Rada Legislacyjna

Rada Legislacyjna                                                                                                   2025-06-13

            przy

Prezesie Rady Ministrów

      RL.460.7.2025

(Minister Rozwoju i Technologii)

Opinia o rządowym projekcie ustawy o działalności kosmicznej

 

I. Uwagi ogólne

 

1. [Przedmiot niniejszej opinii] Przedmiotem niniejszej opinii jest rządowy projekt ustawy o działalności kosmicznej (dalej: „Projekt”), w jego wersji z dnia 12 maja 2025 r., podany do publicznej wiadomości (tj. opublikowany na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji) w dniu 14 maja 2025 r.^[1] Projekt został przygotowany przez Ministra Rozwoju i Technologii, zaś dotycząca Projektu niniejsza opinia została opracowana i przyjęta przez Radę Legislacyjną z jej własnej inicjatywy, w ramach wykonywania przez nią jej ustawowych zadań.^[2]

2. [Ogólna charakterystyka treści Projektu] Projekt przewiduje ustanowienie po raz pierwszy w polskim porządku prawnym ogólnych ram prawnych dla wykonywania działalności kosmicznej. Projekt zawiera w szczególności przepisy określające zasady wykonywania działalności kosmicznej, w tym zezwolenia na działalność kosmiczną, zasady odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez obiekt kosmiczny, zasady i tryb kontroli działalności kosmicznej, sposób prowadzenia Krajowego Rejestru Obiektów Kosmicznych, zasady odpowiedzialności za naruszenie przepisów przyszłej ustawy, w tym kary pieniężne, a także sposób wyjaśniania zdarzeń związanych z wykonywaniem działalności kosmicznej. Projekt liczy sobie 59 artykułów zgrupowanych w 10 rozdziałach.

3. [Ogólna ocena Projektu] Rada Legislacyjna pozytywnie opiniuje Projekt i opowiada się za prowadzeniem nad nim dalszych prac prawodawczych zmierzających do jego udoskonalenia. Zdaniem Rady Legislacyjnej, na pozytywną ocenę zasługuje sama już rządowa inicjatywa uregulowania w Polsce działalności kosmicznej; inicjatywa ta nie jest zresztą nowa, gdyż została ona oficjalnie podjęta na szczeblu rządowym już w roku 2017.[3] Opracowanie i przedstawienie przez polski Rząd projektu ustawy normującej działalność kosmiczną nie jest bynajmniej działaniem na wyrost, lecz ma swoje głębokie merytoryczne uzasadnienie w występujących w Polsce potrzebach gospodarczych, społecznych i cywilizacyjnych, a także ma to swoją podstawę w istniejącym w Polsce w tym zakresie potencjale intelektualno-naukowym, ludzkim i technicznym. W Polsce od stuleci prowadzone są badania naukowe dotyczące kosmosu,[4] zaś od kilku dziesięcioleci również badania dotyczące eksploracji kosmosu. W naszym kraju istnieją instytucje, które prowadzą zarówno badania naukowe i prace rozwojowe w tym obszarze, jak też uczestniczą w realizacji konkretnych projektów o wymiarze praktycznym, w tym w ramach szerokiej współpracy międzynarodowej.[5] Ponadto szereg podmiotów w Polsce (np. instytutów badawczo-rozwojowych oraz prywatnych przedsiębiorców) jest zaangażowanych w opracowywanie innowacyjnych rozwiązań technologicznych stosowanych przy badaniu i eksploracji kosmosu (np. w zakresie robotyki, automatyzacji, napędów satelitarnych, technologii małych rakiet).[6] Od roku 2015 istnieje utworzona na podstawie ustawy Polska Agencja Kosmiczna,[7] która realizuje zadania publiczne w zakresie wspierania przemysłu kosmicznego, badań, użytkowania przestrzeni kosmicznej, rozwoju techniki kosmicznej, w tym inżynierii satelitarnej, a także wykorzystania badań i ich wyników do celów użytkowych, gospodarczych, obronnych, bezpieczeństwa państwa i naukowych.[8] Można już obecnie mówić o istnieniu w Polsce rodzimego rynku kosmicznego, będącego jednym z najbardziej innowacyjnych sektorów i docelowo silnym dodatkowym impulsem dla rozwoju polskiej gospodarki. Na rynku tym dużą siłą popytową dysponują użytkownicy instytucjonalni, w tym administracja publiczna, a także podmioty zagraniczne.[9]

Co więcej, szereg polskich podmiotów publicznych i prywatnych dokonało skutecznego wyniesienia obiektów kosmicznych w przestrzeń kosmiczną (dla celów technologicznych, naukowych lub dla obserwacji Ziemi), a więc podmioty te były lub są zaangażowane w działalność, która jest lub będzie bezpośrednio objęta zakresem przedmiotowym Projektu.[10]

Z całą zatem pewnością istnieje w Polsce realna potrzeba oraz merytoryczna podstawa do tego, aby działalność kosmiczną poddać w naszym kraju ogólnym ustawowym ramom prawnym. Przemawiają za tym także zobowiązania prawnomiędzynarodowe wiążące Rzeczpospolitą Polską, w tym obowiązek stworzenia krajowej rejestracji obiektów kosmicznych wynikający z ratyfikowanej przez Polskę Konwencji o rejestracji obiektów wypuszczonych w przestrzeń kosmiczną, otwartej do podpisania w Nowym Jorku dnia 14 stycznia 1975 r.[11] Warto dodać, że przedstawiciele polskiej doktryny prawa specjalizujący się w prawie kosmicznym nie mają najmniejszych wątpliwości co do potrzeby uchwalenia krajowej ustawy dotyczącej działalności kosmicznej. Przy czym w doktrynie od dawna toczone są w tym względzie dyskusje zarówno na temat ogólnej koncepcji i pożądanego zakresu przedmiotowego takiej ustawy, jak też na temat rozmaitych kwestii szczegółowych wymagających w niej unormowania.[12]

Rada Legislacyjna zauważa, że Projekt przyjmuje koncepcję stosunkowo ograniczonego w sensie przedmiotowym zakresu regulacji działalności kosmicznej. W rozumieniu Projektu działalnością kosmiczną jest wyłącznie działalność związana w określony sposób z obiektem kosmicznym[13] (tzn. jest to działalność, która polega na: wyniesieniu lub próbie wyniesienia obiektu kosmicznego w przestrzeń kosmiczną, eksploatowaniu obiektu kosmicznego w przestrzeni kosmicznej, kontrolowaniu obiektu kosmicznego w przestrzeni kosmicznej lub usuwaniu obiektu kosmicznego z przestrzeni kosmicznej),[14] natomiast poza zakresem tak zdefiniowanej działalności kosmicznej pozostaje cały szereg innych rodzajów aktywności, które są związane z badaniem kosmosu lub jego aktualną lub przyszłą eksploracją. W szczególności, w zakresie zdefiniowanego przez Projekt pojęcia „działalności kosmicznej” nie mieści się np. tworzenie sprzętu kosmicznego lub technologii kosmicznych, prowadzenie badań naukowych i rozwojowych w tym zakresie, świadczenie pewnych usług związanych z aktywnością w kosmosie, wykonywanie lotów suborbitalnych, organizowanie turystyki kosmicznej czy też wykonywanie tzw. górnictwa kosmicznego.[15] W odniesieniu do tak zakreślonego zakresu przedmiotowego Projektu Rada Legislacyjna nie zgłasza zasadniczych zastrzeżeń (uzasadnienie tego stanowiska wymagałoby zresztą znacznie szerszego opracowania niż ramy niniejszej opinii), aczkolwiek dostrzega ona okoliczność, iż w toku wcześniejszych prac nad założeniami polskiej regulacji działalności kosmicznej wielu interesariuszy wyrażało pogląd o konieczności znacznie szerszego zakresu przedmiotowego polskiej ustawy.[16] W każdym razie uchwalenie ustawy mającej taki zakres przedmiotowy, jak to przewiduje Projekt, zrealizuje najpilniejsze potrzeby regulacyjne w Polsce w tym zakresie (w tym zwłaszcza wypełni zobowiązania międzynarodowe Polski), a przy tym nie zamknie to możliwości ewentualnego poszerzenia w przyszłości tego zakresu.

Projekt w stosunkowo ogólny (ramowy, niezbyt szczegółowy) sposób normuje warunki wykonywania działalności kosmicznej (zob. art. 7 Projektu), warunki uzyskania zezwolenia na działalność kosmiczną (art. 10 ust. 1 Projektu) oraz warunki wykonywania tego zezwolenia (art. 15 ust. 2 Projektu). Mianowicie, w tym zakresie Projekt ustanawia wymogi o charakterze jedynie ramowym, pozostawiając ich konkretyzację praktyce decyzyjnej Prezesa Polskiej Agencji Kosmicznej (dalej: „Prezes Agencji”), czyli organu, który w świetle Projektu ma kompetencję do udzielania zezwolenia na wykonywanie działalności kosmicznej (zob. art. 9 ust. 1 Projektu). Skoro to Prezes Agencji będzie udzielał zezwoleń oraz odmawiał ich udzielenia, to tym samym do niego będzie w praktyce należało przyjmowanie autorytatywnego rozumienia określonych ogólnych pojęć Projektu używanych w jego przepisach na opisanie wspomnianych wyżej warunków (np. co to konkretnie oznacza, że wnioskodawca „posiada zdolność finansową pozwalającą na niezakłócone wykonywanie działalności kosmicznej”[17] lub gwarantuje „spełnianie przez obiekt kosmiczny standardów dotyczących […] wytrzymałości mechanicznej i odporności na warunki kosmiczne, […] stabilności paliwa […] oraz niezawodności silników, […] wyposażenia w systemy kontroli termicznej, […] posiadania odpowiednich systemów ratunkowych”,[18] a także co w praktyce konkretnie oznaczają „warunki wykonywania działalności kosmicznej, mające na celu zapewnienie ochrony osób lub mienia, interesu bezpieczeństwa i obronności państwa, wykonania międzynarodowych zobowiązań Rzeczypospolitej Polskiej lub ważne dla współpracy międzynarodowej w obszarze badania lub wykorzystania przestrzeni kosmicznej”[19]). Hipotetycznie tego rodzaju ogólne lub może wręcz ogólnikowe pojęcia mogłyby zostać w Projekcie określone w sposób bardziej konkretny lub też Projekt mógłby upoważniać właściwego ministra do sprecyzowania tego rodzaju pojęć, warunków czy standardów w sposób bardziej szczegółowy w drodze rozporządzenia – tak jak to zresztą ma miejsce w wielu innych polskich ustawach regulujących takie rodzaje działalności (w tym rodzaje działalności gospodarczej), które charakteryzują się szczególnie wysokim stopniem technicyzacji i skomplikowania lub generalnie są ważne ze względu na wchodzące w grę interesy.[20] Tymczasem Projekt tego nie czyni, poprzestając na regulacji o dużym stopniu ogólności.

