Rada Legislacyjna

Rada Legislacyjna                                                                                                   2026-02-27

            przy

Prezesie Rady Ministrów

      RL.460.3.2026

(Minister Funduszy i Polityki Regionalnej)

Opinia o rządowym projekcie ustawy o zrównoważonym rozwoju miast

 

 

I. Uwagi ogólne

 

1. [Przedmiot niniejszej opinii] Przedmiotem niniejszej opinii jest rządowy projekt ustawy o zrównoważonym rozwoju miast (dalej: „Projekt”), w jego wersji z dnia 30 stycznia 2026 r., podany do publicznej wiadomości (tj. opublikowany na stronie podmiotowej Rządowego Centrum Legislacji w Biuletynie Informacji Publicznej) w dniu 2 lutego 2026 r.^[1] Projekt został przygotowany przez Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej, zaś dotycząca Projektu niniejsza opinia została opracowana i przyjęta przez Radę Legislacyjną z jej własnej inicjatywy, w ramach wykonywania przez nią jej ustawowych zadań.^[2]

2. [Ogólna charakterystyka treści Projektu] Projekt jest propozycją nowej ustawy mającej kompleksowo regulować problematykę rozwoju kilkudziesięciu największych miast w Polsce oraz ich funkcjonalnego otoczenia. Projekt określa: (1) zasady prowadzenia polityki miejskiej; (2) podmioty prowadzące politykę miejską oraz tryb współpracy między nimi, w tym w ramach komitetów rozwoju; oraz 3) zasady i formy współpracy jednostek samorządu terytorialnego w zakresie prowadzenia polityki miejskiej, w tym zasady tworzenia, organizacji i funkcjonowania związków rozwojowych (art. 1 Projektu). Projekt składa się z czterech działów – z których każdy jest podzielony na rozdziały – i zawiera łącznie 110 artykułów. Projekt zawiera też załącznik zawierający listę 82 miast w Polsce, których – oraz ich otoczenia funkcjonalnego – będzie dotyczyła przyszła ustawa.

3. [Ogólna ocena Projektu] Rada Legislacyjna pozytywnie opiniuje Projekt i opowiada się dalszym prowadzeniem nad nim prac merytorycznych i redakcyjnych w ramach rządowego procesu legislacyjnego. Potrzeba przygotowania osobnej ustawy kompleksowo regulującej problematykę polityki miejskiej w Polsce została wyraźnie wyartykułowana w 2019 r. w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw.[3] Tamten rządowy projekt ustawy z 2019 r. kulminował w uchwaleniu ustawy z dnia 15 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw,[4] która przewidziała uchylenie z dniem 1 stycznia 2026 r. przepisów rozdziału 3a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju[5] zatytułowanego: „Polityka miejska”.[6] Do tego czasu miała zostać przygotowana nowa ustawa dotycząca tej problematyki. Termin uchylenia rozdziału 3a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju został w międzyczasie przesunięty na dzień 1 stycznia 2027 r., co nastąpiło w ustawie z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw.[7] Obecnie Projekt – który jako przyszła ustawa ma wejść w życie właśnie z dniem 1 stycznia 2027 r.[8] – przewiduje nowe przepisy dotyczące polityki miejskiej, mające kompleksowo regulować nie tylko zasady prowadzenia polityki miejskiej oraz podmioty prowadzące politykę miejską i tryb współpracy między nimi, ale także szczególną formę współpracy jednostek samorządu terytorialnego w zakresie prowadzenia polityki miejskiej w postaci związków rozwojowych. Projekt jest propozycją rzeczywiście kompleksowej i horyzontalnej regulacji prawnej dotyczącej polityki miejskiej, a więc całego powiązanego ze sobą kompleksu działań prawnych, finansowych i planistycznych ukierunkowanych na zrównoważony rozwój miast i ich obszarów funkcjonalnych. Ten zespół działań nazywanych polityką miejską ma na celu wykorzystanie potencjału miast i ich obszarów funkcjonalnych dla policentrycznego rozwoju sieci osadniczej kraju, pobudzania wzrostu gospodarczego i tworzenia trwałych miejsc pracy oraz poprawy jakości życia mieszkańców, z poszanowaniem środowiska naturalnego.[9]

Polityka miejska jest w obecnych warunkach cywilizacyjnych uznawana – nie tylko zresztą w Polsce – za jedną z najbardziej dynamicznie rozwijających się polityk publicznych. Wychodzi ona z założenia, że dalszy rozwój społeczeństw w wymiarze ich przestrzennej lokalizacji będzie się odbywał w dużej mierze, choć oczywiście niewyłącznie, dzięki rozwojowi miast.[10] O wadze miast w Polsce dla życia ludności zamieszkującej Polskę świadczą chociażby obiektywne dane liczbowe, z których wynika, że – według stanu na rok 2021 – w Polsce istnieją łącznie 954 miasta, które zajmują co prawda tylko 7,2% powierzchni Polski (22,4 tys. km2), ale zamieszkuje je aż 22,8 mln ludności, co stanowi prawie 60% całości ludności w Polsce. Większość miast w Polsce stanowią wprawdzie ośrodki małe, to jest poniżej 20 tysięcy mieszkańców,[11] ale za to duże miasta, czyli liczące powyżej 200 tys. mieszkańców (a takich miast jest w Polsce 17) są dość równomiernie rozmieszczone w całym kraju. Można więc ogólnie mówić o istnieniu w Polsce policentrycznej sieci miejskiej, dodatkowo wzmocnionej tym, że miasto centralne i stołeczne, czyli Warszawa, wbrew pozorom aż tak bardzo silnie nie dominuje ludnościowo nad pozostałymi miastami w Polsce: populacja Warszawy stanowi tylko 7,8% w grupie wszystkich miast w Polsce oraz 4,7% populacji całego kraju; wskaźniki te – trzeba dodać – są jednymi z najniższych na całym kontynencie europejskim w zakresie relacji pomiędzy ośrodkiem centralnym a pozostałymi ośrodkami miejskimi. Tego rodzaju policentryczność sieci miejskiej w Polsce wynika głównie z przeszłości historycznej i jest ona niezwykle korzystna dla rozwoju regionalnego naszego kraju.[12]

Należy podkreślić, że polityka miejska – tak jak ją definiuje Projekt oraz obowiązująca ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – dotyczy nie tylko samych miast jako takich, ale również ich obszarów funkcjonalnych. W świetle polskich rozwiązań prawnych dotyczących polityki rozwoju obszar funkcjonalny jest to obszar, na którym występuje względnie wyodrębniający się, intensywny i otwarty system powiązań społecznych, gospodarczych lub przyrodniczych, uwarunkowanych cechami środowiska geograficznego, zarówno przyrodniczego, jak i antropogenicznego. Szczególnym typem tak rozumianego obszaru funkcjonalnego jest właśnie miejski obszar funkcjonalny.[13] Polityka miejska jest ukierunkowana na zrównoważony rozwój miast oraz ich obszarów funkcjonalnych,[14] przy czym, jak się zauważa, to właśnie poziom lokalny, w tym miejski, jest tą przestrzenią, w obrębie której najlepiej można wprowadzać i weryfikować skuteczność działań odwołujących się do idei zrównoważonego rozwoju. To właśnie w środowiskach lokalnych, w tym miejskich, można idealnie implementować pewne rozwiązania, zaś w razie ich ewentualnego niepowodzenia można z nich zrezygnować bez ryzykowania niewydolnością całego szerszego układu społecznego. Z kolei powodzenie pewnych rozwiązań dyktowanych ideą zrównoważonego rozwoju może skłaniać decydentów do rozszerzania zakresu interwencji publicznej. Ponadto lokalny wymiar tego rodzaju działań pozwala je optymalniej dostosować do istniejących na danym szczeblu potrzeb i problemów.[15]

Miejski obszar funkcjonalny – którego ma dotyczyć przewidziana w Projekcie polityka miejska (obecnie prowadzona na tych obszarach w oparciu o ustawę o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) – w sensie koncepcyjnym nawiązuje do teorii obszarów węzłowych, czyli obszarów, których granice wyznaczane są na podstawie zasięgu oddziaływania jego centrum. Centrum tym jest miasto, wyróżniające się koncentracją i centralizacją działalności społeczno-gospodarczej, które jednocześnie wpływa i oddziałuje integrująco na cały szerszy obszar funkcjonalny. W takim układzie miasto staje się swoistym biegunem wzrostu, wokół którego może i powinna kształtować się zintegrowana z nim funkcjonalnie strefa rozwoju, gdzie zdecydowanie dominują siły dośrodkowe nad odśrodkowymi. O takim obszarze funkcjonalnym można mówić dopiero wtedy, gdy pomiędzy centrum a jego otoczeniem zachodzą wzajemne powiązania i ciążenia, co umożliwia pełnienie przez centrum i jego otoczenie funkcji komplementarnych, których szczegółowa treść jest zdeterminowana lokalnymi uwarunkowaniami społeczno-gospodarczymi oraz funkcjonalno-przestrzennymi.[16]

