną zasadę państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Zdaniem Rady Legislacyjnej, najlepszym sposobem zagwarantowania tej pożądanej pewności prawnej będzie wyraźne przesądzenie w projektowanym art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego – choćby w jego osobnym zdaniu – że pewne konkretnie tam wskazane rodzaje działań w ogóle nie stanowią reklamy apteki lub punktu aptecznego, a w konsekwencji nie mają też do nich zastosowania zakazy czy ograniczenia zamieszczone w projektowanych przepisach art. 94a ust. 2 Prawa farmaceutycznego. Oczywistymi przykładami takich działań są chociażby udzielanie informacji o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego. Hipotetycznie tego rodzaju informacja z czysto formalnego punktu widzenia jak najbardziej mogłaby się mieścić w zakresie definicji reklamy z projektowanego art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego. Można bowiem zadać w tym miejscu zasadne pytanie, czemu taka informacja ma służyć? Czyż nie właśnie temu, aby do danej apteki przychodzili klienci i aby dzięki temu następowało zwiększenie sprzedaży dostępnego w aptece asortymentu oraz świadczonych w nich usług? Odpowiedź na to pytanie jest w oczywisty sposób twierdząca. A przecież taka aktywność w pełni wyczerpuje znamiona reklamy w rozumieniu projektowanego art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego. Równocześnie jednak zdrowy rozsądek podpowiada, że uznawanie takich działań za reklamę byłoby rozwiązaniem absurdalnym. Zresztą, obowiązujący obecnie przepis art. 94a ust. 1 zd. 2 Prawa farmaceutycznego jednoznacznie stwierdza, że „Nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego.”. Z niewiadomych powodów przepis ten w ogóle nie znalazł się w Projekcie. Rada Legislacyjna opowiada się zamieszczeniem tego lub podobnego przepisu w projektowanym art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego.

4. [Brak objęcia legalną definicją reklamy placówek obrotu pozaaptecznego] Istotnym mankamentem legalnej definicji reklamy z projektowanego art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego jest nieobjęcie nią placówek obrotu pozaaptecznego. Z formalnego punktu widzenia legalna definicja reklamy zawarta w tym projektowanym przepisie dotyczy tylko aptek i punktów aptecznych („Reklamą apteki lub punktu aptecznego jest działalność polegająca na […]”). Definicja ta pozostawia więc poza jej ramami placówki obrotu pozaaptecznego. W myśl przepisów Prawa farmaceutycznego, placówkami obrotu pozaaptecznego są sklepy zielarsko-medyczne, sklepy specjalistyczne zaopatrzenia medycznego oraz wszystkie sklepy ogólnodostępne. We wszystkich tych placówkach jest prawnie dopuszczalny obrót detaliczny produktami leczniczymi wydawanymi bez przepisu lekarza, z wyłączeniem produktów leczniczych weterynaryjnych (art. 71 ust. 1 Prawa farmaceutycznego). W odniesieniu do placówek obrotu pozaaptecznego Projekt wprowadza – a właściwie utrzymuje – zakaz reklamy, stanowiąc, że „Zabroniona jest reklama placówek obrotu pozaaptecznego i ich działalności odnosząca się do produktów leczniczych, wyrobów medycznych lub środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego.” (art. 94a ust. 3 Prawa farmaceutycznego w brzmieniu przewidzianym w Projekcie; zob. też analogicznie brzmiący – choć nie identyczny – obecnie obowiązujący art. 94a ust. 1a Prawa farmaceutycznego). Problem polega jednak na tym, że Projekt nie definiuje tego, na czym polega reklama placówek obrotu pozaaptecznego i ich działalności odnoszącej się do wskazanych produktów, wyrobów lub środków. Co prawda w tym zakresie możliwe będzie sięgnięcie poprzez analogię do legalnej definicji z projektowanego art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego, jak również odwołanie się do innych znanych polskiemu prawu legalnych definicji reklamy. Niemniej jednak dużej części związanych z tym wątpliwości interpretacyjnych można by uniknąć, zamieszczając w projektowanym art. 94a ust. 3 Prawa farmaceutycznego – w jego osobnym zdaniu – wyraźną legalną definicję tej zakazanej w tym przepisie reklamy.