Zdaniem Rady Legislacyjnej, tego rodzaju ramowa regulacja warunków wykonywania działalności kosmicznej, warunków uzyskania zezwolenia na działalność kosmiczną oraz warunków wykonywania tego zezwolenia – choć potencjalnie może generować pewne zagrożenia – ma swoje niewątpliwe zalety. Mianowicie, może okazać się ona bardziej trwała i stabilna niż regulacja bardziej szczegółowa, która – dotycząc obszaru ulegającego gwałtownym zmianom związanym z postępem technologicznym – musiałaby być poddawana częstym zmianom. Brak nadmiaru szczegółowych regulacji prawnych może zapewniać operatorom wykonującym lub zamierzającym wykonywać działalność kosmiczną pewną elastyczność i swobodę działania oraz może sprzyjać podejmowaniu przez nich inicjatyw o charakterze innowacyjnym i wdrażaniu ich rezultatów. Zapewni to również Prezesowi Agencji niezbędną elastyczność działania poprzez danie mu możliwości adekwatnego dostosowywania swoich działań (interpretacji, praktyki decyzyjnej, nakładanych wymogów) do rodzaju, charakteru i zakresu danej konkretnej działalności kosmicznej. Ponadto taki sposób regulacji może umożliwiać Prezesowi Agencji (oraz organom współdziałającym z nim w toku wydawania zezwolenia) stałe gromadzenie doświadczeń regulacyjnych, zaś w miarę upływu czasu, gromadzonych doświadczeń oraz w ślad za postępem w rozwoju technologii może to prowadzić do pewnego zaostrzania stosowanych przez Prezesa Agencji wymogów regulacyjnych bez konieczności zmiany ustawy, np. poprzez podwyższanie na podstawie art. 13 pkt 3 w zw. z art. 7 pkt 4 Projektu standardów, jakie muszą obligatoryjnie spełniać obiekty kosmiczne. Równocześnie jest niemal pewne, że przyszła ustawa o działalności kosmicznej będzie po jakimś czasie nowelizowana i być może wówczas polski ustawodawca dojdzie do wniosku, że wiele kwestii trzeba uregulować w samej ustawie bardziej szczegółowo lub też należy upoważnić właściwego ministra do ustanawiania szczegółowych regulacji w drodze rozporządzenia. Zapewne w przyszłości pojawią się też dalsze zagadnienia wymagające w ustawie określonego uregulowania, które obecnie nawet trudno jest z całą pewnością przewidzieć.

Rada Legislacyjna pozytywnie ocenia zrezygnowanie w Projekcie z podziału działalności kosmicznej na wykonywaną w ramach działalności gospodarczej oraz na niebędącą działalnością gospodarczą. W przekonaniu Rady Legislacyjnej, w odniesieniu do działalności kosmicznej podział ten nie ma szczególnie istotnego (krytycznego) znaczenia, gdyż waga tej działalności oraz zagrożenia z nią związane zawsze wymagają jej określonej reglamentacji, i to na identycznym poziomie rygoryzmu, nawet wtedy, gdy działalność ta jest wykonywana w ramach niegospodarczej działalności naukowo-badawczej.

Zdaniem Rady Legislacyjnej, Projekt zawiera bardzo czytelną systematykę wewnętrzną (podział na merytoryczne rozdziały) i w odniesieniu do zdecydowanej większości swoich przepisów jest zgodny z Zasadami techniki prawodawczej,[21] w tym z regułami dotyczącymi formułowania przepisów prawnych, układu przepisów, oznaczania przepisów i stosowanych środków techniki prawodawczej.

Jednocześnie Projekt posiada określone mankamenty czy też niedoskonałości. Dotyczą one wszakże nie ogólnej koncepcji ustawy, zakresu jej regulacji czy też wskazanej ogólnikowości regulacji warunków wykonywania działalności kosmicznej oraz uzyskania i wykonywania zezwolenia. Mankamenty Projektu odnoszą się raczej do poszczególnych zawartych w nim unormowań szczegółowych, tzn. szczegółowych rozwiązań i przepisów Projektu, które niekiedy nie są ze sobą dostatecznie spójne lub nie wykazują się dostateczną precyzyjnością i wprowadzają niepotrzebne wątpliwości (dwuznaczności) interpretacyjne. Są też w przepisach Projektu pewne luki tetyczne, tzn. brak jest unormowania w nich pewnych kwestii, które de lege ferenda powinny być unormowane, bo mają konkretne znaczenie prawne dla funkcjonowania całości Projektu i jego poszczególnych rozwiązań. O wszystkich dostrzeżonych niedoskonałościach Projektu i sposobach im zaradzenia jest szczegółowo mowa w dalszej części niniejszej opinii.

 

II. Szczegółowe uwagi dotyczące poszczególnych rozwiązań Projektu

 

1. [Konieczność większej precyzji przepisów mówiących o ubezpieczeniu odpowiedzialności cywilnej na etapie ubiegania się o zezwolenie] Doprecyzowania wymagają przepisy Projektu, które mówią o ubezpieczeniu i dotyczą przy tym etapu ubiegania się o zezwolenie na wykonywanie działalności kosmicznej oraz ubiegania się o przeniesienie tego zezwolenia. Mianowicie, w przepisach art. 10 ust. 2 pkt 6 i ust. 3 pkt 6 oraz art. 19 ust. 3 pkt 6 i ust. 4 pkt 4 Projektu jest mowa o „promesie ubezpieczenia”, zaś w art. 15 ust. 1 pkt 8 Projektu jest mowa o „sumie gwarancyjnej ubezpieczenia”, bez wszakże bliższego sprecyzowania, o jakie konkretnie ubezpieczenie chodzi w tych wszystkich przypadkach. Można się oczywiście domyślać, że chodzi tutaj o obowiązkowe ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej operatora za szkodę wyrządzoną przez obiekt kosmiczny, o którym to ubezpieczeniu jest mowa w przepisach art. 29-31 Projektu (rozdział 4 Projektu). Tyle tylko, że kształtując treść powołanych wyżej przepisów Projektu – normujących postępowanie administracyjne w sprawie zezwoleń i kształtujących obowiązki podmiotów prawa w ich relacjach z Prezesem Agencji – nie wolno jest pozostawiać tej kwestii wyłącznie w domyśle, gdyż we wszystkich tych przepisach trzeba od razu wyraźnie sprecyzować rodzaj i charakter tego ubezpieczenia, posługując się stosownymi wyrażeniami kwalifikującymi lub odsyłającymi (wymagają tego rudymentarne prawidła legislacji – zob. § 6, § 154 ust. 1 i § 156 Zasad techniki prawodawczej). Dlatego też Rada Legislacyjna proponuje, aby w przepisach art. 10 ust. 2 pkt 6 i ust. 3 pkt 6 oraz art. 19 ust. 3 pkt 6 i ust. 4 pkt 4 Projektu posłużyć się określeniem (użytym w odpowiednim przypadku deklinacyjnym) mówiącym o „promesie ubezpieczenia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy”, a także aby w art. 15 ust. 1 pkt 8 Projektu posłużyć się następującym sformułowaniem: „wysokość sumy gwarancyjnej ubezpieczenia odpowiedzialności za szkodę, określoną w granicach wskazanych w przepisach wydanych na podstawie art. 31 ustawy”. W ten sposób zostanie zapewniona większa precyzja i jednoznaczność odnośnych przepisów Projektu.

W odniesieniu do przepisów Projektu mówiących o ubezpieczeniu i dotyczących etapu ubiegania się o wydanie lub przeniesienie zezwolenia na wykonywanie działalności kosmicznej należy podnieść jeszcze jeden problem prawny związany z koniecznością doprecyzowania tych przepisów. Mianowicie, powołane wyżej przepisy art. 10 ust. 2 pkt 6 i ust. 3 pkt 6 oraz art. 19 ust. 3 pkt 6 i ust. 4 pkt 4 Projektu wymagają, aby przy ubieganiu się o zezwolenie lub o jego przeniesienie wnioskodawca zamieścił w swoim wniosku informację o uzyskaniu promesy ubezpieczenia i dostarczył kopię tej promesy. Jest to oczywiście rozwiązanie w pełni zasadne merytorycznie, z tym jednak zastrzeżeniem, że trzeba pamiętać, iż w sytuacjach określonych w art. 29 ust. 3 Projektu obowiązek operatora dokonania ubezpieczenia jego odpowiedzialności cywilnej (za szkodę wyrządzoną przez obiekt kosmiczny) jest całkowicie wyłączony. Otóż przepis art. 29 ust. 3 Projektu stanowi, że „Obowiązek ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej nie dotyczy działalności kosmicznej wykonywanej w celu naukowym lub edukacyjnym oraz w istotnym interesie bezpieczeństwa i obronności państwa.”. Problem polega jednak na tym, że o ile występujące w tym przepisie pojęcie działalności wykonywanej w celu naukowym lub edukacyjnym może zostać jednoznacznie zrekonstruowane w oparciu o przepisy stosownych ustaw odrębnych,[22] o tyle znacznie mniej jednoznaczne jest pojęcie „istotnego interesu bezpieczeństwa i obronności państwa”. Przy czym problemem jest tutaj nawet nie tyle brak generalnej legalnej definicji tego pojęcia, gdyż taka definicja istnieje,[23] lecz problem jest ze sposobem aplikowania tej definicji do konkretnych przypadków związanych z wykonywaną lub planowaną działalnością kosmiczną (problem subsumpcji). Mianowicie, przystępując do składania wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie działalności kosmicznej wnioskodawca powinien – w ujęciu idealnym – mieć pewność prawną odnośnie do tego, czy jego planowana działalność podlega obowiązkowi ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej czy też przeciwnie – jako działalność wykonywana „w istotnym interesie bezpieczeństwa i obronności państwa” takiemu obowiązkowi nie podlega, co z kolei zwalnia dany podmiot od powinności informowania Prezesa Agencji we wniosku o zezwolenie o posiadaniu promesy ubezpieczenia oraz od obowiązku przedkładania wraz ze stosownym wnioskiem kopii promesy. Na gruncie obecnych przepisów Projektu wnioskodawca takiej pewności mieć nie może i będzie zmuszony do uprzedniego (tj. jeszcze przed wystąpieniem z wnioskiem o zezwolenie) nieformalnego konsultowania się w tej kwestii z Prezesem Agencji (bez jakiejkolwiek pewności, że Prezes Agencji będzie w stanie w tej kwestii definitywnie się wypowiedzieć jeszcze przed złożeniem wniosku o zezwolenie), względnie też wnioskodawca będzie musiał podjąć ryzyko uprzedniego faktycznego uzyskania promesy ubezpieczenia, z nadzieją, że być może Prezes Agencji zwolni go następnie z obowiązku ubezpieczenia w toku już prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia (aczkolwiek i tak koszty uzyskania promesy ubezpieczenia zostaną przez wnioskodawcę poniesione w sposób bezzwrotny). Aby ograniczyć tego rodzaju niepewność po stronie wnioskodawcy, Rada Legislacyjna postuluje rozważenie rozwiązania, w myśl którego doprecyzowanie rodzajów działalności kosmicznej spełniających kryteria określone w art. 29 ust. 3 Projektu będzie następowało w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw finansów publicznych wydawanego na podstawie art. 31 Projektu, czyli w rozporządzeniu określającym szczegółowy zakres ubezpieczenia obowiązkowego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 Projektu, oraz minimalną sumę gwarancyjną tego ubezpieczenia.

