Rada Legislacyjna

2022-11-16

       Rada Legislacyjna                                                                                                      

                  przy

 Prezesie Rady Ministrów

          RL.461.28/2022 

(Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji)

Opinia

o projekcie ustawy o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej

 

I. Uwagi ogólne

1. [Przedmiot opiniowanego projektu ustawy] Projekt ustawy o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej^[1] (dalej: „Projekt”) – przedłożony do zaopiniowania Radzie Legislacyjnej na wniosek Prezesa Rządowego Centrum Legislacji – z założenia ma kompleksowo regulować sprawy ochrony ludności oraz jednego ze stanów nadzwyczajnych w państwie – stanu klęski żywiołowej. Zakres przedmiotowy został opisany w art. 1 Projektu, stanowiącym, że „ustawa określa: 1) organy właściwe w sprawach ochrony ludności oraz ich zadania i zasady działania; 2) zasady i tryb realizacji zadań ochrony ludności w sytuacjach zagrożeń; 3) zasady działania organów administracji publicznej oraz zakres ograniczeń praw i wolności obywatelskich w czasie stanu klęski żywiołowej; 4) zasady funkcjonowania krajowego systemu ratowniczego; 5) zasady rozpoznawania zagrożeń oraz ostrzegania, alarmowania i powiadamiania ludności; 6) szczególne rozwiązania w związku z wystąpieniem klęski żywiołowej; 7) formy pomocy osobom fizycznym poszkodowanym wskutek wystąpienia klęski żywiołowej; 8) zasady wykonywania zadań obrony cywilnej; 9) zasady finansowania i zabezpieczenia logistycznego realizacji zadań ochrony ludności; 10) zasady określania infrastruktury krytycznej oraz obowiązki jej operatorów”.

2. [Obecny stan prawny w dziedzinie regulowanej przez Projekt] Aktualnie określony wyżej zakres przedmiotowy regulowany jest wieloma ustawami, w szczególności ustawą z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej[2]; ustawą z dnia 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności, praw człowieka i obywatela[3], ustawą z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym[4]; ustawą z dnia 18 września 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz częściowo ustawą z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej[5], ustawą z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej[6], ustawą z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym[7].

Oprócz powyżej przywołanych ustaw w prawie polskim obowiązuje cały szereg innych przepisów związkowych, które szczegółowo normują określony wyżej zakres przedmiotowy, czasem na zasadzie lex specialis.

Wszystkie te regulacje niewątpliwie służą ochronie bezpieczeństwa powszechnego, w tym ochrony ludności, także w okresie obowiązywania stanów nadzwyczajnych w państwie, w szczególności w okresie obowiązywania stanu klęski żywiołowej. 

Opiniowany Projekt dotyczy bezpośrednio jedynie części problematyki, aczkolwiek zawarte w Projekcie przepisy nowelizujące przewidują wprowadzenie szeregu zmian legislacyjnych (głównie o charakterze porządkującym i dostosowującym) w całym szeroko rozumianym systemie ochrony ludności i bezpieczeństwa powszechnego.

3. [Cele i geneza Projektu] Projekt ma w swoim założeniu uchylić i zastąpić obecnie obowiązującą ustawę z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej; ustawę z dnia 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności, praw człowieka i obywatela – w części dotyczącej stanu klęski żywiołowej; ustawę z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym oraz ustawę z dnia 18 września 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi.

Bezpośrednim celem Projektu jest kompleksowe unormowanie problematyki ochrony ludności, rozumianej jako wszelkie działania państwa w tym obszarze, zarówno w czasie pokoju, jak i wojny.

Jednym z nadrzędnych celów przyświecających twórcom projektu ustawy była wola uporządkowania przepisów, w tym ograniczenia liczby aktów prawnych regulujących te same, bądź zbliżone merytorycznie zagadnienia, a także określenie zadań poszczególnych podmiotów i wzajemnych ich zależności w sposób niebudzący wątpliwości interpretacyjnych. Zakłada się przy tym redefinicje miejsca i zadań zarządzania kryzysowego, jako systemu funkcjonującego w ramach systemu ochrony ludności. Ochrona ludności ma przy tym stanowić nadrzędny cel działań podejmowanych przez państwo w celu ochrony ludzi, mienia oraz infrastruktury, częstokroć przy wykorzystaniu narzędzi ekstraordynaryjnych, w tym w ramach zarządzania kryzysowego i działań w sytuacji potrzeby podnoszenia gotowości. Dotychczasowe działania administracji publicznej, służb, inspekcji i straży, w związku z rozproszeniem zadań w kilku aktach prawnych realizowane były rozdzielnie, często dublując rozwiązania z ponoszeniem większych nakładów finansowych. Uchwalona na podstawie Projektu ustawa ma wprowadzić formę zadaniową przy pełnej integracji i powszechności uczestniczenia w tym procesie. W tym względzie wyraźnie podkreśla się, że organy i służby będą odpowiedzialne za kreowanie rozwiązań w czasie pokoju i wojny. W swym koncepcie Projekt z jednej strony odnosi się do kwestii fundamentalnych, wprowadzając do porządku prawnego pojęcia dotychczas funkcjonujące wyłącznie w środowisku międzynarodowym i przestrzeni akademickiej, jak chociażby „ochrona ludności”, z drugiej zaś strony wprowadzać ma w zamiarze projektodawców liczne rozwiązania szczegółowe usprawniające dotychczasowe działanie podmiotów odpowiedzialnych za zarządzanie kryzysowe. Do najistotniejszych zaliczyć należy skupienie się na fazach zarządzania kryzysowego – reagowania i odbudowy, poprzez usprawnienie procesu przepływu informacji pomiędzy organami administracji publicznej, a także przekonstruowanie modelu finansowania w sposób umożliwiający efektywniejsze udzielanie pomocy finansowej osobom poszkodowanym oraz odbudowę zniszczonej lub uszkodzonej infrastruktury, a także bardziej racjonalnego wykorzystania zasobów ludzkich przeszkolonych w dziedzinie ratownictwa. W Projekcie zaproponowano ponadto rozwiązania usprawniające funkcjonowanie państwa w sytuacjach nadzwyczajnego zagrożenia, w tym uwzględniające dodatkowe działania, takie jak wprowadzenie ograniczeń, zakazów i nakazów obowiązujących podmioty ochrony ludności oraz dla osób fizycznych tylko po wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej (zob. s. 1 i 2 uzasadnienia Projektu).

