Rada Legislacyjna

 Rada Legislacyjna                                                                                                 2026-04-24

            przy

Prezesie Rady Ministrów

      RL.460.5.2026

 

(Minister Klimatu i Środowiska)

 

Opinia o rządowym projekcie ustawy o ochronie rynku i konkurencyjnej gospodarki przed produktami i towarami powodującymi wylesianie oraz degradację lasów

 

 

I. Uwagi ogólne

 

1. [Przedmiot niniejszej opinii] Przedmiotem niniejszej opinii jest rządowy projekt ustawy o ochronie rynku i konkurencyjnej gospodarki przed produktami i towarami powodującymi wylesianie oraz degradację lasów (dalej: „Projekt”), w jego wersji z dnia 2 kwietnia 2026 r., podany do publicznej wiadomości (tj. opublikowany na stronie podmiotowej Rządowego Centrum Legislacji w Biuletynie Informacji Publicznej) w dniu 9 kwietnia 2026 r.^[1] Projekt został przygotowany przez Ministra Klimatu i Środowiska, zaś dotycząca Projektu niniejsza opinia została opracowana i przyjęta przez Radę Legislacyjną z jej własnej inicjatywy, w ramach wykonywania przez nią jej ustawowych zadań.^[2]

2. [Ogólna charakterystyka treści Projektu] Projekt jest propozycją ustawy mającej służyć efektywnemu stosowaniu w Polsce przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/1115 z dnia 31 maja 2023 r. w sprawie udostępniania na rynku unijnym i wywozu z Unii niektórych towarów i produktów związanych z wylesianiem i degradacją lasów oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 995/2010[3] (dalej: „rozporządzenie UE 2023/1115”). Projekt określa stosowne organy właściwe oraz ich zadania, a także środki służące stosowaniu rozporządzenia UE 2023/1115.

3. [Ogólna ocena Projektu] Rada Legislacyjna pozytywnie opiniuje Projekt i opowiada się dalszym prowadzeniem nad nim prac merytorycznych i redakcyjnych w ramach rządowego procesu legislacyjnego. Opracowanie Projektu i jego przyjęcie jako przyszłej ustawy jest bezwzględnie konieczne dla prawidłowego wywiązania się przez Polskę z jej zobowiązania wynikającego z prawa Unii Europejskiej (dalej również: „UE”), a polegającego na zapewnieniu efektywnego stosowania w Polsce przepisów rozporządzenia UE 2023/1115. Rozporządzenie UE 2023/1115 weszło w życie w dniu 29 czerwca 2023 r.[4] i od tego dnia jest ono integralną częścią polskiego porządku prawnego i jest w Polsce stosowane bezpośrednio.[5] Zapewnienie jego skutecznego stosowania w Polsce jest zatem obowiązkiem polskich władz publicznych i Projekt stanowi przejaw realizacji (i jednocześnie zapowiedź przyszłej realizacji) tego prawnego obowiązku.

Pomimo dokonanego już wejścia w życie rozporządzenia UE 2023/1115, zdecydowana większość jego zasadniczych przepisów zacznie być stosowana w całej UE dopiero od dnia 30 grudnia 2026 r.[6] Do tego czasu Projekt musi zostać uchwalony jako ustawa i wejść w życie, a trzeba podkreślić, że bez przepisów zawartych w Projekcie ani polskie władze publiczne nie będą w stanie prawidłowo stosować w naszym kraju przepisów rozporządzenia UE 2023/1115, ani też podmioty podlegające przepisom tego unijnego aktu prawnego – takie jak w szczególności podmioty, podmioty na dalszym etapie łańcucha dostaw oraz podmioty handlowe[7] – nie będą w stanie należycie wywiązywać się ze swoich obowiązków kreowanych rozporządzeniem UE 2023/1115. Obecnie bowiem brakuje w Polsce zwłaszcza jednoznacznego wskazania organów właściwych w sprawach objętych rozporządzeniem 2023/1115, podobnie jak brak jest precyzyjnego określenia stosownych zadań publicznych tych organów oraz unormowania konkretnych środków prawnych, w tym proceduralnych i sankcyjnych, służących normalnemu stosowaniu przepisów rozporządzenia UE 2023/1115. Tę ewidentną lukę prawną (lukę tetyczną i lukę konstrukcyjną) jest w stanie wypełnić dopiero Projekt po jego przyszłym wejściu w życie. Z oczywistych więc względów prawnych Rada Legislacyjna popiera Projekt.

Rada Legislacyjna ma również świadomość niezwykle dużej wagi merytorycznej Projektu i stojącego za nim rozporządzenia UE 2023/1115 – wagi, która wynika z rangi wartości chronionych tymi aktami prawnymi. Celem rozporządzenia UE 2023/1115 jest zminimalizowanie wpływu UE na wylesianie i degradację lasów na całym świecie, a tym samym przyczynienie się do ograniczenia globalnego wylesiania. Równoległym wynikających z tego celem jest zmniejszenie wkładu UE w emisje gazów cieplarnianych i globalną utratę różnorodności biologicznej.[8] Ochrona lasów przez rozporządzenie UE 2023/1115 – i to zarówno lasów w samej UE, jak też lasów na całym świecie – następuje poprzez ustanowienie konkretnych warunków prawnych, które muszą być spełnione, aby można było wprowadzić do obrotu na rynku unijnym lub udostępnić na nim lub wywieźć z UE określone towary lub produkty, których konsumpcja w UE ma największy wpływ na globalne wylesianie i globalną degradację lasów.[9] Warunki te – najogólniej rzecz ujmując – sprowadzają się do tego, że odnośne towary[10] lub odnośne produkty[11] nie mogą powodować wylesiania (czyli przekształcania lasu do celów użytkowania rolniczego),[12] muszą zostać wyprodukowane zgodnie z właściwymi przepisami kraju produkcji, dotyczącymi m. in. ochrony środowiska, leśnictwa i różnorodności biologicznej, a ponadto podmioty podlegające rozporządzeniu UE 2023/1115 muszą zachować i zadeklarować należytą staranność w odniesieniu do wszystkich odnośnych produktów przed ich wprowadzeniem do obrotu w UE lub przed ich wywozem z UE.[13] Można zatem powiedzieć, że rozporządzenie UE 2023/1115 chroni lasy nie tyle bezpośrednio poprzez ustanowienie wiążących reguł dotyczących gospodarki leśnej czy ochrony środowiska w lasach – do ustanawiania zresztą takich przepisów, które miałyby obowiązywać poza obszarem UE instytucje UE w oczywisty sposób nie są uprawnione – co raczej czyni to poprzez określenie warunków, jakie muszą być spełnione, by odnośne towary i odnośne produkty najsilniej wpływające na globalne wylesianie i degradację lasów mogły zostać wprowadzone do obrotu w UE lub być w UE udostępniane lub być wywożone z UE. Jest to zatem regulacja działalności handlowej i komercyjnej w UE mająca wymusić na przedsiębiorcach handlowanie i komercjalizowanie w UE oraz wywożenie z UE jedynie takich odnośnych towarów i odnośnych produktów, które spełniają warunki ukierunkowane celowościowo na ochronę lasów, tak aby w ten sposób zapobiegać wylesianiu i degradacji lasów w skali globalnej. Rozporządzenie UE 2023/1115 reguluje zatem działalność gospodarczą w sposób zapewniający wymuszanie na przedsiębiorstwach zapewniania zgodności z właściwymi regulacjami prawnymi oraz stosownymi standardami ostrożnościowymi, tak aby finalnie chronić lasy jako wspólne dziedzictwo ludzkości oraz źródło różnorodności biologicznej i naturalny mechanizm pochłaniania emisji gazów cieplarnianych.