Warto w tym kontekście dodać, że Projekt wymaga zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego najpóźniej w dniu poprzedzającym dzień rozpoczęcia wykonywania działalności objętej zezwoleniem (art. 30 ust. 1 Projektu), zaś na etapie ubiegania się przez wnioskodawcę o zezwolenie wymagana jest jedynie promesa tego ubezpieczenia. Tymczasem w poszczególnych państwach na świecie kwestia ta jest regulowana bardzo różnie: niekiedy trzeba mieć zawartą umowę ubezpieczenia już na etapie ubiegania się o zezwolenie na wykonywanie działalności kosmicznej.[24]. W tym względzie rozwiązanie zawarte w Projekcie należy ocenić jako stosunkowo liberalne i rozsądne.

2. [Brak podstaw prawnych dających możliwość zidentyfikowania dnia rozpoczęcia wykonywania działalności kosmicznej] Przepisy Projektu nie zawierają podstawy prawnej dającej możliwość określenia (zidentyfikowania) dnia lub momentu podjęcia wykonywania przez dany podmiot (operatora) działalności kosmicznej, co jest niepożądane dlatego, gdyż ów moment rozpoczęcia wykonywania działalności kosmicznej jest w świetle Projektu zdarzeniem prawnie relewantnym. Przepisy Projektu ani bezpośrednio nie przesądzają o dniu lub momencie rozpoczęcia działalności kosmicznej (tzn. nie determinują tego samodzielnie), ani też nie dają wyraźnych podstaw prawnych do wiążącego wskazania tego dnia lub momentu przez Prezesa Agencji, w tym zwłaszcza w wydawanym przez ten organ zezwoleniu (zob. art. 15 ust. 1 Projektu; chyba, że Prezes Agencji określi ten termin na podstawie ogólnego przepisu art. 15 ust. 2 Projektu upoważniającego go do określenia warunków wykonywania zezwolenia, aczkolwiek taka praktyka byłaby raczej wątpliwa prawnie). Z milczenia w tym względzie przepisów Projektu należy wyciągnąć wniosek, że to operator sam określa ten dzień lub moment, tzn. samodzielnie o tym decyduje (wniosek z milczenia przepisów Projektu w zw. z art. 31 ust. 1 i 3 Konstytucji RP). Przy czym zwraca uwagę okoliczność, iż w świetle przepisów Projektu operator nie ma prawnego obowiązku informowania Prezesa Agencji o tym konkretnym dniu lub momencie rozpoczęcia wykonywania działalności kosmicznej. O ile operator ma wyraźny obowiązek informowania Prezesa Agencji o wielu istotnych kwestiach związanych z wykonywaną działalnością kosmiczną, np. trzeba informować ten organ o planowanym zakończeniu wykonywania działalności kosmicznej oraz o innych zdarzeniach mających wpływ na wykonywanie działalności kosmicznej zgodnie z udzielonym zezwoleniem, w terminie 14 dni (zob. art. 17 ust. 1 Projektu), o tyle Projekt nie nakłada na operatora wyraźnego obowiązku informowania Prezesa Agencji o tak podstawowej kwestii, jak data rozpoczęcia wykonywania działalności kosmicznej. Zgodnie z art. 10 ust. 9 Projektu, wniosek o zezwolenie należy złożyć nie później niż 6 miesięcy przed planowanym dniem rozpoczęcia wykonywania działalności kosmicznej objętej wnioskiem, ale ani w samym wniosku o zezwolenie ani też później wnioskodawca czy też operator nie ma prawnego obowiązku informowania Prezesa Agencji o tym konkretnym dniu rozpoczęcia swojej działalności kosmicznej, choćby w celu zweryfikowania, czy wnioskodawca złożył swój wniosek odpowiednio wcześnie, tak jak wymaga tego art. 10 ust. 9 Projektu. Brak w Projekcie obowiązku tego rodzaju notyfikacji jest tym bardziej niezrozumiały, że data czy też dzień rozpoczęcia wykonywania działalności kosmicznej jest w świetle przepisów Projektu terminem czy też faktem prawnie relewantnym. W szczególności, najpóźniej w dniu poprzedzającym dzień rozpoczęcia wykonywania działalności kosmicznej objętej zezwoleniem powstaje obowiązek operatora ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej (art. 30 ust. 1 Projektu; zob. też art. 48 ust. 1 Projektu), a niezależnie od tego Prezes Agencji ze względów czysto praktycznych powinien być poinformowany o tym dniu, chociażby dlatego, aby mógł od tego momentu odpowiednio kontrolować oraz nadzorować wykonywaną przez danego operatora działalność kosmiczną.

Biorąc pod uwagę wskazany mankament przepisów Projektu, a także jego niepożądane konsekwencje, Rada Legislacyjna postuluje wyraźne zobowiązanie w Projekcie operatora do poinformowania Prezesa Agencji o dniu faktycznego rozpoczęcia wykonywania działalności kosmicznej. De lege ferenda tego rodzaju notyfikacja powinna być móc dokonywana przez operatora jeszcze uprzednio, przed planowanym dniem rozpoczęcia wykonywania przez niego działalności kosmicznej, a w każdym przypadku (i niezależnie od notyfikacji wyprzedzającej) notyfikacja ta powinna następować niezwłocznie w dniu faktycznego rozpoczęcia wykonywania działalności kosmicznej.

3. [Niemożność precyzyjnego określenia w oparciu o przepisy Projektu przesłanek uzyskania statusu operatora oraz momentu uzyskania tego statusu] Przepisy Projektu nie dają niestety jednoznacznej odpowiedzi na kluczowe pytanie, kto konkretnie jest operatorem, tzn. po spełnieniu jakich konkretnie przesłanek dany podmiot uzyskuje ów status i w którym momencie to następuje. W tym kontekście art. 8 Projektu stanowi co następuje: „Działalność kosmiczna może być wykonywana przez osobę prawną lub jednostkę organizacyjną niebędącą osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, zwaną dalej „operatorem”, która uzyskała zezwolenie na wykonywanie działalności kosmicznej, zwane dalej „zezwoleniem”.”. Prima facie przepis ten można rozumieć w ten sposób, że operator jest podmiotem (tzn. osobą prawną lub ułomną osobą prawną – podmiotem ustawowym), który uzyskał zezwolenie na wykonywanie działalności kosmicznej. Tego rodzaju wniosek interpretacyjny nie jest wszakże jedyny i niepodważalny. Równie dobrze bowiem przepis art. 8 Projektu można rozumieć w ten sposób, iż nie przesądza on o tym, iż operator to podmiot, który już uzyskał zezwolenie, lecz jedynie stwierdza, iż operatorowi jest dopiero wtedy prawnie dozwolone wykonywanie działalności kosmicznej, gdy uzyskał on zezwolenie na wykonywanie tej działalności; w takim układzie dany podmiot może mieć status prawny operatora jeszcze przed uzyskaniem zezwolenia na wykonywanie działalności kosmicznej, z tym wszakże zastrzeżeniem, iż operatorowi takiemu nie wolno jest wówczas wykonywać działalności kosmicznej. Znamiennie jest zresztą, że przepis art. 8 Projektu najpierw wymienia i definiuje podmiot nazywany „operatorem”, a dopiero potem wspomina o uzyskaniu przez niego zezwolenia na wykonywanie działalności kosmicznej. To zaś sugeruje, że przed uzyskaniem zezwolenia dany podmiot może już mieć status operatora. Tę ostatnią interpretację ewidentnie wspiera również literalne sformułowanie zamieszczone w przepisie art. 10 ust. 1 in principio Projektu, stanowiącym co następuje: „Zezwolenia udziela się na wniosek operatora, który spełnia łącznie następujące warunki: […]”. Z tego ostatniego przepisu jednoznacznie wynika, iż podmiot wnioskujący o udzielenie mu zezwolenia na wykonywanie działalności kosmicznej jak najbardziej posiada już status prawny operatora, choć oczywiście, z uwagi na treść art. 8 Projektu, nie wolno mu jeszcze wykonywać działalności kosmicznej, nawet gdyby spełniał wszystkie wymagane warunki ustawowe do uzyskania zezwolenia.