Tego rodzaju cele Projektu deklarowane przez jego twórców wpisują się w generalne cele stworzenia ustawy o ochronie ludności i zapewnieniu (utrzymaniu) bezpieczeństwa powszechnego, jakie są podnoszone przez teoretyków i praktyków zajmujących się tą problematyką od lat. Potrzeba stworzenia tego typu regulacji prawnej jest właściwie bezsporna.

Ogólnie można stwierdzić, że podstawowe cele Projektu zostały zakreślone przez jego twórców w sposób prawidłowy.

Z kolei, odnosząc się do genezy Projektu, należy zauważyć, że jest on efektem trwających od kilkudziesięciu lat prac studialnych i koncepcyjnych oraz projektowo-legislacyjnych (w szczególności toczonych w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw wewnętrznych, jak i w Ministerstwie Obrony Narodowej, czy Komendzie Głównej Państwowej Straży Pożarnej). Chodzi tu o ustawę z dnia 26 lipca 2001 r. o gotowości cywilnej i zarządzaniu kryzysowym, w przypadku której Prezydent RP zwrócił się do Sejmu z wnioskiem o ponowne jej rozpatrzenie i która ostatecznie nie weszła w życie, a także kolejne projekty ustaw: Projekt ustawy o Narodowym Systemie Zarządzania Kryzysowego[8]; Projekt ustawy o bezpieczeństwie obywateli i zarządzaniu kryzysowym[9]; Projekt ustawy o krajowym systemie ratowniczym[10]; Projekt ustawy o zarządzaniu kryzysowym[11]; Projekt ustawy o zarządzaniu kryzysowym[12]; Projekt ustawy o bezpieczeństwie obywateli i zarządzaniu kryzysowym[13]; Projekt ustawy o ochronie ludności[14]; Projekt ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej[15], Projekt ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej[16].

Należy natomiast podkreślić, że geneza Projektu nie wynika bynajmniej z istnienia obecnie potrzeby dostosowywania polskiego prawa do prawa obowiązującego w UE. Nie jest to materia regulowana prawem UE. Niemniej w polityce bezpieczeństwa NATO obok tzw. obrony kolektywnej państw-członków oraz współpracy na rzecz bezpieczeństwa z państwami spoza paktu, istotnym komponentem jest zarządzanie kryzysowe (Crisis Management) i planowanie cywilne (Civil Emergency Planning). Ich znaczenie jest niezmiennie podnoszone we wszystkich „pozimnowojennych” koncepcjach strategicznych oraz deklaracjach Rady Północnoatlantyckiej. Jednym z kluczowych elementów jest mająca umocowanie w art. 3 traktatu waszyngtońskiego – odporność (resilience), rozumiana przede wszystkim w kategoriach współpracy cywilno-wojskowej. Zapewnienie odporności jest przede wszystkim obowiązkiem krajowym, a każde państwo członkowskie musi wytworzyć określony potencjał do działania, aby przeciwdziałać całej gamie problemów praktycznych we własnym zakresie. Właśnie ten styk sektora wojskowego i sektora cywilnego jest jednym z najistotniejszych problemów. Ostatecznie w Polsce system zarządzania kryzysowego zlokalizowany został w obrębie administracji publicznej, a nie przy kierownictwie Sił Zbrojnych. Dochodzi do tego zawężenie systemu gotowości cywilnej jedynie do odpowiedniej organizacji i procedur zarzadzania kryzysowego, a w tym ostatnim zakresie akcentowanie jedynie spraw gotowości obronnej państwa[17]. Z pojęciem „gotowości cywilnej” należy łączyć zdolność społeczeństwa do podjęcia planowanego i zorganizowanego działania w określonym czasie, w celu zapewnienia bezpieczeństwa ludziom, ich mieniu i środowisku naturalnemu w sytuacjach kryzysowych, czy inaczej: zdolność społeczeństwa do sprostania zagrożeniom i wyzwaniom w obliczu kryzysu lub sytuacji kryzysowej. Nie można pominąć tu polskich tradycji powoływania różnego rodzaju organizacji samopomocy i samoobrony, a więc oddolnych akcji społecznych. W chwili obecnej nie ma obiektywnej konieczności usuwania jakichś większych czy zasadniczych niezgodności w tym zakresie pomiędzy prawem polskim a standardami NATO. Jednakże już to pokazuje, że system zarządzania kryzysowego nie może być podporządkowany jedynie potrzebom ochrony ludności, ale powinien stanowić szerszą platformę działania państwa w czasie kryzysu czy sytuacji kryzysowej, wywołanej innymi zagrożeniami niż te, które mogą spowodować ostatecznie wprowadzenie stanu nadzwyczajnego w postaci stanu klęski żywiołowej.

