Rada Legislacyjna

Rada Legislacyjna                                                                                                  2026-05-29

            przy

Prezesie Rady Ministrów

      RL.460.7.2026

 

(Minister Infrastruktury)

 

Opinia o rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych oraz ustawy o portach i przystaniach morskich

 

I. Uwagi ogólne

 

1. [Przedmiot niniejszej opinii] Przedmiotem niniejszej opinii jest rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych oraz ustawy o portach i przystaniach morskich (dalej: „Projekt”), w jego wersji z dnia 27 kwietnia 2026 r., podany do publicznej wiadomości – tj. opublikowany w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Rządowego Centrum Legislacji – w dniu 29 kwietnia 2026 r.^[1] Projekt został przygotowany przez Ministra Infrastruktury, zaś dotycząca Projektu niniejsza opinia została opracowana i przyjęta przez Radę Legislacyjną z jej własnej inicjatywy, w ramach wykonywania przez nią jej ustawowych zadań.^[2]

2. [Ogólna charakterystyka treści Projektu] Projekt przewiduje znowelizowanie dwóch ustaw: ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych[3] (dalej: „ustawa o podatku dochodowym”) oraz ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich,[4] w zakresie dotyczącym przepisów o zwolnieniu przedmiotowym od podatku dochodowego od osób prawnych przysługującym podmiotom zarządzającym portami lub przystaniami morskimi. Celem Projektu jest dokonanie takiej zmiany polskich przepisów normujących wspomniane zwolnienie podatkowe, aby było ono zgodne z przepisami prawa Unii Europejskiej dotyczącymi pomocy państwa.

3. [Ogólna ocena Projektu] Rada Legislacyjna pozytywnie opiniuje Projekt i opowiada się za prowadzeniem nad nim dalszych prac prawodawczych w ramach rządowego procesu legislacyjnego. Projekt zmierza do realizacji słusznego celu polegającego na dalszym utrzymaniu w polskim porządku prawnym zwolnienia przedmiotowego od podatku dochodowego od osób prawnych przysługującego podmiotom zarządzającym portami lub przystaniami morskimi. Jest to cel godny poparcia dlatego, że podmioty zarządzające w Polsce portami lub przystaniami morskimi są podmiotami publicznymi lub podmiotami wyznaczonymi przez władze publiczne[5] i realizują one ważne publiczne inwestycje w infrastrukturę portową, zaś zwolnienie przedmiotowe od podatku dochodowego od osób prawnych ma w swoim założeniu służyć finansowemu wspieraniu tych inwestycji oraz ekonomicznemu motywowaniu do ich przeprowadzania.

W tym kontekście Rada Legislacyjna pragnie zauważyć, że obecnie podmioty zarządzające polskimi portami morskimi realizują ogromne i zupełnie bezprecedensowe w swojej historii inwestycje infrastrukturalne, przewidziane w szczególności w rządowym programie z 2019 r. pod nazwą „Program rozwoju polskich portów morskich do 2030 roku”.[6] Inwestycje przewidziane w tym programie mają w swoim założeniu na trwałe umocnić pozycję polskich portów morskich jako liderów wśród portów morskich basenu Morza Bałtyckiego, tak aby porty te efektywnie pełniły rolę kluczowych węzłów globalnych łańcuchów dostaw dla Europy Środkowo-Wschodniej i przyczyniały się do większego rozwoju społeczno-gospodarczego naszego kraju. Wspomniane inwestycje zmierzają do budowy lub rozbudowy infrastruktury w obrębie samych portów, a także infrastruktury dostępu do portów morskich od strony morza i lądu, takiej jak korytarze drogowe i kolejowe oraz szlaki rzeczne, co ma zapewniać lepszą dostępność transportową do portów morskich. Są to również inwestycje służące ochronie środowiska i poprawie bezpieczeństwa uczestników ruchu portowego.[7] Szczególnie istotną rolę wśród inwestycji realizowanych przez podmioty zarządzające polskimi portami morskimi odgrywają inwestycje polegające na budowie tzw. portów zewnętrznych, czyli części portów wysuniętych w głąb morza i głębokowodnych, często budowanych na elementach sztucznego lądu, dzięki czemu można ominąć ograniczenia przestrzenne w rozwoju portu wynikające z istnienia tkanki miejskiej i jednocześnie zapewnić dostęp do portu dla bardzo dużych statków oceanicznych.[8] Dalsze inwestycje infrastrukturalne w polskich portach są niezbędne dla ich efektywnego funkcjonowania i obsługiwania naszej krajowej gospodarki, zważywszy zwłaszcza na systematycznie rosnący tonaż przeładunku w polskich portach.[9] Rozbudowujące się porty morskie zapewniają bezpieczne łańcuchy dostaw dla polskiej gospodarki, a przy tym generują duże dochody do budżetu państwa w formie należności z tytułu ceł i podatków naliczanych w oddziałach celnych funkcjonujących na ich terenie.[10]

W celu wspierania tych potrzebnych inwestycji infrastrukturalnych realizowanych w polskich portach i przystaniach morskich ustawa o podatku dochodowym przewiduje de lege lata zwolnienie przedmiotowe, polegające na tym, że od podatku dochodowego od osób prawnych wolne są „dochody podmiotów zarządzających portami lub przystaniami morskimi w części przeznaczonej na budowę, rozbudowę i modernizację infrastruktury portowej oraz na realizację zadań określonych w art. 7 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich” (art. 17 ust. 1 pkt 26 ustawy o podatku dochodowym).[11] Niestety od kilkunastu już lat – a dokładnie od roku 2013 – Komisja Europejska prowadzi przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej wstępne postępowanie dotyczące podejrzenia niezgodności wspomnianego zwolnienia przedmiotowego z unijnym prawem pomocy państwa.[12] W postępowaniu tym nie zostały dotychczas podjęte żadne formalne decyzje na podstawie stosownych unijnych przepisów normujących procedurę w sprawach dotyczących pomocy państwa,[13] niemniej jest publicznie wiadome, że Komisja Europejska poinformowała polskie władze, iż uważa ona zwolnienie przedmiotowe przewidziane w art. 17 ust. 1 pkt 26 ustawy o podatku dochodowym za stanowiące pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: „TFUE”), a przy tym nie widzi ona podstaw prawnych do uznania tej pomocy w jej obecnym kształcie prawnym za pomoc zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 2 lub 3 TFUE.[14] W takiej sytuacji istnieje poważne ryzyko, że w razie dalszego utrzymywania w polskim prawie wspomnianego zwolnienia przedmiotowego w jego aktualnej formie Komisja Europejska dokona wszczęcia formalnego postępowania przeciwko Polsce i wyda decyzję o windykacji tej pomocy, czyniąc to na podstawie art. 16 ust. 1 rozporządzenia UE 2015/1589. Byłaby to zaś decyzja katastrofalna w swoich ekonomicznych skutkach dla podmiotów zarządzających portami lub przystaniami morskimi w Polsce, jako że wiązałoby się to z koniecznością zwrotu przez te podmioty do budżetu państwa skumulowanej kwoty tychże uzyskanych przez nich zwolnień podatkowych wraz z odsetkami – i to kwoty liczonej wstecz od 2007 r., czyli od terminu upływu trzyletniego okresu przejściowego od przystąpienia Polski do UE. W celu zapobieżenia tym niepożądanym następstwom polskie władze zobowiązały się niedawno wobec Komisji Europejskiej albo do zniesienia zwolnienia przedmiotowego z art. 17 ust. 1 pkt 26 ustawy o podatku dochodowym albo do dostosowania go do przepisów prawa UE określających warunki zgodności pomocy państwa z rynkiem wewnętrznym.[15]

Finalnie strona polska zdecydowała się zachować w polskim prawie wspomniane zwolnienie przedmiotowe od podatku dochodowego od osób prawnych, dostosowując je jednocześnie do odnośnych przepisów prawa UE. Zapewnieniu tego dostosowania mają służyć przepisy Projektu, przy czym Projekt przewiduje wariant legislacyjny takiego ukształtowania prawnych warunków wspomnianego zwolnienia, aby było ono zgodne z warunkami dopuszczalności pomocy na rzecz portów morskich określonymi w przepisach rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu[16] (dalej: „rozporządzenie UE 651/2014”). Rozporządzenie UE 651/2014 zostało wydane na podstawie art. 108 ust. 4 TFUE i wprowadza ono tzw. wyłączenia blokowe. Oznacza to, że rozporządzenie UE 651/2014 określa warunki dopuszczalności dla poszczególnych rodzajów pomocy i jeżeli określony krajowy program pomocy lub pomoc indywidualna przyznana w ramach krajowego programu pomocy lub pomoc ad hoc są zgodne ze wspomnianymi warunkami dopuszczalności określonymi w rozporządzeniu UE 651/2014, to wówczas odnośna pomoc jest zgodna z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 2 lub 3 TFUE i jest wyłączona z obowiązku uprzedniego zgłoszenia (notyfikacji) do Komisji Europejskiej, o którym mowa w art. 108 ust. 3 TFUE.[17] Warunki dopuszczalności pomocy państwa na rzecz portów morskich zostały określone przede wszystkim w art. 56b rozporządzenia UE 651/2014 oraz w niektórych innych przepisach rozporządzenia UE 651/2014 (np. art. 4 ust. 1 lit. ee) tego aktu). Projekt zmierza do tego, aby polskie przepisy o zwolnieniu przedmiotowym od podatku dochodowego od osób prawnych przysługującym podmiotom zarządzającym portami lub przystaniami morskimi były zgodne właśnie z warunkami określonymi w art. 56b rozporządzenia UE 651/2014, a także w innych przepisach tego unijnego aktu prawnego.