W takim wszakże układzie pojawia się kluczowe pytanie, z jaką konkretnie chwilą (w którym momencie) dany podmiot uzyskuje w świetle Projektu status prawny operatora? Czy dzieje się to z chwilą ujawnienia przezeń zamiaru wykonywania działalności kosmicznej? (ale w jaki sposób należy to uczynić w sposób prawnie skuteczny?) Czy też może następuje to z chwilą podjęcia przez dany podmiot określonych działań przygotowawczych służących przyszłemu podjęciu działalności kosmicznej? (ale konkretnie jakie to muszą być działania?) A może uzyskanie statusu operatora następuje dopiero z momentem spełnienia przez dany podmiot określonych ustawowo (obecnie w Projekcie) warunków uzyskania zezwolenia? (ta ostatnia odpowiedź jest być może kusząca, ale nigdy nie ma przecież pewności, czy dany podmiot rzeczywiście spełnia wszystkie warunki uzyskania zezwolenia, skoro – jak jest o tym mowa wyżej w części I.3 niniejszej opinii – bardzo duża część tych warunków jest określona w Projekcie w sposób bardzo ogólny i to dopiero Prezes Agencji może autorytatywnie stwierdzić, czy dany podmiot rzeczywiście spełnia te warunki).

 Również przepisy Projektu mówiące o przenoszeniu zezwolenia na inny podmiot nie określają tego, w którym momencie podmiot przejmujący zezwolenie staje się operatorem i nawet nie nazywają one podmiotu przejmującego zezwolenie operatorem (zob. art. 19 ust. 2 i 7 Projektu).

Z przepisu art. 39 ust. 8 pkt 2 lit. a) Projektu można by wnosić, że operator jest podmiotem, który zawsze posiada zezwolenie na wykonywanie działalności kosmicznej, ale taki wniosek byłby z kolei sprzeczny z powołanym już wyżej przepisem art. 10 ust. 1 in principio Projektu.

Tymczasem jednoznaczne stwierdzenie tego, czy w danym momencie określony podmiot jest albo nie jest operatorem w rozumieniu Projektu jest jak najbardziej prawnie relewantne i nie jest to jedynie zagadnienie teoretyczne, gdyż z posiadaniem przez dany podmiot statusu operatora wiążą się bardzo konkretne prawne konsekwencje określone przez Projekt, takie jak np. możliwość bycia kontrolowanym przez Prezesa Agencji (art. 33 ust. 1 pkt 1 Projektu), podleganie obowiązkowi ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej (art. 29 ust. 1 Projektu), czy też ponoszenie odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez obiekt kosmiczny (art. 24-28 Projektu).

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej wątpliwości interpretacyjne, a także uwzględniając merytoryczną wagę tej kwestii, Rada Legislacyjna postuluje wyraźne przesądzenie w Projekcie, iż „operatorem” jest podmiot, który posiada (który uzyskał) zezwolenie na wykonywanie działalności kosmicznej. Przesądzenie o tym może nastąpić w zmienionym art. 8 Projektu (który mógłby otrzymać np. następujące brzmienie: „Działalność kosmiczna może być wykonywana przez osobę prawną lub jednostkę organizacyjną niebędącą osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, która uzyskała zezwolenie na wykonywanie działalności kosmicznej, zwane dalej „zezwoleniem”. Osoba lub jednostka, o której mowa w zdaniu poprzednim jest zwana dalej „operatorem”.”). Równocześnie należy wszakże zastrzec, iż odpowiedzialność za szkodę na zasadach określonych w rozdziale 3 Projektu powinien de lege ferenda ponosić nie tylko operator (tak jak o tym explicite stanowi art. 24 ust. 1 Projektu), ale również podmiot wykonujący działalność kosmiczną bez zezwolenia, a więc podmiot niebędący jeszcze formalnie operatorem (konieczne byłyby zatem zmiany w art. 24 Projektu, np. poprzez dodanie tam nowego ustępu wyraźnie przesądzającego tę kwestię). Z kolei w przepisie art. 10 ust. 1 in principio Projektu należy definitywnie zrezygnować z nazywania podmiotu wnioskującego o udzielenie mu zezwolenia „operatorem”.

4. [Brak wskazania przez Projekt sposobu udokumentowania przez wnioskującego o zezwolenie możliwości dzierżawienia lub użytkowania częstotliwości] Przepis art. 10 ust. 4 Projektu nie wskazuje sposobu, w jaki podmiot wnioskujący o zezwolenie na wykonywanie działalności kosmicznej powinien udokumentować przysługującą mu możliwość dzierżawienia częstotliwości lub ich użytkowania na podstawie innego tytułu prawnego. Zgodnie z art. 10 ust. 4 Projektu, „Do wniosku [o wydanie zezwolenia na działalność kosmiczną – przyp. RL] dołącza się również kopię pozwolenia radiowego, o którym mowa w art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 2024 r. ‒ Prawo komunikacji elektronicznej, na używanie urządzenia radiowego, a w przypadku, o którym mowa w art. 87 ust. 4 tej ustawy ‒ decyzję w sprawie rezerwacji częstotliwości albo dzierżawienia częstotliwości objętych tą decyzją lub prawa do ich użytkowania na podstawie innego tytułu prawnego.”. Powołany przepis Projektu odwołuje się m. in. do przepisu art. 87 ust. 4 ustawy Prawo komunikacji elektronicznej,[25] który upoważnia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do zwolnienia określonego podmiotu z obowiązku uzyskania pozwolenia radiowego (generalnie wymaganego na używanie urządzenia radiowego – zob. art. 138 Prawa komunikacji elektronicznej), o ile zostały spełnione stosowne ustawowe przesłanki, w tym określono warunki wykorzystywania częstotliwości. Warunki wykorzystywania częstotliwości określa Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej w pozwoleniu radiowym (art. 140 ust. 1 pkt 3 Prawa komunikacji elektronicznej) lub w osobnej decyzji o przydziale częstotliwości (zob. art. 74 ust. 2 pkt 3 i art. 130 ust. 1 pkt 7 Prawa komunikacji elektronicznej) lub w decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości (art. 87 ust. 3 pkt 1 Prawa komunikacji elektronicznej). Przy czym przepisy Prawa komunikacji elektronicznej stanowią, że „Podmiot dysponujący rezerwacją częstotliwości może wydzierżawić lub przekazać do użytkowania na podstawie innego tytułu prawnego częstotliwości objęte rezerwacją częstotliwości, na rzecz innego podmiotu.” (art. 96 ust. 1 Prawa komunikacji elektronicznej), a powinno to nastąpić na podstawie umowy (art. 96 ust. 2 i 3 Prawa komunikacji elektronicznej). Tym samym w świetle przepisów Prawa komunikacji elektronicznej podstawę prawną do wykorzystywania częstotliwości stanowi albo decyzja administracyjna Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej albo stosowna umowa cywilnoprawna (która może być umową dzierżawy, użytkowania lub inną umową o charakterze obligacyjnym). O ile przy tym art. 10 ust. 4 Projektu wyraźnie stanowi, że do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie działalności kosmicznej należy dołączyć pozwolenie radiowe albo decyzję w sprawie rezerwacji częstotliwości (jako akty stanowiące dla wnioskodawcy podstawę prawną do używania urządzenia radiowego lub wykorzystywania częstotliwości), o tyle przepis ten jasno nie określa, jaki dokument należy przedłożyć Prezesowi Agencji w przypadku posiadania przez dany podmiot prawnej podstawy (tytułu) do dzierżawienia częstotliwości objętych decyzją w sprawie rezerwacji częstotliwości lub prawa do ich użytkowania na podstawie innego tytułu prawnego. Dotycząca tej kwestii ostatnia część przepisu art. 10 ust. 4 Projektu jest sformułowana bardzo niefortunnie i może skłaniać nawet do supozycji, że owym dokumentem przedkładanym przez wnioskodawcę Prezesowi Agencji i poświadczającym prawo do dzierżawienia częstotliwości lub użytkowania częstotliwości na podstawie innego tytułu prawnego musi być decyzja Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Tymczasem taki wniosek interpretacyjny byłby w oczywisty sposób absurdalny i sprzeczny z przepisami Prawa komunikacji elektronicznej. Tą właściwą podstawą prawną przedkładaną Prezesowi Agencji powinna być wówczas stosowna umowa, o której jest mowa w przepisach art. 96 Prawa komunikacji elektronicznej.

W związku z powyższym Rada Legislacyjna proponuje przeformułowanie brzmienia przepisu art. 10 ust. 4 Projektu i wyraźnie uczynienie tam wzmianki o umowie w sprawie dzierżawienia częstotliwości objętych decyzją w sprawie rezerwacji częstotliwości lub umowie dającej prawa do użytkowania tych częstotliwości na podstawie innego tytułu prawnego. W takim układzie przepis art. 10 ust. 4 Projektu mógłby uzyskać następujące brzmienie: „Do wniosku dołącza się również kopię pozwolenia radiowego, o którym mowa w art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 2024 r. ‒ Prawo komunikacji elektronicznej, na używanie urządzenia radiowego, a w przypadku, o którym mowa w art. 87 ust. 4 tej ustawy ‒ decyzję w sprawie rezerwacji częstotliwości albo umowę w sprawie dzierżawienia częstotliwości objętych tą decyzją lub umowę dającą prawa do ich użytkowania na podstawie innego tytułu prawnego.”.

Nawiasem mówiąc, brzmienie art. 10 ust. 4 Projektu wskazuje na to, że na podstawie Projektu wykluczona będzie możliwość ubiegania się o uzyskanie zezwolenia na wykonywanie działalności kosmicznej przez podmiot, który jest zwolniony z obowiązku posiadania urządzenia radiowego (w drodze decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej wydanej na podstawie art. 87 ust. 4 Prawa komunikacji elektronicznej) i który ma prawo do korzystania z częstotliwości nie na podstawie decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości (do której odwołuje się explicite art. 10 ust. 4 Projektu), ale na podstawie decyzji o przydziale częstotliwości (a w której to decyzji – tak samo jak w decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości – również określa się warunki wykorzystywania częstotliwości: zob. art. 74 ust. 2 pkt 3 i art. 130 ust. 1 pkt 7 Prawa komunikacji elektronicznej). Trudno przy tym powiedzieć, czy takie właśnie rozwiązanie prawne – wykluczające decyzję o przydziale częstotliwości z kręgu podstaw prawnych wykorzystywania częstotliwości, które dają następnie możliwość uzyskania zezwolenia na wykonywanie działalności kosmicznej – zostało przez twórców Projektu przyjęte w sposób rozmyślny, czy też jest to wynikiem pewnego przeoczenia. Być może autorzy Projektu zechcą ponownie przemyśleć ten fragment art. 10 ust. 4 Projektu.