4. [Syntetyczny opis treści Projektu] Projekt składa się z 176 artykułów podzielonych na 15 rozdziałów. Rozdział 1 Projektu jest zatytułowany „Przepisy ogólne” i normuje następujące kwestie: zakres regulacji, prawne określenie najważniejszych kategorii jak: ochrona ludności, zarządzanie kryzysowe, krajowy system ratowniczy, definicje legalne użytych pojęć: akcja ratownicza, ALERT SMS, awaria techniczna, cyberprzestrzeń, infrastruktura krytyczna, europejska infrastruktura krytyczna, formacje obrony cywilnej, katastrofa naturalna, klęska żywiołowa, operator infrastruktury krytycznej, podmioty ochrony ludności, pomoc doraźna, Regionalny System Ostrzegania (RSO), ratownictwo medyczne, sytuacja kryzysowa, zasoby ochrony ludności. Rozdział 2 Projektu nosi tytuł „Zadania i organy ochrony ludności” i normuje: zadania realizowane w ramach ochrony ludności, ogólną właściwość organów administracji publicznej w sprawach ochrony ludności, kompetencje naczelnych i centralnych organów administracji rządowej, w tym Prezesa Rady Ministrów, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, zakres działania wojewody, starosty, wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w sprawach ochrony ludności. Rozdział 3 Projektu jest zatytułowany „Podnoszenie gotowości podmiotów ochrony ludności” i reguluje następujące kwestie: stan pogotowia, stan zagrożenia, stan klęski żywiołowej. Rozdział 4, zgodnie z jego tytułem „Stan klęski żywiołowej”, normuje szczegółowo zasady wprowadzenia tego stanu nadzwyczajnego, jego reżim, zasady działania organów władzy publicznej. Rozdział 5 nazwany „Krajowy system ratowniczy” obejmuje zakresem swojej regulacji podmioty i organy tego systemu oraz zasady jego funkcjonowania. W Rozdziale 6 pod intytulacją „Rozpoznawanie zagrożeń oraz ostrzeganie, alarmowanie i powiadamianie ludności” regulowane są kwestie określone jego tytułem. Rozdział 7 zatytułowany „Szczególne rozwiązania w związku z wystąpieniem klęski żywiołowej” dotyczy pracowników, przedsiębiorców, poszkodowanych gmin i pomocy im. Rozdział 8 pod tytułem „Pomoc dla osób fizycznych poszkodowanych w wyniku wystąpienia klęski żywiołowej” jest kontynuacją regulacji pomocowej w odniesieniu do osób fizycznych. Obrona cywilna to przedmiot rozwiązań prawnych zawartych w Rozdziale 9, gdzie określono organy właściwe w sprawach obrony cywilnej oraz organizację obrony cywilnej. Rozdział 10 zgodnie z jego tytułem dotyczy finansowania ochrony ludności, w tym finansowania zadań z budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz utworzenia specjalnego Państwowego Funduszu Ochrony Ludności. Rozdział 11 pod nazwą „Określanie infrastruktury krytycznej oraz zapewnianie ciągłości jej funkcjonowania” obejmuje regulacje dotyczące funkcjonowania systemu infrastruktury krytycznej. Rozdział 12 zawiera zaś przepisy karne, w tym sankcje jak za wykroczenia wobec obowiązków i poleceń przewidzianych ustawą oraz tryb orzekania kar. Rozdział 13 pod tytułem „Zmiany w przepisach” zawiera regulacje nowelizujące inne ustawy. Rozdział 14 zatytułowany: „Przepisy przejściowe i dostosowujące” zawiera regulacje o wprowadzeniu w życie ustawy, w tym zasady dalszego obowiązywania aktów wykonawczych uchylanych ustaw oraz skutki nowych przepisów dla spraw w toku. Rozdział 15 zgodnie ze swym tytułem zawiera Przepisy końcowe, w tym derogujące i o wejściu w życie.

5. [Ogólna ocena Projektu] Co do idei uchwalenia ustawy regulującej w Polsce problematykę ochrony ludności, to trzeba mieć świadomość, że dotyczyć ma ona częściowo materii regulowanych obowiązującą ustawą z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej, ustawą z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym, ustawą z dnia 18 września 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, a także różnymi przepisami branżowymi z zakresu ochrony przeciwpożarowej, ochrony przeciwpowodziowej oraz ratownictwa przedmedycznego i medycznego, stanowiącymi podstawę działania Państwowej Straży Pożarnej i ochotniczych straży pożarnych.

Wszystkie te ustawy przez ponad 10 lat swojego obowiązywania dobrze spełniły swoją rolę w regulowaniu podstaw prawnych działania państwa w ramach zarzadzania kryzysowego i stanu klęski żywiołowej. Ustawy te były wielokrotnie nowelizowane. Przyczyny obiektywne powodują jednak, że niezbędne jest doskonalenie istniejących rozwiązań prawnych i wprowadzanie nowych mechanizmów działania. Zmiany legislacyjne powinny iść w tym właśnie kierunku. Nie może to być jednak zmiana rewolucyjna, zrywająca z istniejącymi założeniami i niebazująca na własnych doświadczeniach, ale bardziej reforma funkcjonalna. Owszem w wyniku rozproszenia regulacji normatywnej, niezrozumienia ratio legis funkcjonowania niektórych instytucji prawnych i rozbieżności w praktyce administracyjnej, trudno mówić o istnieniu jakiegoś spójnego, przejrzystego i sprawnego systemu działania. W tym kontekście uzasadnienie Projektu trafnie identyfikuje podstawowy problem. Nie wyeliminuje się go poprzez kolejną nowelizację poszczególnych ustaw i w tym zakresie postąpiono zgodnie z § 84 Zasad techniki prawodawczej[18]: „Jeżeli zmiany wprowadzane w ustawie miałyby być liczne albo miałyby naruszać konstrukcję lub spójność ustawy albo gdy ustawa była już poprzednio wielokrotnie nowelizowana, opracowuje się projekt nowej ustawy.”.