W polskich warunkach w ramach istniejących obecnie miejskich obszarów funkcjonalnych warunki zamieszkiwania ludzi determinujące ocenę jakości i poziomu ich życia są bardzo różne (odmienne) w poszczególnych strefach tworzących  dany miejski obszar funkcjonalny, a przy tym zróżnicowanie tych warunków wygląda i rozkłada się odmiennie w zależności od branych pod uwagę miejskich obszarów funkcjonalnych. W takich miejskich obszarach funkcjonalnych, jak warszawski, poznański czy wrocławski, wysoki poziom warunków zamieszkania występuje zarówno w jednostce centralnej danego obszaru, jak też w strefie zewnętrznej, ale z zastrzeżeniem, że w strefie zewnętrznej warunki te są nawet wyższe niż w samym centrum.[17] Największy poziom podobieństwa w zakresie warunków zamieszkania pomiędzy centrum a strefą zewnętrzną występuje w miejskich obszarach funkcjonalnych Opola, Lublina i Łodzi.[18] Natomiast w większości miejskich obszarów funkcjonalnych w Polsce dominują układy koncentryczne w rozkładzie warunków zamieszkania pomiędzy centrum a strefę zewnętrzną: najlepsze warunki zamieszkania są w centrum i w gminach przyległych, natomiast w miarę oddalania się od centrum warunki zamieszkania w danym miejskim obszarze funkcjonalnym wyraźnie się pogarszają.[19]

Jest oczywiste, że prawidłowo zaplanowana i efektywnie realizowana polityka miejska powinna w swoim założeniu prowadzić do względnego wyrównywania wskazanych dysproporcji, a także powinna prowadzić do ogólnego wzrostu warunków zamieszkiwania całej ludności danego miejskiego obszaru funkcjonalnego. Polityka miejska ma być próbą integracji całego miejskiego obszaru funkcjonalnego. Również więc strefa dopiero urbanizująca się poza formalnym obszarem miasta (czyli strefa suburbanizacji) ma być traktowana jako istotna część składowa danego obszaru. Nie ma to być więc obszar wiejski, wyraźnie zewnętrzny i heterogenny względem miasta, który ma całkowicie własne cele rozwojowe. Cele i priorytety miasta oraz pozostałej części danego miejskiego obszaru funkcjonalnego niekoniecznie muszą być całkowicie tożsame, ale musi to być jednak obszar wyraźnie integrujący się oraz połączony wspólną wizją zrównoważonego rozwoju.[20]

Aby polityka miejska mogła podołać tym wyzwaniom, musi być prowadzona w oparciu o dobrze przemyślane podstawy prawne, przewidujące odpowiednio efektywne rozwiązania instytucjonalno-rozwojowe, reguły planowania i programowania, zasady finansowania, a także konkretne instrumenty prawne działania pozwalające realnie wykonywać w danym miejskim obszarze funkcjonalnym stosowne zadania publiczne. Zdaniem Rady Legislacyjnej Projekt w dużym stopniu spełnia te warunki i daje podstawy prawne do tworzenia struktur organizacyjnych, które – jak można mieć zasadnie nadzieję – podołają wyzwaniom istniejącym w samych dużych i średnich miastach w Polsce oraz na terenach wokół nich. Projekt jednoznacznie wskazuje na podmioty odpowiedzialne w Polsce za politykę miejską[21] oraz w czytelny sposób wskazuje zadania, jakie podmioty te mają wykonywać w ramach prowadzenia polityki miejskiej.[22] Podstawową wartością dodaną projektu – stanowiącą istotną nowość w polskich rozwiązaniach prawnych dotyczących współpracy jednostek samorządu terytorialnego – jest danie podstaw prawnych do tworzenia i funkcjonowania związków rozwojowych, a więc zrzeszeń miasta centralnego oraz gmin lub gmin i powiatów, powiązanych funkcjonalnie z miastem centralnym, przy zachowaniu zasady ciągłości przestrzennej.[23] Każdy taki związek rozwojowy ma mieć osobowość prawną[24] i ma wykonywać zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.[25] Związek rozwojowy ma mieć swoje organy w postaci zgromadzenia związku i organu wykonawczego[26], ma wykonywać zadania własne oraz będzie mógł wykonywać zadania powierzone[27], ma mieć swoje mienie,[28] a także ma mieć zagwarantowane swoje dochody.[29] Bardzo ważne i zasługujące na uznanie jest to, że Projekt przewiduje konkretne formy udziału mieszkańców i organizacji pozarządowych w działalności związku rozwojowego,[30] co ma zapewnić związkowi większą społeczną legitymizację oraz ma łączyć funkcjonalnie związek rozwojowy z mieszkańcami tworzących go jednostek samorządu terytorialnego. Generalnie Rada Legislacyjna podziela pogląd, że istniejące obecnie w Polsce formy współpracy i współdziałania jednostek samorządu terytorialnego (takie jak m. in. związki i porozumienia jednostek samorządu terytorialnego, stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego, Lokalne Grupy Działania czy Zintegrowane Inwestycje Terytorialne) nie są wystarczające do kompleksowego zarządzania rozwojem miejskich obszarów funkcjonalnych i nie pozwalają na trwałe planowanie zintegrowanego rozwoju tych obszarów, gdyż w większości powstały w zupełnie odmiennych uwarunkowaniach społeczno-gospodarczych i przestrzennych oraz miały i mają realizować inne cele, a w każdym razie cele nie w pełni pokrywające się z wyzwaniami stojącymi przed miejskimi obszarami funkcjonalnymi.[31] Zdaniem Rady Legislacyjnej, przewidziane w Projekcie związki rozwojowe są nieporównanie lepiej spozycjonowane do odgrywania centralnej i rzeczywiście sprawczej roli w prowadzeniu polityki miejskiej na obszarze jednostek samorządu terytorialnego tworzących dany związek rozwojowy (i składających się na miejski obszar funkcjonalny) niż jest to możliwe w ramach obecnie funkcjonujących rozwiązań instytucjonalnych. Wdrożenie wszakże tej nowej instytucji prawnej w praktyce nie będzie z pewnością procesem prostym i w jego toku niejednokrotnie zapewne pojawią się problemy, których obecne antycypowanie nie jest nawet możliwe (choć z pewnością należy takie problemy przynajmniej starać się przewidywać i zaradzać im jeszcze w toku trwającego procesu legislacyjnego).

Rada Legislacyjna pozytywnie ocenia też przepisy Projektu dotyczące planowania rozwoju obszaru związku rozwojowego, w tym takie nowe instrumenty planistyczne jak karta rozwoju,[32] strategia rozwoju ponadlokalnego związku rozwojowego[33] oraz plan zrównoważonej mobilności miejskiej.[34] Te instrumenty planistyczne – o zróżnicowanym zresztą charakterze prawnym – mogą w istotnym stopniu pomóc w lepszym rozpoznawaniu istniejących na danym obszarze potrzeb rozwojowych oraz mogą umożliwić efektywniejsze mobilizowanie dostępnych zasobów koniecznych dla ich zaspokajania.

Generalnie pozytywna ocena Projektu nie oznacza jednak, że nie ma on swoich mankamentów merytorycznych czy też błędów typowo legislacyjnych. Sama już obszerność i różnorodność tematyczna zawartej w Projekcie materii normatywnej sprawiają, że trudno jest od razu stworzyć dokument prawny idealny i pozbawiony jakichkolwiek mankamentów. Rada Legislacyjna w niniejszej opinii stara się zidentyfikować te przepisy Projektu, które jej zdaniem wymagają poprawy lub przynajmniej ponownego przemyślenia. Część szczegółowych uwag Rady Legislacyjnej ma charakter ocenny lub polemiczny i wynika po prostu z dostrzeżenia możliwości lepszego w jej przekonaniu unormowania pewnych zagadnień, nad czym warto się zastanowić. Inna z kolei część uwag Rady Legislacyjnej ma charakter całkowicie bezdyskusyjny, ponieważ dotyczy dość oczywistych potknięć legislacyjnych Projektu. Poprzez swoje przedstawione poniżej uwagi Rada Legislacyjna pragnie aktywnie włączyć się do debaty publicznej w tej jednej z kluczowych kwestii polityki rozwoju Polski, jakim jest polityka miejska.

Rada Legislacyjna zwraca też uwagę, że byłoby warto, aby uzasadnienie Projektu oraz dołączona do Projektu Ocena Skutków Regulacji w sposób bardziej konkretny, skwantyfikowany i oparty na wymiernych danych pokazywały korzyści wynikające z tworzenia w przyszłej ustawie zupełnie nowej formy współdziałania jednostek samorządu terytorialnego, zamiast pozostawania w ramach obecnie przewidzianych ustawowo ich form współdziałania. Bez względu na swój własny pogląd w tej sprawie, Rada Legislacyjna w pełni rozumie, że wielu obywateli naszego państwa może nie być przekonanymi do tej nowej idei lub też mogą być względem tego sceptyczni, i dlatego byłoby warto, aby uzasadnienie Projektu było w tym względzie bardziej konkretne i oparte na dających się zweryfikować dowodach. Ważne jest wyraźniejsze i dowodne podkreślenie w uzasadnieniu Projektu, jaka jest konkretna wartość dodana projektowanych rozwiązań ustrojowych, zwłaszcza w sytuacji, gdy nowo tworzone struktury mają się cechować tak dużym stopniem skomplikowania. Ważne jest też pytanie o koszty nowo projektowanych rozwiązań, zwłaszcza dla partycypujących jednostek samorządu terytorialnego.