5. [Nieprecyzyjność, niespójność oraz luki przepisów dotyczących cofnięcia zezwolenia] Przepisy Projektu dotyczące cofania przez Prezesa Agencji zezwolenia na wykonywanie działalności kosmicznej są w wielu miejscach nieprecyzyjne, niespójne oraz obarczone lukami prawnymi. I tak, w pierwszym rzędzie należy zauważyć, że przepis art. 18 Projektu, określający sytuacje obligatoryjnego cofnięcia zezwolenia przez Prezesa Agencji, mylnie odsyła do „art. 39 ust. 7 lub 8” Projektu („Prezes Agencji cofa, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenie w przypadkach, o których mowa w art. 39 ust. 7 lub 8.”). Odesłanie w tym przypadku do art. 39 ust. 7 Projektu jest całkowicie bezprzedmiotowe i prowadzi do treściowej sprzeczności pomiędzy art. 18 oraz art. 39 ust. 7 Projektu. Art. 18 Projektu nakazuje Prezesowi Agencji obligatoryjne cofnięcie zezwolenia, podczas gdy art. 39 ust. 7 Projektu, odnosząc się do sytuacji „rażących naruszeń” (w domyśle: naruszeń, o których mowa w art. 39 ust. 1 Projektu, czyli naruszeń warunków zezwolenia lub zasad określonych w ustawie), upoważnia wówczas Prezesa Agencji do fakultatywnego wezwania operatora do usunięcia naruszeń. W takim przypadku nie da się treściowo pogodzić ze sobą przepisów art. 18 Projektu (nakaz obligatoryjnego cofnięcia zezwolenia, bez możliwości jakiegokolwiek wyboru) oraz art. 39 ust. 7 Projektu (fakultatywne wezwanie operatora do usunięcia naruszeń).

Kolejnym defektem przepisów Projektu o cofnięciu zezwolenia jest niejasność w kwestii tego, jaki jest zakres zastosowania przepisów art. 39 ust. 8 Projektu, które określają sankcje prawne dotykające podmiot kontrolowany i operatora, w tym określają sankcję w postaci cofnięcia zezwolenia (konkretnie o cofnięciu zezwolenia jest mowa w art. 39 ust. 8 pkt 2 lit. a) Projektu). Mianowicie, nie do końca wiadomo, do jakich konkretnie przypadków (sytuacji) mają zastosowanie przepisy art. 39 ust. 8 Projektu. Określając zakres zastosowania tych ostatnio wspomnianych przepisów art. 39 ust. 8 in principio Projektu posługuje się sformułowaniem, iż przepisy te mają zastosowanie w przypadku „gdy podmiot kontrolowany nie usunął w wyznaczonym terminie stwierdzonych naruszeń”. W tym kontekście nie do końca wszakże wiadomo, czy ów brak usunięcia w wyznaczonym terminie stwierdzonych naruszeń (o którym jest mowa w art. 39 ust 8 in principio Projektu) odnosi się tylko do sytuacji, w której obowiązek usunięcia naruszeń został wyznaczony przez Prezesa Agencji na podstawie przepisu poprzedzającego, tj. art. 39 ust. 7 Projektu, czy też odnosi się również do sytuacji, w których termin na usunięcie niezgodności został wyznaczony lub określony na podstawie innych przepisów art. 39 Projektu, czyli na podstawie: (1) przepisu art. 39 ust. 2 Projektu (a więc termin na usunięcie niezgodności został określony przez samego operatora w przygotowanym przez niego programie naprawczym), (2) przepisu art. 39 ust. 3 Projektu (a więc termin na usunięcie niezgodności został w programie naprawczym zmieniony przez Prezesa Agencji) lub (3) przepisu art. 39 ust. 4 Projektu (czyli termin na usunięcie niezgodności został wyznaczony przez Prezesa Agencji w przypadku nieprzekazania programu naprawczego przez podmiot kontrolowany w terminie). W szczególności zatem przepis art. 39 ust. 8 in principio Projektu nie przesądza jasno, czy sankcje określone w art. 39 ust. 8 Projektu, w tym cofnięcie zezwolenia, muszą być stosowane również wtedy, gdy podmiot kontrolowany nie usunie niezgodności w terminie określonym przez sam ten podmiot kontrolowany w programie naprawczym na podstawie art. 39 ust. 2 Projektu. Rozstrzygnięcie tego dylematu interpretacyjnego jest tym trudniejsze, że w przepisach art. 39 Projektu projektodawca posługuje się dwoma różnobrzmiącymi określeniami: „naruszenia” (art. 39 ust. 7 i 8 Projektu) oraz „niezgodności” (art. 39 ust. 2-4 Projektu) i nie wiadomo, czy w sensie merytorycznym (semantycznym) oba te określenia oznaczają to samo. Jeśli tak, to taka zróżnicowana terminologia jest niezgodna z Zasadami techniki prawodawczej (zob. § 10 Zasad techniki prawodawczej).

Jeśli przyjmiemy wykładnię, że sankcje określone w art. 39 ust. 8 Projektu, w tym sankcja w postaci cofnięcia zezwolenia, mogą być stosowane tylko w razie nieusunięcia przez podmiot kontrolowany naruszeń w terminie wyznaczonym przez Prezesa Agencji na podstawie art. 39 ust. 7 Projektu i że w efekcie sankcje te nie mogą być stosowane w przypadku nieusunięcia niezgodności w terminie określonym przez sam ten podmiot kontrolowany w programie naprawczym na podstawie art. 39 ust. 2 Projektu oraz w innych terminach wyznaczonych przez Prezesa Agencji na podstawie art. 39 ust. 3 i 4 Projektu, to wówczas mamy do czynienia z istotną luką tetyczną (gdyż brak wdrożenia i realizacji przez operatora programu naprawczego, a także brak usunięcia niezgodności w terminie wyznaczonym przez Prezesa Agencji na podstawie art. 39 ust. 3 i 4 Projektu, jak najbardziej powinien finalnie skutkować cofnięciem zezwolenia – z zastrzeżeniem możliwości jego ewentualnego zawieszenia, o czym jest mowa niżej w części II.6 niniejszej opinii). Z kolei jeżeli przyjmiemy wykładnię i stanowisko, zgodnie z którym sankcje określone w art. 39 ust. 8 Projektu, w tym sankcja w postaci cofnięcia zezwolenia, mogą być stosowane również w przypadku nieusunięcia niezgodności w terminie określonym przez sam ten podmiot kontrolowany w programie naprawczym na podstawie art. 39 ust. 2 Projektu lub w przypadku nieusunięcia niezgodności w terminie wyznaczonym przez Prezesa Agencji na podstawie przepisów art. 39 ust. 3 i 4 Projektu, to wówczas dla zapewnienia większej precyzji prawnej należy przeformułować przepis art. 39 ust. 8 in principio Projektu w następujący sposób: „W przypadku gdy podmiot kontrolowany w terminie określonym w planie naprawczym lub zmienionym lub wyznaczonym przez Prezesa Agencji nie usunął stwierdzonych naruszeń, Prezes Agencji: […]”.

Ponadto w przepisie art. 39 ust. 4 Projektu należy wyraźnie rozstrzygnąć, że przewidziana w tym przepisie kompetencja Prezesa Agencji do wyznaczenia terminu na usunięcie poszczególnych niezgodności (być może powinno być: naruszeń) aktualizuje się nie tylko w przypadku nieprzekazania programu naprawczego przez podmiot kontrolowany w wymaganym terminie (o czym ten przepis mówi obecnie), ale również w przypadku nieusunięcia tych niezgodności w terminie wskazanym przez podmiot kontrolowany w programie naprawczym (art. 39 ust. 2 Projektu) lub w terminie zmienionym następnie przez Prezesa Agencji (art. 39 ust. 3 Projektu). Obecnie art. 39 ust. 4 Projektu nie obejmuje swoim zakresem zastosowania tego ostatnio wspomnianego przypadku, co należy uznać za lukę tetyczną.

6. [Brak w Projekcie przepisów o zawieszeniu i wygaśnięciu zezwolenia] Projekt nie zawiera przepisów mówiących o zawieszeniu i wygaśnięciu zezwolenia, podczas gdy istnieją przekonujące prawne powody do zamieszczenia w Projekcie takich właśnie przepisów. Zawieszenie przez Prezesa Agencji zezwolenia na wykonywanie działalności kosmicznej – obligatoryjne lub fakultatywne – mogłoby zostać przewidziane w Projekcie jako rodzaj sankcji prawnej stosowanej wobec operatora naruszającego warunki określone w zezwoleniu lub określone w ustawie. Tego rodzaju stosowanej przez Prezesa Agencji sankcji prawnej mógłby towarzyszyć aktualizujący się ex lege prawny obowiązek operatora usunięcia w trakcie zawieszenia zezwolenia stwierdzonych przez Prezesa Agencji naruszeń, przy czym zawieszenie zezwolenia byłoby skuteczne właśnie do czasu usunięcia przez operatora stwierdzonych naruszeń. W takim układzie sankcja prawna w postaci zawieszenia wykonywania zezwolenia (do czasu usunięcia naruszeń) mogłaby być traktowana w Projekcie jako sankcja o charakterze pośrednim (umiarkowanym) pomiędzy cofnięciem przez Prezesa Agencji zezwolenia (będącym sankcją najbardziej dolegliwą) a wdrożeniem i zrealizowaniem przez operatora programu naprawczego oraz wezwaniem operatora przez Prezesa Agencji do usunięcia naruszeń (które to sankcje mają charakter najłagodniejszy).