Niezależnie od tej ogólnie pozytywnej oceny Projektu jako takiego należy jednocześnie mocno uwypuklić wiele istotnych wad Projektu, mających charakter zarówno formalny (techniczno-legislacyjny), jak też merytoryczny. Podstawową wadą formalną Projektu jest bez wątpienia jego nadmierny zakres przedmiotowy. W rzeczywistości reguluje on wiele spraw, które dotychczas były przedmiotem odrębnych unormowań ustawowych i regulowanych aktami niższego rzędu, a miały przy tym różne umocowania konstytucyjne. Przypomina to kodyfikację, a w rzeczywistości stanowi też w jakiejś części bardziej lub mniej udaną kompilację obowiązujących przepisów. Wydaje się, że dużo lepszym sposobem integracji obowiązujących przepisów prawa, przy wprowadzeniu nowych mechanizmów i instrumentów prawnych, byłoby stworzenie ustawy podstawowej (wiodącej) w tej sferze stosunków społecznych oraz pozostawienie odrębnych regulacji w postaci ustaw szczegółowych. W rzeczywistości nawet przyjęcie ustawy w zaproponowanym kształcie spowoduje funkcjonowanie wielu rozwiązań odrębnych, z którymi projektowana regulacja nie będzie koherentna. Przy tak szerokim zakresie przedmiotowym zapewne niezbędna byłaby w dalszym czasie odrębna ustawa „czyszcząca”.

Należy też zwrócić uwagę, że Projekt liczy 176 pojedynczych i złożonych jednostek artykułowych, a proponowane do uchylenia ustawy połowę mniej. Można uznać, że jest on rozwlekły, ale jest też pod względem jakościowym nierównomierny. Projektowane przepisy mają różny stopień ogólności. Niektóre materie ustawowe są regulowane niedostatecznie precyzyjnie, a inne nazbyt szczegółowo, zdarzają się pewne „powtórzenia z uszczegółowieniami” dotyczące przepisów z różnych lat. Niemniej „przeregulowanie” jako takie nie występuje.

 

 

II. Uwagi szczegółowe

Redakcja art. 1 Projektu w nieadekwatny treściowo sposób opisuje regulowaną materię. W przepisie tym wymienia się w dziesięciu punktach szczegółowe zakresy przedmiotowe. Nieadekwatność treściowa polega na tym, że wyliczenie pewne kwestie rozdziela, a pewne sprawy łączy. Wyliczenie to nie przekłada się przy tym na systematykę Projektu, a tylko w małej części przekłada się na nazwy rozdziałów. W tym zakresie Projekt także nie jest do końca spójny wewnętrznie, pewne regulacje zbieżne rodzajowo są porozrzucane w różnych miejscach, mimo przyjęcia określonej fragmentacji.

W art. 2 znajduje się prawne określenie najważniejszych kategorii jak: ochrona ludności, zarządzanie kryzysowe, krajowy system ratowniczy. Bezzasadnie pomija się tu tytułową klęskę żywiołową. Z kolei w art. 3 wymienione zostały w poszczególnych punktach pojęcia wraz z ich definicjami legalnymi. De lege ferenda w strukturze rozdziału I należy wprowadzić poprawki tak, aby wyróżnić tylko dwa artykuły: art. 1 określający zakres regulacji oraz art. 2, w którym sformułowane byłyby definicje legalne wszystkich wymienionych (w treści dotychczasowych art. 2 i 3) pojęć oraz dodatkowo powinna być sformułowana definicja legalna pojęcia stanu klęski żywiołowej.

Redakcja art. 27 Projektu, wymieniając w ust. 1 obok siebie stan pogotowia, stan zagrożenia oraz konstytucyjny stan klęski żywiołowej, wywołuje wrażenie, że wprowadzane są dwa dodatkowe pozakonstytucyjne stany nadzwyczajne – właśnie stan pogotowia i stan zagrożenia. Aby tego uniknąć, należałoby stan klęski żywiołowej pominąć w tym przepisie, a wszystkie unormowania jego dotyczące konsekwentnie umieścić w rozdziale 4 Projektu. Byłoby to też zasadne merytorycznie, gdyż rozdział 3, w którym zawarto omawiany przepis, zatytułowany jest „Podnoszenie gotowości podmiotów ochrony ludności”, a trudno uznać, że wprowadzenie konstytucyjnego stanu nadzwyczajnego mieści się w pojęciu podnoszenia gotowości (które znajduje się niejako na „przedpolu” ewentualnego prowadzenia stanów nadzwyczajnych). W art. 27 ust. 1 pkt warunki prowadzenia stanu pogotowia zostały określone nazbyt ogólnie, ponieważ mowa tam jedynie o „niekorzystnych okolicznościach wywołanych działaniami sił natury lub działalnością człowieka”, a pojęcie „niekorzystnych okoliczności” jest bardzo pojemne i może obejmować bardzo różne stany wpływające choćby w minimalnym stopniu negatywnie na funkcjonowanie organów państwa, społeczeństwa bądź jego części, chociażby złe warunki atmosferyczne. Zgodnie z regulacją Projektu przesłanki wprowadzenia stanu pogotowia mają także znaczenie dla możliwości prowadzenia stanu zagrożenia, które będzie mogło nastąpić, gdy „wprowadzenie stanu pogotowia jest niewystarczające do realizacji zadań z zakresu ochrony ludności” (art. 27 ust. 1 pkt 2 Projektu), a podczas tego stanu będzie możliwość wydania poleceń podmiotom znajdującym się poza strukturą administracji publicznej – tj. przedsiębiorcom (art. 31 ust. 1–5 Projektu) oraz osobom fizycznym (art. 32 Projektu). Z tego względu należy dążyć do określenia w sposób bardziej ścisły przesłanek wprowadzenia wskazanych stanów.