Przy czym ta postulowana przez Radę Legislacyjną osobna definicja reklamy placówek obrotu pozaaptecznego oraz ich działalności odnoszącej się do produktów leczniczych, wyrobów medycznych lub środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego powinna również zawierać – jako integralną jej część – element podmiotowy. Definicja ta powinna zatem wskazywać – generalnie lub przynajmniej poprzez przykładowe wyliczenie – podmioty, które zazwyczaj prowadzą, organizują lub finansują działalność reklamową, a więc są w nią bezpośrednio zaangażowane i które w efekcie byłyby adresatami zakazu przewidzianego w projektowanym art. 94a ust. 3 Prawa farmaceutycznego. Za zasadnością normatywnego zakreślenia kręgu tych podmiotów przemawiają dokładnie te same argumenty merytoryczne, o których jest mowa wyżej w odniesieniu do reklamy aptek i punktów aptecznych (zob. uwagi wyżej w części II.1 niniejszej opinii).

Ponadto w tej legalnej definicji reklamy placówki obrotu pozaaptecznego i jej wskazanej wyżej działalności trzeba też będzie de lege ferenda przesądzić, jakie konkretnie działania nie stanowią tego rodzaju reklamy. Podobnie bowiem jak w przypadku aptek i punktów aptecznych mogą w tym względzie powstać wątpliwości odnośnie do granicy pomiędzy (dozwoloną) informacją a (zakazaną) reklamą. Wątpliwości tych można uniknąć jednoznacznie wskazując działania lub informacje nieobjęte ustawową definicją reklamy, a więc automatycznie z niej wyłączone. Przy czym nie jest wykluczone, że w przypadku reklamy placówek obrotu pozaaptecznego i ich działalności kwestia ta jest nawet bardziej jeszcze istotna praktycznie niż w przypadku aptek i punktów aptecznych, a to z uwagi na okoliczność, że placówki obrotu pozaaptecznego, w tym sklepy ogólnodostępne, generalnie mogą się reklamować oraz reklamować swój asortyment. Istotne w tej definicji byłoby wskazanie, że ich reklama nie może w żaden sposób zachęcać ani mieć na celu zachęcania do nabywania produktów leczniczych, wyrobów medycznych lub środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, ani też mieć na celu zwiększania ich sprzedaży. W tym kontekście samo już poinformowanie przez dany sklep ogólnodostępny o sprzedaży wspomnianych produktów, wyrobów lub środków może wywoływać wskazany wyżej efekt reklamowy oraz potęgujący sprzedaż tych przedmiotów. Tym bardziej więc zasadne byłoby jednoznaczne wskazanie działań lub informacji a priori wyłączonych z definicji reklamy.

5. [Zasadność poszerzenia katalogu zakazanych działań w związku z reklamą] Przewidziany w projektowanym art. 94a ust. 2 Prawa farmaceutycznego katalog zachowań niedozwolonych w ramach reklamy aptek i punktów aptecznych należałoby de lege ferenda rozszerzyć. Z pewnością każdy tego rodzaju katalog zawsze będzie stanowił przedmiot sporów i kontrowersji, zaś w ramach publicznej debaty podnoszone będą głosy opowiadające się za jego poszerzeniem albo zawężeniem. W przekonaniu Rady Legislacyjnej, zdecydowany priorytet powinny jednak uzyskać interesy osób zasługujących na ochronę przed niepożądanymi i nieuczciwymi przejawami reklamy aptek, punktów aptecznych oraz placówek obrotu pozaaptecznego (przy czym pisząc to Rada Legislacyjna bynajmniej nie sugeruje, że każda tego rodzaju reklama jest eo ipso nieuczciwa lub podejrzana). W takim układzie katalog zakazanych zachowań w związku z reklamą zamieszczony w projektowanym art. 94a ust. 2 Prawa farmaceutycznego należałoby możliwie poszerzyć oraz równocześnie zapewnić jego maksymalną przejrzystość i precyzję. Dopuścił to zresztą wprost TS w swoim omówionym już wyżej wyroku z dnia 19 czerwca 2025 r., stwierdzając, że polski ustawodawca ma możliwość uregulowania „w razie potrzeby w sposób ścisły, form i warunków, jakie może przybrać wspomniana reklama”.[23]