Należy podkreślić, że przepisy rozporządzenia UE 651/2014 nie determinują bynajmniej konkretnej formy pomocy, jaka może zostać udzielona przez państwo członkowskie na rzecz portów morskich, a więc nie przesądzają, czy pomoc ta może lub musi być udzielana przez państwa członkowskie w formie zwolnień lub ulg podatkowych lub w formie innych operacji na daninach publicznych należnych państwu członkowskiemu lub w formie dotacji, grantów, pożyczek, gwarancji, zastrzyków kapitałowych lub innych jeszcze form. Ustalenie konkretnej formy tej pomocy jest rzeczą każdego państwa członkowskiego UE i każde państwo ma w tym zakresie swobodę działania. Natomiast rozporządzenie UE 651/2014 określa dopuszczalną wielkość tej pomocy wyrażając ją poprzez intensywność pomocy. Mówiąc zaś precyzyjniej, rozporządzenie UE 651/2014 określa maksymalną dozwoloną kwotę pomocy wyrażoną jako odsetek kosztów kwalifikowanych, a więc kosztów kwalifikujących się do objęcia pomocą,[18] a jednocześnie rozporządzenie UE 651/2014 wprowadza też tzw. mechanizm kosztu netto.[19] W rezultacie, przed autorami Projektu stanęła konieczność takiego określenia w polskim ustawodawstwie warunków dopuszczalności zwolnienia przedmiotowego od podatku dochodowego od osób prawnych przysługującego podmiotom zarządzającym portami lub przystaniami morskimi, aby wielkość tego zwolnienia nie przekraczała maksymalnych wielkości pomocy wynikających z art. 4 ust. 1 lit. ee) oraz art. 56b rozporządzenia UE 651/2014. Jeżeli wspomniane zwolnienie przedmiotowe dla podmiotu zarządzającego nie będzie w indywidualnym przypadku przekraczało maksymalnych wielkości pomocy określonych w rozporządzeniu UE 651/2014 i będzie też spełniało inne warunki dopuszczalności określone w rozporządzeniu UE 651/2014, to wówczas będzie ono z mocy prawa zgodne z rynkiem wewnętrznym i nie będzie podlegało obowiązkowi notyfikacji Komisji Europejskiej. W razie zaś gdy dane zwolnienie przedmiotowe dla podmiotu zarządzającego portem lub przystanią morską przekroczy dopuszczalną wielkość wynikającą z rozporządzenia UE 651/2014 lub naruszy inne warunki dopuszczalności określone w tym unijnym akcie prawnym, to wówczas będzie ono podlegało na ogólnych zasadach zgłoszeniu do Komisji Europejskiej (na podstawie art. 108 ust. 3 TFUE) i będzie przedmiotem indywidualnego badania oraz decyzji Komisji Europejskiej (na podstawie rozporządzenia UE 2015/1589).

 Rada Legislacyjna jest zdania, że autorzy Projektu przyjęli optymalny wariant dostosowania polskich przepisów w omawianym zakresie do prawa UE dotyczącego pomocy państwa. Przede wszystkim Rada Legislacyjna uważa, że dobrze się stało, iż twórcy Projektu nie zdecydowali się na całkowite zniesienie (zlikwidowanie) zwolnienia przedmiotowego od podatku dochodowego od osób prawnych przysługującego podmiotom zarządzającym portami lub przystaniami morskimi. Likwidowanie tego zwolnienia byłoby całkowicie niepotrzebne i dalece wykraczałoby poza to, czego od Polski wymaga prawo unijne. Omawiane zwolnienie przedmiotowe realizuje ważne funkcje ekonomiczne w postaci wspierania szeroko rozumianych inwestycji portowych, ponieważ motywuje ono ekonomicznie podmioty zarządzające portami lub przystaniami morskimi do przeznaczania swoich dochodów na te właśnie inwestycje (skoro dochody te będą następnie zwolnione od podatku dochodowego od osób prawnych), a więc zachęca ono te podmioty do reinwestowania swoich dochodów w te potrzebne polskiej gospodarce działania polegające na budowaniu lub modernizowaniu infrastruktury portowej oraz infrastruktury zapewniającej dostęp do portu od strony lądu i morza. Nie ma więc sensu tego mechanizmu eliminować, zwłaszcza, że można go w miarę prosto dostosować do przepisów rozporządzenia UE 651/2014. Równocześnie nic nie stoi na przeszkodzie ku temu, by inwestycje portowe w Polsce były wspierane innymi jeszcze formami pomocy państwa ukształtowanymi w sposób zgodny z prawem UE, względnie też formami takich materialnych korzyści, które w ogóle nie są pomocą państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, np. rekompensaty z tytułu świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym.[20] Rada Legislacyjna zachęca w tym kontekście władze publiczne w Polsce – rządowe i samorządowe – do rozważania i projektowania takich właśnie innych form publicznego wsparcia w tym zakresie.

Doceniając utrzymanie w polskim prawie zwolnienia przedmiotowego od podatku dochodowego od osób prawnych dla podmiotów zarządzających portami lub przystaniami morskimi, Rada Legislacyjna wyraża również pozytywną opinię na temat generalnego rozwiązania czy też wariantu legislacyjnego, jaki przyjęli w tym względzie autorzy Projektu, polegającego na dostosowaniu prawnych warunków tego zwolnienia do warunków dopuszczalności pomocy państwa na rzecz portów morskich, tak jak te warunki są określone w przepisach rozporządzenia UE 651/2014. Wydaje się, że jest to wariant legislacyjny optymalny i w tym względzie trudno byłoby stanowisko autorów Projektu podważać.

Kierując się powyższą generalną ideą, Projekt przewiduje dokonanie dwóch ważnych zmian legislacyjnych. Po pierwsze, Projekt przewiduje nadanie nowej treści przepisowi art. 17 ust. 1 pkt 26 ustawy o podatku dochodowym. W nowym brzmieniu przepis ten ma stanowić, że są wolne od podarku dochodowego od osób prawnych „dochody podmiotów zarządzających portami lub przystaniami morskimi, o których mowa w art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz. U. z 2023 r. poz. 1796 oraz z 2026 r. poz. 176), z wyjątkiem dochodów z zysków kapitałowych – przy czym wielkość pomocy publicznej udzielanej w formie tego zwolnienia, na zasadach i przy spełnieniu warunków określonych w art. 10a ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich, nie może przekroczyć wielkości pomocy publicznej dla podatnika dopuszczalnej zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 108 ust. 4 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej” (art. 17 ust. 1 pkt 26 ustawy o podatku dochodowym w brzmieniu przewidzianym w Projekcie). Po drugie, Projekt przewiduje równoczesne wprowadzenie do ustawy o portach i przystaniach morskich bardzo rozbudowanych nowych przepisów art. 10a ust. 1-17, które określają zasady i warunki dopuszczalności omawianego zwolnienia przedmiotowego. Warunki te będą dodatkowo uszczegóławiane w przepisach rozporządzenia ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej wydawanego na podstawie nowelizowanej ustawy o portach i przystaniach morskich. Co zasługuje przy tym na pozytywną ocenę, projekt tego rozporządzenia wykonawczego został przedstawiony i poddany rządowemu procesowi legislacyjnemu wraz z Projektem, co obecnie umożliwia dokonanie łącznej oceny obu tych dokumentów.

 O ile leżąca u podstaw Projektu generalna idea dostosowania prawnych warunków omawianego zwolnienia przedmiotowego od podatku dochodowego od osób prawnych do określonych w rozporządzeniu UE 651/2014 warunków dopuszczalności pomocy państwa na rzecz portów morskich jest jak najbardziej słuszna, o tyle szczegółowe implementowanie tej idei w konkretnych przepisach Projektu – a tym samym w projektowanych przepisach ustawy o podatku dochodowym oraz w projektowanych przepisach ustawy o portach i przystaniach morskich – budzi już znacznie większe wątpliwości. Przede wszystkim krytycznie należy się odnieść do nowej treści zmienianego przez Projekt art. 17 ust. 1 pkt 26 ustawy o podatku dochodowym. W swoim nowym brzmieniu przepis ten – rozpatrywany zresztą łącznie z projektowanymi przepisami art. 10a ustawy o portach i przystaniach morskich, do których odsyła – nie będzie w ogóle określał w sposób jednoznaczny maksymalnej wysokości przewidzianego tam zwolnienia przedmiotowego lub choćby zasad ustalania tej wysokości, co narusza konstytucyjną zasadę określania w ustawie wszystkich istotnych elementów konstrukcji podatku (art. 217 w zw. z art. 84 Konstytucji RP). Co więcej, przepis ten nie określa również jednoznacznie maksymalnej wielkości pomocy publicznej (pomocy państwa) udzielanej w formie tego zwolnienia przedmiotowego, co z kolei rodzi ryzyko udzielania pomocy publicznej na rzecz podmiotów zarządzających portami lub przystaniami morskimi w sposób niezgodny z art. 107 TFUE. Ryzyko to jest co prawda istotnie zmniejszone poprzez wyraźne unormowanie tej kwestii w projekcie rozporządzenia Ministra Infrastruktury mającego zostać wydanym na podstawie znowelizowanej ustawy o portach i przystaniach morskich,[21] ale trzeba przyznać, że normowanie wysokości zwolnienia przedmiotowego od podatku dochodowego od osób prawnych w przepisach rozporządzenia bez potrzeby narusza wspomnianą konstytucyjną zasadę określania podstawowych elementów prawnych konstrukcji podatku w ustawie, a ponadto samo upoważnienie ustawowe do wydania tego rozporządzenia – przewidziane w projektowanym art. 10a ust. 17 ustawy o portach i przystaniach morskich – też budzi poważne wątpliwości co do jego zgodności z warunkami określonymi w art. 92 Konstytucji RP.