Szczegóły stanu pogotowia, dotyczące realizowanych w związku z tym zadań, mają być określone w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów (art. 29 ust. 4), podczas gdy możliwie szeroko należy to określić w samej ustawie. Analogicznego upoważnienia brak jest w odniesieniu do stanu zagrożenia.  

W projektowanym art. 34 ust. 2 zawarto sformułowanie: „rodzaje niezbędnych ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela” (określane w rozporządzeniu Rady Ministrów). Powinno być ono doprecyzowane poprzez odwołanie się do art. 43 ust. 1 ustawy, gdzie wymienia się dozwolone rodzaje takich ograniczeń w stanie klęski żywiołowej. 

W projektowanym art. 36 ust. 1 wskazano, że: „starosta może występować do kierowników innych jednostek organizacyjnych działających na obszarze powiatu”. Nie wiadomo, o jakie „jednostki organizacyjne” tutaj chodzi, zwłaszcza, że w projektowanej ustawie starosta traci możliwość wydawania poleceń wiążących wójtom (burmistrzom, prezydentom miast niebędących miastami na prawach powiatu), kierownikom jednostek organizacyjnych utworzonych przez powiat, kierownikom powiatowych służb, inspekcji i straży, kierownikom jednostek ochrony przeciwpożarowej działających na obszarze powiatu oraz kierownikom jednostek organizacyjnych czasowo przekazanych przez właściwe organy do jego dyspozycji i skierowanych do wykonywania zadań na obszarze powiatu z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej.

W projektowanym art. 43 ust. 2 powinno być odwołanie nie do „art. 42 ust. 2”, lecz do „ust. 1 pkt 2”. Należy też w ślad za regulacjami zawartymi w ustawie z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców[19] doprecyzować, że zakaz lub nakaz dotyczy „wykonywania”, a nie „prowadzenia” działalności gospodarczej.

W projektowanym art. 44 ust. 1 pkt 12 nie powinno być użyte sformułowanie „ochrona dóbr kultury”, lecz sformułowanie „ochronie dóbr kultury”, albowiem wprowadzenie do wyliczenia stanowi „świadczeń [...] polegających na:” 

W projektowanym art. 44 ust. 4 zawierającym upoważnienie do wydania rozporządzenia (przez Radę Ministrów) brak jest jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, tak jak to nakazuje art. 92 Konstytucji RP. 

W projektowanym art. 45 ust. 1 powinno znaleźć się odwołanie do zakresu „kompetencji, o których mowa w art. 35”, nie „kompetencji, o których mowa w art. 34”. To w art. 35 projektu ustawy jest mowa o kompetencjach starosty, wojewody i właściwego ministra, choć w rzeczywistości są tam określone nie „kompetencje”, ale ogólna właściwość tych organów, co powinno przekładać się na użycie prawidłowego merytorycznie sformułowania „w zakresie właściwości wynikającej z art. 35”. 

W projektowanym art. 47 ust. 1: powinno się, zgodnie z art. 3 pkt 30 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe[20], użyć sformułowania: „usług pocztowych wchodzących w zakres usług powszechnych”, a nie wyrażenia: „pocztowych usług o charakterze powszechnym”. Ponadto, określenie „usługa kurierska” nie występuje w Prawie pocztowym, jest tam natomiast mowa o usługach pocztowych polegających na przyjmowaniu, sortowaniu, przemieszczaniu i doręczaniu przesyłek kurierskich. Być może lepiej zatem użyć w art. 47 ust. 1 projektu następującego określenia: „usług pocztowych wchodzących w zakres usług powszechnych lub mających za przedmiot przesyłki kurierskie”. Taka precyzja i spójność terminologiczna z Prawem pocztowym jest zasadna z uwagi na to, że w ten sposób określa się zakres dopuszczalnych ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności w czasie klęski żywiołowej.  

W projektowanym art. 63 ust. 1: po określeniu „nadawca programu radiowego i telewizyjnego” warto odwołać się do rozumienia tego pojęcia przyjętego w ustawie z dnia 29 grudnia 1992 r o radiofonii i telewizji[21], a zwłaszcza jej art. 4 pkt 5, tak jak analogiczne odwołanie wprowadza się do ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne[22] w odniesieniu do operatora ruchomej publicznej sieci telekomunikacyjnej. 

W projektowanym art. 67: nie definiuje się tam zupełnie, co oznaczają „szczególne rozwiązania”, o których jest tam mowa. Wiadomo jedynie, że mają być one stosowane, gdy „środki zastosowane przez organy administracji rządowej i organy jednostek samorządu terytorialnego okazały się niewystarczające”. Są to zatem kwalifikowane rozwiązania szczególne na wypadek klęski żywiołowej, aczkolwiek nie stanowi się tam wyraźnie, że mogą być one stosowane jedynie w okresie obowiązywania stanu klęski żywiołowej. Przepis ten stanowi bowiem o dopuszczalności takich rozwiązań „w przypadku wystąpienia klęski żywiołowej o rozmiarach powodujących konieczność zastosowania szczególnych rozwiązań”. 