Rozporządzenie UE 2023/1115 wychodzi z założenia, że lasy zapewniają różnorodne korzyści środowiskowe, gospodarcze oraz społeczne wszystkim ludziom na całym świecie. Lasy dostarczają nie tylko drewna i innych niedrzewnych produktów leśnych, ale także zapewniają niezbędne dla ludzkości usługi ekosystemowe jako siedlisko większości gatunków lądowych będących częścią różnorodności biologicznej Ziemi. Utrzymują one w trwaniu funkcje ekosystemów, pomagają chronić system klimatyczny Ziemi, zapewniają czyste powietrze oraz odgrywają istotną rolę w oczyszczaniu wód i gleb, a także w retencji wody i w zasilaniu wód gruntowych. Duże obszary leśne stanowią źródło wilgoci i pomagają zapobiegać pustynnieniu regionów kontynentalnych. Ponadto lasy zapewniają utrzymanie i dochód około jednej trzeciej ludności świata, zaś ich wyniszczenie drastycznie ogranicza środki utrzymania osób najbardziej narażonych na zagrożenia, w tym ludności rdzennej i tych społeczności lokalnych, które są w dużym stopniu uzależnione od ekosystemów leśnych. Wylesianie i degradacja lasów w niepożądany sposób zmniejszają ilość niezbędnych pochłaniaczy dwutlenku węgla. Wylesianie i degradacja lasów zwiększają również prawdopodobieństwo kontaktu bytujących tam dotychczas dzikich zwierząt ze zwierzętami hodowlanymi i ludźmi, przez co wzrasta ryzyko rozprzestrzeniania się nowych chorób oraz ryzyko nowych epidemii i pandemii.[14] Przy czym procesy wylesiania i degradacji lasów postępują obecnie w zastraszająco szybkim tempie: zgodnie z szacunkami Organizacji Narodów Zjednoczonych ds. Wyżywienia i Rolnictwa (FAO) w latach 1990-2020 na całym świecie utracono 420 mln hektarów lasów, co odpowiada około 10% pozostałych lasów na świecie i jest obszarem większym niż powierzchnia całej UE, a przy tym każdego roku na świecie nadal ubywa dodatkowo 10 mln hektarów lasów.[15] Poza wskazanymi wyżej uwarunkowaniami środowiskowymi, klimatycznymi, społecznymi i gospodarczymi, czyniącymi ochronę lasów wspólnym wyzwaniem całej ludzkości, UE ma szczególny prawny obowiązek podejmowania działań prośrodowiskowych w skali globalnej (w tym na rzecz ochrony lasów), gdyż wymaga tego art. 191 ust. 1 tiret czwarte TFUE.[16]

Działając w ramach tego rodzaju uwarunkowań prawnych, środowiskowych, społecznych i ekonomicznych, autorzy Projektu przygotowali zestaw przepisów, które generalnie dobrze będą służyły zapewnieniu stosowania w Polsce przepisów rozporządzenia UE 2023/1115 oraz przyczynią się w ten sposób do osiągania jego pożądanych celów. Projekt wyznacza organy właściwe oraz koordynatora krajowego,[17] tworzy przepisy uzupełniające i pozwalające realnie aktywować procedury oraz środki prawne przewidziane w rozporządzeniu UE 2023/1115,[18] a także określa sankcje prawne za naruszanie przepisów rozporządzenia UE 2023/1115.[19] Przepisy te są na ogół zgodne z rozporządzeniem UE 2023/1115, mają sensowny i logiczny kształt merytoryczny oraz są ukształtowane w zgodności z Zasadami techniki prawodawczej.[20] Równocześnie jednak Rada Legislacyjna dostrzega kilka mankamentów merytorycznych Projektu oraz jego techniczno-legislacyjnych słabości. Szczególne zaniepokojenie Rady Legislacyjnej budzi tytuł Projektu jako niedostatecznie adekwatny względem jego rzeczywistej treści i celów, brak w Projekcie przepisów wymuszających na organach właściwych i innych instytucjach publicznych udzielanie pomocy, wsparcia i doradztwa na rzecz podmiotów zobligowanych do przestrzegania rozporządzenia UE 2023/1115 oraz Projektu, a także duża liczba przepisów Projektu, które są niedostatecznie precyzyjne lub niejednoznaczne w swojej treści, co dotyczy zwłaszcza przepisów Projektu zawierających odesłania. Wszystkie te powyższe niedoskonałości Projektu są omawiane w dalszej części niniejszej opinii, wraz z przedstawieniem proponowanych sposobów naprawienia tych legislacyjnych usterek.

 

II. Szczegółowe uwagi do niektórych rozwiązań prawnych Projektu

 

1. [Częściowa nieadekwatność tytułu Projektu] Tytuł Projektu nie w pełni adekwatnie informuje o treści przyszłej ustawy, zwłaszcza biorąc pod uwagę przedmiot i treść rozporządzenia UE 2023/1115. Obecny tytuł Projektu określa przedmiot ustawy w ten sposób, że ma to być ustawa „o ochronie rynku i konkurencyjnej gospodarki przed produktami i towarami powodującymi wylesianie oraz degradację lasów”. Zdaniem Rady Legislacyjnej tytuł ten zdaje się mylnie sugerować, że cele Projektu mają charakter typowo ekonomiczny i że sprowadzają się one do ochrony zjawiska konkurencji w gospodarce. Tytuł Projektu nie precyzuje przy tym, czy chodzi w tym przypadku o ochronę wyłącznie rynku polskiego oraz konkurencyjności polskiej gospodarki, czy też raczej chodzi o ochronę rynku i gospodarki całej UE. Równocześnie tytuł Projektu w żaden sposób nie nawiązuje do celów środowiskowych, ekologicznych (w tym klimatycznych) oraz społecznych, jakie mają realizować przepisy Projektu, a przecież z ogólnej charakterystyki rozporządzenia UE 2023/1115 dokonanej wyżej w punkcie I.3 niniejszej opinii jasno wynika, że to właśnie cele środowiskowe i klimatyczne są tak naprawdę kluczowe dla rozporządzenia UE 2023/1115 i są wyraźnie wymienione w jego art. 1 ust. 1. Z art. 1 ust. 1 in principio rozporządzenia UE 2023/1115 wynika, że jego przedmiotem jest co prawda regulacja warunków wprowadzania do obrotu, udostępniania na rynku unijnym oraz wywozu z UE odnośnych produktów (a więc w tym sensie przedmiotem rozporządzenia UE 2023/1115 jest regulacja określonej działalności rynkowej), ale jednocześnie celem rozporządzenia UE 2023/1115 jest zminimalizowanie wpływu Unii Europejskiej na wylesianie i degradację lasów na całym świecie, a tym samym przyczynianie się do ograniczenia globalnego wylesiania, a także zmniejszenie wkładu UE w emisje gazów cieplarnianych i globalną utratę różnorodności biologicznej (art. 1 ust. 1 lit. a) i b) rozporządzenia 2023/1115). W tym sensie rozporządzenie UE 2023/1115 reguluje co prawda działalność rynkową, ale nie czyni tego w celu ochrony ekonomicznych mechanizmów funkcjonowania rynku w UE oraz rynków innych niż unijny, ani też nie czyni tego dla ochrony konkurencyjnej gospodarki.

Pojęcie „konkurencyjnej gospodarki” w ogóle zresztą nie występuje w przepisach rozporządzenia UE 2023/1115 i pojawia się tylko raz w jego preambule przy okazji referowania celów Europejskiego Zielonego Ładu: mianowicie, w preambule rozporządzenia UE 2023/1115 przypomniano, że jednym z celów tej strategii, jaką jest Europejski Zielony Ład, jest przekształcenie UE w społeczeństwo żyjące w konkurencyjnej gospodarce.[21] Nawet wszakże jeżeli jednym z generalnych i deklarowanych celów Europejskiego Zielonego Ładu jest rzeczywiście zapewnienie konkurencyjności gospodarki UE, to nie znaczy to, że jest to również konkretny cel rozporządzenia UE 2023/1115. Rozporządzenie UE 2023/1115 ma bardziej konkretne i specyficzne cele, mające przede wszystkim charakter środowiskowy i klimatyczny, tak jak to explicite podkreślono w jego art. 1 ust. 1. Ponadto nawet jeżeli założymy, że strategia gospodarcza realizowana obecnie w UE – a której wyrazem jest Europejski Zielony Ład – zmierza do osiągnięcia specyficznego typu konkurencyjności gospodarki, jakim jest tzw. konkurencyjność zrównoważona,[22] to i tak obecny tytuł Projektu w żaden sposób do tego typu konkurencyjności nie nawiązuje, gdyż mówi on jedynie ogólnie o „ochronie rynku i konkurencyjnej gospodarki”, co wywołuje konotacje w zasadzie wyłącznie ekonomiczne. W każdym razie nie ulega wątpliwości, że celem Projektu, podobnie jak celem stojącego za nim rozporządzenia UE 2023/1115, jest ochrona globalnych ekosystemów przed zjawiskami wylesiania i degradacji lasów. W przekonaniu Rady Legislacyjnej to właśnie ten element powinien jednoznacznie wybrzmiewać w opisie przedmiotu Projektu w jego tytule, bez potrzeby zniekształcania tego opisu poprzez dodawanie niejasnych sformułowań dotyczących ochrony rynku i konkurencyjnej gospodarki.