Niezależnie od wskazanych wyżej kluczowych usterek Projektu, w jego przepisach występuje też cały szereg innych jeszcze dość poważnych niedoskonałości czy też mankamentów o charakterze merytorycznym, systemowym oraz techniczno-legislacyjnym. Określone uwagi Rada Legislacyjna zgłasza również względem przepisów projektu rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz wobec Oceny Skutków Regulacji.

Wszystkie konkretne zastrzeżenia Rady Legislacyjnej względem Projektu, projektu rozporządzenia wykonawczego oraz Oceny Skutków Regulacji są szczegółowo omawiane w punkcie II niniejszej opinii.

 

II. Szczegółowe uwagi do Projektu, projektu rozporządzenia wykonawczego oraz Oceny Skutków Regulacji

 

1. [Systemowe błędy w projektowanym art. 17 ust. 1 pkt 26 ustawy o podatku dochodowym] Projektowany art. 17 ust. 1 pkt 26 ustawy o podatku dochodowym zawiera systemowe błędy, czyniące go przepisem niezgodnym z Konstytucją RP oraz potencjalnie z art. 107 TFUE. Ten projektowany przepis nie określa wprost wysokości ani też zasad ustalania wysokości przewidzianego w nim zwolnienia przedmiotowego od podatku dochodowego od osób prawnych i nie czyni tego również w powiązaniu z projektowanymi przepisami art. 10a ustawy o portach i przystaniach morskich, do których odsyła. Projektowany art. 17 ust. 1 pkt 26 ustawy o podatku dochodowym nie ustala też jednoznacznie maksymalnej wielkości pomocy publicznej udzielanej w formie tego zwolnienia przedmiotowego lub choćby zasad jej ustalania, co stanowi dodatkowy argument na rzecz tezy, iż z przepisu tego – ani też zresztą z projektowanych przepisów art. 10a ustawy o portach i przystaniach morskich – nie sposób jest się dowiedzieć, jaka jest właściwie górna dopuszczalna wysokość unormowanego w tym przepisie zwolnienia przedmiotowego lub jak ją należy ustalać. Przepis ten sam w sobie nie nakazuje również tego, by pomoc publiczna udzielana w Polsce podmiotom zarządzającym portami lub przystaniami morskimi w formie zwolnienia przedmiotowego nie przekraczała maksymalnej dopuszczalności pomocy państwa na rzecz portów morskich wynikającej z rozporządzenia UE 651/2014.

W tym względzie projektowany art. 17 ust. 1 pkt 26 ustawy o podatku dochodowym (w brzmieniu przewidzianym w Projekcie) stanowi, że „wielkość pomocy publicznej udzielanej w formie tego zwolnienia, na zasadach i przy spełnieniu warunków określonych w art. 10a ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich, nie może przekroczyć wielkości pomocy publicznej dla podatnika dopuszczalnej zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 108 ust. 4 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej”. Jest to sformułowanie absolutnie niejednoznaczne, nieprecyzyjne, wprowadzające w błąd i niepozwalające w istocie w sposób pewny ustalić ani wysokości przewidzianego w tym przepisie zwolnienia przedmiotowego, ani konkretnych zasad ustalania tej wielkości, ani też wielkości pomocy publicznej udzielanej w formie tego zwolnienia. Sformułowanie to dlatego nie pozwala jednoznacznie określić wysokości lub choćby zasad ustalania wielkości omawianego zwolnienia przedmiotowego, gdyż przepis ten skupia się – zresztą nieskutecznie – tylko na takich przypadkach udzielania zwolnień przedmiotowych, które są pomocą publiczną, i innych przypadków już nie obejmuje, a przecież nie każdy przejaw udzielenia tego zwolnienia podatnikowi wskazanemu w tym projektowanym przepisie będzie pomocą publiczną czy też pomocą państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. W tym ostatnim zakresie mamy więc w tym przepisie lukę prawną. Nawet więc gdyby założyć, że ten projektowany przepis ustawy o podatku dochodowym jednoznacznie określa maksymalną wielkość pomocy publicznej dla podatników wskazanych w tym projektowanym przepisie – a założenie to jest niestety nieprawdziwe, o czym niżej – to i tak ten projektowany przepis nie określa w sposób pewny i konkretny maksymalnej wysokości lub zasad ustalania wysokości przewidzianego w nim zwolnienia przedmiotowego, gdyż całkowicie pomija zwolnienia przedmiotowe niebędące pomocą publiczną, a przecież nie każde tego rodzaju zwolnienie przedmiotowe udzielane podatnikowi musi być w sposób konieczny pomocą publiczną. Tej ostatniej konkluzji – w aspekcie czysto konstrukcyjnym i teoretycznym – absolutnie nie da się podważyć. W szczególności nie jest pomocą publiczną (pomocą państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE) zwolnienie przedmiotowe udzielone podmiotowi zarządzającemu portem lub przystanią morską w zakresie dotyczącym prowadzonej przez ten podmiot działalności niegospodarczej, np. związanej z kontrolą i bezpieczeństwem ruchu morskiego lub ochroną przeciwpożarową, a także gdy ów podmiot zarządzający wydatkuje swoje dochody na działalność niegospodarczą. W tym ostatnim zakresie projektowany przepis ustawy o podatku dochodowym w ogóle – nawet pośrednio – nie ustala maksymalnej wysokości zwolnienia przedmiotowego.

Nawet zaś gdyby przyjąć – quod non – że każde zwolnienie przedmiotowe udzielone podatnikowi wskazanemu w projektowanym art. 17 ust. 1 pkt 26 ustawy o podatku dochodowym jest rzeczywiście pomocą publiczną (tj. pomocą państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE), to i tak ten projektowany przepis nie określa maksymalnej dopuszczalnej wielkości tej pomocy publicznej, a tym samym również w tym sensie nie determinuje on maksymalnej wysokości lub choćby zasad ustalania maksymalnej wysokości przewidzianego w tym przepisie zwolnienia przedmiotowego. Jak bowiem była już o tym mowa, przepis ten posługuje się w tym kontekście sformułowaniem mówiącym o tym, że „wielkość pomocy publicznej udzielanej w formie tego zwolnienia, na zasadach i przy spełnieniu warunków określonych w art. 10a ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich, nie może przekroczyć wielkości pomocy publicznej dla podatnika dopuszczalnej zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 108 ust. 4 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej”. Otóż sformułowanie to dlatego nie pozwala jednoznacznie określić maksymalnej dopuszczalnej wielkości pomocy publicznej udzielanej w formie tego zwolnienia, gdyż odwołanie się w tym projektowanym przepisie do „wielkości pomocy publicznej dla podatnika dopuszczalnej zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 108 ust. 4 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej” jest niezwykle ogólnikowe i wcale przecież nie przesądza jednoznacznie, że chodzi tutaj o maksymalną wielkość pomocy publicznej dopuszczalną zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. ee) i art. 56b ust. 4-6 rozporządzenia UE 651/2014, a więc że chodzi tutaj o wielkość pomocy dopuszczalną dla portów morskich czy też dla podmiotów zarządzających portami morskimi na podstawie rozporządzenia UE 651/2014. Przy tak ogólnikowym sformułowaniu projektowanego art. 17 ust. 1 pkt 26 ustawy o podatku dochodowym – mówiącym o „wielkości pomocy publicznej dla podatnika dopuszczalnej zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 108 ust. 4 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej” – równie dobrze może tutaj chodzić o wielkość pomocy publicznej dla podatnika dopuszczalnej zgodnie z każdym innym przepisem rozporządzenia UE 651/2014, a nie tylko o przepisy traktujące o pomocy państwa na rzecz portów morskich. Rozporządzenie UE 651/2014 określa przecież wielkość pomocy publicznej dla bardzo wielu różnych rodzajów pomocy publicznej, np. w odniesieniu do pomocy regionalnej, pomocy dla małych i średnich przedsiębiorstw, pomocy na ochronę środowiska, pomocy szkoleniowej, pomocy na infrastrukturę lokalną, itd. Z formalnego punktu widzenia projektowany przepis art. 17 ust. 1 pkt 26 ustawy o podatku dochodowym może być interpretowany jako odsyłający również do przepisów rozporządzenia UE 651/2014 mówiących o innych rodzajach pomocy niż pomoc na rzecz portów morskich. Ten projektowany przepis nie mówi bowiem konkretnie, że maksymalną wielkością pomocy publicznej udzielanej w formie przewidzianego tam zwolnienia przedmiotowego jest wielkość pomocy publicznej dla podatnika dopuszczalna dla portów morskich, a więc wielkość dopuszczalna zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. ee) i art. 56b ust. 4-6 rozporządzenia UE 651/2014.

Co więcej, projektowany przepis art. 17 ust. 1 pkt 26 ustawy o podatku dochodowym w ogóle nawet nie odwołuje się konkretnie do rozporządzenia UE 651/2014, lecz mówi ogólnie – czy też wręcz ogólnikowo – o przepisach wydanych na podstawie art. 108 ust. 4 TFUE („nie może przekroczyć wielkości pomocy publicznej dla podatnika dopuszczalnej zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 108 ust. 4 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej”). Tymczasem na podstawie art. 108 ust. 4 TFUE Komisja Europejska wydała bardzo wiele obowiązujących obecnie przepisów (aktów prawnych) dotyczących pomocy publicznej oraz jej dopuszczalnej wielkości i z całą pewnością takich przepisów wyda jeszcze wiele w przyszłości.