 

III. Postulaty de lege ferenda w odniesieniu do rozwiązań prawnych przewidzianych w Projekcie

Jeśli ochrona ludności ma stanowić system zintegrowanej działalności organów i zasobów ochrony ludności w czasie pokoju, stanów nadzwyczajnych i na czas wojny, mający na celu zapewnienie bezpieczeństwa ludności oraz mienia i infrastruktury w sytuacji wystąpienia zagrożenia naturalnego lub wywołanego działalnością człowieka, przez zapewnienie środków ochrony życia i zdrowia ludzi, mienia, infrastruktury, dziedzictwa kulturowego oraz środowiska, to muszą się znaleźć reguły kolizyjne, co najmniej określające jej stosunek do ustaw regulujących pozostałe stany nadzwyczajne w państwie, np. że nie narusza ona postanowień ustawy z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej[23] oraz ustawy z dnia 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym[24], do których to stanów Projekt się bezpośrednio w treści nie odwołuje. Wydaje się jednak, że przepisy regulujące stany nadzwyczajne w państwie powinny przyjąć formę odrębnych ustaw, które można byłby uznać za ustawy szczegółowe względem wiodącej ustawy o ochronie ludności, o ile ochronę ludności konsekwentnie będzie się traktowało w sposób bardzo szeroki, a przedmiot ochrony, jakim jest bezpieczeństwo powszechne, jako wartość nadrzędną. Z uwagi na fakt, że pojęcie „ochrony ludności” występuje już w ustawie z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, to należałoby w niej określić, że odbywać się to będzie na zasadach określonych w projektowanej ustawie.

Skupiając uwagę na stanach nadzwyczajnych w państwie, należy odnotować, że zgodnie z art. 228 ust. 4 Konstytucji RP, ustawa może określić podstawy, zakres i tryb wyrównywania strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela. Według projektodawców ustawa o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności, praw człowieka i obywatela ma zostać uchylona w części dotyczącej stanu klęski żywiołowej. Po pierwsze, ma się to odbyć bez zmiany tytułu ustawy o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności, praw człowieka i obywatela. Po drugie, zachodzi pytanie o sens rozróżnienia, przez przyjęcie założenia, że państwo będzie wyrównywać straty wynikające tylko z ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu wojennego oraz stanu wyjątkowego. Wyrażona w art. 228 ust. 4 Konstytucji RP fakultatywność uchwalenia ustawy tego w dostatecznym stopniu nie uzasadnia.

Projekt zakłada uchylenie ustawy z dnia 16 września 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, ale dalej pozostawia obowiązywanie ustaw wpadkowych, np. ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. o stosowaniu szczególnych rozwiązań w związku z likwidacją skutków powodzi, która miała miejsce w lipcu 1997 r.[25], ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych rozwiązaniach prawnych związanych z usuwaniem skutków powodzi z lipca i sierpnia 2001 r. oraz o zmianie niektórych ustaw[26]; ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r.[27] Ustawy te wprowadziły mechanizmy pomocowe dla powodzian, bazujące na innych założeniach niż wyrównywanie strat.