 

II. Szczegółowe uwagi do niektórych rozwiązań prawnych Projektu

 

1. [Niepełna adekwatność tytułu Projektu] Tytuł Projektu nie w pełni adekwatnie informuje o jego treści, co stanowi naruszenie § 18 Zasad techniki prawodawczej.[35] Tytuł Projektu mówi o „zrównoważonym rozwoju miast”, podczas gdy materia merytoryczna Projektu dotyczy w istocie prowadzenia polityki miejskiej, definiowanej przez Projekt jako „zespół działań prawnych, finansowych i planistycznych na rzecz zrównoważonego rozwoju miast i ich obszarów funkcjonalnych [podkreślenie Rady Legislacyjnej]” (art. 3 Projektu). W ramach wstępnej oceny Projektu w niniejszej opinii była już mowa o tym, że obszary funkcjonalne są przestrzeniami, w obrębie których występuje względnie wyodrębniający się, intensywny i otwarty system powiązań społecznych, gospodarczych lub przyrodniczych, uwarunkowanych cechami środowiska geograficznego,[36] przy czym w przypadku miast ich obszar funkcjonalny obejmuje cały szereg gmin lub gmin i powiatów powiązanych funkcjonalnie z miastem centralnym. Często to właśnie w obrębie strefy zewnętrznej wobec miasta centralnego występują największe wyzwania rozwojowe i największe potrzeby związane z koniecznością wyrównywania dysproporcji w warunkach zamieszkania i poziomu życia w stosunku do centrum miejskiego. Pominięcie w tytule Projektu obszarów funkcjonalnych miast stanowi nie tylko błąd czysto formalny, polegający na braku wskazania bardzo konkretnego przedmiotu regulacji prawnej Projektu, ale stanowi to również – być może niezamierzony – przejaw niedowartościowania stref zewnętrznych i często peryferyjnych wobec ośrodków miejskich, które niewątpliwie wymagają należytej uwagi ze strony decydentów publicznych.

W związku z powyższym Rada Legislacyjna proponuje zmianę tytułu Projektu polegającą na zastąpieniu obecnego tytułu poprzez którąś z następujących alternatywnych propozycji: „ustawa o polityce miejskiej” (można bowiem uważać, że szeroko rozumiana polityka miejska dotyczy również miejskich obszarów funkcjonalnych), „ustawa o polityce wobec miast i ich obszarów funkcjonalnych”, „ustawa o zrównoważonym rozwoju miast i ich obszarów funkcjonalnych” lub „ustawa o zrównoważonym rozwoju miast i ich obszarów funkcjonalnych oraz o związkach rozwojowych”. Przy czym ze względu na to, że zdecydowana większość przepisów Projektu dotyczy mimo wszystko związków rozwojowych (można szacować, że problematyki tej dotyczy 90% lub nawet więcej materii normatywnej Projektu), Rada Legislacyjna jest zdania, że już w tytule Projektu powinna się znaleźć wyraźna wzmianka właśnie o związkach rozwojowych. Rada Legislacyjna preferowałaby zatem wybór trzeciego z powyższych wariantów tytułu Projektu.

2. [Nie w pełni adekwatne określenie zakresu Projektu] Art. 1 ust. 1 Projektu nie w pełni adekwatnie określa zakres zastosowania Projektu. W szczególności, art. 1 ust. 1 pkt 1 Projektu stanowi, że określa on „zasady prowadzenia polityki miejskiej”. Sformułowanie to jest o tyle problematyczne, że potencjalnie można je rozumieć dwojako: wąsko lub szeroko. W wąskim rozumieniu zasady prowadzenia polityki miejskiej oznaczają pewne idee przewodnie generalnie przenikające instytucję polityki miejskiej, a więc pewne normy ogólne, zgodnie z którymi należy ją prowadzić: normy, które wyrażają idealne powinności nakazujące dążenie do realizacji określonych pożądanych stanów rzeczy (normy optymalizacyjne). Jest to tradycyjne dla teorii prawa rozumienie pojęcia zasad prawa.[37] Jeżeli Projekt zawiera tego rodzaju zasady prowadzenia polityki miejskiej, to tylko w ramach definicji legalnej tej polityki, w której wymienia się przede wszystkim zasadę zrównoważonego rozwoju oraz inne cele tej polityki, takie jak: wykorzystanie potencjału miast i ich obszarów funkcjonalnych dla policentrycznego rozwoju sieci osadniczej kraju, pobudzanie wzrostu gospodarczego i tworzenie trwałych miejsc pracy, poprawa jakości życia mieszkańców oraz poszanowanie środowiska naturalnego (art. 3 Projektu). Przy założeniu jednak takiego właśnie rozumienia zasad prowadzenia polityki miejskiej, należałoby rekomendować prawodawcy, aby zamiast odwoływania się w art. 1 ust. 1 pkt 1 Projektu do zasad prowadzenia polityki miejskiej po prostu stwierdził on w tym przepisie, że ustawa określa definicję lub istotę polityki miejskiej. Z kolei w znaczeniu szerokim zasady prowadzenia polityki miejskiej obejmują wszystkie normy prawne dotyczące tej polityki, w tym normy dotyczące podmiotów, celów i instrumentów prawnych tej polityki, a także struktur organizacyjnych, w ramach których polityka ta ma być prowadzona. Przy czym obserwacja praktyki legislacyjnej stosowanej w polskich ustawach prowadzi do wniosku, że ilekroć ustawodawca, w przepisach ogólnych ustawy, określając jej zakres stwierdza, że ustawa określa „zasady” dotyczące jakiejś dziedziny życia, to oznacza to zazwyczaj nie zasady prawa w znaczeniu wąskim i ścisłym, tak jak są one rozumiane w teorii prawa, ale raczej oznacza to po prostu generalnie normy czy też reguły prawne regulujące daną dziedzinę. Przy takim szerokim rozumieniu odwoływanie się w art. 1 ust. 1 pkt 1 Projektu do zasad prowadzenia polityki miejskiej ma niewielki sens eksplanacyjny, gdyż w takim przypadku nie sposób jest precyzyjnie odróżnić od siebie poszczególne materie regulacyjne Projektu wyróżnione w kolejnych trzech punktach art. 1 ust. 1 Projektu. W takim układzie zasady tworzenia, organizacji i funkcjonowania związków rozwojowych, czy też zasady i tryb sporządzania, uchwalania oraz wykonywania kart rozwoju – o czym jest mowa w art. 1 ust. 1 pkt 3 Projektu – także należy zaliczyć do szeroko rozumianych zasad prowadzenia polityki rozwoju (w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 1 Projektu), co sprawia, że materie formalnie wyróżnione w art. 1 ust. 1 pkt 1 Projektu (z jednej strony) oraz w art. 1 ust. 1 pkt 3 Projektu (z drugiej strony) w rzeczywistości treściowo nakładają się i zachodzą na siebie.

Z kolei następna z materii regulacyjnych Projektu wymieniona w art. 1 ust. 1 pkt 2 Projektu, czyli podmioty prowadzące politykę miejską oraz tryb współpracy pomiędzy nimi, jest w praktyce powielona treściowo również w art. 1 ust. 1 pkt 3 Projektu, gdzie jest mowa o zasadach i formach współpracy jednostek samorządu terytorialnego w zakresie prowadzenia polityki miejskiej, w tym o zasadach tworzenia, organizacji i funkcjonowania związków rozwojowych, będących niczym innym, jak właśnie pewną formą współpracy jednostek samorządu terytorialnego (czyli podmiotów prowadzących politykę miejską) w zakresie prowadzenia polityki miejskiej. Wskazane powyżej przykłady dość wydatnie pokazują, że wyróżnienie poszczególnych materii regulacyjnych Projektu w jego art. 1 ust. 1 – czyli w jednostce redakcyjnej mającej w założeniu określać zakres ustawy – nie jest bynajmniej logicznie i treściowo rozłączne.

W tym względzie Rada Legislacyjna proponuje, aby zamiast użycia określeń wyróżnionych w obecnym brzmieniu art. 1 ust. 1 Projektu wymienić tam po prostu w sensie przedmiotowym te materie, które są unormowane w poszczególnych największych jednostkach redakcyjnych Projektu, czyli w jego działach, z zastrzeżeniem, że w przypadku działu 1 należałoby wymienić takie materie, jak istotę i podstawy prawne polityki miejskiej oraz podmioty prowadzące politykę miejską i ich zadania. W dalszej kolejności wśród materii objętych zakresem ustawy należałoby wymienić: zasady tworzenia, organizacji i funkcjonowania związków rozwojowych (dział 2 Projektu), planowanie rozwoju obszaru związku rozwojowego oraz planowanie rozwoju miasta centralnego i jego obszaru funkcjonalnego (dział 3 Projektu).[38] Zdaniem Rady Legislacyjnej, takie wyliczenie materii objętych zakresem Projektu będzie bardziej przejrzyste i logiczne niż to aktualnie zastosowane w art. 1 ust. 1 Projektu.

3. [Nieadekwatność wyrażenia „związek rozwojowy”] Rada Legislacyjna uznaje za szczególnie ważne zwrócić uwagę na niepoprawność językową przedłożonego Projektu, tym bardziej, że zasadnicze wątpliwości budzi z tego punktu widzenia wprowadzenie pojęcia „związek rozwojowy”. Problem wyjaśnienia tej kwestii  jest tym istotniejszy, że nowelizacja rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 stycznia 2026 r. zmieniająca rozporządzenie w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”[39] jednoznacznie utrzymuje istniejący obowiązek prawodawcy, zgodnie z którym „W ustawie należy posługiwać się wyrazami albo wyrażeniami językowymi w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu” (§ 7 ust. 1). Rada Legislacyjna stwierdza, że analiza wyrażenia „związek rozwojowy” nie spełnia powyższego warunku, gdyż uwzględniając podstawowe i przyjęte znaczenie słów składających się na to wyrażenie, nie da się ustalić treści, która miałaby wynikać z ich złożenia w jedno wyrażenie. Konkludując oznacza to, że wskazany w  powyższym rozporządzeniu warunek poprawności językowej nie został przez projektodawcę spełniony.