Generalnie zatem konkluzja jest taka, że projektowany przepis art. 17 ust. 1 pkt 26 ustawy o podatku dochodowym – wbrew intencjom autorów Projektu – ani nie określa jednoznacznie maksymalnej wysokości lub zasad ustalania wysokości zwolnienia przedmiotowego od podatku dochodowego od osób prawnych przysługującego podmiotom zarządzającym portami lub przystaniami morskimi, ani też nie określa jednoznacznie dopuszczalnej wielkości pomocy publicznej udzielanej w formie tego zwolnienia przedmiotowego, a więc również w ten choćby pośredni sposób nie determinuje maksymalnej wysokości lub zasad ustalania maksymalnej wysokości przewidzianego w nim zwolnienia przedmiotowego.

Co więcej, nie można również przyjąć, że projektowany art. 17 ust. 1 pkt 26 ustawy o podatku dochodowym w ten sposób określa maksymalną wysokość lub zasady ustalania maksymalnej wysokości przewidzianego w nim zwolnienia przedmiotowego lub maksymalną wielkość pomocy publicznej udzielanej w formie tego zwolnienia przedmiotowego, że odwołuje się do projektowanych przepisów art. 10a ustawy o portach i przystaniach morskich. Co prawda projektowany art. 17 ust. 1 pkt 26 ustawy o podatku dochodowym rzeczywiście odwołuje się i odsyła do projektowanych przepisów art. 10a ustawy o portach i przystaniach morskich („wielkość pomocy publicznej udzielanej w formie tego zwolnienia, na zasadach i przy spełnieniu warunków określonych w art. 10a ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich, nie może przekroczyć […]”), ale te ostatnio wspomniane przepisy – jak o tym jest szczegółowo mowa niżej w punkcie II.2 niniejszej opinii – również nie określają jednoznacznie ani maksymalnej wysokości lub zasad ustalania maksymalnej wysokości omawianego tutaj zwolnienia przedmiotowego, ani też w sposób pewny i konkretny maksymalnej wielkości pomocy publicznej udzielanej w formie tego zwolnienia przedmiotowego.

Skoro zaś projektowany art. 17 ust. 1 pkt 26 ustawy o podatku dochodowym w zw. z projektowanym art. 10a ustawy o portach i przystaniach morskich nie określa jednoznacznie ani maksymalnej wysokości lub zasad ustalania maksymalnej wysokości zwolnienia przedmiotowego ani też maksymalnej wielkości pomocy publicznej udzielanej w formie tego zwolnienia przedmiotowego, to tym samym przepis ten narusza konstytucyjną zasadę określania wszystkich elementów konstrukcji prawnej podatku – w tym zwolnienia podatkowego – w ustawie. Zasada ta wynika z art. 217 Konstytucji RP stanowiącego, że „Nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy.”. Jednocześnie w tym kontekście należy również uwzględnić art. 84 Konstytucji RP stanowiący, że „Każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie.”. Wprawdzie art. 217 Konstytucji wśród elementów konstrukcji prawnej podatku, które muszą być określone w ustawie (czy też w drodze ustawy), nie wymienia wprost zwolnień przedmiotowych (wymienia natomiast zwolnienia podmiotowe), ale w utrwalonym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym art. 217 Konstytucji RP przyjmuje się, że „konstytucyjne wyliczenie spraw z zakresu prawa daninowego zastrzeżonych dla ustawy nie ma charakteru wyczerpującego. Wszystkie istotne elementy stosunku daninowego powinny być uregulowane bezpośrednio w ustawie. Natomiast do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla konstrukcji danej daniny.”.[22] Z orzecznictwa tego wynika, że maksymalna wysokość zwolnienia przedmiotowego od podatku dochodowego od osób prawnych lub przynajmniej zasady ustalania tej maksymalnej wysokości powinny być ustalone w ustawie lub też co najmniej powinny zostać przesądzone w ustawie. Co prawda nie wszystkie elementy konstrukcji prawnej zwolnienia przedmiotowego muszą być koniecznie normowane w ustawie. Pewne bardziej szczegółowe zagadnienia z tego zakresu mogą być przekazywane przez ustawodawcę do unormowania w drodze rozporządzenia, pod warunkiem zgodności takiej ustawowej delegacji z art. 92 Konstytucji RP. Niemniej jednak w rozporządzeniu wydawanym na podstawie ustawy nie powinno się normować wszystkich kwestii związanych z maksymalną dopuszczalną wysokością zwolnienia podatkowego, w tym również zwolnienia przedmiotowego, gdyż określenie zasad ustalania wysokości zwolnienia przedmiotowego stanowi element zupełnie kluczowy tej konstrukcji podatkowej, bezpośrednio wpływający na wysokość obciążenia podatkowego danego podatnika. Tym samym maksymalna wysokość zwolnienia przedmiotowego lub przynajmniej sposób ustalania maksymalnej wysokości zwolnienia przedmiotowego powinny być zawsze normowane wprost w ustawie. Tymczasem projektowany art. 17 ust. 1 pkt 26 ustawy o podatku dochodowym tego nie czyni. 

Zdaniem Rady Legislacyjnej, ten konstytucyjny mankament projektowanego art. 17 ust. 1 pkt 26 ustawy o podatku dochodowym powinien zostać naprawiony. Finalnie zatem Rada Legislacyjna opowiada się za tym, aby projektowany art. 17 ust. 1 pkt 26 ustawy o podatku dochodowym określał w sposób konkretny i niebudzący żadnych wątpliwości interpretacyjnych, że „wielkość pomocy publicznej udzielanej w formie tego zwolnienia, na zasadach i przy spełnieniu warunków określonych w art. 10a ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich, nie może przekroczyć wielkości pomocy publicznej dla powyższych podmiotów [chodzi o wskazane we wcześniejszej części tego przepisu podmioty zarządzające portami lub przystaniami morskimi – przyp. RL] dopuszczalnej zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. ee) oraz art. 56b ust. 4-6 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu”. W tym kontekście Rada Legislacyjna zwraca uwagę na okoliczność, że przepisy ustawy o podatku dochodowym w swojej obecnej wersji wielokrotnie odwołują się w różnych kontekstach oraz z różnych powodów do przepisów rozporządzenia UE 651/2014[23] i tak też powinno być w projektowanym przepisie art. 17 ust. 1 pkt 26 tej ustawy – w tym przypadku ze wskazanych wyżej powodów konstytucyjnych.

Alternatywnie w projektowanym art. 17 ust. 1 pkt 26 ustawy o podatku dochodowym można nie odsyłać do konkretnych artykułów rozporządzenia UE 651/2014, ale należy przynajmniej zapisać tam, że „wielkość pomocy publicznej udzielanej w formie tego zwolnienia, na zasadach i przy spełnieniu warunków określonych w art. 10a ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich, nie może przekroczyć wielkości pomocy publicznej dla powyższych podmiotów dopuszczalnej zgodnie z przepisami rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu”.

Niezależnie zaś od tego ten projektowany przepis ustawy o podatku dochodowym powinien również określać maksymalną wysokość lub zasady ustalania maksymalnej wysokości takiego zwolnienia przedmiotowego udzielanego wskazanym w nim podatnikom, które nie stanowi pomocy publicznej (np. zwolnienie przedmiotowe przyznawane lub wykorzystywane w zakresie działalności niegospodarczej podatnika). W tym ostatnim zakresie polski ustawodawca ma o tyle swobodę działania, że nie jest związany limitami pomocy państwa określonymi w prawie UE.

2. [Nieprawidłowe brzmienie projektowanego art. 10a ust. 4 ustawy o portach i przystaniach morskich] Występujące w projektowanym przepisie art. 10a ust. 4 ustawy o portach i przystaniach morskich sformułowanie, iż „Zwolnienie […] przysługuje […] aż do wyczerpania maksymalnej dopuszczalnej pomocy związanej z tymi wydatkami” jest nieprecyzyjne, niezdefiniowane ustawowo, niespójne systemowo oraz niegodne z konstytucyjną zasadą określania elementów konstrukcyjnych podatku w drodze ustawy. Zawarta w tym projektowanym przepisie fraza o „maksymalnej dopuszczalnej pomocy związanej z tymi wydatkami” (tj. wydatkami kwalifikowanymi) nie ma żadnych precyzyjnych ram odniesienia w projektowanych przepisach art. 10a ustawy o portach i przystaniach morskich ani też w projektowanym art. 17 ust. 1 pkt 26 ustawy o podatku dochodowym. Pojęcie to nie jest zdefiniowane w żadnej z tych ustaw. W projektowanym art. 10a ust. 4 ustawy o portach i przystaniach morskich nie ma żadnego odesłania, które wyjaśniałoby, jak konkretnie ustalić tę „maksymalną dopuszczalną pomoc”. Bez jakiegokolwiek odesłania projektowany art. 10a ust. 4 ustawy o portach i przystaniach morskich jest samodzielnie nieczytelny i wymaga domyślnego jedynie stosowania rozporządzenia UE 651/2014. To zaś dlatego nie jest dobrą techniką legislacyjną, gdyż omawiany projektowany przepis wprost dotyczy zwolnienia przedmiotowego od podatku dochodowego od osób prawnych i to zwolnienie explicite normuje („Zwolnienie, w zakresie w jakim jest związane z działalnością gospodarczą podmiotów zarządzających, stanowi pomoc publiczną i przysługuje począwszy od roku podatkowego, w którym podmiot zarządzający rozpoczął ponoszenie wydatków kwalifikowanych, aż do wyczerpania maksymalnej dopuszczalnej pomocy związanej z tymi wydatkami.”), zaś przy takim założeniu zwolnienie to i zasady ustalania jego wysokości powinny być unormowane bezpośrednio w ustawie, tak jak nakazuje Konstytucja RP. Można to co prawda uczynić poprzez odesłanie do rozporządzenia UE 651/2014, ale odesłanie takie musi zostać uczynione w sposób wyraźny, gdyż rozporządzenie UE 651/2014 nie normuje wprost zagadnień związanych z podatkami i zwolnieniami podatkowymi, lecz dotyczy pomocy państwa. Nie można więc zgodzić się na to, aby przepisy rozporządzenia UE 651/2014 – jako aktu prawnego niedotyczącego wprost podatków – stawały się w sposób jedynie domyślny częścią konstrukcji prawnej polskiego podatku, w sytuacji, gdy wszystkie elementy konstrukcji podatku muszą zostać jednoznacznie określone w ustawie, tak jak wymaga tego Konstytucja RP.