Wydaje się zresztą, że autorzy Projektu mieli realny dylemat przy rozważaniu możliwych wersji brzmienia tytułu Projektu. Wprawdzie o tych rozterkach autorów Projektu w kwestii jego tytułu nie ma wprost mowy w uzasadnieniu Projektu, ale pewnym ich śladem jest treść art. 33 Projektu, gdzie zamieszczono przepis nowelizujący ustawę Prawo zamówień publicznych.[23] Otóż w tym dodawanym do ustawy Prawo zamówień publicznych nowym przepisie znalazło się odwołanie do ustawy, która ma powstać jako efekt Projektu i tam ustawa ta została zatytułowana jako ustawa „o wdrożeniu rozwiązań dotyczących zwalczania wylesiania i degradacji lasów (Dz. U. …)”. Jest zatem bardzo prawdopodobne, że na pewnym etapie prac nad Projektem zamierzano mu nadać taki właśnie tytuł, czego ślad można znaleźć właśnie w powołanym art. 33 Projektu. Zdaniem Rady Legislacyjnej ta ostatnia propozycja brzmienia tytułu Projektu szła zasadniczo w bardzo dobrym kierunku, gdyż zmierzała, po pierwsze, do uwypuklenia wdrożeniowego charakteru Projektu, a więc do zaznaczenia jego instrumentalnego i wykonawczego charakteru względem przepisów rozporządzenia UE 2023/1115, oraz, po drugie, do podkreślenia zasadniczego celu tworzonej regulacji prawnej, a którym to celem jest ochrona przed wylesianiem i degradacją lasów.

W efekcie Rada Legislacyjna proponuje odstąpienie od obecnego brzmienia tytułu Projektu i zastąpienie go którąś z następujących wersji: „ustawa … o wdrożeniu przepisów prawa Unii Europejskiej dotyczących zwalczania wylesiania oraz degradacji lasów” lub „ustawa … o ochronie ekosystemów poprzez zwalczanie wylesiania oraz degradacji lasów” lub „ustawa o wdrożeniu rozwiązań ograniczających obrót towarami i produktami powodującymi wylesianie oraz degradację lasów”. Rada Legislacyjna dopuszcza też oczywiście zastosowanie wersji tytułu podobnej lub zbliżonej treściowo do wymienionych wyżej.

2. [Brak w Projekcie przepisów o udzielaniu podmiotom pomocy, wsparcia i doradztwa] Projekt nie zawiera żadnych przepisów, które nakazywałyby lub umożliwiałyby organom właściwym lub innym instytucjom publicznym udzielanie pomocy, wsparcia lub doradztwa na rzecz podmiotów w wypełnianiu ich obowiązków wynikających z rozporządzenia UE 2023/1115. Przepisy Projektu zdecydowanie skupiają się na tym, aby stworzyć mechanizmy prawne mające umożliwić egzekwowanie od podmiotów – czyli od głównych adresatów rozporządzenia UE 2023/1115 oraz Projektu[24] – spoczywających na nich obowiązków normatywnych. Przepisy Projektu – realizując w tym zakresie przepisy rozporządzenia UE 2023/1115 – przede wszystkim tworzą zatem lub uzupełniają procedury, w ramach których podmioty będą musiały realizować swoje obowiązki, zaś na wypadek niewypełniania tych obowiązków przepisy Projektu przewidują bardzo daleko idące i surowe sankcje prawne. Natomiast całkowicie brakuje w Projekcie przepisów, które przewidywałyby udzielanie podmiotom jakiejkolwiek pomocy i wsparcia w wypełnianiu ich normatywnych obowiązków. Tymczasem tego rodzaju wsparcie dla podmiotów w zakresie stosowania przez nich rozporządzenia UE 2023/1115 byłoby czymś bezwzględnie potrzebnym i pożądanym, biorąc pod uwagę niezwykle skomplikowany, bardzo złożony i wyjątkowo wymagający charakter obowiązków kreowanych przez rozporządzenie UE 2023/1115 (i konkretyzowanych przez Projekt), a także olbrzymi zakres niepewności i ryzyka, jakie towarzyszyć będą podmiotom przy wykonywaniu wspomnianych obowiązków. Wystarczy w tym kontekście wspomnieć, że w myśl przepisów rozporządzenia UE 2023/1115 przed wprowadzeniem odnośnych produktów do obrotu w UE lub przed ich wywozem z UE podmioty będą miały obowiązek zachowania należytej staranności, aby udowodnić, że odnośne produkty są zgodne z warunkami określonymi w rozporządzeniu UE 2023/1115,[25] zaś tego rodzaju należyta staranność będzie wymagała od nich nie tylko gromadzenia całego szeregu informacji i dokumentów, ale także dokonywania złożonych ocen ryzyka związanego z odnośnymi produktami oraz wdrażania bardzo skomplikowanych procedur zmniejszania tego ryzyka, włącznie z ustanowieniem i prowadzeniem systemów należytej staranności, sprawozdawczości i przechowywania zapisów.[26] Wszystkie te obowiązki prawne mają charakter nie tylko bardzo skomplikowany, ale są one czymś zupełnie nowym i dotychczas nieistniejącym w unijnym porządku prawnym oraz w prawie polskim, a przy tym potencjalnie ich wykonywanie może następować w bardzo różnych formach czy zakresie. Zobowiązane podmioty mogą więc pozostawać w daleko idącej niepewności co do tego, czy podejmowane przez nie – i to nawet podejmowane w dobrej wierze – działania oraz środki ostrożności są na tyle wystarczające i adekwatne, że zostaną one uznane przez organy właściwe za stanowiące przejaw prawidłowego wykonania tych ich normatywnych obowiązków. Rada Legislacyjna zauważa, że bez zapewnienia podmiotom szczegółowych i wiarygodnych wskazówek lub objaśnień przez właściwe organy lub instytucje państwowe wspomniane podmioty mogą mieć olbrzymie trudności z należytym wypełnianiem ich obowiązków wynikających z rozporządzenia UE 2023/1115 i mogą działać w poczuciu bardzo dużego ryzyka regulacyjnego towarzyszącego ich działalności gospodarczej.