4. [Niepotrzebne oznaczenie numeru załącznika] W art. 2 pkt 2 Projektu następuje niepotrzebne oznaczenie załącznika do Projektu numerem. Przepis ten zawiera legalną definicję „miasta centralnego” i stanowi, że miastem takim jest „miasto wskazane w załączniku nr 1 do ustawy”. Tymczasem sam ten załącznik – który jest obecnie dołączony do Projektu – nie jest oznaczony ani numerem 1, ani też żadnym w ogóle numerem. Jest on w Projekcie opisany po prostu jako „Załącznik do ustawy”, bez żadnej dalszej numeracji. Jest to całkowicie zrozumiałe i zasadne, ponieważ jest to jedyny załącznik do tej ustawy, która w przyszłości ma zostać uchwalona na podstawie Projektu. W związku z tym Rada Legislacyjna postuluje, aby w art. 2 pkt 2 Projektu nie opisywać tego załącznika do ustawy jako załącznika nr 1.

5. [Potrzeba doprecyzowania brzmienia art. 7 ust. 5 Projektu] Art. 7 ust. 5 Projektu wymaga doprecyzowania poprzez jednoznaczne przesądzenie, iż jednostka samorządu terytorialnego może należeć wyłącznie (lub tylko) do jednego związku rozwojowego. Obecnie art. 7 ust. 5 Projektu stanowi, że „Jednostka samorządu terytorialnego może należeć do jednego związku rozwojowego.”. Przepis ten w swoim aktualnym brzmieniu nie jest w pełni jednoznaczny treściowo. Zamiarem autorów Projektu było najprawdopodobniej przesądzenie poprzez ten przepis, że każda jednostka samorządu terytorialnego może należeć tylko do jednego związku rozwojowego, aczkolwiek taki zamiar twórców Projektu nie został wyraźnie wskazany w jego uzasadnieniu.[40] Jednakże potencjalnie przepis ten można również rozumieć zupełnie inaczej: nie jako negatywny zakaz przynależności przez jednostkę samorządu terytorialnego do więcej niż jednego związku rozwojowego, ale jako pozytywne dozwolenie jednostce samorządu terytorialnego na przynależenie do tylko jednego związku rozwojowego, w sytuacji, gdy obiektywne kryteria osadnicze, przestrzenne lub funkcjonalne przemawiałyby za członkostwem danej jednostki samorządu terytorialnego w większej liczbie związków rozwojowych. Teoretycznie nie można przecież wykluczyć istnienia w Polsce gmin, które są funkcjonalnie powiązane z obszarami wchodzącymi w skład obszarów funkcjonalnych dwóch lub nawet trzech miast centralnych, o ile w danym przypadku uzasadniają to obiektywne uwarunkowania związane ze strukturą osadniczą i przestrzenną oraz określone powiązania funkcjonalne, np. powiązania transportowe. W takim przypadku dana gmina mogłaby hipotetycznie należeć do więcej niż jednego związku rozwojowego i art. 7 ust. 5 Projektu mógłby być przez taką gminę interpretowany jako dozwolenie jej na to, by nie musiała przystępować do dwóch lub trzech związków rozwojowych, lecz by mogła zostać członkiem jednego związku rozwojowego.

Jeszcze częściej mogą występować przypadki, w których wielokrotne członkostwo w różnych związkach rozwojowych może być rozważane przez powiat, zwłaszcza przez powiat dostatecznie duży pod względem terytorialnym, w przypadku którego jedna gmina lub część gmin położonych na jego obszarze należą do jednego związku rozwojowego (z uwagi na obiektywnie istniejące powiązania osadnicze, przestrzenne i funkcjonalne), natomiast inna gmina lub inne gminy z obszaru tego powiatu należą do zupełnie innego związku rozwojowego. W przypadku takiego powiatu przepis art. 7 ust. 5 Projektu tym bardziej może być rozumiany niejednoznacznie: albo jako zakaz przynależności przez powiat do więcej niż jednego związku rozwojowego, albo też jako dozwolenie przynależności przez powiat do jednego tylko związku rozwojowego, zamiast do dwóch lub nawet trzech związków rozwojowych (zgodnie z przynależnością gmin z terytorium tego powiatu).

Co więcej, przy założeniu rozumienia przepisu art. 7 ust. 5 Projektu jako zakazu przynależenia przez jednostkę samorządu terytorialnego do więcej niż jednego związku rozwojowego można by się zastanawiać, czy akurat w przypadku powiatów zakaz taki rzeczywiście jest dostatecznie mocno uzasadniony w sensie merytorycznym. O ile bowiem w przypadku gmin zakaz taki jest raczej na pewno sensowny merytorycznie, o tyle w przypadku powiatów można by już mieć co do tego znacznie większe wątpliwości.

Ponadto art. 7 ust. 5 Projektu powinien zostać doprecyzowany również pod względem czasowego zakresu zastosowania zawartego tam zakazu albo dozwolenia. W szczególności, jeżeli zostanie przyjęte, że przepis ten wyraża zakaz przynależności przez jednostkę samorządu terytorialnego do więcej niż jednego związku rozwojowego, to warto byłoby w tym przepisie wyraźnie zaznaczyć, że zakaz ten obejmuje jedynie sytuacje, w których dana jednostka samorządu terytorialnego już aktualnie jest członkiem istniejącego związku rozwojowego i że zakaz ten rozciąga się tylko na okres tej przynależności. Zakaz ten nie powinien natomiast obejmować okresu, w którym dana jednostka samorządu terytorialnego przestanie być członkiem związku rozwojowego: czy to w wyniku wystąpienia ze związku rozwojowego, czy też w wyniku likwidacji związku rozwojowego. Zarówno wystąpienie jednostki samorządu terytorialnego ze związku rozwojowego, jak też likwidacja związku rozwojowego są sytuacjami dopuszczalnymi i przewidywanymi przez Projekt[41] i chodzi to, aby przepis art. 7 ust. 5 Projektu nie był w przyszłości rozumiany w ten sposób, że dana jednostka samorządu terytorialnego, która w przeszłości przynależała do związku rozwojowego, lecz potem z niego wystąpiła lub związek ten został rozwiązany, nie ma już prawnych możliwości przystąpienia do innego związku rozwojowego.

6. [Konieczność wskazania sposobu obliczania populacji] W art. 9 ust. 1 Projektu konieczne jest wyraźne wskazanie sposobu obliczania liczebności populacji, o której jest tam mowa. Art. 9 ust. 1 Projektu stanowi, że „Zadania związane z przygotowaniem organizacyjnym i prawnym związku rozwojowego wykonuje Pełnomocnik do spraw utworzenia związku rozwojowego, zwany dalej „pełnomocnikiem”, którego funkcje pełni organ wykonawczy miasta centralnego, a w przypadku związku rozwojowego wspólnego dla co najmniej dwóch miast centralnych - organ wykonawczy miasta centralnego o większej populacji.”. Ani ten przepis, ani też żaden inny przepis Projektu dotyczący tworzenia związku rozwojowego nie określa wszakże samodzielnie tego, w jaki sposób należy obliczać liczbę tej populacji na potrzeby art. 9 ust. 1 Projektu, ani też który moment czasowy jest dla obliczenia liczby tej populacji momentem miarodajnym, czyli relewantnym (bo przecież liczebność populacji poszczególnych miast centralnych nie jest wielkością stałą, lecz zmienną w czasie). Żaden przepis Projektu nie odsyła też w tym zakresie do jedynego w Projekcie przepisu, który reguluje sposób obliczania liczby ludności jednostek samorządu terytorialnego, czyli do przepisu art. 35 ust. 2 Projektu. Ten ostatni przepis normuje sposób obliczania liczby ludności z uwagi na bardzo konkretną potrzebę: a mianowicie w związku z obliczaniem liczby głosów przysługujących poszczególnym jednostkom samorządu terytorialnego w przypadku głosowania na zgromadzeniu związku rozwojowego (czy to zgodnie z zasadą podwójnej większości, czy też zgodnie z zasadą głosowania populacją – zob. art. 35 ust. 2 oraz art. 36 ust. 3 Projektu). Jednakże przepis ten dotyczy obliczania liczby ludności jednostek samorządu terytorialnego tylko i wyłącznie na potrzeby głosowania przez zgromadzenie już istniejącego związku rozwojowego i nie ma żadnych podstaw prawnych do tego, aby przepis ten, choćby na zasadzie analogii, stosować również w przypadku określonym w art. 9 ust. 1 Projektu, czyli na etapie tworzenia związku rozwojowego. Dlatego też dla tego ostatniego przypadku albo należy stworzyć wyraźny przepis odsyłający – w zakresie sposobu obliczania liczby populacji – do analogicznego stosowania wówczas sposobu określonego w art. 35 ust. 2 Projektu, albo też należy stworzyć w tym zakresie osobny przepis, wzorując się treściowo na art. 35 ust. 2 Projektu (czyli odsyłając w tym zakresie do danych publikowanych przez Główny Urząd Statystyczny według stanu na dzień 30 czerwca roku poprzedzającego podjęcie zadań przez pełnomocnika, o którym jest mowa w art. 9 ust. 1 Projektu).