Projekt jest przejawem zasługującej na poparcie idei uchwalenia jednej ustawy, pytanie czy ustawy wiodącej, którą można by nazwać w tytule Prawem, czy quasi kodyfikacją. Niemniej Projekt łączy wiele zakresów regulowanych dotychczas odrębnymi przepisami, jednocześnie wyjmuje pewne komponenty z dotychczasowych obszarów unormowań porządkowanych rodzajowo. Niewątpliwie uchwalenie ustawy o ochronie ludności jest pożądane. Niemniej potrzeba jest holistycznego oglądu tej problematyki. Sprawa ochrony ludności nie może sprowadzić się do zamiany nazwy dotychczasowej obrony cywilnej i otoczenia jej pewnymi „dodatkami”. Nie może też sprowadzić się do uchwalenia jednej ustawy „strażackiej”. Sprawa ochrony ludności czy inaczej zapewnienie zbiorowego bezpieczeństwa obywateli albo szerzej: stworzenie systemu bezpieczeństwa powszechnego to z jednej strony podstawowy element zapewnienia szerokorozumianego bezpieczeństwa i porządku publicznego. Z drugiej strony ochrona ludności niewątpliwie wykracza poza dział administracji rządowej: sprawy wewnętrzne. Sprawa ta wchodzi w zakres działania wielu organów administracji rządowej oraz jednostek samorządu terytorialnego, a także jest przedmiotem zainteresowania organizacji społecznych i pozarządowych. Dodać do tego trzeba, że szeroko rozumiane państwo funkcjonuje w dwóch podstawowych układach. W czasie permanentnym, w którym występują zagrożenia „dnia codziennego” dla ludności, gdy stosuje się „klasyczne” rozwiązania i mechanizmy (np. ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego przez Policję, ochrona przeciwpożarowa, ochrona przeciwpowodziowa, kontrole rozmaitych inspekcji, nadzorów i dozorów, tu także mają zastosowanie szczególne rozwiązania prawne dotyczące usuwania skutków powodzi) oraz w ekstraordynaryjnym okresie stanów nadzwyczajnych, kiedy państwo na pewien niezbędny czas odstępuje od swoich konstytucyjnych zobowiązań w dziedzinie praw i wolności człowieka i obywatela oraz wprowadza nadzwyczajne ograniczenia, zakazy i nakazy dla jednostek, bo zwykłe środki konstytucyjne okazały się niewystarczające dla usunięcia szczególnych zagrożeń, czyli takich, które nie występują na co dzień. Te dwie płaszczyzny działania państwa łączy systemy gotowości cywilnej i zarządzania kryzysowego oraz ratownictwa przedmedycznego i medycznego, pozwalające płynnie wchodzić państwu w stan nadzwyczajny i zaraz po ustaniu szczególnych zagrożeń z niego wychodzić. Stan nadzwyczajny z założenia ma bowiem trwać tylko tyle, ile jest niezbędne dla usunięcia szczególnych zagrożeń. Pod tym względem Projekt nie tworzy tego rodzaju mechanizmu. Projekt też jest nastawiony na działanie państwa jakby w czasie permanentnego kryzysu, zawłaszczając niejako system zarzadzania kryzysowego na swoje potrzeby. System zarządzania kryzysowego nie może funkcjonować jedynie w ramach systemu bezpieczeństwa ludności. Musi być platformą działania państwa w czasie kryzysu czy sytuacji kryzysowej, wywołanej też innymi zagrożeniami niż te, które mogą spowodować ostatecznie wprowadzenie stanu klęski żywiołowej. Musi być w takim samym stopniu użyteczny dla systemu ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa publicznego lub zakłócenia porządku publicznego, polegającego w szczególności na sprowadzeniu niebezpieczeństwa powszechnego dla życia, zdrowia lub wolności obywateli, bezpośredniego zagrożenia dla mienia w znacznych rozmiarach, bezpośredniego zagrożenia obiektów lub urządzeń ważnych dla bezpieczeństwa lub obronności mogą być obok Policji użyte oddziały i pododdziały Sił Zbrojnych RP. Jeśli to okaże się niewystarczające, może zostać wprowadzony stan wyjątkowy. Analogicznie, system zarządzania kryzysowego jest także niezbędny dla funkcjonowania systemu bezpieczeństwa narodowego (obrony narodowej). Nie jest założeniem projektodawców tworzenie odrębnych systemów, ale właśnie istnienie jednego zunifikowanego i kompleksowego układu, zapewniającego współdziałanie i koordynację wielu zróżnicowanych rzeczowo i przestrzenie podmiotów działania. Funkcjonowanie systemu zarządzania kryzysowego wyłącznie w ramach ochrony ludności może spowodować, że w niedługim czasie powstaną odrębne systemy nakierowane na funkcjonowanie ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym Policji oraz obrony narodowej, w tym Sił Zbrojnych RP, a w ślad za tym będą tworzone przepisy odrębne, co końcowo przyniesie efekt odwrotny od zakładanego. Specjalizacja wymaga koordynacji, a ogniwem łączącym więzi funkcjonalne spajające różne zainteresowane podmioty ma być właśnie wspólny, kompleksowy i zintegrowany system zarządzania kryzysowego.

Nie dostrzega się też potencjału, jaki daje zespolenie administracji rządowej w województwie i w powiecie oraz zwierzchnictwo wojewody i starosty nad służbami, inspekcjami i strażami, tworząc na co dzień powiązania informacyjne, a w sytuacjach zagrożenia przeradzających się w uprawnienia kierownicze wojewodów i starostów[28]. Projektodawcy jakby też zapomnieli o ustrojowej roli wojewodów jako przedstawicieli rządu w terenie i wynikających z tego tytułu kompetencjach koordynacyjnych na obszarze województwa w sytuacjach zagrożenia i klęsk żywiołowych[29]. Nie ma najmniejszej wątpliwości, że w sytuacjach zagrożenia potrzebna jest centralizacja, wytwarzająca układy hierarchiczne zapewniające jednolitość kierownictwa, ale niejednokrotnie potrzebna jest także dekoncentracja zarządzania, bo wiele realnych problemów to kwestie miejscowe. Potrzebne jest współdziałanie Sił Zbrojnych RP i administracji publicznej, w ramach tej ostatniej – administracji ogólnej i administracji specjalnej. Projekt tworzy swój własny system, nie dostrzegając, że sam ma współtworzyć część większych systemów: bezpieczeństwa narodowego (obrony narodowej) oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego. Tworzy ten system na nowo, mimo że jego zręby od dawna funkcjonują w porządku prawnym. Ma być „nowym otwarciem”, a nadal utrzymuje funkcjonowanie odrębnych rozwiązań, pochodzących jeszcze z początkowego okresu PRL, jak np. dekret z dnia 23 kwietnia 1953 r. o świadczeniach w celu zwalczania klęsk żywiołowych[30]. Projekt przy tym utożsamia pojęcie „klęski żywiołowej” wyłącznie z jednym ze stanów nadzwyczajnych w państwie, a wszakże „stan klęski żywiołowej” i „czas klęski żywiołowej” to pojęcia odrębne. Klęska żywiołowa może, ale nie musi być zwalczana wprowadzeniem stanu nadzwyczajnego. Stąd też „klęska żywiołowa” to pojęcie znane wspomnianemu dekretowi, ale i np. ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej czy ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne[31] i związkowej ustawie z dnia 16 września 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi. Warto zauważyć, że rozwiązania tej ostatniej ustawy mają charakter subsydiarny, albowiem zaczynają obowiązywać w przypadku wystąpienia powodzi o rozmiarach powodujących konieczność zastosowania szczególnych rozwiązań określonych w ustawie, gdy środki zastosowane przez właściwe organy administracji rządowej i organy jednostek samorządu terytorialnego okazały się niewystarczające. I tak powinien być skonstruowany cały system ochrony ludności, począwszy od dołu, nawet od tych służb, które jako pierwsze pojawiają się na miejscu zdarzenia, choćby nie były do końca wyspecjalizowane i fachowe.