Rada Legislacyjna zwraca też uwagę na okoliczność, że konieczność udzielania podmiotom stosownej pomocy administracyjnej przy wypełnianiu ich obowiązków wynikających z rozporządzenia UE 2023/1115 jest nie tylko wymogiem uzasadnionym względami praktycznej celowości i racjonalności, ale jest to również wymóg ściśle prawny. Wymóg ten wynika przede wszystkim z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, implikującej m. in. spoczywający na organach władzy publicznej obowiązek zwiększania zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. W obrocie gospodarczym zasada pogłębiania zaufania przedsiębiorców do organów władzy publicznej polega na obowiązku podejmowania przez te organy takich działań, by przedsiębiorca mógł zasadnie oczekiwać, że nie zostanie on narażony na nieoczekiwane skutki prawne działań organu, w szczególności zaś takie, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania określonych zachowań w obrocie gospodarczym. Przedsiębiorca ma prawo układać swoje sprawy w zaufaniu do organów państwa,^[27] w tym ma prawo w usprawiedliwiony sposób oczekiwać, że praktyka działania organów państwa nie ulegnie nagłej i niezasadnej zmianie.[28] Tymczasem w zakresie zastosowania rozporządzenia UE 2023/1115 istnieje co najmniej potencjalne niebezpieczeństwo, że praktyka działania organów właściwych w Polsce może nie być jednolita i powszechnie ustalona, a przy tym może się ona wykształcać dopiero w dłuższym okresie i następować na niekorzyść podmiotów (tzw. podmiotów w rozumieniu rozporządzenia UE 2023/1115), niepomiernie tym samym zwiększając ich ryzyko regulacyjne. To zaś z kolei może powstrzymywać część z nich od prowadzenia działalności w zakresie obrotu odnośnymi produktami, co z uwagi na charakter tych produktów i istniejące na nie konsumenckie zapotrzebowanie z pewnością nie byłoby dla konsumentów korzystne i mogłoby dodatkowo prowadzić do podwyższania cen na odnośne produkty.

Co więcej, Rada Legislacyjna przypomina, że samo rozporządzenie UE 2023/1115 wyraźnie stanowi, że bez uszczerbku dla obowiązku podmiotów w zakresie zachowania przez nie należytej staranności „państwa członkowskie mogą zapewniać pomoc techniczną i inne wsparcie oraz doradztwo na rzecz podmiotów” (art. 15 ust. 1 zd. 1 rozporządzenia UE 2023/1115). Tego rodzaju pomoc techniczna i inne wsparcie oraz doradztwo powinny uwzględniać sytuację MŚP, w tym mikroprzedsiębiorstw i osób fizycznych, aby ułatwić podmiotom osiągnięcie zgodności z rozporządzeniem UE 2023/1115, w tym w odniesieniu do konwersji danych z odpowiednich systemów w celu określenia geolokalizacji do wykorzystania w systemie informacyjnym. W tym względzie państwa członkowskie powinny uwzględniać także odpowiednie obecne i przyszłe akty prawne UE zawierające obowiązki w zakresie należytej staranności (art. 15 ust. 1 zd. 3-4 rozporządzenia UE 2023/1115).

Tymczasem w Projekcie nie zamieszczono absolutnie żadnych przepisów, które by nakazywały lub umożliwiały organom właściwym lub innym upoważnionym instytucjom publicznym udzielanie podmiotom tego rodzaju pomocy technicznej, wsparcia oraz doradztwa, tak jak to wyraźnie dopuszcza art. 15 ust. 1 rozporządzenia UE 2023/1115. Rozwiązania prawne Projektu idą wręcz w zupełnie odwrotnym kierunku: mianowicie, art. 4 Projektu wyraźnie stanowi, że „W sprawach dotyczących realizacji obowiązków wynikających z rozporządzenia 2023/1115 nie stosuje się art. 34 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2025 r. poz. 1480, 1795 i 1826)”, czyli nie stosuje się przepisu Prawa przedsiębiorców dającego przedsiębiorcom możliwość złożenia do właściwego organu lub do właściwej państwowej jednostki organizacyjnej wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej, a więc wniosku o wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. Co prawda można zasadnie zakładać, że akurat z przepisów rozporządzenia UE 2023/1115 nie wynika bezpośrednio obowiązek świadczenia przez przedsiębiorców danin publicznych, ale z drugiej strony wynika z nich obowiązek uiszczania sankcji finansowych[29] (w Projekcie są nimi administracyjne kary pieniężne oraz grzywny),[30] zaś jednocześnie zakres zastosowania przepisu art. 34 Prawa przedsiębiorców budzi w polskiej praktyce administracyjnej i sądowo-administracyjnej określone wątpliwości[31] (a więc nie można chyba stuprocentowo przesądzić, że przepis ten na pewno nie miałby w żadnym zakresie zastosowania do przepisów rozporządzenia UE 2023/1115). Nawet wszakże jeżeli założymy, że przewidziane w art. 4 Projektu wyłączenie stosowania w omawianych tutaj sprawach przepisu art. 34 Prawa przedsiębiorców o interpretacjach indywidualnych jest zasadne prawne (w tym sensie, że z przepisów rozporządzenia UE 2023/1115 nie wynika bezpośrednio obowiązek świadczenia przez przedsiębiorców danin publicznych), to i tak w pełni usprawiedliwione prawnie oraz pożądane celowościowo byłoby ustanowienie w Projekcie przepisów szczególnych umożliwiających organom właściwym wydawanie tego rodzaju indywidualnych interpretacji dotyczących stosowania przepisów rozporządzenia UE 2023/1115. Zasadne byłoby też wyraźne nakazanie tym organom wydawania w razie potrzeby generalnych objaśnień prawnych dla podmiotów (na wzór objaśnień prawnych, o których jest mowa w art. 33 Prawa przedsiębiorców, a do których wydawania bezpośrednio na tej ostatniej podstawie prawnej organy właściwe w rozumieniu Projektu nie są zasadniczo prawnie upoważnione), a także pożądane byłoby zobowiązanie organów właściwych do udzielania podmiotom również wszelkiej innej pomocy oraz wsparcia, w tym o charakterze technicznym czy też informatycznym, w zakresie stosowania przez nich przepisów rozporządzenia UE 2023/1115. Rada Legislacyjna usilnie namawia autorów Projektu do poważnego rozważenia przez nich tego rodzaju postulatu de lege ferenda.

3. [Zbyt szerokie odesłanie w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) Projektu] Art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) Projektu zawiera sformułowanie (w postaci „odnośny towar wskazany w lit. a”), które grozi tym, że zamieszczone tam odesłanie będzie rozumiane zbyt szeroko. De lege ferenda sformułowanie to należy ujednoznacznić i wyraźnie przesądzić, że chodzi tam po prostu o „bydło” (i tylko o bydło), nie zaś o inny odnośny towar. W swoim obecnym brzmieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) Projektu używa nie w pełni precyzyjnego sformułowania: „odnośny towar wskazany w lit. a”. Logika podziału kompetencji pomiędzy właściwe organy wynikająca z art. 5 ust. 1 Projektu wskazuje na to, że organy właściwe wskazane w art. 5 ust. 1 pkt 1 in principio Projektu (czyli powiatowy lekarz weterynarii oraz Główny Lekarz Weterynarii) powinny być właściwe tylko w zakresie jednego konkretnego odnośnego towaru, jakim jest bydło. Tymczasem art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a) Projektu – do którego odsyła art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) Projektu – mówi nie tylko o bydle, ale zawiera explicite sformułowanie: „inne odnośne towary”, co sprawia, że odesłanie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) Projektu może być potencjalnie rozumiane jako obejmujące również inne odnośne towary poza bydłem, co będzie interpretacją całkowicie błędną. De lege ferenda bezpieczniej byłoby zatem w tym ostatnim przepisie napisać wprost o bydle, zamiast używać potencjalnie szerszego sformułowania: „odnośny towar wskazany w lit. a”. Dlatego też Rada Legislacyjna proponuje nadanie przepisowi art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) Projektu następującego brzmienia: „odnośnych produktów, które zawierają bydło lub zostały wytworzone przy jego użyciu”.