W przekonaniu Rady Legislacyjnej najlepszym chyba sposobem na w miarę ścisłe, precyzyjne i jednocześnie rozsądne uregulowanie form i warunków reklamy aptek i punktów aptecznych jest odwołanie się w tym kontekście do przejawów reklamy nieuczciwej określonych w art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz wyraźne zakazanie takiej reklamy w odniesieniu do aptek i punktów aptecznych. Oprócz zatem już przewidzianych zakazów określonych w projektowanych przepisach art. 94a ust. 2 Prawa farmaceutycznego należałoby poważnie rozważyć zakazanie również wszystkich tych czynów czy też działań, które stanowią nieuczciwą reklamę w rozumieniu art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zasadność odwołania się w tym względzie do ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wynika z tego, że określone tam czyny nieuczciwej konkurencji w zakresie reklamy mają już bardzo długą tradycję w polskim prawie i zostały już niezwykle dokładnie opracowane i wyjaśnione w polskim orzecznictwie sądowym (włącznie z orzecznictwem Sądu Najwyższego) oraz w piśmiennictwie prawniczym.[24] Można zatem powiedzieć, że czyny nieuczciwej konkurencji w zakresie reklamy zdefiniowane w art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji stanowią obecnie pewien utrwalony kanon najbardziej niepożądanych zachowań biznesowych w zakresie reklamy (w tym względzie Rada Legislacyjna świadomie pomija odwołanie do art. 16 ust. 3 i 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji mówiących o reklamie porównawczej, gdyż reklama porównawcza w tym rozumieniu jest wyraźnie zakazana w projektowanym art. 94a ust. 2 pkt 2 Prawa farmaceutycznego).

W tym kontekście Rada Legislacyjna pragnie od razu uchylić czy też uprzedzić ewentualne zarzuty przeciwko proponowanemu przez nią rozwiązaniu, odwołujące się do argumentu, że nie ma przecież potrzeby odsyłania w ustawie Prawo farmaceutyczne do przepisów art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a już tym bardziej nie ma potrzeby ich powtarzania w Prawie farmaceutycznym, ponieważ te wskazane przepisy ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i tak już obowiązują ex proprio vigore. Rada Legislacyjna od razu pragnie jednak zaznaczyć, że taki ewentualny zarzut polegałby na pewnym nieporozumieniu. Zakazy dokonywania czynów nieuczciwej konkurencji w zakresie reklamy określone w art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji rzeczywiście obowiązują, ale trzeba pamiętać, że znajdują one zastosowanie jedynie przy założeniu zaistnienia w danym stanie faktycznym określonych normatywnych przesłanek, a ponadto dochodzenie roszczeń związanych z naruszeniem tych zakazów następuje w trybie cywilnoprawnym, w drodze zgłaszania roszczeń przez poszczególnych przedsiębiorców konkurentów, konsumentów lub przez właściwe organizacje konsumenckie. I tak, czyny wyspecyfikowane w art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji są czynami nieuczciwej konkurencji tylko po dalszym jeszcze wykazaniu spełnienia przesłanek czynu nieuczciwej konkurencji określonych w klauzuli generalnej opisującej istotę tego czynu w art. 3 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji („działanie sprzeczne z prawem lub dobrymi obyczajami, jeżeli zagraża lub narusza interes innego przedsiębiorcy lub klienta”).[25] Następnie trzeba pamiętać, że czynu nieuczciwej konkurencji w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji może się dopuścić w zasadzie jedynie (a w każdym razie głównie) przedsiębiorca, podczas gdy ograniczenia w zakresie reklamy aptek i punktów aptecznych powinny być w swoim założeniu adresowane nie tylko do przedsiębiorców, ale także np. do farmaceutów, innego personelu aptek czy też właścicieli aptek niemających statusu przedsiębiorcy (np. wspólników spółki). Ponadto trzeba pamiętać, że samo obowiązywanie w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji zakazów dokonywania czynów nieuczciwej konkurencji w zakresie reklamy nie przyczynia się automatycznie do zapewnienia stanu zgodności z jej przepisami, bo wszystkie ewentualne naruszenia jej przepisów muszą być dochodzone i eliminowane w trybie sądowego dochodzenia roszczeń cywilnoprawnych. Otóż w razie dokonania czynu nieuczciwej konkurencji, przedsiębiorca, którego interes został zagrożony lub naruszony, może wystąpić, w razie potrzeby sądownie, z określonymi żądaniami określonymi w art. 18 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Tymczasem takie cywilnoprawne dochodzenie naruszenia zakazów niedozwolonej reklamy aptek i punktów aptecznych byłoby z oczywistych względów dalece niewystarczające z punktu widzenia interesu publicznego. Trudno przecież w tym ostatnim zakresie poprzestać na daniu poszczególnym przedsiębiorcom (np. właścicielom aptek) prawnej możliwości sądowego dochodzenia roszczeń na wypadek, gdy przedsiębiorca będący właścicielem innej konkurencyjnej apteki dokona któregoś z czynów nieuczciwej konkurencji w zakresie reklamy w rozumieniu art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W Prawie farmaceutycznym, zarówno de lege lata, jak też w świetle Projektu, egzekwowanie stosownych związanych z tym zakazów reklamy następuje przede wszystkim na drodze administracyjnoprawnej, poprzez stosowne działania kontrolne i nadzorcze podejmowane przez organy Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej. Dlatego też postulowane tutaj przez Radę Legislacyjną odwołanie się w projektowanych przepisach art. 94a ust. 2 Prawa farmaceutycznego do przepisów art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji – przy wskazywaniu czynów zakazanych w związku z reklamą apteki lub punktu aptecznego – absolutnie nie stanowiłoby niepotrzebnego powielenia już obowiązujących przepisów ustawowych, lecz raczej dałoby organom Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej skuteczny środek prawny służący do zwalczania takich przejawów praktyk reklamowych aptek i punktów aptecznych, które są czynami wyraźnie wymienionymi w przepisach art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, i to bez potrzeby wykazywania zaistnienia ogólnych przesłanek czynu nieuczciwej konkurencji z art. 3 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Biorąc powyższe pod uwagę Rada Legislacyjna postuluje rozważenie zastosowania w projektowanym art. 94a ust. 2 Prawa farmaceutycznego odwołania do czynów nieuczciwej konkurencji w zakresie reklamy określonych w art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