Obecnie na podstawie przepisów art. 39 ust. 1-6 Projektu operator, w razie dopuszczenia się określonych naruszeń czy też niezgodności, wdraża i realizuje program naprawczy, zaś jeżeli naruszenia mają charakter rażący, to na podstawie art. 39 ust. 7 Projektu Prezes Agencji może wezwać operatora do usunięcia określonych rażących naruszeń; oba te wymuszone na operatorze rodzaje działań są zatem przejawem stosowania wobec niego sankcji stosunkowo łagodnej. Z kolei jeżeli operator tych naruszeń nie usunie, to wówczas Prezes Agencji, działając na podstawie art. 39 ust. 8 pkt 2 lit. a) Projektu, cofa udzielone operatorowi zezwolenie, a więc stosuje od razu sankcję najbardziej dotkliwą (zob. też uwagi wyżej w części II.5 niniejszej opinii na temat usuwania przez podmiot kontrolowany, w tym operatora, stwierdzonych naruszeń oraz na temat wątpliwości co do sytuacji, w których Prezes Agencji cofa zezwolenie). Ewentualne wprowadzenie do Projektu instytucji zawieszenia przez Prezesa Agencji zezwolenia umożliwiłoby większą gradację (oraz większe zróżnicowanie, miarkowanie) sankcji na wypadek określonych naruszeń dokonanych przez operatora. Mianowicie: (1) najpierw następowałoby wdrożenie i realizacja przez operatora programu naprawczego, zaś w razie naruszeń rażących następowałoby (lub mogłoby nastąpić) wezwanie operatora do usunięcia stwierdzonych naruszeń; (2) w razie nieskuteczności tych opisanych wyżej sankcji łagodnych następowałoby przejście do sankcji surowszej w postaci zawieszenia przez Prezesa Agencji udzielonego zezwolenia, wraz z aktualizującym się ex lege obowiązkiem operatora usunięcia stwierdzonych naruszeń; (3) dopiero zaś w razie nieskuteczności dotychczas opisanych środków następowałoby przejście do sankcji najbardziej dotkliwej w postaci cofnięcia przez Prezesa Agencji zezwolenia na wykonywanie działalności kosmicznej.

De lege ferenda należy też rozważyć dodanie w Projekcie przepisów o wygaśnięciu zezwolenia na wykonywanie działalności kosmicznej, tzn. przepisów upoważniających Prezesa Agencji do stwierdzenia wygaśnięcie zezwolenia lub nakazujących mu stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia, np. w przypadku cofnięcia lub wygaśnięcia pozwolenia radiowego (zob. art. 146 Prawa komunikacji elektronicznej) lub w przypadku cofnięcia lub wygaśnięcia rezerwacji częstotliwości (zob. art. 131 i art. 135 Prawa komunikacji elektronicznej), a także w przypadku zrzeczenia się przez operatora zezwolenia lub w przypadku likwidacji operatora lub ogłoszenia jego upadłości. Co prawda stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na wykonywanie działalności kosmicznej jest dopuszczalne na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego[26] (dalej: „k.p.a.”) mówiących o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji (art. 162 § 1 k.p.a.), ale na podstawie k.p.a. stwierdzenie wygaśnięcia decyzji przez organ administracji jest prawnie dopuszczalne dopiero wtedy, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa (czyli np. przestał istnieć adresat decyzji lub jej dalsze wykonywanie jest prawnie niemożliwe)[27] i gdy równocześnie stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa (i właśnie taki specjalny przepis prawa mógłby zostać de lege ferenda wprowadzony do Projektu) albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony (co jest już kwestią wysoce ocenną i może prowadzić do rozstrzygnięć kontrowersyjnych i kontestowalnych). Dlatego też warto jest rozważyć zamieszczenie w Projekcie specjalnych przepisów poświęconych wygaśnięciu zezwolenia na działalność kosmiczną, we wskazanych wyżej przykładowo sytuacjach. Te specjalne przepisy mogłoby być zresztą współstosowane (a niekiedy wręcz byłyby obligatoryjnie współstosowane) razem z art. 162 § 1 k.p.a.

7. [Brak w Projekcie przepisów umożliwiających Prezesowi Agencji zmianę zezwolenia z urzędu bez zgody operatora] Przepisy Projektu nie dają niestety Prezesowi Agencji prawnej możliwości zmiany z urzędu oraz bez zgody operatora udzielonego temu ostatniemu zezwolenia na wykonywanie działalności kosmicznej. Obecnie w Projekcie zmiana zezwolenia jest możliwa tylko na wniosek operatora (art. 17 ust. 3 w zw. z art. 10 Projektu). Tymczasem w Projekcie przydałyby się przepisy dające Prezesowi Agencji możliwość zmiany zezwolenia z urzędu, i to bez zgody operatora, tak aby dzięki temu możliwe było jednostronne zmodyfikowanie przez Prezesa Agencji już udzielonego zezwolenia w taki sposób, aby wymusić na operatorze pewne pożądane z punktu widzenia interesu publicznego zachowania (np. dostosowanie się przez operatora do nowych – zmienionych, podwyższonych – standardów dotyczących obiektów kosmicznych; dokonanie zmiany szczególnych warunków wykonywania zezwolenia określonych w zezwoleniu przez Prezesa Agencji na podstawie art. 15 ust. 2 Projektu; wymuszenie na operatorze pewnych zachowań w reakcji na dokonane przez operatora naruszenia warunków określonych w ustawie lub zezwoleniu). Prezes Agencji może co prawda zmienić zezwolenie na działalność kosmiczną na podstawie ogólnego przepisu art. 155 k.p.a., ale ten ostatni przepis umożliwia zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej (o charakterze uprawniającym) tylko za zgodą strony (tu: operatora) i tylko wtedy, gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Tymczasem de lege ferenda Prezes Agencji powinien móc zmienić zezwolenie na działalność kosmiczną nawet bez zgody operatora (jako strony zezwolenia), a więc z pominięciem art. 155 k.p.a. Do tego potrzebne są wszakże w Projekcie specjalnie poświęcone tej kwestii przepisy prawa. Podobnie jak na podstawie art. 13 ust. 3 Projektu Prezes Agencji może wymusić na operatorze zmianę wniosku o zezwolenie, w szczególności w zakresie spełnienia przez obiekt kosmiczny określonych standardów (tzn. Prezes Agencji może żądać zmiany przez wnioskodawcę złożonego przez niego wniosku, w tym w odniesieniu do wspomnianych standardów dotyczących obiektu kosmicznego), tak samo też Prezes Agencji powinien mieć de lege ferenda możliwość wymuszenia na operatorze zmiany określonych standardów obiektów kosmicznych lub możliwość wymuszenia na operatorze innych zachowań już w toku wykonywania działalności kosmicznej na podstawie zezwolenia, o ile zajdą ku temu stosowne okoliczności, np. zmienią się uwarunkowania techniczne lub technologiczne związane z wykonywaną działalnością kosmiczną (a trzeba przecież pamiętać, że zezwolenie na działalność kosmiczną jest udzielane bezterminowo, zaś technologie kosmiczne mogą się w międzyczasie szybko zmieniać) lub też operator dokona określonych naruszeń przepisów ustawy lub udzielonego mu zezwolenia. W tym ostatnim przypadku zmiana zezwolenia z urzędu przez Prezesa Agencji – występująca w postaci ograniczenia zakresu udzielonego operatorowi zezwolenia – mogłaby być jedną z sankcji stosowanych przez Prezesa Agencji w reakcji na naruszenie przez operatora przepisów przyszłej ustawy lub udzielonego mu zezwolenia.

8. [Potrzeba uzupełnienia przepisów Projektu o ubezpieczeniu odpowiedzialności cywilnej oraz przepisów projektu stosownego rozporządzenia wydawanego w tym zakresie na podstawie Projektu] Określonego uzupełnienia – i być może ponownego przemyślenia – wymagają przepisy Projektu mówiące o obowiązku operatora ubezpieczenia jego odpowiedzialności cywilnej za szkodę wyrządzoną przez obiekt kosmiczny, a ponadto uzupełnienia wymagają przepisy projektu stosownego rozporządzenia dotyczącego wspomnianego ubezpieczenia, które ma być wydane na podstawie Projektu. Chodzi tu mianowicie o przedstawiony wraz z Projektem projekt rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej operatora wykonującego działalność kosmiczną[28]  ̶  rozporządzenie to ma zostać wydane na podstawie art. 31 Projektu. Jak jest o tym mowa w dalszej części niniejszej opinii, projekt wspomnianego rozporządzenia Ministra Finansów jest niezgodny – a w każdym razie nie jest w pełni zgodny – z art. 31 Projektu.

W odniesieniu do przewidzianego w Projekcie obowiązku operatora ubezpieczenia jego odpowiedzialności cywilnej za szkodę wyrządzoną przez obiekt kosmiczny Rada Legislacyjna pragnie przede wszystkim zauważyć, że jej zdaniem szczegółowy zakres tego obowiązku ubezpieczeniowego oraz wysokość minimalnej sumy gwarancyjnej tego ubezpieczenia – a która to wysokość sumy gwarancyjnej w oczywisty sposób przełoży się w przyszłości na wysokość płaconych przez operatorów składek ubezpieczeniowych – powinny być de lege ferenda uzależnione od (czy też dostosowane do) rodzaju i zakresu konkretnej wykonywanej przez operatora działalności kosmicznej, w tym powinny zależeć od związanych z tą działalnością ryzyk. Mówiąc najkrócej: im dana działalność kosmiczna jest prowadzona na większą skalę oraz im ma ona charakter bardziej złożony i wiąże się z większym ryzykiem, w tym im jest prowadzona przy wykorzystaniu większej liczby obiektów kosmicznych, tym bardziej szeroki powinien być zakres wymaganego wówczas ubezpieczenia oraz tym wyższa powinna być wówczas wysokość minimalnej sumy gwarancyjnej omawianego tutaj ubezpieczenia (i odwrotnie).