4. [Niejednoznaczne odesłanie w art. 9 ust. 4 Projektu] Art. 9 ust. 4 Projektu zawiera bardzo niejednoznaczne sformułowania wzmiankujące o pozostałych organach właściwych, o których mowa w art. 5 ust. 4 Projektu („pozostałym organom właściwym, o których mowa w art. 5 ust. 4” oraz „Pozostałe organy właściwe, o których mowa w art. 5 ust. 4” – zob. odpowiednio art. 9 ust. 4 zd. 1 i zd. 2 Projektu). Otóż sformułowania te mogą być na tyle wieloznacznie rozumiane, że właściwie do końca nie wiadomo, o które konkretnie organy tutaj chodzi. Mianowicie, art. 9 ust. 4 Projektu nakazuje wskazanym tam organom (czyli Głównemu Lekarzowi Weterynarii, Głównemu Inspektorowi Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych oraz Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska) przekazanie projektu rocznego planu kontroli do uzgodnienia „pozostałym organom właściwym, o których mowa w art. 5 ust. 4”, co wywołuje wątpliwość odnośnie do tego, czy to ostatnie sformułowanie obejmuje tylko Głównego Lekarza Weterynarii, Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych oraz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (o których jest mowa w art. 5 ust. 4 Projektu we wprowadzeniu do wyliczenia), czy też obejmuje to również takie organy właściwe, jak powiatowych lekarzy weterynarii, wojewódzkich inspektorów jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych i wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska, o  których jest mowa w art. 5 ust. 4 pkt 3 Projektu, oraz właściwe organy innych państw członkowskich UE, o których jest mowa w art. 5 ust. 4 pkt 5 Projektu.

Czysto literalne brzmienie art. 9 ust. 4 Projektu nakazuje dokonywanie możliwie szerokiej wykładni pojęcia „pozostałych organów właściwych, o których mowa w art. 5 ust. 4” i obejmowanie tym terminem organów centralnych i terenowych wszystkich trzech służb i inspekcji, a także właściwych organów innych państw członkowskich UE. Nie wydaje się jednak, aby takie rozwiązanie było w praktyce celowe. Nawet zresztą gdyby całkowicie pominąć w tym wykazie organy właściwe z innych państw członkowskich UE (bo przecież bez istnienia ku temu podstawy prawnej w rozporządzeniu UE 2023/1115 polski ustawodawca nie może nakładać obowiązków proceduralnych na organy innych państw członkowskich), to i tak wydaje się, że zakres podmiotowy obowiązku przekazania projektu rocznego planu kontroli do uzgodnienia powinien być de lege ferenda znacznie węższy. Mianowicie, docelowo w sensie podmiotowym obowiązek ten powinien być ograniczony albo tylko do organów centralnych tych służb i inspekcji w układzie międzysektorowym (tzn. każdy z tych głównych centralnych organów danej służby lub inspekcji powinien przekazać do uzgodnienia opracowany przez siebie projekt rocznego planu kontroli swojemu odpowiednikowi głównemu [centralnemu] w innej służbie lub inspekcji), albo też powinien być ograniczono sektorowo tylko do danej konkretnej służby lub inspekcji (tzn. Główny Lekarz Weterynarii powinien przekazać do uzgodnienia swój projekt rocznego planu kontroli powiatowym lekarzom weterynarii, Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych powinien przekazać do uzgodnienia swój projekt rocznego planu kontroli wojewódzkim inspektorom jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, zaś Główny Inspektor Ochrony Środowiska powinien przekazać do uzgodnienia swój projekt rocznego planu kontroli wojewódzkim inspektorom ochrony środowiska). Obecne brzmienie przepisu art. 9 ust. 4 Projektu jest po prostu zbyt szerokie i będzie prowokowało przyjęcie wykładni, zgodnie z którą wszystkie organy centralne (główne) odnośnych służb i inspekcji muszą przekazać do uzgodnienia swój projekt rocznego planu kontroli wszystkim innym możliwym organom wymienionym w art. 5 ust. 4 Projektu, i to niezależnie od właściwości rzeczowej i terytorialnej tych ostatnich organów (czyli że np. Główny Lekarz Weterynarii powinien przekazać do uzgodnienia swój projekt rocznego planu kontroli m. in. wojewódzkim inspektorom jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych oraz wojewódzkim inspektorom ochrony środowiska, itd.). Prawdę powiedziawszy, jest wysoce wątpliwe, by taka właśnie była intencja autorów Projektu.

5. [Niejednoznaczność przepisów art. 22 ust. 4-6 Projektu o wymierzaniu kolejnych administracyjnych kar pieniężnych oraz zakazów] Dużą niejednoznacznością treściową obarczone są przepisy art. 22 ust. 4-6 Projektu mówiące o wymierzaniu kolejnych (sekwencyjnych) administracyjnych kar pieniężnych oraz zakazów przewidzianych w art. 19 ust. 1 pkt 3 i 5-7 Projektu. Niejednoznaczność ta powoduje wygenerowanie niepotrzebnych wątpliwości odnośnie do tego, jakie są właściwie przesłanki nakładania kolejnych (sekwencyjnych) administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 22 ust. 4-5 Projektu oraz w jakich konkretnie przypadkach dopuszczalne jest orzeczenie zakazów, o których jest mowa w art. 22 ust. 6 w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 3 i 5-7 Projektu.

Wspomniane wyżej wątpliwości zaczynają się w momencie, w którym art. 22 ust. 5 Projektu stanowi, że „Jeżeli podmiot, podmiot na dalszym etapie łańcucha dostaw lub podmiot handlowy w okresie roku od dnia, w którym decyzja nakładająca administracyjną karę pieniężną, o której mowa w ust. 4, stała się ostateczna, popełnia ponownie czyn określony w ust. 1, wysokość administracyjnej kary pieniężnej wynosi od 1500 zł do 10% rocznego obrotu […] [podkr. RL]”. Problem z brzmieniem tego przepisu polega na tym, że art. 22 ust. 4 Projektu – a więc przepis, do którego odsyła art. 22 ust. 5 Projektu mówiąc o administracyjnej karze pieniężnej przewidzianej w art. 22 ust. 4 Projektu – wspomina explicite o dwóch odrębnych administracyjnych karach pieniężnych. Po pierwsze, art. 22 ust. 4 Projektu mówi o administracyjnej karze pieniężnej za czyn określony w art. 22 ust. 1 Projektu nałożonej decyzją ostateczną. Po drugie, art. 22 ust. 4 Projektu mówi o administracyjnej karze pieniężnej za czyn określony w art. 22 ust. 1 Projektu nakładanej w sytuacji, gdy ukarany podmiot, podmiot na dalszym etapie łańcucha dostaw lub podmiot handlowy popełnił ponownie czyn określony w art. 22 ust. 1 Projektu dopuszczając się tego w okresie roku od dnia, w którym decyzja nakładająca administracyjną karę pieniężną za czyn określony w ust. 1 stała się ostateczna. Nie do końca więc wiadomo, do której z tych obu administracyjnych kar pieniężnych odwołuje się art. 22 ust. 5 Projektu mówiąc o decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną „o której mowa w ust. 4”. Najbardziej logiczne i zgodne z elementarną celowością wydaje się przyjęcie wykładni, zgodnie z którą art. 22 ust. 5 Projektu odwołuje się do drugiej z administracyjnych kar pieniężnych, o których jest mowa w art. 22 ust. 4 Projektu. W takim układzie mielibyśmy do czynienia z następującą sekwencją administracyjnych kar pieniężnych: otóż najpierw jest wymierzana administracyjna kara pieniężna za czyn określony w art. 22 ust. 1 Projektu popełniony po raz pierwszy (w wysokości od 500 zł do 5% lub 6% rocznego obrotu, w zależności od rodzaju czynu – zob. art. 22 ust. 2 i 3 Projektu); jeżeli następnie w okresie roku od uostatecznienia się decyzji nakładającej tę karę ukarany ponownie popełni czyn określony w art. 22 ust. 1 Projektu, to wówczas nakładana jest kolejna administracyjna kara pieniężna, tym razem w wysokości od 1000 zł do 8% rocznego obrotu osiągniętego przez ukaranego (art. 22 ust. 4 Projektu); jeżeli zaś w okresie roku od uostatecznienia się tej drugiej z wymienionych administracyjnych kar pieniężnych ukarany ponownie popełni czyn określony w art. 22 ust. 1 Projektu, to wówczas nakładana jest trzecia z kolei administracyjna kara pieniężna, której wysokość wynosi w tym przypadku od 1500 zł do 10% rocznego obrotu (art. 22 ust. 5 Projektu).