W dalszej kolejności należy zauważyć, że projektowane przepisy art. 94a ust. 2 Prawa farmaceutycznego ustanawiają zakaz posługiwania się wizerunkiem lub głosem osób, które nie ukończyły 18. roku życia (pkt 3), jak również wykorzystywania „wizerunku lub głosu osób znanych publicznie, naukowców, osób posiadających wykształcenie medyczne lub sugerujących posiadanie takiego wykształcenia” oraz odwoływania się „do zaleceń tych osób” (pkt 4).[26] Odnosząc się do tych przepisów, Rada Legislacyjna sugeruje uzupełnienie tych zakazów o wyrażony explicite zakaz wykorzystywania wygenerowanego wizerunku osoby niepełnoletniej, jak również wygenerowanych wizerunków osób, co do których sugeruje się, że wykonują zawody medyczne. Obecnie intensywnie rozwijające się narzędzia generatywnej sztucznej inteligencji pozwalają bowiem wygenerować wizerunki osób, które w powszechnym odbiorze są praktycznie nie do odróżnienia od wizerunków rzeczywiście istniejących osób, a także posłużenie się takimi wizerunkami do celów reklamowych (nie mówiąc już możliwości tworzenia materiałów zawierających tzw. deep fake, czyli wygenerowanych wizerunków rzeczywistych osób). Stylizacja projektowanego przepisu art. 94a ust. 2 pkt 4 Prawa farmaceutycznego daje podstawy do przyjęcia wąskiej interpretacji, według której zakazy obejmują jedynie wizerunki rzeczywiście istniejących osób, gdy tymczasem reklama z użyciem wizerunków wytworzonych przez narzędzia AI może być trudna do odróżnienia od reklamy z użyciem rzeczywistych wizerunków, a wobec tego skuteczność i społeczne oddziaływanie takiej reklamy mogą być podobne, jak w przypadku reklamy, w której występują istniejące osoby. Ponadto analizowany projektowany przepis posługuje się nieprecyzyjnym określeniem „wykształcenie medyczne”, mogącym wzbudzać wątpliwości, jakie kategorie osób to sformułowanie obejmuje, oprócz osób mających tytuł zawodowy lekarza lub lekarza stomatologii. Dlatego też Rada Legislacyjna postuluje użycie w tym przypadku określenia: „osoby mające wykształcenie uprawniające do wykonywania zawodów medycznych”; termin „zawód medyczny” jest bowiem obecny w polskim systemie prawa, a katalog takich zawodów można wskazać na podstawie obowiązujących przepisów.[27] 