Brak jednoznacznego wskazania w tym projektowanym przepisie sposobu (zasad) ustalania maksymalnej wysokości zwolnienia przedmiotowego jest tym bardziej problemem, że ta maksymalna wysokość omawianego zwolnienia nie jest określona żadnym innym projektowanym przepisem ustawy o portach i przystaniach morskich. Maksymalna wysokość omawianego zwolnienia przedmiotowego nie jest też określona w art. 17 ust. 1 pkt 26 ustawy o podatku dochodowym w brzmieniu przewidzianym w Projekcie, o czym była mowa wyżej w punkcie II.1 niniejszej opinii.

Zwolnienie podatkowe – o którym mówi projektowany art. 10a ust. 4 ustawy o portach i przystaniach morskich – jest bardzo ważnym elementem konstrukcji prawnej podatku i zgodnie z art. 217 Konstytucji RP kwestia ta powinna zostać określona w ustawie („Nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy.”). W szczególności w ustawie należy określić zasady ustalania wysokości zwolnienia podatkowego (przedmiotowego). Nie można przy tym zadowolić się stwierdzeniem, że kwestia ta jest wprost i wyraźnie unormowana w rozporządzeniu UE 651/2014, oraz wywodzić z tego wniosku, iż wskutek bezpośredniego stosowania tego unijnego rozporządzenia w polskim porządku prawnym nie ma już dalszej potrzeby normowania tej kwestii w polskiej ustawie. Rozporządzenie UE 651/2014 ustala jedynie maksymalną dopuszczalną wielkość pomocy państwa (pomocy publicznej), ale nie przesądza wprost wysokości zwolnienia podatkowego (bo to nie jest akt prawa podatkowego). W świetle prawa pierwotnego UE, ustalanie podatków bezpośrednich, w tym określanie ich elementów konstrukcyjnych (takich jak podmiot i przedmiot opodatkowania, stawka podatkowa, zwolnienia podatkowe), należy do kompetencji państw członkowskich,[24] a więc powinno następować zgodnie z ich krajowymi systemami konstytucyjnymi. W Polsce Konstytucja RP wymaga określenia tych elementów w drodze ustawy. Co prawda nie wyklucza to konstytucyjnej dopuszczalności unormowania niektórych szczegółowych zagadnień z tego zakresu w rozporządzeniu wydawanym na podstawie dostatecznie szczegółowego upoważnienia ustawowego, ale jednak podstawowe kwestie konstrukcyjne (zręby) podatku powinny zostać określone w ustawie.[25] W ustawie należy również przesądzić – choćby kierunkowo, w sensie ustalenia zasad – wysokość zwolnienia podatkowego i w tym kontekście absolutnie niewystarczające jest posłużenie się w omawianym przepisie nic niemówiącym zwrotem, iż „Zwolnienie […] przysługuje […] aż do wyczerpania maksymalnej dopuszczalnej pomocy związanej z tymi wydatkami.”. W projektowanym art. 10a ust. 4 ustawy o portach i przystaniach morskich można określić tę wysokość poprzez odesłanie do stosownego przepisu rozporządzenia UE 651/2014, niemniej należy to uczynić choćby w ten właśnie referencyjny sposób, tak aby w ten sposób uczynić zadość konstytucyjnemu wymogowi określenia tego elementu w drodze ustawy.

Takie odesłanie do przepisu rozporządzenia UE 651/2014 nie może być przy tym traktowane jako niepotrzebne dublowanie w polskiej ustawie bezpośrednio stosowalnego przepisu unijnego rozporządzenia. Co prawda przepisy art. 4 ust. 1 lit. ee) i art. 56b ust. 4-6 rozporządzenia UE 651/2014 obowiązują w polskim porządku prawnym ex proprio vigore (poprzez klauzulę transpozycyjną z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP), ale przepisy te – jak to Rada Legislacyjna podkreśliła już wyżej – nie określają przecież wysokości zwolnienia podatkowego, lecz determinują jedynie maksymalną wielkość pomocy państwa, bez względu na to, w jakiej formie ta pomoc będzie udzielana (np. operacje na podatkach, dotacje, granty, pożyczki, poręczenia, gwarancje, zastrzyki kapitałowe w postaci podwyższenia kapitału zakładowego spółki, itp.). Określenie wysokości zwolnienia podatkowego jest rzeczą prawodawcy krajowego, zaś w Polsce musi o tym wyraźnie przesądzić ustawodawca, co najmniej przez określenie zasad ustalania wysokości zwolnienia przedmiotowego, gdyż tego wymaga art. 217 Konstytucji RP. Analiza konstytucyjna projektowanego art. 10a ust. 4 ustawy o portach i przystaniach morskich prowadzi zatem do wniosku, że przepis ten nie odpowiada konstytucyjnemu standardowi określania w drodze ustawy podstawowych elementów prawnej konstrukcji podatku.

Ponadto projektowany przepis art. 10a ust. 4 ustawy o portach i przystaniach morskich jest nieprawidłowy pod względem terminologicznym, gdyż używa nieprawidłowego pojęcia w postaci: „maksymalna dopuszczalna pomoc”, zamiast posługiwać się systemowym terminem „wielkość pomocy”. Takim właśnie pojęciem „wielkości pomocy” posługuje się podstawowa w polskim porządku prawnym ustawa dotycząca pomocy publicznej, czyli ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej.[26] Ustawa ta zawiera legalną definicję pojęcia „wielkości pomocy”, stanowiąc, że „należy przez to rozumieć wartość pomocy publicznej wyrażoną w kwocie pieniężnej lub intensywność pomocy publicznej wyrażoną jako stosunek wartości pomocy publicznej do kosztów kwalifikujących się do objęcia pomocą publiczną” (art. 2 pkt 13 powołanej ustawy). W rezultacie, projektowany art. 10a ust. 4 ustawy o portach i przystaniach morskich powinien de lege ferenda posługiwać się pojęciem „wielkości pomocy”, a nie „maksymalnej dopuszczalnej pomocy”, gdyż tego wymaga elementarna spójność systemowa w porządku prawnym. Również zresztą Zasady techniki prawodawczej[27] stanowią, że „W ustawie należy posługiwać się określeniami, które zostały użyte w ustawie podstawowej dla danej dziedziny spraw”,[28] zaś w dziedzinie pomocy publicznej podstawową ustawą w Polsce jest właśnie ustawa o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej.  

Biorąc pod uwagę omówione mankamenty systemowe projektowanego art. 10a ust. 4 ustawy o portach i przystaniach morskich, Rada Legislacyjna proponuje nadanie temu przepisowi następującego brzmienia: „Zwolnienie, w zakresie w jakim jest związane z działalnością gospodarczą podmiotów zarządzających, stanowi pomoc publiczną i przysługuje począwszy od roku podatkowego, w którym podmiot zarządzający rozpoczął ponoszenie wydatków kwalifikowanych, aż do momentu, gdy jego wysokość osiągnie maksymalną wielkość pomocy, o której mowa w art. 4 ust. 1 lit. ee) i art. 56b ust. 4-6 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu […], obliczonej jako ekwiwalent dotacji brutto zgodnie z zasadami określonymi w tym rozporządzeniu.”

3. [Niepożądane braki legislacyjne w projektowanym art. 10a ust. 9 ustawy o portach i przystaniach morskich] Z niezrozumiałych przyczyn projektowany art. 10a ust. 9 ustawy o portach i przystaniach morskich nie określa ani przesłanek wydania, ani też skutków prawnych decyzji dyrektora urzędu morskiego udzielającej zwolnienia i określającej wysokość udzielonej pomocy publicznej. Projektowany art. 10a ust. 9 ustawy o portach i przystaniach morskich stanowi, że „Dyrektor urzędu morskiego w terminie do końca 10 tygodnia licząc od końca tygodnia, w którym złożono wniosek, wydaje decyzję udzielającą zwolnienia i określającą wysokość udzielonej pomocy publicznej albo wydaje decyzję o ustaleniu i zwrocie nienależnej pomocy publicznej.”. Literalne brzmienie tego projektowanego przepisu oraz jego wewnętrzny kontekst systemowy związany z odczytaniem go w świetle projektowanego art. 10a ust. 10 ustawy sugerują, że decyzja dyrektora urzędu morskiego udzielająca zwolnienia i określająca wysokość udzielonej pomocy publicznej ma charakter związany. Jest tak chociażby dlatego, że projektowany art. 10a ust. 9 ustawy dopuszcza wydanie tylko jednej z dwóch rozłącznie alternatywnych decyzji, zaś druga z nich – tj. decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnej pomocy publicznej – ma ewidentnie charakter decyzji związanej, gdyż może zostać podjęta jedynie w razie zaistnienia okoliczności enumeratywnie wskazanych w projektowanym art. 10a ust. 10 ustawy o portach i przystaniach morskich. Jeśli tego rodzaju wykładnia jest trafna, oznaczałoby to, że decyzja dyrektora urzędu morskiego udzielająca zwolnienia i określająca wysokość udzielonej pomocy publicznej ma charakter związany, w tym sensie, że powinna zostać przez niego wydana zawsze, ilekroć brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji przeciwnej. Pomimo tej konkluzji Rada Legislacyjna jest zdania, że w projektowanym art. 10a ust. 9 ustawy o portach i przystaniach morskich należałoby bardziej jednoznacznie przesądzić związany charakter omawianej decyzji oraz należałoby określić przesłanki wydania tej decyzji, tak aby dyrektor urzędu morskiego zawsze i jednoznacznie wiedział, kiedy musi on wydać decyzję udzielającą zwolnienia przedmiotowego, i aby nie mógł on zachowywać się w tym względzie w sposób oportunistyczny, ze szkodą dla podatnika, w tym poprzez umarzanie postępowania wszczętego wnioskiem podmiotu zarządzającego jako postępowania (rzekomo) bezprzedmiotowego.