Jednakże taka wykładnia art. 22 ust. 5 w zw. z art. 4 Projektu – choć najbardziej chyba logiczna i celowa – nie jest bynajmniej jedyną możliwą w świetle literalnego brzmienia odnośnych przepisów Projektu. Równie uprawnione jest bowiem przyjęcie, że występujące w art. 22 ust. 5 Projektu sformułowanie o decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną „o której mowa w ust. 4” odnosi się do pierwszej z wymienionych tam decyzji, co nota bene wydaje się tym bardziej zasadne w warstwie językowej, że tylko w przypadku tej pierwszej decyzji przepis art. 22 ust. 4 Projektu posługuje się wyraźnie określeniem „decyzja nakładająca administracyjną karę pieniężną” (czyli takim samym określeniem, jak użyte w przepisie odsyłającym w art. 22 ust. 5 Projektu), podczas gdy w odniesieniu do kolejnej administracyjnej kary pieniężnej przepis art. 22 ust. 4 Projektu mówi po prostu o tej karze, a nie o decyzji nakładającej karę. Gdyby przyjąć, że art. 22 ust. 5 Projektu odsyła właśnie do tej pierwszej decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną, to wówczas sekwencja nakładanych kolejnych administracyjnych kar pieniężnych wyglądałaby następująco. Otóż najpierw nakładana jest pierwsza administracyjna kara pieniężna za czyn określony w art. 22 ust. 1 Projektu, w wysokości określonej w art. 22 ust. 2 lub 3 Projektu (w zależności od rodzaju czynu). Jeżeli następnie w okresie roku po uostatecznieniu się decyzji nakładającej tę karę ukarany ponownie popełni czyn określony w art. 22 ust. 1 Projektu, wówczas wszczynane jest postępowanie administracyjne w celu nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości przewidzianej w art. 22 ust. 4 Projektu (czyli w wysokości od 1000 zł do 8% rocznego obrotu). Natomiast – według tej interpretacji – administracyjna kara pieniężna w wysokości przewidzianej w art. 22 ust. 5 Projektu (czyli w wysokości od 1500 zł do 10% rocznego obrotu) może zostać nałożona tylko wtedy, gdy w okresie roku od uostatecznienia się decyzji nakładającej pierwszą administracyjną karę pieniężną ukarany po raz trzeci popełni czyn określony w art. 22 ust. 1 Projektu, bez względu na to, czy w tym rocznym okresie została już efektywnie wydana decyzja nakładająca administracyjną karę pieniężną w wysokości przewidzianej w art. 22 ust. 4 Projektu. Przy takiej interpretacji – jak najbardziej dopuszczalnej w świetle literalnego brzmienia przepisów art. 22 ust. 4 i 5 Projektu – nadal mogą być na podmiot, podmiot na dalszym etapie łańcucha dostaw lub podmiot handlowy nałożone trzy kolejne administracyjne kary pieniężne w zwiększającej się sukcesywnie wysokości, ale tylko wtedy, gdy zarówno drugi, jak też trzeci czyn określony w art. 22 ust. 1 Projektu zostanie przez już pierwotnie ukaranego popełniony w okresie jednego roku od dnia uostatecznienia się decyzji nakładającej pierwszą administracyjną karę pieniężną. W myśl tej wykładni, jeżeli w okresie jednego roku od dnia uostatecznienia się decyzji nakładającej pierwszą administracyjną karę pieniężną ukarany popełni ponownie czyn określony w art. 22 ust. 1 Projektu, to wówczas może być ukarany administracyjną karą pieniężną w wysokości określonej w art. 22 ust. 4 Projektu, ale jeżeli w tym rocznym okresie nie popełni już po raz trzeci tego czynu, to wówczas sekwencja zwiększających się sukcesywnie administracyjnych kar pieniężnych zostaje definitywnie przerwana. W takiej sytuacji, nawet gdyby ukarany popełnił czyn określony w art. 22 ust. 1 Projektu w okresie roku od uostatecznienia się decyzji nakładającej drugą administracyjną karę pieniężną (w wysokości określonej w art. 22 ust. 4 Projektu), to wówczas za ten czyn może być on ukarany tylko administracyjną karą pieniężną w wysokości określonej w art. 22 ust. 2 i 3 Projektu, nie zaś w wysokości określonej w art. 22 ust. 5 Projektu.

Konsekwencją wskazanych wyżej niejednoznaczności w brzmieniu art. 22 ust. 4 i 5 Projektu jest również niepewność interpretacyjna odnośnie do tego, w jakich konkretnie przypadkach podmiot, podmiot na dalszym etapie łańcucha dostaw lub podmiot handlowy może zostać ukarany jednym z zakazów, o których mowa w art. 19 ust. 1 pkt 3 i 5-7 Projektu. Chodzi, odpowiednio, o następujące zakazy: czasowy zakaz ubiegania się o zamówienia publiczne (art. 19 ust. 1 pkt 3 Projektu), czasowy zakaz korzystania z dotacji, subwencji lub innych form wsparcia finansowego środkami publicznymi (art. 19 ust. 1 pkt 5 Projektu), czasowy zakaz wprowadzania do obrotu lub udostępniania odnośnych towarów i odnośnych produktów na rynku lub wywozu odnośnych towarów i odnośnych produktów (art. 19 ust. 1 pkt 6 Projektu) oraz zakaz stosowania uproszczonej należytej staranności określonej w art. 13 rozporządzenia 2023/1115 (art. 19 ust. 1 pkt 7 Projektu). W tym kontekście art. 22 ust. 6 zd. 1 in principio Projektu stanowi, że „Nakładając administracyjną karę pieniężną, o której mowa w ust. 5, organ właściwy orzeka także jeden z zakazów, o których mowa w art. 19 ust. 1 pkt 3 i 5–7”. Otóż występujące w tym powołanym przepisie sformułowanie mówiące o administracyjnej karze pieniężnej „o której mowa w ust. 5” – jako o przesłance uruchamiającej obowiązek orzeczenia jednego z zakazów określonych w art. 19 ust. 1 pkt 3 i 5-7 Projektu – jest niestety niejasne i niejednoznaczne, zważywszy na okoliczność, iż w art. 22 ust. 5 Projektu jest w istocie mowa aż o trzech odrębnych administracyjnych karach pieniężnych (sic!). I tak, w art. 22 ust. 5 Projektu najpierw jest mowa o nałożonej decyzją administracyjnej karze pieniężnej „o której mowa w ust. 4”, zaś ze wcześniejszych rozważań Rady Legislacyjnej wynika, że to sformułowanie może potencjalnie obejmować dwie różne administracyjne kary pieniężne, tzn. zarówno tę w wysokości określonej w art. 22 ust. 2 i 3 Projektu, jak też tę w wysokości określonej w art. 22 ust. 4 Projektu (zob. uwagi wyżej). Ponadto w art. 22 ust. 5 Projektu mowa jest o jeszcze kolejnej administracyjnej karze pieniężnej, tym razem o wysokości określonej w tym właśnie przepisie.

Być może względy celowościowe nakazują przyjęcie wykładni, że w art. 22 ust. 6 Projektu chodzi właśnie o tę trzecią administracyjną karę pieniężną, gdyż w takim układzie bardzo surowe i rygorystyczne zakazy określone w art. 19 ust. 1 pkt 3 i 5-7 Projektu – w sposób niezwykle drastyczny ograniczające wolność działalności gospodarczej ukaranych jednostek – byłyby nakładane jedynie w razie dwukrotnej recydywy ukaranego. Ale i tak w ramach takiej (niepewnej zresztą) wykładni nadal niejasne byłoby to, czy tego rodzaju swoista recydywa ukaranego – uruchamiająca obowiązek orzeczenia zakazu określonego w art. 19 ust. 1 pkt 3 i 5-7 Projektu – musi zostać dwukrotnie popełniona koniecznie w okresie jednego roku od dnia uostatecznienia się decyzji nakładającej pierwszą administracyjną karę pieniężną (w wysokości określonej w art. 22 ust. 2 i 3 Projektu), czy też recydywa ta musi nastąpić najpierw po raz pierwszy w okresie roku od dnia uostatecznienia się decyzji nakładającej pierwszą administracyjną karę pieniężną (w wysokości określonej w art. 22 ust. 2 i 3 Projektu), zaś następnie musi zostać dokonana po raz drugi w okresie roku od dnia uostatecznienia się decyzji nakładającej drugą administracyjną karę pieniężną (w wysokości określonej w art. 22 ust. 4 Projektu). Na wszystkie te pytania przepisy art. 22 ust. 4-6 Projektu nie udzielają niestety jednoznacznych odpowiedzi.