6. [Zasadność wyposażenia organów Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej w dodatkowe kompetencje do usuwania skutków naruszeń] Projekt niestety nie przydaje organom Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej pewnych przydatnych kompetencji prawnych, które mogłyby być przez nie wykorzystywane do zwalczania czy też usuwania niepożądanych skutków naruszenia zakazów z projektowanych przepisów art. 94a ust. 2 i 3 Prawa farmaceutycznego. W tym względzie Projekt stanowi jedynie, że w przypadku stwierdzenia naruszenia projektowanych przepisów art. 94a ust. 2 lub 3 Prawa farmaceutycznego „wojewódzki inspektor farmaceutyczny nakazuje, w drodze decyzji, zaprzestanie prowadzenia takiej reklamy” (art. 94a ust. 5 Prawa farmaceutycznego w brzmieniu przewidzianym w Projekcie). Danie wojewódzkim inspektorom farmaceutycznym tej ostatnio wymienionej kompetencji jest oczywiście zasadne i potrzebne, ale z punktu widzenia usuwania skutków niedozwolonej reklamy aptek, punktów aptecznych i placówek obrotu pozaaptecznego jest to dalece niewystarczające. W tym względzie przydałoby się bowiem wyposażenie wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych w uprawnienie do nakazywania w drodze decyzji określonym podmiotom – które naruszyły zakazy określone w projektowanych art. 94a ust. 2 i 3 Prawa farmaceutycznego – aby te, oprócz biernego zaniechania określonej praktyki, podjęły pewne pozytywne działania ukierunkowane na usunięcie skutków dokonanych naruszeń lub podjęcie pewnych działań o charakterze zadośćuczynienia lub pewnej formy odpokutowania. Chodzi tu w szczególności o takie działania, jak aktywne usunięcie stwierdzonych naruszeń, usunięcie lub zniszczenie określonych materiałów reklamowych (w tym występujących w formie cyfrowej), opublikowanie sprostowania nieprawdziwej lub wprowadzającej w błąd reklamy, publiczne udzielenie dalszych niezbędnych wyjaśnień czy dementi, a także opublikowanie stosownej decyzji wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego w miejscach, w których ukazała się zakwestionowana przez niego i niezgodna z prawem reklama apteki, punktu aptecznego lub placówki obrotu pozaaptecznego. Niektóre z tych wymienionych wyżej działań mogą być wyraźnie nakazane przez właściwe organy podmiotom, które naruszyły określone ustawowe zakazy reklamy produktów leczniczych (zob. art. 62 ust. 2 Prawa farmaceutycznego). Wprowadzenie do ustawy analogicznych przepisów dotyczących naruszenia jej przepisów w zakresie reklamy aptek, punktów aptecznych i placówek obrotu pozaaptecznego miałoby bardzo ważny walor prewencyjny, wychowawczy oraz kompensacyjny. 