Powyższe twierdzenie – którego zasadność jest dość oczywista i które raczej nie powinno budzić kontrowersji – jest też najprawdopodobniej podzielane przez autorów Projektu, jak zdaje się na to wskazywać treść przepisu art. 31 Projektu (a także treść art. 15 ust. 1 pkt 8 Projektu – o czym niżej). Przepis art. 31 Projektu wyraźnie bowiem przesądza, że minister właściwy do spraw finansów publicznych (w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki oraz po zasięgnięciu opinii Polskiej Izby Ubezpieczeń) ma określić, w drodze rozporządzenia, szczegółowy zakres ubezpieczenia obowiązkowego (tj. obowiązkowego ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej za szkodę wyrządzoną przez obiekt kosmiczny) oraz minimalną sumę gwarancyjną tego ubezpieczenia „biorąc pod uwagę zakres wykonywanej działalności kosmicznej”. Z literalnego brzmienia tego przepisu należałoby wyciągnąć wniosek, że w wydawanym na podstawie tego przepisu rozporządzeniu właściwy minister ma za zadanie wyszczególnić różne rodzaje czy też zakresy działalności kosmicznej, w tym być może poprzez wskazanie ich relewantnych cech szczegółowych (w tym biorąc pod uwagę związane z nimi ryzyka oraz zagrożenia), i dla każdego z nich zróżnicować w określony sposób zarówno zakres ubezpieczenia obowiązkowego, jak też wysokość sumy gwarancyjnej. Tymczasem przedstawiony wraz z Projektem projekt stosownego rozporządzenia Ministra Finansów w żaden sposób nie uwzględnia zakresu czy też rodzajów wykonywanej działalności kosmicznej i bynajmniej nie dokonuje ich skorelowania z wymaganym zakresem ubezpieczenia obowiązkowego oraz z wysokością sumy gwarancyjnej. Projekt rozporządzenia jedynie ogólnie stanowi, że „Ubezpieczenie OC obejmuje szkody wyrządzone przez obiekt kosmiczny w okresie trwania ubezpieczenia.” (§ 2 ust. 1 projektu rozporządzenia), po czym wymienia kilka rodzajów szkód, których ubezpieczenie OC nie obejmuje, np. szkody powstałe z winy umyślnej poszkodowanego (§ 2 ust. 2 projektu rozporządzenia), bez czynienia wszakże w tym względzie żadnych zróżnicowań w zależności od rodzaju czy zakresu wykonywanej działalności kosmicznej (tak jak to nakazuje art. 31 Projektu). Następnie projekt rozporządzenia wskazuje minimalną sumę gwarancyjną ubezpieczenia OC, przy czym określa ją sztywno, w ten mianowicie sposób, że w odniesieniu do jednego zdarzenia, którego skutki są objęte umową ubezpieczenia OC, owa minimalna suma gwarancyjna wynosi „nie więcej niż równowartość w złotych kwoty 60 milionów euro”. Tym samym owa minimalna suma gwarancyjna – która w myśl przepisu art. 31 Projektu powinna zostać określona w rozporządzeniu przy wzięciu pod uwagę zakresu wykonywanej działalności kosmicznej – została wskazana w projekcie tego rozporządzenia (a mówiąc precyzyjniej: wskazana została górna [maksymalna] granica tej minimalnej sumy gwarancyjnej) w sposób ryczałtowy i uniwersalny, w żaden sposób niezróżnicowany w stosunku do zakresu wykonywanej działalności kosmicznej. Zamiast więc spróbować dostosować wysokość minimalnej sumy gwarancyjnej obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej operatora adekwatnie (odpowiednio) do zakresu wykonywanej działalności kosmicznej (biorąc pod uwagę określone cechy tej działalności i związane z nią ryzyka), w projekcie rozporządzenia ustalono tę minimalną sumę gwarancyjną w sposób zuniformizowany i niezróżnicowany (tzn. jako jedną sztywną górną granicę dla wszystkich rodzajów działalności kosmicznej).

Tymczasem w przepisach prawa polskiego normujących niektóre przypadki obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej określonych podmiotów lub rodzajów działalności jak najbardziej możemy spotkać rozwiązania, które różnicują normatywnie wysokość minimalnej sumy gwarancyjnej ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej w zależności od szczegółowego rodzaju ubezpieczanej obowiązkowo działalności, w tym w zależności od poziomu ryzyka oraz zasięgu czy też skali wchodzącej w grę działalności. Dobrym przykładem może być tutaj obowiązkowe ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej organizatorów imprez masowych: w tym przypadku stosowne rozporządzenie Ministra Finansów[29] wydane na podstawie ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych[30] bardzo skrupulatnie i w sposób niezwykle zniuansowany różnicuje minimalną sumę gwarancyjną obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej organizatora imprezy masowej w zależności od szczegółowo opisanego rodzaju imprezy, miejsca jej odbywania, liczby jej uczestników, związanego z nią ryzyka, itp.[31] Docelowo podobnie powinno to wyglądać w przypadku minimalnej sumy gwarancyjnej obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej operatora wykonującego działalność kosmiczną, tym bardziej, że prawna powinność tego rodzaju zróżnicowania wysokości minimalnej sumy gwarancyjnej w zależności od zakresu wykonywanej działalności kosmicznej – a także powinność zróżnicowania szczegółowego zakresu ubezpieczenia obowiązkowego w zależności od zakresu wykonywanej działalności kosmicznej – wynika bardzo wyraźnie z literalnego brzmienia art. 31 Projektu.

Skoro wszakże przedstawiony wraz z Projektem projekt rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej operatora wykonującego działalność kosmiczną nie dokonuje tego rodzaju zróżnicowania (tj. nie dokonuje szczegółowej dyferencjacji, ani w odniesieniu do zakresu ubezpieczenia obowiązkowego, ani w odniesieniu do wysokości minimalnej sumy gwarancyjnej ubezpieczenia obowiązkowego), to być może przyczyną tego jest – mimo wszystko – niedostatecznie precyzyjne brzmienie przepisu art. 31 Projektu, w tym brak bardziej szczegółowych i rozbudowanych wytycznych dotyczących treści rozporządzenia mającego zostać wydanym na podstawie tego przepisu. W takim układzie, aby zaradzić omawianemu tutaj problemowi, Rada Legislacyjna proponuje, aby upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia zamieszczone w art. 31 Projektu zawierało de lege ferenda znacznie bardziej zróżnicowane wytyczne dotyczące treści wydawanego na jego podstawie rozporządzenia. W szczególności, należałoby tam zapisać, iż minister powinien brać pod uwagę ryzyka związane z danym rodzajem działalności kosmicznej. W każdym razie upoważnienie ustawowe z art. 31 Projektu powinno de lege ferenda w sposób jeszcze bardziej jednoznaczny i dobitny przesądzać, że szczegółowy zakres obowiązkowego ubezpieczenia oraz związana z tym ubezpieczeniem minimalna suma gwarancyjna muszą zostać dostosowane do rodzaju i zakresu wykonywanej działalności kosmicznej, w tym do jej skali, oraz do implikowanych przez to ryzyk związanych z daną działalnością.

W tym miejscu należy jeszcze wyjaśnić, że co prawda wysokość sumy gwarancyjnej ubezpieczenia odpowiedzialności za szkodę może zostać zróżnicowana przez Prezesa Agencji w wydawanym przez niego zezwoleniu na wykonywanie działalności kosmicznej, gdyż Prezes Agencji musi każdorazowo ustalić tę sumę w treści wydawanego zezwolenia (zob. art. 15 ust. 1 pkt 8 Projektu oraz uwagi do tego przepisu wyżej w części II.1 niniejszej opinii),[32] ale akurat warto by było, aby określone zróżnicowanie maksymalnej wysokości owej minimalnej sumy gwarancyjnej nastąpiło już w treści rozporządzenia wydawanego na podstawie art. 31 Projektu (tak jak to zresztą zakłada literalne brzmienie tego przepisu Projektu, a czego projekt stosownego rozporządzenia niestety nie implementuje). Niezależnie zaś od wskazanego zróżnicowania w rozporządzeniu wydawanym na podstawie art. 31 ust. 1 Projektu wysokości minimalnej sumy gwarancyjnej, w rozporządzeniu tym należałoby również odmiennie określić szczegółowy zakres ubezpieczenia obowiązkowego w odniesieniu do poszczególnych rodzajów czy też zakresów działalności kosmicznej, dokonując w tym zakresie dyferencjacji w zależności od zakresu, rodzaju i skali danej działalności kosmicznej, w tym związanych z tym ryzyk. W tym ostatnim względzie należy ponownie podkreślić, że co prawda art. 31 Projektu formalnie wymaga dokonania tego rodzaju zniuansowania, ale przedstawiony wraz z Projektem projekt rozporządzenia Ministra Finansów tego wymogu nie implementuje.

Gdyby zaś jednoznaczne i szczegółowe przesądzenie oraz zróżnicowanie zakresu ubezpieczenia obowiązkowego – stosownie do omówionej wyżej korelacji – w rozporządzeniu wydawanym na podstawie art. 31 Projektu okazało się być zadaniem nadmiernie skomplikowanym i w efekcie niepraktycznym (a może tak się okazać z uwagi na samą istotę rozporządzenia jako takiego, będącego przecież aktem normatywnym o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym), to być może należałoby wprowadzić rozwiązanie, w ramach którego różnicowania zakresu ubezpieczenia obowiązkowego w odniesieniu do poszczególnych przypadków działalności kosmicznej będzie dokonywał Prezes Agencji. Ten ostatni organ mógłby to czynić w wydawanym przez siebie zezwoleniu, dostosowując zakres tego wymaganego ubezpieczenia do oceny poziomu ryzyka towarzyszącego każdorazowej planowanej działalności kosmicznej. Innymi słowy, Prezes Agencji mógłby indywidualnie determinować tę kwestię w wydawanym przez siebie zezwoleniu, analogicznie jak może to czynić z wysokością minimalnej sumy gwarancyjnej na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 8 Projektu.

W podsumowaniu tej części rozważań Rada Legislacyjnie podkreśla zatem, że docelowo najlepiej by było, aby określone zróżnicowanie zakresu ubezpieczenia obowiązkowego oraz wysokości minimalnej sumy gwarancyjnej tego ubezpieczenia następowało najpierw w rozporządzeniu wydawanym na podstawie art. 31 Projektu. W świetle literalnego brzmienia art. 31 Projektu tak właśnie (idealnie) być powinno, lecz niestety przedstawiony wraz z Projektem projekt rozporządzenia Ministra Finansów nie uwzględnia tej ustawowej wytycznej. W związku z tym Rada Legislacyjna proponuje dalsze wzmocnienie idącej w tym właśnie kierunku wymowy (brzmienia) art. 31 Projektu, a także uzupełnienie w tym zakresie przepisów projektu rozporządzenia Ministra Finansów. Następnie zaś wskazane wyżej parametry ubezpieczenia obowiązkowego powinny być dodatkowo jeszcze konkretyzowane i indywidualizowane w wydawanym przez Prezesa Agencji zezwoleniu: w świetle art. 15 ust. 1 pkt 8 Projektu takie zindywidualizowanie będzie możliwe tylko w odniesieniu do sumy gwarancyjnej ubezpieczenia obowiązkowego, ale już nie w odniesieniu do szczegółowego zakresu ubezpieczenia obowiązkowego. Zdaniem Rady Legislacyjnej, ten mankament Projektu warto byłoby we wskazany wyżej sposób naprawić.