Projektodawcy zdają się nie dostrzegać, że ochrona ludności w sytuacjach dnia codziennego może być także realizowana przez wprowadzanie systemu dodatkowych ograniczeń, zakazów i nakazów, byle nie naruszających istoty praw i wolności człowieka i obywatela. Dla przykładu, przepisy porządkowe nie muszą mieć wyłącznie charakteru aktów prawa miejscowego. W niektórych krajach reakcją państwa na pandemię COVID-19 było wprowadzanie tzw. rozporządzeń policyjnych, zawierających adekwatne ograniczenia, zakazy i nakazy określonego zachowania się. Wydaje się, że projekt powinien bazować na „klasycznych rozwiązaniach”, a instytucję stanów nadzwyczajnych traktować jako rozwiązanie wprowadzane ultima ratio, tak aby wyjątek nie urósł do miana zasady. Za dopuszczalne należy uznać takie stany wyższej konieczności, w ramach których wprowadza się dodatkowe ograniczenia, zakazy i nakazy, które nie naruszają istoty praw i wolności człowieka i obywatela, a których podstawą nie jest tzw. klauzula derogacyjna z art. 228 ust. 3 w związku z przepisami art. 233 Konstytucji RP, ale tzw. klauzula limitacyjna z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób i ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Mogą też być nakładane dodatkowe obowiązki, np. świadczeń osobistych lub świadczeń rzeczowych na rzecz ochrony ludności. Stany nadzwyczajne w państwie, podobnie jak stany wyższej konieczności muszą być w swych skutkach skierowane na jednostkę, odmiennie kształtując jej sytuację prawną, a nie wyłącznie odnosić się do funkcjonowania organów władzy publicznej. Już w samej Konstytucji RP obok stanów nadzwyczajnych są wymienione pewne stany wyższej konieczności, bo czymże jest „zarządzenie powszechnej lub częściowej mobilizacji” z art. 136, powodujące militaryzację administracji i gospodarki, czy przede wszystkim „czas wojny” z art. 134 ust. 4 Konstytucji RP. Egzekwowanie świadczeń osobistych i rzeczowych na rzecz obrony Ojczyzny czy innych ograniczeń zakazów, nakazów stanowi realizację przepisów wydanych w wykonaniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a nie przewidzianych w jej art. 228 ust. 3. Zakładane przez projektodawców sposoby podnoszenia gotowości podmiotów ochrony ludności są w tym zakresie niespójne, albowiem „stan pogotowia” nie może być uznany za jakikolwiek stan wyższej konieczności, ani tym bardziej stan nadzwyczajny w państwie. Jest to jedynie określony stan wewnętrznej organizacji państwa, w tym aparatu administracji publicznej. Za stan wyższej konieczności może być jedynie częściowo uznany „stan zagrożenia”, albowiem jego skutkiem mogą być wprowadzone ograniczenia, zakazy i nakazy obejmujące podmioty ochrony ludności, a w tym nie tylko organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego, ale również przedsiębiorstwa i organizacje pozarządowe, ale nie jednostki. W głównej mierze jest to także określony stan wewnętrznej organizacji państwa, w tym aparatu administracji publicznej. Zupełnie inny charakter posiada „stan klęski żywiołowej”, albowiem jego skutki są w dużej mierze „zewnętrzne”, swoiste dla stanu nadzwyczajnego w państwie. Łączenie różnych jakościowo potencjalnych sytuacji prawnych nie jest właściwym rozwiązaniem prawnym. 

Także tworzenie węższych podsystemów jak krajowy system ratowniczy, obejmujących jedynie Państwową Straż Pożarną i włączone jednostki ochrony przeciwpożarowej, mającego na celu koordynację i zapewnienie współdziałania różnych pod względem pozycji prawnej podmiotów właściwych w sprawach ochrony przeciwpożarowej powinno odbywać się w ścisłej łączności z całością problematyki ochrony ludności i funkcjonowania państwa w okresie stanu klęski żywiołowej.

Za niedostateczną i prawnie zagmatwaną należy uznać projektowaną regulację w zakresie organizacji obrony cywilnej, a zwłaszcza zasad działania formacji obrony cywilnej oraz formacji ochrony ludności, występujących w art. 100 projektowanej ustawy.

***

Jak pokazują ponad dwudziestoletnie prace różnych ośrodków i środowisk, nie ma dobrego pomysłu na ochronę ludności, ale mimo wszystko trzeba szukać rozwiązań racjonalnych i ogólnosystemowych. Niemniej w tym względzie Projekt stara się łączyć pewne elementy w całość, a nie patrzeć na sprawę ochrony ludności wycinkowo, przez pryzmat kolejnej ustawy szczegółowej, która będzie jedną z wielu regulacji branżowych, obowiązujących równolegle do innych. Stąd też jest w tym zakresie widoczny postęp.

W podsumowaniu należy stwierdzić, że Projekt jako taki powinien być przedmiotem dalszych prac legislacyjnych, z tym jednak zastrzeżeniem, że należałoby rekomendować osobom i organom odpowiedzialnym za dalsze prace nad Projektem poważne rozważenie sugestii i zaleceń sformułowanych w niniejszej opinii, łącznie z zastanowieniem się nad rezygnacją z regulowania niektórych spraw, które mogą być przedmiotem unormowania odrębnych ustaw, tak aby stworzyć ustawę wiodącą (podstawową) w interesującej sferze stosunków społecznych, zamiast nie do końca spójnego zbioru przepisów zawartych w kilku dotychczasowych ustawach.

 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez dra hab. Jarosława Dobkowskiego, prof. UWM, Rada Legislacyjna przyjęła niniejszą opinię w trybie obiegowym w dniu 16 listopada 2022 r.