Ponadto w omawianym projektowanym przepisie należałoby też wyraźnie przesądzić, czy decyzja dyrektora urzędu morskiego udzielająca podatkowego zwolnienia przedmiotowego ma charakter konstytutywny czy też deklaratoryjny dla prawnej możliwości uzyskania (powstania) tego zwolnienia. Przepisy Projektu tej kwestii jednoznacznie nie rozstrzygają, choć brzmienie projektowanego art. 10a ust. 16 ustawy o portach i przystaniach morskich zdaje się sugerować, że wspomniana decyzja ma w tym zakresie charakter jedynie deklaratoryjny. Ten ostatni przepis bowiem stanowi, że „Postępowanie przed dyrektorem urzędu morskiego nie wpływa na uprawnienie podmiotu zarządzającego do korzystania ze zwolnienia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 26 ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych.”. W kwestii znaczenia decyzji dyrektora urzędu morskiego dla uzyskania przez podatnika zwolnienia przedmiotowego nie wypowiada się w ogóle projektowany art. 17 ust. 1 pkt 26 ustawy o podatku dochodowym, choć równocześnie w kwestii udzielania tego zwolnienia odsyła on do zasad i warunków określonych w art. 10a ustawy o portach i przystaniach morskich, co czyni te ostatnie przepisy miarodajnymi również odnośnie do roli (znaczenia) decyzji dyrektora urzędu morskiego. Zdaniem Rady Legislacyjnej omawiana tu kwestia wymagałaby bardziej jednoznacznego rozstrzygnięcia w ustawie.

Ponadto powstaje jeszcze sporna kwestia skutku tej decyzji dyrektora urzędu morskiego wobec organów podatkowych i organów kontroli skarbowej. Jest rzeczą zupełnie oczywistą, że administracja morska (z jednej strony) oraz administracja skarbowa (z drugiej strony) mają różne cele i priorytety. Ta pierwsza może być zainteresowana jak najszerszym zakresem udzielanych zwolnień podatkowych i związanej z tym pomocy publicznej, tak aby promować w ten sposób gospodarkę morską, zaś ta druga może zmierzać do zupełnie odwrotnego stanu rzeczy, tak aby chronić interesy fiskusa. Tym bardziej więc w projektowanych przepisach art. 10a ustawy o portach i przystaniach morskich należałoby precyzyjnie zapisać, jakie są skutki prawne decyzji dyrektora urzędu morskiego udzielającej zwolnienia przedmiotowego od podatku dochodowego od osób prawnych, w tym jakie są skutki prawne tej decyzji dla powstania zwolnienia oraz jej skutki wobec administracji skarbowej.

4. [Niepełne przesłanki decyzji dyrektora urzędu morskiego o ustaleniu i zwrocie nienależnej pomocy publicznej] Przewidziane w projektowanym art. 10a ust. 10 ustawy o portach i przystaniach morskich przesłanki wydania decyzji dyrektora urzędu morskiego o ustaleniu i zwrocie nienależnej pomocy publicznej zostały określone w tym przepisie w sposób niepełny, nieuwzględniający niektórych sytuacji na styku z prawem UE. I tak, projektowany art. 10a ust. 10 pkt 1 ustawy stanowi, że dyrektor urzędu morskiego wydaje decyzję o ustaleniu i zwrocie nienależnej pomocy publicznej w przypadku, „gdy pomoc publiczna była udzielona niezgodnie z zasadami określonymi w niniejszej ustawie lub w przepisach wydanych na podstawie ust. 17”. W tym projektowanym przepisie ewidentnie natomiast brakuje przesłanki udzielenia tej pomocy w sposób naruszający prawo Unii Europejskiej, i to nie tylko poprzez naruszenie przepisów rozporządzenia UE 651/2014, ale również innych bezpośrednio skutecznych przepisów prawa UE dotyczących pomocy państwa, w tym np. przepisu art. 108 ust. 3 zd. 3 TFUE ustanawiającego tzw. zakaz wykonawczy, lub przepisów dotyczących kumulacji pomocy, czyli w razie braku dokonania nakazanego prawem UE skumulowania pomocy w formie zwolnienia przedmiotowego z inną pomocą udzieloną danemu podatnikowi (podmiotowi zarządzającemu) w okresie ostatnich 3 lat.

Z kolei projektowany art. 10a ust. 10 pkt 2 ustawy o portach i przystaniach morskich stanowi, że dyrektor urzędu morskiego wydaje decyzję o ustaleniu i zwrocie nienależnej pomocy publicznej w przypadku „wydania przez Komisję Europejską decyzji o obowiązku zwrotu pomocy, o której mowa w art. 16 rozporządzenia (UE) nr 2015/1589 […] oraz decyzji, o których mowa w art. 11, 13 i art. 20 tego rozporządzenia”. W tym względzie w powołanym projektowanym przepisie brakuje wymienienia decyzji Komisji Europejskiej, o której mowa w art. 9 ust. 5 rozporządzenia UE 2015/1589, czyli decyzji negatywnej, kiedy to Komisja dochodzi do konkluzji, że pomoc będąca przedmiotem zgłoszenia nie jest zgodna z rynkiem wewnętrznym i gdy stwierdza w drodze decyzji, że pomoc nie może zostać wprowadzona w życie. Takie sytuacje jak najbardziej mogą wystąpić w odniesieniu do podmiotów zarządzających portami lub przystaniami morskimi, kiedy to nastąpi notyfikacja do Komisji Europejskiej zamiaru udzielenia pomocy danemu podmiotowi zarządzającemu i gdy pomimo decyzji negatywnej Komisji (wydanej na podstawie art. 9 ust. 5 rozporządzenia UE 2015/1589) pomoc zostanie temu podmiotowi udzielona, zwłaszcza że podmioty zarządzające będą mogły – jak wszystko na to wskazuje – faktycznie korzystać ze zwolnień przedmiotowych nawet mimo braku pozytywnej decyzji dyrektora urzędu morskiego (jeżeli przyjmiemy koncepcję deklaratoryjnego charakteru tej decyzji). W takich przypadkach byłoby de lege ferenda zasadne, aby na podstawie projektowanego art. 10a ust. 10 pkt 2 ustawy o portach i przystaniach morskich dyrektor urzędu morskiego mógł wydać decyzję o ustaleniu i zwrocie nienależnej pomocy publicznej, nawet gdy Komisja Europejska nie wydała jeszcze decyzji o windykacji pomocy na podstawie art. 16 rozporządzenia UE 2015/1589.

W efekcie Rada Legislacyjna postuluje, aby w projektowanych przepisach art. 10a ust. 10 ustawy o portach i przystaniach morskich przesłanki wydania przez dyrektora urzędu morskiego decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnej pomocy publicznej zostały uzupełnione w sposób powyżej wskazany.

5. [Mankamenty upoważnienia ustawowego w projektowanym art. 10a ust. 17 ustawy o portach i przystaniach morskich] Upoważnienie ustawowe przewidziane w projektowanym art. 10a ust. 17 ustawy o portach i przystaniach morskich jest niepełne przedmiotowo oraz pozbawione ważnej wytycznej dotyczącej treści rozporządzenia, co bez potrzeby ryzykuje niezgodnością tego upoważnienia z art. 92 Konstytucji RP.