Oprócz obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej operatora, do potencjalnego rozważenia przez autorów Projektu są też inne jeszcze sposoby zapewnienia lub zwiększenia pewności tego, że operator będzie w stanie rzeczywiście wywiązać się ze swojego cywilnoprawnego obowiązku odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez obiekt kosmiczny. Te inne potencjalne sposoby to np. gwarancja bankowa, poręczenie wekslowe, określone zabezpieczenia finansowe. Polskie prawo regulujące poszczególne rodzaje działalności gospodarczej dostarcza w tym zakresie bardzo bogatych wzorców normatywnych.[33] Ponownie przy tym należy podkreślić, że szczegółowy rodzaj i zakres stosowanych zabezpieczeń powinny być zawsze odpowiednio skorelowane z rodzajem i zakresem wchodzącej w grę działalności kosmicznej, tzn. zabezpieczenia te powinny zależeć od ryzyk i zagrożeń związanych z danym rodzajem działalności kosmicznej, co należy określić zarówno w sposób generalno-abstrakcyjny (w samej ustawie lub w rozporządzeniu), jak też dać następnie Prezesowi Agencji możliwość dokonania w tym zakresie oceny indywidualnej.  

9. [Potrzeba uzupełnienia przepisu art. 53 ust. 6 pkt 2 Projektu] Formalnego uzupełnienia i doprecyzowania wymaga przepis art. 53 ust. 6 pkt 2 Projektu mówiący o wygaśnięciu członkostwa w Komisji do spraw badania nieprzewidzianych zdarzeń związanych z wykonywaniem działalności kosmicznej (dalej: „Komisja”). Przepis art. 53 ust. 6 pkt 2 Projektu stanowi, że „Członkostwo w Komisji wygasa z dniem […] zaprzestania spełniania wymagań określonych w ust. 4”. Jednym z tych wymagań określonych w art. 53 ust. 4 Projektu jest wymóg posiadania obywatelstwa polskiego (art. 53 ust. 4 pkt 2 Projektu), z tym wszakże zastrzeżeniem, iż zgodnie z art. 53 ust. 5 Projektu „W uzasadnionych przypadkach Prezes Agencji może zdecydować o odstąpieniu od konieczności spełniania przez członka wymogu, o którym mowa w ust. 4 pkt 2”. Skoro zatem art. 53 ust. 5 Projektu dozwala Prezesowi Agencji na odstąpienie w indywidualnych przypadkach od wymogu posiadania przez członka Komisji obywatelstwa polskiego, to tym samym o tego rodzaju wyjątku powinna być również mowa w przepisie art. 53 ust. 6 pkt 2 Projektu poprzez odesłanie do tego wyjątku („Członkostwo w Komisji wygasa z dniem […] zaprzestania spełniania wymagań określonych w ust. 4, z zastrzeżeniem ust. 5.”).

10. [Potrzeba doprecyzowania projektowanego art. 3 ust. 1 pkt 9a ustawy o Polskiej Agencji Kosmicznej] Przewidziany przez Projekt nowy przepis art. 3 ust. 1 pkt 9a ustawy o Polskiej Agencji Kosmicznej wymaga uzupełnienia poprzez wskazanie tam innych jeszcze rodzajów postępowań, jakie po wejściu w życie Projektu będzie przeprowadzał Prezes Agencji. Projektowany art. 3 ust. 1 pkt 9a ustawy o Polskiej Agencji Kosmicznej – w brzmieniu przewidzianym w art. 56 pkt 2 lit. b) tiret trzecie Projektu – stanowi, że do zadań Agencji należy „prowadzenie postępowań w przedmiocie udzielania zezwoleń na wykonywanie działalności kosmicznej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia … 2025 r. o działalności kosmicznej”. Powyższy projektowany przepis należy de lege ferenda uzupełnić poprzez dopisanie w nim również innych postępowań związanych z zezwoleniem na wykonywanie działalności kosmicznej, których prowadzenie jest przez Projekt powierzane Prezesowi Agencji jako jej organowi: chodzi mianowicie o postępowania w sprawie odmowy udzielania, zmiany i cofania zezwoleń na wykonywanie działalności kosmicznej. W związku z tym Rada Legislacyjna proponuje nadanie projektowanemu przepisowi art. 3 ust. 1 pkt 9a ustawy o Polskiej Agencji Kosmicznej następującego brzmienia: „prowadzenie postępowań w przedmiocie udzielania, odmowy udzielania, zmiany i cofania zezwoleń na wykonywanie działalności kosmicznej”.

11. [Konieczność rozważenia uzupełnienia przepisów przejściowych Projektu] Rada Legislacyjna postuluje rozważenie uzupełnienia przepisów przejściowych Projektu o przepisy nakładające obowiązek uzyskania w określonym terminie zezwolenia na wykonywanie działalności kosmicznej przez podmioty, które przed dniem wejścia w życie przyszłej ustawy (obecnie Projektu) rozpoczęły wykonywanie działalności kosmicznej w rozumieniu Projektu. Lektura stosownego indeksu obiektów kosmicznych prowadzonego przez Polską Agencję Kosmiczną pokazuje, że takie podmioty obecnie istnieją[34] i dotyczy ich zresztą (a przynajmniej części z nich) przepis art. 57 ust. 5 Projektu regulujący zasady ponoszenia przez nie odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez obiekt kosmiczny. Analogicznie warto by było nałożyć na wspomniane wyżej podmioty obowiązek uzyskania zezwolenia w określonym terminie (okresie przejściowym).

12. [Uwagi do przepisów Projektu o karach pieniężnych] Rada Legislacyjna postuluje dwie zmiany w przepisach Projektu o karach pieniężnych. Po pierwsze, w opisie znamion czynów zabronionych w art. 49 ust. 1 Projektu Rada Legislacyjna sugeruje posłużenie się odmiennym od zaproponowanego wprowadzeniem do opisu czynów zabronionych i zastąpienie sformułowania: „W przypadku gdy operator: […]” zwrotem: „Prezes Agencji może nałożyć, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną na operatora, który: […]”, przy równoczesnym skreśleniu aktualnego brzmienia tego przepisu in fine. Po drugie, należy poprawić stylistykę przepisu art. 48 ust. 2 Projektu, gdzie w sformułowaniu: „Prezes Agencji bierze uwagę” brakuje słowa „pod” (powinno być: „Prezes Agencji bierze pod uwagę”).

 

III. Konkluzje

 

Rada Legislacyjna pozytywnie opiniuje Projekt i opowiada się za jego dalszym procedowaniem w ramach rządzonego procesu legislacyjnego. Przewidziane przez Projekt stworzenie w Polsce ogólnych ram prawnych dla działalności kosmicznej jest rozwiązaniem w pełni zasadnym merytorycznie oraz mającym głębokie uzasadnienie w występujących w Polsce w tym zakresie realnych potrzebach i możliwościach, a przy tym wynika to z faktu istnienia dojrzałego już i całkiem perspektywicznego rodzimego rynku czy też sektora kosmicznego. Projekt przyjmuje stosunkowo wąską koncepcję działalności kosmicznej i tym samym zakres przedmiotowy jego regulacji jest dosyć ograniczony, co jednak na obecnym etapie wydaje się być rozwiązaniem słusznym i nie zamyka drogi do ewentualnych przyszłych zmian ustawodawczych, jeżeli za jakiś czas zmiany w tym względzie okażą się konieczne. Aprobująco należy również odnieść się do stosunkowo ogólnego czy też wręcz zdawkowego unormowania warunków wykonywania działalności kosmicznej oraz warunków uzyskania i wykonywania zezwolenia na tę działalność. Taki sposób regulacji stworzy w przyszłości Prezesowi Agencji prawną możliwość racjonalnego konkretyzowania tych warunków w ramach jego praktyki decyzyjnej oraz umożliwi mu elastyczne dostosowywanie tych warunków zarówno do indywidualnych okoliczności poszczególnych przedsięwzięć kosmicznych, jak też do zmieniających się szybko w tym obszarze technologii oraz zewnętrznych uwarunkowań gospodarczych, technicznych, regulacyjnych i międzynarodowych. Projekt zawiera czytelną systematykę wewnętrzną oraz w przeważającej mierze jest zgodny w swojej treści i formie z Zasadami techniki prawodawczej. Mankamenty Projektu polegają przede wszystkim na nieprecyzyjności, niejednoznaczności lub niekonsekwencji niektórych jego szczegółowych unormowań, a także na występowaniu w Projekcie kilku istotnych luk prawnych (o charakterze tetycznym). Tego rodzaju mankamenty dotyczą zwłaszcza unormowania w Projekcie takich szczegółowych zagadnień merytorycznych jak: pojęcie operatora, moment (data) rozpoczęcia wykonywania działalności kosmicznej, cofanie zezwolenia, jego zmiana (w tym ograniczenie), zawieszanie lub wygaśnięcie, czy też obowiązkowe ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej operatora. Te zauważone przez Radę Legislacyjną niedoskonałości Projektu dają się jednak łatwo wyeliminować i w niniejszej opinii Rada Legislacyjna proponuje określone sposoby uczynienia tego. Rada Legislacyjna – wyrażając swoją satysfakcję z faktu, iż mogła uczestniczyć w pracach nad unormowaniem w Polsce tej niezwykle doniosłej cywilizacyjnie aktywności ludzkiej – wnosi do autorów Projektu o życzliwe rozważenie zamieszczonych w niniejszej opinii uwag.

 

 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez prof. dra hab. Marka Szydło Rada Legislacyjna przyjęła niniejszą opinię na posiedzeniu w dniu 13 czerwca 2025 r.