7. [Doprecyzowanie przepisu art. 13 ust. 2 Projektu] Art. 13 ust. 2 Projektu normujący nadzór nad działalnością związku rozwojowego wymaga doprecyzowania w odniesieniu do związku rozwojowego składającego się z więcej niż jednego miasta centralnego, z których przynajmniej dwa wchodzą w skład różnych województw. Przepis art. 13 ust. 2 Projektu stanowi, że „Jeżeli w skład związku rozwojowego wchodzą jednostki samorządu terytorialnego z co najmniej dwóch województw, nadzór, o którym mowa w ust. 1, sprawują wojewoda oraz regionalna izba obrachunkowa, właściwi miejscowo dla miasta centralnego.”. Przepis ten nie rozstrzyga wszakże właściwości wojewody oraz regionalnej izby obrachunkowej w przypadku, gdy w skład danego związku rozwojowego wchodzą dwa lub nawet trzy miasta centralne i gdy przynajmniej dwa z nich należą do różnych województw. Taka sytuacja nie jest jedynie hipotetyczna, a w każdym razie Projekt sam wyraźnie przewiduje możliwość utworzenia związku rozwojowego wspólnego dla co najmniej dwóch miast centralnych (zob. art. 9 ust. 1 Projektu). Możliwość taka jest również wyraźnie wzmiankowana i wyjaśniona w uzasadnieniu Projektu.[42] W tym względzie pojawia się wszakże wspomniana już wyżej wątpliwość odnośnie do właściwości miejscowej wojewody i regionalnej izby obrachunkowej w przypadku związku rozwojowego opartego na więcej niż jednym mieście centralnym, z których co najmniej dwa takie miasta wchodzą w skład różnych województw. De lege ferenda w art. 13 ust. 2 Projektu taki przypadek powinien zostać wyraźnie rozstrzygnięty. Zdaniem Rady Legislacyjnej, zasadne byłoby w tym przypadku przyjęcie reguły analogicznej do tej przewidzianej w art. 9 ust. 1 Projektu, że mianowicie właściwi do sprawowania nadzoru nad działalnością danego związku rozwojowego są wówczas wojewoda i regionalna izba obrachunkowa właściwi miejscowo dla miasta centralnego o większej populacji. Rzecz tylko w tym, że – jak powiedziano wyżej – przepis art. 9 ust. 1 Projektu nie wskazuje niestety sposobu obliczania lub ustalania wielkości tej populacji, ani też nie odsyła w tym zakresie do analogicznego stosowania przepisu art. 35 ust. 2 Projektu. Tym samym wyraźne przesądzenie w Projekcie sposobu obliczania lub ustalania liczby populacji miasta centralnego powinno de lege ferenda nastąpić zarówno na potrzeby stosowania przepisu art. 9 ust. 1 Projektu, jak też na potrzeby art. 13 ust. 2 Projektu – dla opisanego wyżej szczególnego przypadku angażującego dwa województwa.

8. [Mankamenty unormowania wniosku o utworzenie związku rozwojowego] Przepis art. 15 ust. 2 Projektu określa treść wniosku o tworzenie związku rozwojowego w sposób niepełny oraz naruszający zakaz odesłań kaskadowych. Już pobieżna lektura treści art. 15 ust. 2 Projektu budzi zdziwienie, dlaczego przepisy te nie zawierają wymogu uzasadnienia we wniosku o utworzenie związku rozwojowego, że ten tworzony związek będzie spełniać materialnoprawne przesłanki określające istotę więzi pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego mającymi tworzyć związek, przesłankę zachowania ciągłości przestrzennej oraz inne jeszcze przesłanki pozytywne i negatywne, o których jest mowa we wcześniejszych przepisach Projektu, a konkretnie w art. 7 Projektu. Pozornie brak ten wydaje się być sanowany przez art. 15 ust. 2 pkt 2 Projektu, stanowiący, że wniosek o utworzenie związku rozwojowego zawiera „uzasadnienie utworzenia związku rozwojowego, w szczególności w zakresie zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 19 ust. 2”. Ten wymieniony tutaj art. 19 ust. 2 Projektu – do którego następuje odesłanie – wymienia przesłanki, którymi kieruje się Rada Ministrów, wydając rozporządzenie o utworzeniu związku rozwojowego. Wśród tychże przesłanek znajdują się między innymi „przesłanki, o których mowa w art. 7 ust. 3, 4 i 6” (art. 19 ust. 2 pkt 5 Projektu). Jak z tego wynika, przepis art. 15 ust. 2 pkt 2 Projektu odsyła do przepisu art. 19 ust. 2 Projektu, zaś z kolei ten ostatni przepis odsyła do art. 7 ust. 3, 4 i 6 Projektu. Taka technika legislacyjna stanowi typowy przejaw odesłań kaskadowych, które są zakazane przez Zasady techniki prawodawczej. § 157 Zasad techniki prawodawczej wyraźnie bowiem stanowi, że „Nie odsyła się do przepisów, które już zawierają odesłania.”. Tak więc de lege ferenda do przepisów art. 7 Projektu należy odesłać bezpośrednio już w przepisach mówiących o treści wniosku o utworzenie związku rozwojowego.

Kolejną bardzo istotną usterką przepisów Projektu dotyczących wniosku o utworzenie związku rozwojowego jest spoczywający na pełnomocniku i wynikający z art. 15 ust. 3 pkt 2 Projektu wymóg dołączenia do tego wniosku opinii organów jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 10 ust. 3 pkt 1 Projektu.  Te ostatnio wymienione opinie są to opinie „jednostek samorządu terytorialnego wchodzących w skład związku rozwojowego” dotyczące projektu pierwszego statutu związku rozwojowego (art. 10 ust. 3 pkt 1 Projektu). W tym kontekście pojawia się niedający się sensownie rozstrzygnąć dylemat, w jaki sposób pełnomocnik może dołączyć do wniosku o utworzenie związku rozwojowego opinie „jednostek samorządu terytorialnego wchodzących w skład związku rozwojowego”, skoro dany związek rozwojowy jeszcze w tym momencie nie istnieje i dopiero ma on powstać (sic!). Trzeba przecież pamiętać, że w myśl wyraźnie brzmiących przepisów Projektu związek rozwojowy powstaje dopiero po upływie stosunkowo długiego okresu po złożeniu wniosku o jego utworzenie, gdyż wniosek ten podlega najpierw rozciągniętemu w czasie procesowi opiniodawczemu (zob. art. 15 ust. 5 i 6 Projektu), zaś samo utworzenie związku rozwojowego następuje na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów (art. 14 ust. 1 oraz art. 19 ust. 1 pkt 1 Projektu), i to dopiero z dniem 1 stycznia roku następującego po roku wydania tego rozporządzenia (art. 19 ust. 3 Projektu). Tym bardziej więc nie jest możliwe, aby do wniosku o utworzenie związku rozwojowego można było efektywnie dołączyć opinie „jednostek samorządu terytorialnego wchodzących w skład związku rozwojowego” (art. 15 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 3 pkt 1 Projektu). Sam przepis art. 10 ust. 3 pkt 1 Projektu, stanowiący, że „Projekt pierwszego statutu związku rozwojowego pełnomocnik przekazuje do zaopiniowania przez organy: 1) jednostek samorządu terytorialnego wchodzących w skład związku rozwojowego” merytorycznie i prakseologicznie broni się o tyle, że w pełni możliwe i do wyobrażenia jest zaopiniowanie projektu tego statutu przez organy jednostek samorządu terytorialnego wchodzących w skład związku rozwojowego już po jego utworzeniu. Absolutnie nie jest jednak wykonalne dołączenie tych ostatnio wspomnianych opinii do wniosku o utworzenie związku rozwojowego, tak jak wymaga tego wyraźnie art. 15 ust. 3 pkt 2 Projektu. De lege ferenda ten ostatni przepis Projektu koniecznie musi zostać przeredagowany i zmieniony. Zapewne powinno tutaj chodzić o opinie jednostek samorządu terytorialnego mających dopiero wejść w skład związku rozwojowego, ale kwestię tych opinii należy unormować w samodzielnym przepisie Projektu, bez mylnego odsyłania w tym zakresie do przepisu art. 10 ust. 3 pkt 2 Projektu, normującego zupełnie inną instytucję prawną.