Upoważnienie ustawowe przewidziane w projektowanym art. 10a ust. 17 ustawy o portach i przystaniach morskich dlatego jest niepełne przedmiotowo, gdyż nie wskazuje konieczności określenia w rozporządzeniu maksymalnej wysokości omawianego tutaj zwolnienia przedmiotowego. Jak to już Rada Legislacyjna podniosła wyżej w punktach II.1 i II.2 niniejszej opinii, określenie maksymalnej wysokości zwolnienia podatkowego (tzn. zwolnienia przedmiotowego w podatku dochodowym od osób prawnych przysługującego podmiotom zarządzającym portem lub przystanią morską) lub określenie przynajmniej zasad ustalania tej maksymalnej wysokości musi nastąpić w ustawie, choćby poprzez odesłanie w tym względzie do przepisów rozporządzenia UE 651/2014. Takie ustawowe określenie zasad ustalania maksymalnej wysokości zwolnienia przedmiotowego stanowi minimum tego, co ustawodawca powinien uczynić chcąc respektować wymagania konstytucyjne wynikające z art. 217 w zw. z art. 84 Konstytucji RP. Przy czym tego rodzaju wymagana konstytucyjnie regulacja ustawowa wysokości zwolnienia przedmiotowego – w tym przypadku przybierająca postać ustawowego odesłania do rozporządzenia UE 651/2014 – nie stanowiłaby bynajmniej przejawu niepotrzebnego dublowania w polskiej ustawie przepisów bezpośrednio stosowalnego rozporządzenia UE 651/2014, gdyż to ostatnie rozporządzenie nie ustala przecież wysokości zwolnień podatkowych (w tym zwolnień przedmiotowych), lecz określa jedynie maksymalną wielkość pomocy państwa na rzecz portów morskich. To polski ustawodawca musi zatem przesądzić, że owa przewidziana w rozporządzeniu UE 651/2014 maksymalna wielkość pomocy państwa na rzecz portów morskich stanowi jednocześnie, na potrzeby polskiego podatku dochodowego od osób prawnych, maksymalną wysokość zwolnienia przedmiotowego w podatku dochodowym od osób prawnych przysługującego podmiotom zarządzającym portami lub przystaniami morskimi. Dopiero w ten sposób konstytucyjny wymóg określania w ustawie zasad ustalania wysokości zwolnienia przedmiotowego zostanie spełniony.

Równocześnie jednak nie ma konstytucyjnych przeszkód ku temu, by pewne bardziej szczegółowe elementy związane z ustalaniem maksymalnej wysokości zwolnienia przedmiotowego – poza przesądzeniem samej zasadniczej reguły w tym względzie – zostały określone w rozporządzeniu wydawanym na podstawie projektowanego art. 10a ust. 17 ustawy o portach i przystaniach morskich, ale tylko pod warunkiem, że upoważnienie ustawowe przewidziane w tym projektowanym przepisie będzie dostatecznie szczegółowe i precyzyjne, tak jak wymaga tego art. 92 Konstytucji RP. Obecnie tak niestety nie jest, gdyż projektowany art. 10a ust. 17 ustawy o portach i przystaniach morskich, określając zakres spraw przekazanych do unormowania w rozporządzeniu, w ogóle nic nie wspomina w tym kontekście o szczegółowych warunkach ustalania czy też obliczania wysokości wchodzącego tutaj w grę podatkowego zwolnienia przedmiotowego. W tym względzie projektowany art. 10a ust. 17 pkt 1 ustawy o portach i przystaniach morskich upoważnia właściwego ministra do określenia w rozporządzeniu szczegółowych warunków udzielania pomocy publicznej w formie zwolnienia od podatku dochodowego od osób prawnych, i wśród przykładowych warunków wymienia jedynie „katalog wydatków kwalifikujących się do zwolnienia”. Katalog ten jest z pewnością kwestią bardzo ważną, ale sprawą o wiele poważniejszą jest określenie kwestii związanych z wysokością zwolnienia przedmiotowego. Kierunkowe przesądzenie tej wysokości powinno nastąpić w samej ustawie (zob. uwagi Rady Legislacyjnej wyżej w punktach II.1 i II.2 niniejszej opinii), ale bardziej szczegółowe kwestie z tym związane można przekazać do unormowania w rozporządzeniu. Zresztą, przedstawiony razem z Projektem projekt rozporządzenia Ministra Infrastruktury w ewidentny sposób normuje zagadnienia związane z obliczaniem i ustalaniem dopuszczalnej maksymalnej wysokości zwolnienia przedmiotowego,[29] czyniąc to zresztą w sposób o wiele za szeroki, uzurpując sobie rolę ustawy, podczas gdy szereg kwestii z tym związanych powinno zostać unormowanych w samej ustawie. Inne bardziej detaliczne kwestie rzeczywiście mogą zostać unormowane w rozporządzeniu, ale tym bardziej konieczne jest to, aby ustawowe upoważnienie do wydania rozporządzenia przewidziane w projektowanym art. 10a ust. 17 pkt 1 ustawy o portach i przystaniach morskich wyraźnie przesądzało, że jedną z kwestii przekazanych do unormowania w rozporządzeniu są właśnie zagadnienia związane z obliczaniem lub ustalaniem maksymalnej wysokości zwolnienia podatkowego i tym samym maksymalnej wielkości pomocy publicznej udzielanej w formie zwolnienia przedmiotowego.

Jeszcze nawet bardziej dostrzegalnym i niekonstytucyjnym mankamentem upoważnienia ustawowego przewidzianego w projektowanym art. 10a ust. 17 ustawy o portach i przystaniach morskich jest niezamieszczenie tam zupełnie podstawowej i rudymentarnej wytycznej dotyczącej treści wydawanego rozporządzenia, jaką jest obowiązek brania pod uwagę przez właściwego ministra stosownych przepisów prawa Unii Europejskiej. W obecnym kształcie omawiane upoważnienie ustawowe nakazuje właściwemu ministrowi jedynie branie pod uwagę zapewnienia przejrzystości udzielanej pomocy. Kwestie związane z przejrzystością udzielanej pomocy są oczywiście bardzo ważne i wymaga tego prawo UE.[30] Ale kwestią pierwotną i podstawową jest właśnie obowiązek brania pod uwagę przez właściwego ministra odnośnych przepisów prawa UE, w tym zwłaszcza przepisów rozporządzenia UE 651/2014. Dlatego też Rada Legislacyjna usilnie nalega, aby w projektowanym art. 10a ust. 17 ustawy o portach i przystaniach morskich zamieszczone tam upoważnienie ustawowe zostało uzupełnione o wymóg brania pod uwagę przez właściwego ministra przepisów prawa Unii Europejskiej.

6. [Usterki techniczno-legislacyjne Projektu] W Projekcie występuje kilka drobnych usterek o charakterze techniczno-legislacyjnym. I tak, po pierwsze, w dwóch przepisach Projektu odsyłających do TFUE pojawia się sformułowanie odsyłające do „części 3” TFUE, a więc do części Traktatu oznaczonej cyfrą arabską (zob. projektowane przepisy art. 10a ust. 2 pkt 1 i ust. 17 pkt 2 ustawy o portach i przystaniach morskich). Tymczasem w polskiej wersji TFUE oraz w innych językowych wersjach tego aktu jego poszczególne części są oznaczane słownie (czyli np. część trzecia), podobnie jak słownie oznacza się te części w przepisach innych polskich ustaw odsyłających do TFUE.[31] Tak też należałoby postąpić w Projekcie.

Po drugie, w projektowanym art. 10a ust. 2 pkt 1 ustawy o portach i przystaniach morskich występuje niepotrzebny znak przestankowy w postaci przecinka, pomiędzy nawiasem zawierającym adres publikacyjny TFUE a nawiasem zawierającym określenie „działalność niegospodarcza” występujące jako definiendum.

Po trzecie, w projektowanym art. 10a ust. 9 ustawy o portach i przystaniach morskich po liczebniku 10 (odnoszącym się do liczby tygodni) należy postawić kropkę, gdyż liczebnik ten jest użyty w tym zdaniu w formie deklinowanej.

Po czwarte, w § 11 pkt 8 projektu rozporządzenia Ministra Infrastruktury, na samym początku tej jednostki redakcyjnej, występuje niepotrzebny punktor czy też znak wypunktowania.

7. [Uwagi dotyczące projektu rozporządzenia wykonawczego] Rada Legislacyjna ma pewne zastrzeżenia co do treści projektu rozporządzenia Ministra Infrastruktury przedstawionego wraz z Projektem i mającego zostać w przyszłości wydanym na podstawie projektowanego art. 10a ust. 17 ustawy o portach i przystaniach morskich. Swoje uwagi w tym względzie Rada Legislacyjna pragnie jednak zacząć od przypomnienia, że pod warunkiem ustalenia w ustawie o portach i przystaniach morskich podstawowych elementów konstrukcji prawnej omawianego tutaj wielokrotnie zwolnienia przedmiotowego (czego wymaga Konstytucja RP) oraz pod warunkiem zamieszczenia w tej ustawie dostatecznie szczegółowego upoważnienia ustawowego (w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP), w rozporządzeniu wydawanym na podstawie projektowanego art. 10a ust. 17 ustawy o portach i przystaniach morskich minister właściwy do spraw gospodarki morskiej (obecnie: Minister Infrastruktury) może ustalić bardziej szczegółowe warunki udzielania omawianego zwolnienia. Właściwy minister może to przy tym czynić nawet poprzez bezpośrednie przeniesienie do wydawanego przez siebie rozporządzenia szeregu treści normatywnych pochodzących wprost z przepisów rozporządzenia UE 651/2014, zwłaszcza z art. 4 ust. 1 lit. ee) i art. 56b rozporządzenia UE 651/2014. Takiemu transponowaniu na grunt polskiego rozporządzenia wykonawczego określonych norm pochodzących z unijnego rozporządzenia nie sprzeciwia się zasada bezpośredniej stosowalności w polskim porządku prawnym przepisów rozporządzenia UE 651/2014, ale tylko pod warunkiem, że owo transponowanie będzie czynione w celu przekształcenia przepisów rozporządzenia UE 651/2014 mówiących o warunkach dopuszczalności pomocy państwa na rzecz portów morskich w polskie przepisy normujące konstrukcję zwolnienia przedmiotowego od podatku dochodowego od osób prawnych przysługującego podmiotom zarządzającym portami lub przystaniami morskimi. Innymi słowy, przepisy określające konstrukcję wspomnianego zwolnienia przedmiotowego muszą zostać autorytatywnie ustalone przez polskiego prawodawcę, w tym przez wydającego rozporządzenie ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej, i nie można w tym względzie poprzestać na samym tylko fakcie normatywnego obowiązywania i stosowalności w polskim porządku prawnym przepisów art. 4 ust. 1 lit. ee) art. 56b rozporządzenia UE 651/2014, normujących przecież nie konstrukcję prawną podatku, lecz ogólne warunki dopuszczalności pomocy państwa na rzecz portów morskich.