Tymczasem tego rodzaju rozwiązania prawne dotyczące przesłanek wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych oraz przesłanek orzekania stosownych zakazów muszą być w pełni jednoznaczne i niebudzące najmniejszych wątpliwości interpretacyjnych, zważywszy na fakt, że chodzi tutaj o sankcje prawne, i to o sankcje bardzo poważne w swojej dolegliwości. Zdaniem Rady Legislacyjnej wszystkich tych niejasności w przepisach art. 22 ust. 4-6 Projektu można skutecznie uniknąć tylko w jeden sposób, a mianowicie używając w tych wymienionych przepisach Projektu konwencjonalnych nazw własnych na oznaczenie poszczególnych administracyjnych kar pieniężnych tworzących przewidzianą w tych przepisach sekwencję. Zamiast więc niejednoznacznych sformułowań mówiących o decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną „o której mowa w ust. 4” (art. 22 ust. 5 Projektu) lub mówiących o administracyjnej karze pieniężnej „o której mowa w ust. 5” (art. 22 ust. 6 Projektu) należy de lege ferenda te poszczególne administracyjne kary pieniężne (czy też decyzje nakładające te poszczególne administracyjne kary pieniężne) określić konwencjonalnymi nazwami własnymi, użytymi w nawiasie i niejako definiującymi te poszczególne sekwencyjne kary. Przykładowo, w art. 22 ust. 4 Projektu na końcu zamieszczonego tam zdania pierwszego należy umieścić nawias z definicją wyjaśniającą o następującej treści: „(druga administracyjna kara pieniężna)”. Następnie należy przepisowi art. 22 ust. 5 zd. 1 Projektu nadać następujące brzmienie: „Jeżeli podmiot, podmiot na dalszym etapie łańcucha dostaw lub podmiot handlowy w okresie roku od dnia, w którym decyzja nakładająca drugą administracyjną karę pieniężną, o której mowa w ust. 4, stała się ostateczna, popełnia ponownie czyn określony w ust. 1, wysokość administracyjnej kary pieniężnej wynosi od 1500 zł do 10% rocznego obrotu osiągniętego przez ten podmiot, podmiot na dalszym etapie łańcucha dostaw lub podmiot handlowy w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok, w którym popełnił ten czyn (trzecia administracyjna kara pieniężna)”. Z kolei przepisowi art. 22 ust. 6 zd. 1 in principio Projektu należy docelowo nadać następujące brzmienie: „Nakładając trzecią administracyjną karę pieniężną, o której mowa w ust. 5, organ właściwy orzeka także jeden z zakazów, o których mowa w art. 19 ust. 1 pkt 3 i 5–7”. W przekonaniu Rady Legislacyjnej tego rodzaju doprecyzowania, mimo że wydłużają one brzmienie odnośnych przepisów, zaś dla niektórych mogą się wręcz wydać nienaturalne lub niezwykłe, są jednak warte swojej ceny, ponieważ przynoszą one pożądaną pewność prawną w dziedzinie prawa sankcyjnego. 

6. [Niewłaściwe odesłanie w art. 31 Projektu] Art. 31 Projektu, przewidujący dodanie nowego przepisu do ustawy o finansach publicznych,[32] niewłaściwie odsyła w tym nowym przepisie do art. 22 ust. 5 Projektu. Art. 31 Projektu dodaje do ustawy o finansach publicznych nowy przepis art. 221b o następującym brzmieniu: „O udzielenie dotacji nie może ubiegać się podmiot, wobec którego ostateczną decyzją, o której mowa w art. 22 ust. 5 z dnia … o ochronie rynku i konkurencyjnej gospodarki przed produktami i towarami powodującymi wylesianie oraz degradację lasów (Dz. U. …), orzeczono zakaz korzystania z dotacji, subwencji lub innych form wsparcia finansowego środkami publicznymi z uwagi na naruszenie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/1115 z dnia 31 maja 2023 r. w sprawie udostępniania na rynku unijnym i wywozu z Unii niektórych towarów i produktów związanych z wylesianiem i degradacją lasów oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 995/2010 (Dz. Urz. UE L 150 z 09.06.2023, str. 206, z późn. zm.).”. Jak z powyższego wynika, projektowany art. 221b ustawy o finansach publicznych, mówiąc o ostatecznej decyzji orzekającej zakaz korzystania z dotacji, subwencji lub innych form wsparcia finansowego środkami publicznymi z uwagi na naruszenie rozporządzenia UE 2023/1115, odsyła w tym zakresie do art. 22 ust. 5 Projektu. Tymczasem odesłanie w tym przypadku do art. 22 ust. 5 Projektu jest dalece niewłaściwe z trzech powodów.

Po pierwsze, art. 22 ust. 5 Projektu – czyli przepis, do którego następuje odesłanie – sam zawiera odesłanie do innego przepisu (a konkretnie zawiera odesłanie do art. 22 ust. 4 Projektu), co powoduje naruszenie zakazu odesłań kaskadowych z § 157 Zasad techniki prawodawczej.

Po drugie, w art. 22 ust. 5 Projektu w ogóle nie ma wprost mowy o decyzji orzekającej wspomniany wyżej zakaz, do którego odwołuje się projektowany art. 221b ustawy o finansach publicznych. Art. 22 ust. 5 Projektu całkowicie milczy o zakazie korzystania z dotacji, subwencji lub innych form wsparcia finansowego środkami publicznymi z uwagi na naruszenie rozporządzenia UE 2023/1115. W tym więc zakresie odesłanie to jest całkowicie bezprzedmiotowe i chybione.

Po trzecie, w art. 22 ust. 5 Projektu jest co prawda explicite mowa o ostatecznej decyzji (czyli występuje tam sformułowanie takie jak w przepisie odsyłającym, czyli w projektowanym art. 221b ustawy o finansach publicznych), ale jest to decyzja ostateczna, której wymierzenie (najprawdopodobniej) nie daje podstawy do jednoczesnego orzeczenia w niej zakazu korzystania z dotacji, subwencji lub innych form wsparcia finansowego środkami publicznymi z uwagi na naruszenie rozporządzenia UE 2023/1115 (chodzi tu mianowicie o decyzję nakładającą tzw. pierwszą lub drugą administracyjną karę pieniężną wedle zaproponowanej wcześniej terminologii – zob. uwagi Rady Legislacyjnej poczynione wyżej w punkcie II.5 niniejszej opinii). W tym więc zakresie odesłanie do art. 22 ust. 5 Projektu jest bezprzedmiotowe i nietrafione. Przepis art. 22 ust. 5 Projektu mówi jeszcze o kolejnej (trzeciej) administracyjnej karze pieniężnej (bardziej surowej), której wymierzenie rzeczywiście wydaje się dawać podstawę do orzeczenia na jej podstawie wspomnianego wyżej zakazu, ale w tym przypadku przepis art. 22 ust. 5 Projektu ani nie używa sformułowania „decyzja” (ani też tym bardziej „decyzja ostateczna”, a takie właśnie sformułowanie występuje w przepisie odsyłającym, czyli w projektowanym art. 221b ustawy o finansach publicznych) ani też w ogóle nie mówi o wspomnianym zakazie, do którego odwołuje się projektowany art. 221b ustawy o finansach publicznych. O zakazie tym jest dopiero mowa w art. 22 ust. 6 Projektu. Ten ostatni przepis ma zaś z kolei taki mankament – omówiony przez Radę Legislacyjną już wcześniej w punkcie II.5 niniejszej opinii – że z jego treści nie wynika niestety jednoznacznie to, przy okazji wydawania której z decyzji nakładających administracyjną karę pieniężną organ właściwy musi równocześnie orzec w niej zakaz wspomniany w projektowanym art. 221b ustawy o finansach publicznych. Ponadto przepis art. 22 ust. 6 Projektu sam zawiera w swojej treści odesłania do innych przepisów Projektu (a konkretnie odsyła do art. 22 ust. 5 Projektu oraz do art. 19 ust. 1 pkt 3 i 5-7 Projektu), a więc ewentualne odesłanie w projektowanym art. 221b ustawy o finansach publicznych do przepisu art. 22 ust. 6 Projektu naruszałoby zakaz odesłań kaskadowych.