9. [Bezprzedmiotowość i nielogiczność przepisu art. 16 ust. 3 Projektu] Przepis art. 16 ust. 3 Projektu jest całkowicie bezprzedmiotowy i nie ma logicznego sensu. Przepis ten dotyczy sytuacji, w której związek rozwojowy powstaje z przekształcenia stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego, związku międzygminnego lub związku powiatowo-gminnego (zob. art. 16 ust. 1 Projektu). Odnosząc się do takiej sytuacji art. 16 ust. 3 Projektu stanowi, że „Złożenie negatywnej opinii przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, o której mowa w art. 15 ust. 3 pkt 2, jest równoznaczne z wystąpieniem tej jednostki ze stowarzyszenia, związku międzygminnego lub związku powiatowo-gminnego ze skutkiem natychmiastowym, o ile nie narusza to zasady ciągłości przestrzennej.”. Przepis art. 16 ust. 3 Projektu odsyła zatem do omówionego już wyżej art. 15 ust. 3 pkt 2 Projektu, który odsyła z kolei do art. 10 ust. 3 pkt 1 Projektu. Art. 15 ust. 3 pkt 2 Projektu stanowi mianowicie, że do wniosku o utworzenie związku rozwojowego dołącza się „opinie organów jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 10 ust. 3 pkt 1”, czyli opinie „jednostek samorządu terytorialnego wchodzących w skład związku rozwojowego” dotyczące projektu pierwszego statutu związku rozwojowego. Pomijając już w tym miejscu technicznoprawny błąd w postaci odesłania kaskadowego w art. 16 ust. 3 Projektu (w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 2 i art. 10 ust. 3 pkt 1 Projektu), istotniejszy merytorycznie jest mankament polegający na tym, iż art. 16 ust. 3 Projektu mówi o tym, że jeżeli organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego już wchodzącej w skład związku rozwojowego negatywnie zaopiniuje projekt pierwszego statutu związku rozwojowego, to wówczas takie zdarzenie „jest równoznaczne z wystąpieniem tej jednostki ze stowarzyszenia, związku międzygminnego lub związku powiatowo-gminnego ze skutkiem natychmiastowym” (art. 16 ust. 3 Projektu). Problem polega jednak na tym, że w tym momencie – czyli w momencie, w którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wchodzącej w skład związku rozwojowego opiniuje projekt pierwszego statutu związku rozwojowego (wszystko jedno zresztą, czy opiniuje go pozytywnie czy negatywnie) – owo stowarzyszenie jednostek samorządu terytorialnego, związek międzygminny lub związek powiatowo-gminy (z którego przekształcenia powstał związek rozwojowy) już dawno nie istnieje (sic!), a więc dana jednostka samorządu terytorialnego nie ma już z czego występować (tak jak to nielogicznie przewiduje art. 16 ust. 3 Projektu). Jak bowiem wyraźnie stanowi art. 16 ust. 5 Projektu, „Z dniem utworzenia związku rozwojowego, na wniosek pełnomocnika złożony do właściwego organu rejestrowego, organ ten wykreśla stowarzyszenie, związek międzygminny lub związek powiatowo-gminny, o czym zawiadamia wojewodę oraz pełnomocnika.”. Tak więc jeżeli związek rozwojowy powstaje z przekształcenia stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego, związku międzygminnego lub związku powiatowo-gminnego, to z dniem utworzenia związku rozwojowego podmiot podlegający przekształceniu przestaje istnieć i zostaje wykreślony ze stosownego rejestru publicznego. Logiczne jest więc, że późniejsza uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego już wchodzącej w skład związku rozwojowego o negatywnym zaopiniowaniu projektu pierwszego statutu związku rozwojowego w żaden sposób nie może prowadzić do – i to następującego z mocy samego prawa – wystąpienia tej jednostki samorządu terytorialnego ze stowarzyszenia, związku międzygminnego lub związku powiatowo-gminnego ze skutkiem natychmiastowym, tak jak to przewiduje art. 16 ust. 3 Projektu (w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 2 i art. 10 ust. 3 pkt 1 Projektu).

Jeżeli art. 16 ust. 3 Projektu ma mieć jakieś znaczenie normatywne, wydaje się ono dotyczyć sytuacji, w której z jakichś powodów związek rozwojowy nie powstanie. Wtedy skutek, o którym mowa w tym przepisie, będzie mógł zaistnieć. Jednakże jeśli tak interpretować analizowany przepis, można mu przypisać rolę swoistego hamulca, który ma zapobiegać wydawaniu przez gminy opinii negatywnych, gdyż sankcją za to może być przymusowe opuszczenie dotychczasowych struktur. Obecność w przepisach takiej sankcji jest niezasadna, gdyż jednostka samorządu terytorialnego może negatywnie odnosić się do projektu statutu, a nawet całej idei utworzenia związku rozwojowego, ale jednocześnie może mieć wolę pozostawania w dotychczasowych strukturach – w  stowarzyszeniu, związku międzygminnym lub związku powiatowo-gminnym.

Wskazane błędy prawodawcze wynikają po prostu z tego, że w przepisach Projektu dotyczących składania wniosku o utworzenie związku rozwojowego autorzy Projektu nie unormowali w samodzielnych przepisach kwestii zaopiniowania tego wniosku lub projektu utworzenia związku rozwojowego przez organy zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego, lecz odesłali w tym zakresie do przepisu mówiącego o opinii organów jednostek samorządu terytorialnego już wchodzących w skład związku rozwojowego i dotyczącej projektu pierwszego statutu związku rozwojowego. Ten mankament legislacyjny należy bezwzględnie naprawić.

10. [Brak określenia skutków negatywnej opinii jednostki samorządu terytorialnego mającej wchodzić w skład związku rozwojowego] Art. 15 ust. 3 pkt 2 Projektu stanowi, że do wniosku o utworzenie związku rozwojowego dołącza się opinie organów jednostek samorządu terytorialnego, które – jak należy rozumieć – mają wchodzić w skład związku rozwojowego (o mankamentach art. 10 ust. 3 pkt 1 Projektu, do którego odsyła art. 15 ust. 3 pkt 2, była już mowa wyżej w niniejszej opinii). Jednakże Projekt nigdzie nie wskazuje, jakie będą skutki wyrażenia przez daną jednostkę samorządu terytorialnego, która miałaby wejść do związku rozwojowego, opinii negatywnej zarówno dla procesu tworzenia związku rozwojowego, jak i dla udziału w związku tej jednostki samorządu terytorialnego, która wyraziła opinię negatywną. Obarczony wskazanymi w opinii wadami art. 16 ust. 3 Projektu dotyczy tylko przekształcenia stowarzyszenia, związku międzygminnego lub związku powiatowo-gminnego i przewiduje skutek wydania negatywnej opinii w stosunku do projektu statutu w postaci wystąpienia tej jednostki samorządu terytorialnego ze skutkiem natychmiastowym z tego dotychczasowego podmiotu i to tylko wtedy, gdy „nie narusza to zasady ciągłości przestrzennej” (ktokolwiek miałby o tym decydować). De lege ferenda nie ma zatem żadnych przeszkód, aby – w przypadku takiego przekształcenia – mimo takiej negatywnej opinii jednostka samorządu terytorialnego mocą rozporządzenia Rady Ministrów, o którym mowa w art. 19 Projektu, znalazła się składzie związku rozwojowego. Podobnie w przypadku tworzenia związku rozwojowego niemającego poprzednika prawnego Projekt nie przewiduje skutków negatywnej opinii danej jednostki samorządu terytorialnego dla jej wejścia w skład tego związku, a w szczególności nie normuje tego, czy taka opinia uniemożliwia włączenie tej jednostki w skład związku rozwojowego. Należy przy tym podkreślić, że niejako „przymusowe” włączenie jednostki samorządu terytorialnego do związku rozwojowego, wbrew jej opinii, byłoby sprzeczne z ideą samorządności oraz z zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, którą Projekt – jak podkreśla się w uzasadnieniu – Projekt ma afirmować.[43] Zatem bezwzględnie należy uzupełnić Projekt o określenie skutków negatywnych opinii organów jednostek samorządu terytorialnego.

11. [Brak określenia procedury wystąpienia ze związku rozwojowego] Projekt nie określa procedury wystąpienia jednostki samorządu terytorialnego ze związku rozwojowego, choć w enigmatycznie skądinąd brzmiącym art. 17 o takiej możliwości się wspomina. Przepis art. 17 ust. 3 zasadnie skądinąd stwierdza, że akty związku „zachowują moc i obowiązują na obszarze jednostki samorządu terytorialnego, która wystąpiła ze związku rozwojowego, do dnia wejścia w życie aktów prawnych przyjętych lub uchwalonych przez tę jednostkę”. Jednakże nie uregulowano w Projekcie zarówno samej procedury wystąpienia ze związku rozwojowego, jak i dalszych skutków tego wystąpienia – chociażby w sferze majątkowej. Kwestie te niewątpliwie wymagają bardziej szczegółowej regulacji.

12. [Niezasadne użycie pojęcia „władze związku rozwojowego”] Tytuł rozdziału 4 w dziale 2 Projektu zupełnie niepotrzebnie używa pojęcia „władze” na oznaczenie organów związku rozwojowego. W przepisach rozdziału 4 w dziale 2 Projektu pojęcie „władze związku rozwojowego” w ogóle nie występuje (poza tytułem tego rozdziału). W szczególności, pojęcie to nie występuje w otwierającym rozdział 4 w dziale 2 art. 27 Projektu, stanowiącym, że organami związku rozwojowego są: (1) zgromadzenie związku rozwojowego oraz (2) organ wykonawczy związku rozwojowego. W całym też rozdziale 4 dziale 2 Projektu występuje właśnie pojęcie „organów” związku rozwojowego, zaś pojęcie „władze” związku rozwojowego pojawia się jedynie we wcześniejszych przepisach Projektu (i to zaledwie dwukrotnie), mówiących o treści wniosku o utworzenie związku rozwojowego (art. 15 ust. 2 pkt 1 Projektu) oraz o kompetencji Rady Ministrów do ustalenia w drodze rozporządzenia siedziby władz związku rozwojowego (art. 19 ust. 1 pkt 1 Projektu). W rzeczywistości normatywnej Projektu pojęcie „władz” związku rozwojowego jest zatem synonimem pojęcia „organów” tego związku. W istocie pojęcie „organów” związku rozwojowego jest tutaj znacznie bardziej adekwatne merytorycznie i prawnie. Zarówno zgromadzenie związku rozwojowego, jak też organ wykonawczy związku rozwojowego są organami związku rozwojowego, i to organami tak w znaczeniu cywilnoprawnym (w szczególności w zakresie występowania za związek rozwojowy w sprawach majątkowych związku, w tym w związku z gospodarowaniem mieniem związku – zob. art. 38 ust. 2 pkt 5 Projektu), jak też w znaczeniu administracyjnoprawnym, jako organy administracji publicznej (zob. art. 39 Projektu).