Powyższa zasadnicza prawna dopuszczalność – czy też wręcz prawna konieczność – transponowania do przepisów prawa polskiego przepisów rozporządzenia UE 651/2014 nie oznacza jednak, że w rozporządzeniu właściwego ministra wydawanym na podstawie projektowanego art. 10a ust. 17 ustawy o portach i przystaniach morskich zasadne, celowe i dozwolone jest masywne i pełne powielanie wszystkich odnośnych przepisów art. 4 ust. 1 lit. ee) i art. 56b rozporządzenia UE 651/2014. Tak bynajmniej być nie powinno, gdyż w bardzo wielu zakresach spraw wymóg dostatecznie szczegółowego unormowania elementów konstrukcji zwolnienia przedmiotowego od polskiego podatku dochodowego od osób prawnych zostanie w sposób wystarczający spełniony poprzez odsyłanie w tym względzie do poszczególnych przepisów rozporządzenia UE 651/2014. Takie odsyłanie jest wskazane wszędzie tam, gdzie właściwy minister będzie w sposób jednoznaczny przesądzał, że normuje w danym przypadku stosowne warunki udzielania wchodzącego tutaj w grę zwolnienia przedmiotowego i gdzie będzie jasne oraz oczywiste, że warunki te można określić poprzez odesłanie do odnośnych przepisów rozporządzenia UE 651/2014. Te ostatnie przepisy normują co prawda inną instytucję prawną (tj. pomoc państwa), ale nadają się one do bezpośredniego zastosowania na potrzeby omawianego polskiego zwolnienia przedmiotowego, o ile w rozporządzeniu wydawanym przez ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej zostanie każdorazowo precyzyjnie wskazany zakres zastosowania tych unijnych przepisów w ramach polskiej konstrukcji prawnej zwolnienia przedmiotowego od podatku dochodowego od osób prawnych.

W takim układzie może budzić duże wątpliwości bardzo szerokie i niczym nielimitowane przepisywanie w projekcie rozporządzenia ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej całego szeregu szczegółowych przepisów rozporządzenia UE 651/2014. Rada Legislacyjna jest zdania, że jest to całkowicie niepotrzebne i że w bardzo wielu miejscach przedstawionego projektu rozporządzenia zupełnie wystarczającą techniką legislacyjną będzie zwykłe odesłanie do odnośnych przepisów rozporządzenia UE 651/2014, pod warunkiem wszakże bardzo precyzyjnego określenia zakresu przedmiotowego odesłania. Dotyczy to w szczególności zdecydowanej większości przepisów dotyczących obliczania i ustalania maksymalnej wysokości zwolnienia przedmiotowego oraz maksymalnej dopuszczalnej wielkości pomocy publicznej udzielanej w formie zwolnienia przedmiotowego (zob. § 3, § 4 i § 7 projektu rozporządzenia). W takim układzie Rada Legislacyjna sugeruje ponowne przemyślenie pod tym kątem treści przepisów projektu rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

8. [Mankamenty obecne w Ocenie Skutków Regulacji] Przedstawiona wraz z Projektem Ocena Skutków Regulacji charakteryzuje się co najmniej dwoma zasadniczymi mankamentami. I tak, po pierwsze, Ocena Skutków Regulacji zupełnie niepotrzebnie powtarza – i to powtarza niekiedy w sposób dosłowny – szereg elementów treściowych obecnych już w uzasadnieniu Projektu.[32] Jeżeli taki właśnie sposób formułowania Oceny Skutków Regulacji narzuca w pewien sposób przyjęty generalny schemat tego dokumentu dość powszechnie stosowany w polskim rządowym procesie legislacyjnym (wraz z podziałem na poszczególne pytania obecne w nagłówkach), to być może należałoby w sposób całościowy i systemowy zastanowić się nad potrzebą zmiany tej dotychczasowej formuły i rozważyć przyjęcie zupełnie innego schematu tego dokumentu.

Po drugie, w Ocenie Skutków Regulacji nie wskazano niestety w sposób dostatecznie konkretny dotychczasowych efektów obowiązywania omawianego zwolnienia przedmiotowego przewidzianego obecnie w art. 17 ust. 1 pkt 26 ustawy o podatku dochodowym. Mówiąc zaś precyzyjniej, w Ocenie Skutków Regulacji nie przedstawiono dotychczasowych skutków tego zwolnienia polegających na wpływie tej korzyści podatkowej na finansowanie stosownych inwestycji portowych: czy to w rozbiciu na poszczególne porty morskie w Polsce, czy też choćby ogółem (sumarycznie). W Ocenie Skutków Regulacji wskazano jedynie zagregowaną wielkość zwolnień przedmiotowych uzyskanych przez podmioty zarządzające portami i przystaniami morskimi w Polsce w ostatnich czterech latach podatkowych (Ocena Skutków Regulacji, s. 6), ale nie przedstawiono tam choćby ogólnego wpływu tych zwolnień na inwestycje, a więc sposobu, w jaki podmioty zarządzające portami morskimi rzeczywiście wydatkują dochód zwolniony z podatku dochodowego na cele inwestycyjne. Można oczywiście i należy zakładać, że poszczególne podmioty zarządzające robią to prawidłowo i rzeczywiście wydatkują te środki na potrzebne naszej gospodarce infrastrukturalne inwestycje portowe, ale w Ocenie Skutków Regulacji przydałyby się w tym względzie jakieś konkretne przykłady lub choćby zarysowanie szerszych tendencji czy też przynajmniej dokonanie pewnych szacunków. Tego zaś niestety w Ocenie Skutków Regulacji zabrakło.

 

III. Konkluzje

 

Rada Legislacyjna pozytywnie opiniuje Projekt i opowiada się za prowadzeniem nad nim dalszych prac prawodawczych. Projekt przewiduje dalsze utrzymanie w polskim porządku prawnym zwolnienia przedmiotowego od podatku dochodowego od osób prawnych przysługującego podmiotom zarządzającym portami lub przystaniami morskimi, przy równoczesnym dostosowaniu warunków tego zwolnienia do przepisów prawa UE dotyczących pomocy państwa, tak aby warunki tego zwolnienia nie rodziły w przyszłości ryzyka, że wspomniane zwolnienia przedmiotowe przyznawane podmiotom zarządzającym portami lub przystaniami morskimi będą uznawane za pomoc państwa niezgodną z art. 107 TFUE. Rada Legislacyjna z aprobatą odnosi się do tego, że polskie władze rządowe, będąc skonfrontowane ze stanowiskiem Komisji Europejskiej uznającym obecny art. 17 ust. 1 pkt 26 ustawy o podatku dochodowym za pomoc państwa niezgodną z art. 107 TFUE, zdecydowały się nie likwidować przewidzianego w tym przepisie zwolnienia przedmiotowego, lecz postanowiły dostosować warunki tego zwolnienia do odnośnych przepisów prawa UE, a konkretnie do przepisów rozporządzenia UE 651/2014. Zdaniem Rady Legislacyjnej, zwolnienie przedmiotowe od podatku dochodowego od osób prawnych przysługujące podmiotom zarządzającym portami lub przystaniami morskimi pełni w Polsce bardzo ważną funkcję gospodarczą, gdyż stwarza należyte warunki do motywowania tych podmiotów do przeznaczania ich dochodów na inwestycje portowe, niezwykle potrzebne polskiej gospodarce dla utrzymywania bezpiecznych łańcuchów dostaw drogą morską z handlowymi partnerami zagranicznymi. To zwolnienie podatkowe ma już w Polsce swoją utrwaloną tradycję legislacyjną i dotychczas – jak wiele na to wskazuje – dobrze służyło realizowaniu wspomnianych potrzeb inwestycyjnych, a przy tym nie ma obecnie prawnego powodu, by z niego całkowicie rezygnować. Zdaniem Rady Legislacyjnej, Projekt na ogół udanie dostosowuje warunki prawne omawianego zwolnienia do przepisów prawa UE i zasadniczo odsuwa w ten sposób niebezpieczeństwo kwestionowania przez Komisję Europejską lub Trybunał Sprawiedliwości niezgodności odnośnych polskich przepisów z prawem UE.

Równocześnie jednak Rada Legislacyjna uważa, iż Projekt jest obarczony kilkoma bardzo poważnymi usterkami o charakterze merytorycznym, systemowym oraz techniczno-legislacyjnym, w tym w szczególności bez potrzeby narusza konstytucyjną zasadę określania w ustawie wszystkich istotnych elementów konstrukcji prawnej podatku. Określone zastrzeżenia Rada Legislacyjna zgłasza także względem projektu rozporządzenia Ministra Infrastruktury przedstawionego wraz z Projektem oraz względem Oceny Skutków Regulacji. W niniejszej opinii Rada Legislacyjna wszystkie te usterki wymienionych dokumentów dostatecznie szczegółowo identyfikuje oraz proponuje określone sposoby zaradzenia im. Opowiadając się za kontynuowaniem prac legislacyjnych nad Projektem, Rada Legislacyjna wnosi o rozważenie implementowania jej uwag w dalszym procesie prawodawczym.

 

 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez prof. dra hab. Marka Szydło Rada Legislacyjna przyjęła niniejszą opinię na posiedzeniu w dniu 29 maja 2026 r.