7. [Usterka techniczno-legislacyjna] Projekt zawiera usterkę techniczno-legislacyjną polegającą na braku wskazania placówek obrotu pozaaptecznego w art. 108 ust. 4 pkt 7 lit. b) Prawa farmaceutycznego. Art. 108 ust. 4 pkt 7 lit. b) Prawa farmaceutycznego stanowi, że organy Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej wydają decyzje w zakresie reklamy działalności aptek i punktów aptecznych. Projekt pozostawia ten ostatni przepis ustawowy w kształcie całkowicie niezmienionym. Tymczasem na podstawie Projektu organy Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej, a konkretnie wojewódzcy inspektorzy farmaceutyczni, będą mieli prawną możliwość sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem przepisów ustawy w zakresie działalności reklamowej nie tylko aptek i punktów aptecznych, ale również placówek obrotu pozaaptecznego (projektowany art. 94a ust. 4 Prawa farmaceutycznego), zaś w przypadku stwierdzenia naruszenia projektowanych przepisów art. 94a ust. 2 lub 3 Prawa farmaceutycznego będą oni mieli kompetencję do nakazania, w drodze decyzji, zaprzestania prowadzenia takiej zakazanej reklamy, również wobec placówki obrotu pozaaptecznego (projektowany art. 94a ust. 5 Prawa farmaceutycznego). Jak z powyższego wynika, na podstawie Projektu wojewódzcy inspektorzy farmaceutyczni uzyskają konkretne kompetencje decyzyjne również w odniesieniu do placówek obrotu pozaaptecznego; mianowicie, w razie stwierdzenia, że prowadzona jest reklama placówek obrotu pozaaptecznego i ich działalności odnosząca się do produktów leczniczych, wyrobów medycznych lub środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wojewódzki inspektor farmaceutyczny będzie zobligowany do nakazania zaprzestania prowadzenia takiej reklamy. Tym samym placówki obrotu pozaaptecznego powinny zostać de lege ferenda wskazane również w art. 108 ust. 4 pkt 7 lit. b) Prawa farmaceutycznego, a mianowicie należy je tam wskazać – obok aptek i punktów aptecznych – jako jednostki organizacyjne, których działalności w zakresie reklamy mogą dotyczyć decyzje wydawane przez organy Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej. Obecnie Projekt tego nie czyni.

 

III. Konkluzje

 

Rada Legislacyjna pozytywnie ocenia podjęcie przez Ministra Zdrowia inicjatywy ustawodawczej mającej na celu znowelizowanie Prawa farmaceutycznego w zakresie dotyczącym reklamy aptek, punktów aptecznych i placówek obrotu pozaaptecznego. Podjęcie tej inicjatywy jest potrzebne, gdyż ponad pół roku temu TS uznał obowiązujące obecnie polskie przepisy ustawowe w tym zakresie za niezgodne z prawem UE, co w praktyce spowodowało daleko idącą deregulację działalności reklamowej aptek i punktów aptecznych. To zaś z punktu widzenia interesów konsumentów, pacjentów i wymogów zdrowia publicznego nie jest pożądane, a ponadto powoduje niepotrzebną niepewność prawną po stronie właścicieli aptek, farmaceutów i innych zainteresowanych podmiotów. W przekonaniu Rady Legislacyjnej, rozwiązania prawne zaproponowane w Projekcie zmierzają generalnie w słusznym kierunku, ponieważ zakładają one poddanie działalności reklamowej aptek i punktów aptecznych określonym prawnym rygorom. Jakkolwiek zatem tego rodzaju działalność reklamowa będzie w Polsce generalnie dozwolona – bo inne rozwiązanie prawne naruszałoby prawo UE – to jednak zostanie ona poddana stosownej prawnej reglamentacji. Ten słuszny kierunek nie zmienia jednak tego, że przepisy Projektu nadal nie są doskonałe w sensie merytorycznym i techniczno-legislacyjnym. W niniejszej opinii Rada Legislacyjna postuluje rozważenie kilku dalszych jeszcze rozwiązań prawnych, których wprowadzenie będzie w jej przekonaniu pozostawało w interesie publicznym, a w szczególności będzie to dobrze służyło interesom konsumentów i pacjentów potencjalnie narażonych na niekorzystne następstwa zbyt liberalnie unormowanej działalności reklamowej aptek i punktów aptecznych. W szczególności Rada Legislacyjna postuluje doprecyzowanie podmiotowego zakresu rzeczonej działalności reklamowej, pozytywne wskazanie działań eo ipso niebędących reklamą, legalne zdefiniowanie reklamy placówek obrotu pozaaptecznego i ich działalności, poszerzenie katalogu zachowań zakazanych w związku z reklamą oraz przydanie organom Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej dodatkowych kompetencji w zakresie usuwania niepożądanych skutków naruszenia ustawowych zakazów. W przekonaniu Rady Legislacyjnej, Projekt powinien być przedmiotem dalszych jeszcze dyskusji, konsultacji i rzetelnych prac legislacyjnych, tak aby formalne zapewnienie zgodności polskiego prawa z prawem UE nie odbyło się kosztem naruszenia zdrowotnych interesów oraz obiektywnych farmakologicznych potrzeb polskiego społeczeństwa.

 

 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez prof. dra hab. Marka Szydło Rada Legislacyjna przyjęła niniejszą opinię na posiedzeniu w dniu 30 stycznia 2026 r.