Prawdą jest, że sformułowanie „władze” na oznaczenie organów występuje w ustawach samorządowych, tj. w ustawie o samorządzie gminnym,[44] w ustawie o samorządzie powiatowym[45] oraz w ustawie o samorządzie województwa.[46] Nie może to być jednak traktowane jako argument rozstrzygający na rzecz zasadności posługiwania się tym pojęciem w Projekcie, gdyż, po pierwsze, w przeciwieństwie do gmin, powiatów i województw związki rozwojowe nie będą jednostkami samorządu terytorialnego, lecz zrzeszeniami tych jednostek, a po drugie, również na gruncie wspomnianych ustaw samorządowych można zasadnie krytykować używanie tam we wspomnianym kontekście pojęcia „władze”. W ustawach samorządowych pojęcie „władze” występuje w tytule rozdziałów tych ustaw mówiących o organach, odpowiednio, gminy, powiatu i województwa, natomiast w samej treści tych rozdziałów ustawodawca posługuje się konsekwentnie pojęciem „organów” stanowiących i wykonawczych odnośnych jednostek samorządu terytorialnego. Znamienne jest zresztą, że to właśnie w kontekście nazewnictwa organów jednostek samorządu terytorialnego wybitni znawcy prawa administracyjnego Profesor Jan Boć i Profesor Marcin Miemiec już przed wielu laty pisali, że istnieje „niedopilnowany w ustawach samorządowych problem nazewnictwa” i że problem ten „jest w rzeczywistości problemem merytorycznym”.[47]

Finalnie więc Rada Legislacyjna postuluje dopilnowanie tego problemu w Projekcie i całkowite zrezygnowanie z używania tam pojęcia „władze” związku rozwojowego na rzecz konsekwentnego używania określenia „organy” związku rozwojowego.

13. [Błędne odesłanie w art. 36 ust. 3 Projektu] W art. 36 ust. 3 Projektu występuje błędne odesłanie do art. 34 ust. 2 Projektu, podczas gdy prawidłowo ten pierwszy przepis powinien odsyłać do art. 35 ust. 2 Projektu. Art. 36 ust. 3 Projektu mówi o wskaźniku ludności jednostki samorządu terytorialnego ustalanym na potrzeby głosowania populacją przez zgromadzenie związku rozwojowego. Art. 36 ust. 3 Projektu stanowi, że „Wskaźnik ludności jednostki samorządu terytorialnego wynosi iloraz liczby ludności, o której mowa w art. 34 ust. 2, oraz liczby 1000.”. Tymczasem art. 34 ust. 2 Projektu, do którego następuje tu odesłanie, nie mówi bynajmniej niczego na temat liczby ludności, lecz stanowi, że „Sposób podejmowania uchwał przez zgromadzenie określa statut związku rozwojowego.”. Natomiast o liczbie ludności jest expressis verbis mowa w art. 35 ust. 2 Projektu, stanowiącym, że „Liczbę ludności, o której mowa w ust. 1 pkt 2, ustala się na podstawie danych publikowanych przez Główny Urząd Statystyczny według stanu na dzień 30 czerwca roku poprzedzającego rok głosowania.”. W świetle powyższego jest oczywiste, że w treści art. 36 ust. 3 Projektu doszło do omyłki i że przepis ten powinien docelowo odsyłać do przepisu art. 35 ust. 2 Projektu.

14. [Konieczność doprecyzowania przepisów o spółkach z udziałem związku rozwojowego poza sferą użyteczności publicznej] Konkretniejszego doprecyzowania treściowego wymagają przepisy Projektu mówiące o dopuszczalnych prawnie przypadkach, w których związek rozwojowy może uczestniczyć w spółkach kapitałowych poza sferą użyteczności publicznej. Obecnie art. 45 ust. 3 Projektu stanowi, że „Poza sferą użyteczności publicznej związek rozwojowy może tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i spółki akcyjne oraz przystępować do nich, jeżeli działalność spółek polega na wykonywaniu działań wspierających rozwój gospodarki, przedsiębiorczości i innowacji w zakresie celów ustalonych w strategii rozwoju ponadlokalnego związku rozwojowego.”. W tym kontekście bodaj najwięcej kontrowersji i niejasności może budzić pojęcie „celów ustalonych w strategii rozwoju ponadlokalnego związku rozwojowego”. Problem bowiem polega na tym, że przepisy Projektu dotyczące strategii rozwoju ponadlokalnego związku rozwojowego wprost nie posługują się pojęciem „celów” tej strategii (zob. art. 78-84 Projektu zamieszczone w rozdziale 3 działu 3 Projektu) i do owych celów przepisy te nawiązują co najwyżej pośrednio przy okazji normowania obszarów priorytetowego zagospodarowania oraz obszarów ochrony istniejących funkcji. W tych ostatnich przypadkach przepisy Projektu stanowią, że „W strategii rozwoju ponadlokalnego związku rozwojowego jako obszary strategicznej interwencji można wyznaczyć: 1) obszary priorytetowego zagospodarowania – w celu wzmocnienia gminnych polityk przestrzennych dążących do tworzenia zwartych struktur przestrzennych ograniczających transportochłonność i energochłonność; 2) obszary ochrony istniejących funkcji – w celu ochrony istniejących funkcji społecznych, kulturowych lub środowiskowych obszaru.” (art. 79 ust. 1 Projektu). W powyższym przepisie Projektu występuje zatem pojęcie „celu”, ale nie chodzi tutaj bezpośrednio o cele ustalone w strategii rozwoju ponadlokalnego związku rozwojowego (które można by potem wykorzystać jako determinanty działalności spółek kapitałowych związku rozwojowego działających poza sferą użyteczności publicznej), ale chodzi tu raczej o cele, dla których realizacji Projekt dopuszcza wyznaczenie w strategii rozwoju ponadlokalnego związku rozwojowego obszarów priorytetowego zagospodarowania oraz obszarów ochrony istniejących funkcji. Wątpliwe jest zatem, by tak rozumiane cele można wykorzystać jako determinanty ograniczające działalność spółek kapitałowych związku rozwojowego poza sferą użyteczności publicznej.

Natomiast jako tego rodzaju determinanty można by ewentualnie wykorzystać „cele strategiczne rozwoju w wymiarze społecznym, gospodarczym, przestrzennym i klimatyczno-środowiskowym”, o których jest wszakże mowa nie bezpośrednio w Projekcie, ale w ustawie o samorządzie gminnym, a konkretnie w art. 10e ust. 3 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ten ostatni przepis będzie znajdował zastosowanie do strategii rozwoju ponadlokalnego związku rozwojowego na zasadzie odesłania kaskadowego z art. 78 ust. 2 Projektu. Ten ostatni przepis stanowi bowiem, że „Do strategii rozwoju ponadlokalnego związku rozwojowego stosuje się odpowiednio przepisy art. 10g ust. 3, 4a, 5-7 i 9 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie dotyczącym związku międzygminnego.”. Z kolei art. 10g ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym – czyli przepis, do którego odsyła art. 78 ust. 2 Projektu – dotyczy strategii rozwoju ponadlokalnego, ale opracowywanej nie przez związek rozwojowy, ale przez sąsiadujące gminy, które są powiązane ze sobą funkcjonalnie. Gminy takie mogą opracować strategię rozwoju ponadlokalnego będącą wspólną strategią rozwoju tych gmin w zakresie ich terytorium. W tym kontekście art. 10g ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do tego rodzaju strategii rozwoju ponadlokalnego „przepisy art. 10e ust. 2–4 stosuje się odpowiednio”. Tak więc art. 78 ust. 2 Projektu, w zakresie strategii rozwoju ponadlokalnego związku rozwojowego, odsyła do odpowiedniego stosowania m. in. przepisu art. 10g ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (mówiącego o strategii rozwoju ponadlokalnego opracowywanej przez sąsiadujące gminy powiązane ze sobą funkcjonalnie), zaś z kolei art. 10g ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym odsyła w zakresie strategii rozwoju ponadlokalnego gmin do odpowiedniego stosowania m. in. art. 10e ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. I dopiero art. 10e ust. 3 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym – mówiący zresztą o treści strategii rozwoju gminy, a nie związku gminnego lub związku rozwojowego – stanowi, że strategia rozwoju gminy określa w szczególności „cele strategiczne rozwoju w wymiarze społecznym, gospodarczym, przestrzennym i klimatyczno-środowiskowym”. Przy założeniu, że ten ostatni przepis – czyli przepis art. 10e ust. 3 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym – znajdzie zastosowanie, na zasadzie odesłania kaskadowego, do treści strategii rozwoju ponadlokalnego związku rozwojowego, możliwe jest przyjęcie konkluzji, że strategia rozwoju ponadlokalnego związku rozwojowego będzie określała m. in. cele strategiczne rozwoju związku rozwojowego w wymiarze społecznym, gospodarczym, przestrzennym i klimatyczno-środowiskowym. Takie założenie ma oczywiście swoje normatywne uzasadnienie, ale w tym kontekście byłoby warto, aby w art. 45 ust. 3 Projektu zostało wprost wskazane, że tymi celami ustalonymi w strategii rozwoju ponadlokalnego związku rozwojowego, które determinują i ograniczają działalność spółek kapitałowych związku rozwojowego poza sferą użyteczności publicznej są właśnie „cele strategiczne rozwoju w wymiarze społecznym, gospodarczym, przestrzennym i klimatyczno-środowiskowym”, o których jest mowa w art. 10e ust. 3 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Przy czym zasadność tej propozycji legislacyjnej wynika nie tylko – czy może nawet nie tyle – z konieczności uniknięcia odesłania kaskadowego (zob. art. 78 ust. 2 Projektu w zw. art. 10g ust. 3 i w zw. z art. 10e ust. 3 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym), niezgodnego przecież z Zasadami techniki prawodawczej,[48] ale raczej z tego, aby w sposób jednoznaczny i niebudzący żadnych wątpliwości zakreślić dopuszczalne granice działalności spółek kapitałowych związków rozwojowych poza sferą użyteczności publicznej.