Z powyższych względów Rada Legislacyjna proponuje, aby w projektowanym art. 221b ustawy o finansach publicznych (dodawanym przez art. 31 Projektu) nastąpiło odesłanie do art. 19 ust. 1 pkt 5 (i ewentualnie do ust. 2) Projektu, gdyż to właśnie w tym przepisie następuje pierwotne wymienienie sankcji administracyjnej w postaci orzekanego decyzją czasowego zakazu korzystania z dotacji, subwencji lub innych form wsparcia finansowego środkami publicznymi. Odesłanie w projektowanym art. 221b ustawy o finansach publicznych do art. 19 ust. 1 pkt 5 (i ewentualnie do ust. 2) Projektu – tak jak to proponuje Rada Legislacyjna – jest rozwiązaniem najprostszym i najbardziej przejrzystym (czytelnym), podczas gdy wszelkie inne opcje sformułowania przepisu odsyłającego nadawałyby temu przepisowi treść dalece niejednoznaczną i wprowadzałyby zupełnie niepotrzebne skomplikowanie procesu wykładni i stosowania tego przepisu razem z przepisami, do których następuje odwołanie.

7. [Błędy legislacyjne w art. 33 Projektu] W art. 33 Projektu, dodającym nowy przepis do ustawy Prawo zamówień publicznych,[33] występują dwa istotne błędy formalne. Po pierwsze, ten dodawany przez art. 33 Projektu nowy przepis art. 108 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo zamówień publicznych wskazuje błędny tytuł przyszłej ustawy, którą ma stać się Projekt. Mianowicie, przepis ten odsyła w tym kontekście do „ustawy z dnia … o wdrożeniu rozwiązań dotyczących zwalczania wylesiania i degradacji lasów”. Jak była już o tym mowa wcześniej w punkcie II.1 niniejszej opinii, jest bardzo prawdopodobne, że taki właśnie tytuł był jednym z kilku rozważanych w trakcie prac nad Projektem, ale póki co obecna wersja Projektu nosi zupełnie inny tytuł. Inna sprawa, że tytuł ten i tak jest nie w pełni adekwatny względem jej przedmiotu oraz celów i wymaga niezbędnej korekty. Po ewentualnym dokonaniu tej korekty trzeba będzie również zmienić treść art. 33 Projektu. Po drugie, projektowany art. 108 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo zamówień publicznych błędnie odsyła do art. 22 ust. 5 Projektu, w zakresie, w jakim mówi o ostatecznej decyzji orzekającej zakaz ubiegania się o zamówienie publiczne z uwagi na naruszenie rozporządzenia 2023/1115. Projektowany art. 108 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo zamówień publicznych mówi mianowicie o ostatecznej decyzji „o której mowa w art. 22 ust. 5” Projektu i którą „orzeczono zakaz ubiegania się o zamówienie publiczne z uwagi na naruszenie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/1115”. Tymczasem w art. 22 ust. 5 Projektu absolutnie nie ma jakiejkolwiek wzmianki na temat decyzji orzekającej zakaz ubiegania się o zamówienia publiczne z uwagi na naruszenie rozporządzenia UE 2023/1115. Przepis ten mówi co prawda o ostatecznej decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną „o której mowa w ust. 4”, ale jest wątpliwe, aby akurat w tej decyzji było prawne dopuszczalne orzeczenie wspomnianego zakazu. Orzeczenie tego zakazu jest najprawdopodobniej dopuszczalne dopiero przy okazji nakładania trzeciej administracyjnej kary pieniężnej, o której jest mowa w art. 22 ust. 5 Projektu. Ten ostatni przepis Projektu co prawda o tej trzeciej karze wspomina, ale nie używa w odniesieniu do niej sformułowania „decyzja” lub „decyzja ostateczna” (podczas gdy projektowany odsyłający przepis art. 108 ust. 1 pkt 7 Prawa zamówień publicznych mówi explicite o decyzji „o której mowa w art. 22 ust. 5” Projektu). Ponadto art. 22 ust. 5 Projektu sam zawiera w swojej treści odesłanie do innego przepisu Projektu, podobnie jak takie odesłania zawiera też art. 22 ust. 6 Projektu (na temat tych wymienionych okoliczności zob. też uwagi zawarte wyżej w punkcie II.6 niniejszej opinii). Z powyższych względów Rada Legislacyjna rekomenduje, aby w projektowanym art. 108 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo zamówień publicznych nastąpiło odesłanie wprost do art. 19 ust. 1 pkt 3 (i ewentualnie ust. 2) Projektu.

 

III. Konkluzje

 

Rada Legislacyjna pozytywnie opiniuje Projekt i opowiada się za dalszym prowadzeniem nad nim prac legislacyjnych. Uchwalenie Projektu jako przyszłej ustawy jest bezwzględnie konieczne dla należytego wywiązania się przez Polskę z jej obowiązku wynikającego z prawa Unii Europejskiej, a mianowicie z obowiązku zapewnienia stosowania w Polsce przepisów rozporządzenia UE 2023/1115. Rozporządzenie UE 2023/1115 obowiązuje w Polsce ex proprio vigore i jest stosowane bezpośrednio, z zastrzeżeniem, iż zasadniczy trzon przepisów rozporządzenia UE 2023/1115 zacznie być stosowany w całej UE – a więc także w Polsce – w dniu 30 grudnia 2026 r. Co najmniej od tego dnia konieczne będą w naszym kraju przepisy ustawowe, które umożliwią tu stosowanie rozporządzenia UE 2023/1115 w sposób pełny i dostatecznie skuteczny, zaś obecnie takich przepisów po prostu nie ma. Projekt przewiduje takie właśnie przepisy, w tym w szczególności wyznacza w Polsce organy właściwe w rozumieniu rozporządzenia UE 2023/1115 oraz określa ich zadania, a także normuje stosowne środki prawne (w tym sankcje) wymagane przez rozporządzenie UE 2023/1115. W tym zakresie Projekt wypełnia zatem istniejącą w prawie polskim lukę tetyczną czy też lukę konstrukcyjną i trzeba przyznać, że zasadniczo czyni to w sposób poprawny merytorycznie oraz zgodny z Zasadami techniki prawodawczej. Równocześnie jednak w Projekcie występują pewne niedoskonałości i mankamenty, takie jak między innymi brak w Projekcie pewnych potrzebnych rozwiązań prawnych oraz niedostateczna precyzja i niejednoznaczność treściowa niektórych zawartych w Projekcie przepisów, zwłaszcza tych przewidujących odesłania. W niniejszej opinii Rada Legislacyjna identyfikuje te usterki Projektu oraz proponuje określone sposoby zaradzenia im. Rada Legislacyjna podkreśla przy tym dużą merytoryczną wagę Projektu oraz samego rozporządzenia UE 2023/1115 – oba te akty prawne mają w swoim założeniu służyć rozwiązywaniu konkretnych problemów środowiskowych i ekologicznych w skali globalnej, z korzyścią dla ludzi i społeczności szczególnie silnie dotkniętych procesami wylesiania oraz degradacji lasów. 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez prof. dra hab. Marka Szydło Rada Legislacyjna przyjęła niniejszą opinię na posiedzeniu w dniu 24 kwietnia 2026 r.