Kwestia ta ma zaś ogromne znaczenie prawne i praktyczne. W tym kontekście wystarczy przypomnieć, jak ogromnie duże emocje i niejednoznaczności wywołuje kwestia zakresu dopuszczalnej działalności poza sferą użyteczności publicznej spółek kapitałowych z udziałem gminy, a ku czemu powodem jest treść przepisów art. 10 ust. 1-3 ustawy o gospodarce komunalnej posługujących się stosunkowo nieostrymi i ogólnymi sformułowaniami.[49] Nie warto jest już na obecnym etapie prac legislacyjnych nad Projektem bezrefleksyjnie godzić się na to, aby podobne problemy interpretacyjne budziła w przyszłości kwestia zakresu dopuszczalnej działalności poza sferą użyteczności publicznej spółek z udziałem związku rozwojowego. Zbytnia dezynwoltura w kształtowaniu treści art. 45 ust. 3 Projektu byłaby tym bardziej niewskazana i nierozsądna, że w praktyce związki rozwojowe będą miały wiele okazji ku temu, by uzyskiwać od jednostek samorządu terytorialnego udziały lub akcje w spółkach kapitałowych (zob. np. 43 ust. 1 pkt 1 Projektu). Dlatego też Rada Legislacyjna zdecydowanie opowiada się za tym, aby występujące w art. 45 ust. 3 Projektu pojęcie „celów ustalonych w strategii rozwoju ponadlokalnego związku rozwojowego”, zostało w tym przepisie wprost i jednoznacznie skonkretyzowane, jako obejmujące „cele strategiczne rozwoju w wymiarze społecznym, gospodarczym, przestrzennym i klimatyczno-środowiskowym”, o których jest mowa w art. 10e ust. 3 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym (w zw. z art. 78 ust. 2 Projektu i w zw. art. 10g ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym).

15. [Zasadność znowelizowania ustawy o gospodarce komunalnej] Należy poważnie rozważyć znowelizowanie przez Projekt ustawy o gospodarce komunalnej i dopisanie związków rozwojowych do katalogu podmiotów wymienionych w art. 5 tej ustawy. Art. 5 ustawy o gospodarce komunalnej wymienia określone formy współdziałania jednostek samorządu terytorialnego, do których ustawa o gospodarce komunalnej ma zastosowanie odpowiednie. De lege lata przepis ten wymienia: związki międzygminne, związki powiatów, związki powiatowo-gminne (związki komunalne), związki metropolitalne, miasto stołeczne Warszawę oraz porozumienia komunalne, stanowiąc, że przepisy ustawy (tj. ustawy o gospodarce komunalnej) stosuje się odpowiednio do wykonywania zadań własnych przez wymienione formy współdziałania jednostek samorządu terytorialnego lub w ramach takich form współdziałania. Tymczasem w przyszłości również związki rozwojowe będą wykonywały lub w każdym razie będą mogły wykonywać zadania własne jednostek samorządu terytorialnego (czyli zadania, do których ma zastosowanie ustawa o gospodarce komunalnej), co będzie prawnie dopuszczalne w ramach wykonywania przez związki rozwojowe tzw. zadań powierzonych, czyli zadań powierzonych związkowi rozwojowemu przez jednostki samorządu terytorialnego, i to zarówno powierzonych przez jednostki samorządu terytorialnego wchodzące w skład danego związku rozwojowego (zob. art. 21 i art. 23 Projektu), jak też powierzonych związkowi rozwojowemu przez jednostki samorządu terytorialnego niewchodzące w skład danego związku lub powierzone związkowi rozwojowemu przez związek komunalny (art. 24 ust. 1 pkt 1 Projektu). Tym bardziej więc warto jest przesądzić, że do wykonywania przez związki rozwojowe tego rodzaju zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego odpowiednie zastosowanie znajdzie ustawa o gospodarce komunalnej.

Będzie to zaś miało bardzo praktyczne znaczenie m. in. w zakresie przesądzenia tego, że samorządowe zakłady budżetowe prowadzone przez związki rozwojowe będą mogły prowadzić swoją działalność tylko w sferze użyteczności publicznej, tak jak to przewiduje art. 7 ustawy o gospodarce komunalnej (a przecież związki rozwojowe jak najbardziej będą uprawnione do tworzenia i prowadzenia samorządowych zakładów budżetowych, a także do przejmowania w drodze przekształcenia samorządowych zakładów budżetowych od jednostek samorządu terytorialnego oraz będą uprawnione do wspólnego prowadzenia samorządowych zakładów budżetowych razem z jednostkami samorządu terytorialnego – zob. np. art. 42 oraz 43 ust. 1 pkt 2 i 3 Projektu). Dlatego też Rada Legislacyjna postuluje, aby katalog form współdziałania jednostek samorządu terytorialnego przewidziany w art. 5 ustawy o gospodarce komunalnej uzupełnić o związki rozwojowe. Obecnie Projekt w ogóle nie przewiduje nowelizacji ustawy o gospodarce komunalnej.

 

III. Konkluzje

 

Rada Legislacyjna pozytywnie opiniuje Projekt i opowiada się za koniecznością prowadzenia nad nim dalszych prac prawodawczych. Prace te są bowiem konieczne, bowiem Projekt mimo wszystko ma sporo mankamentów, także w warstwie jego uzasadnienia. Projekt przewiduje unormowanie jednej z najważniejszych w Polsce polityk publicznych, jaką jest polityka miejska. Merytoryczna i społeczna waga tej problematyki wynika z bardzo dużego odsetka mieszkańców Polski, których będzie dotyczył Projekt (w samych tylko miastach centralnych, których dotyczy Projekt zamieszkuje dobrze ponad 10 mln mieszkańców, przy czym Projekt dotyczy również obszarów funkcjonalnych wspomnianych miast centralnych, także zamieszkiwanych przez miliony ludzi), a ponadto waga ta wynika z faktu, że polityka miejska – tak jak ją definiuje Projekt – wychodzi naprzeciw istotnym potrzebom rozwojowym obszarów, w których zamieszkują wspomniani mieszkańcy: potrzebom związanym z koniecznością wykorzystania potencjału miast i ich obszarów funkcjonalnych dla policentrycznego rozwoju sieci osadniczej kraju, pobudzania wzrostu gospodarczego i tworzenia trwałych miejsc pracy oraz poprawy jakości życia mieszkańców, przy jednoczesnym poszanowaniu środowiska naturalnego. Obecnie istniejące w Polsce struktury administracyjno-terytorialne nie są w pełni dostosowane do wyzwań związanych z prowadzeniem efektywnej polityki miejskiej, która by pozwalała na wykorzystanie wszystkich potencjalnie dostępnych narzędzi prawnych, planistycznych i finansowych. Projekt przewiduje możliwość tworzenia takich właśnie struktur w postaci związków rozwojowych, będących zrzeszeniem miasta centralnego oraz gmin lub gmin i powiatów, powiązanych funkcjonalnie z miastem centralnym przy zachowaniu zasady ciągłości przestrzennej. Przewidziane w Projekcie związki rozwojowe potencjalnie mogą być ciekawą i obiecującą formułą współpracy jednostek samorządu terytorialnego w zakresie prowadzenia polityki miejskiej. Ich prawna regulacja w Projekcie jest generalnie zasadna merytorycznie i poprawna legislacyjnie, choć przy tak dużej rozległości tematycznej regulacji i jej ogromnej objętości autorzy Projektu nie ustrzegli się popełnienia szeregu mniejszych lub większych błędów. W niniejszej opinii Rada Legislacyjna proponuje dalsze udoskonalenie proponowanej regulacji prawnej dotyczącej prowadzenia w Polsce polityki miejskiej, w tym przy wykorzystaniu instytucji związków rozwojowych. Rada Legislacyjna wyraża przy tym nadzieję, że dalsze prace nad Projektem będą się toczyły sprawnie – tak aby przyszła ustawa mogła wejść w życie z dniem 1 stycznia 2027 r. – oraz że tempo prowadzonych prac nie wpłynie negatywnie na merytoryczną i techniczno-legislacyjną jakość Projektu. 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez prof. dra hab. Marka Szydło Rada Legislacyjna przyjęła niniejszą opinię na posiedzeniu w dniu 27 lutego 2026 r.