Rada Legislacyjna

Rada Legislacyjna                                                                                                   2025-01-24

            przy

Prezesie Rady Ministrów

      RL.460.1.2025

 

(Pełnomocnik Rządu do Spraw Strategicznej Infrastruktury Energetycznej)

 

Opinia o rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących oraz niektórych innych ustaw

 

I. Uwagi ogólne

 

1. [Przedmiot niniejszej opinii] Przedmiotem niniejszej opinii jest rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących oraz niektórych innych ustaw (dalej: „Projekt”), w jego wersji z dnia 18 grudnia 2024 r.^[1] Projekt został przygotowany przez Pełnomocnika Rządu do Spraw Strategicznej Infrastruktury Energetycznej,[2] zaś dotycząca Projektu niniejsza opinia została opracowana i przyjęta przez Radę Legislacyjną z jej własnej inicjatywy, w ramach wykonania przez nią jej ustawowych zadań.^[3]

2. [Ogólna charakterystyka treści Projektu] Projekt przewiduje dokonanie szeregu zmian legislacyjnych w tytułowej ustawie z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących[4] (dalej: „specustawa jądrowa”),[5] a także w ustawie z dnia 29 listopada 2000 r. Prawo atomowe[6] oraz w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko[7] (dalej: „ustawa środowiskowa”). Podstawowym celem zmian legislacyjnych przewidzianych w Projekcie jest usprawnienie procesu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej, przy równoczesnym uwzględnieniu konieczności zachowania wysokiego poziomu bezpieczeństwa jądrowego oraz budowlanego.[8] Usprawnienie procesu inwestycyjnego w zakresie obiektów energetyki jądrowej ma być dokonane w szczególności poprzez wprowadzenie przez Projekt rozwiązań administracyjno-prawnych umożliwiających bardziej elastyczne realizowanie tychże inwestycji etapami (cząstkowo), na podstawie pozwoleń na budowę obejmujących poszczególne mniejsze części inwestycji. Tego rodzaju elastyczniejsze etapowanie inwestycji ma być możliwe dzięki dopuszczeniu przez Projekt możliwości wydawania pozwoleń na budowę obejmujących takie części zamierzenia budowlanego (np. części obiektów budowlanych), które nie mogą samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem (zob. art. 15 ust. 3 specustawy jądrowej w brzmieniu przewidzianym w Projekcie). Obecnie taka praktyka nie jest dozwolona, co wynika z ogólnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane[9] (zob. art. 33 ust. 1 zd. 2 Prawa budowlanego), relewantnych także dla inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej (art. 15 ust. 1 specustawy jądrowej). Elastyczniejsze etapowanie omawianych inwestycji ma być też ułatwione dzięki daniu inwestorowi możliwości uzyskania przez niego pozwolenia na budowę w zakresie wstępnych robót budowlanych, jeszcze przed uzyskaniem zasadniczego pozwolenia na budowę inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej (art. 17a-17c specustawy jądrowej w brzmieniu przewidzianym w Projekcie).

Obok przepisów zmieniających (art. 1-3 Projektu), Projekt zawiera też przepisy przejściowe (art. 4-6 Projektu) oraz przepis o wejściu w życie (art. 7 Projektu).

3. [Ogólna ocena Projektu] Rada Legislacyjna pozytywnie opiniuje Projekt i rekomenduje jego dalsze procedowanie w rządowym procesie legislacyjnym. Na poparcie zasługują przede wszystkim generalne cele Projektu, związane z usprawnieniem procesów przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej. Przyspieszenie i ułatwienie w Polsce inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej jest bardzo ważne dla polskiej gospodarki i polskiego społeczeństwa, gdyż tego rodzaju inwestycje zwiększają poziom zaawansowania technicznego polskiego przemysłu, dostarczają nowoczesnych technologii, polepszą stan bezpieczeństwa energetycznego kraju i pogłębią jego niezależność energetyczną (poprzez danie nowych źródeł ciepła i energii elektrycznej), co przełoży się na większą dostępność energii i ciepła dla gospodarstw domowych oraz przedsiębiorstw po przystępnych cenach. Inwestycje te mają również znaczenie dla ochrony klimatu.[10] Realizowanie tychże inwestycji jest procesem bardzo długotrwałym, kapitałochłonnym oraz wymagającym wielkiego wysiłku inwestycyjnego i instytucjonalnego.[11] Te obiektywne uwarunkowania omawianych inwestycji wymagają istnienia odpowiednio dla nich dostosowanych narzędzi prawnych: przełamujących zwykłą rutynę ogólnych rozwiązań inwestycyjno-budowlanych i elastycznie dostosowanych do specyfiki inwestycji w energetyce jądrowej.[12] Zdaniem Rady Legislacyjnej, Projekt trafnie identyfikuje podstawowe problemy regulacyjne w omawianym zakresie, w tym zwłaszcza związane z brakiem w polskim prawie instrumentów prawnych, który by umożliwiały bardziej elastyczne etapowanie procesu inwestycyjnego w energetyce jądrowej i jego podział na mniejsze części mogące być realizowane na podstawie odrębnych uprawniających decyzji administracyjnych. Projekt wprowadza takie właśnie instrumenty, co może finalnie przyspieszyć te inwestycje, zmniejszyć ryzyko inwestycyjne, umożliwić bardziej racjonalne rozłożenie wysiłku inwestycyjnego (w czasie i przestrzeni) oraz dać szansę na bardziej optymalną alokację zasobów inwestycyjnych.

Projekt zasługuje na pozytywną ocenę nie tylko w warstwie rozwiązań merytorycznych oraz ze względów praktyczno-celowościowych, ale również z uwagi na prezentowany wysoki poziom techniczno-legislacyjny. Cały Projekt jest napisany z wielką dbałością o respektowanie formalnych zasad techniki prawodawczej[13] oraz o zachowanie daleko idącej spójności wprowadzanych rozwiązań prawnych. Ta ostatnio wspomniana spójność wyraża się w konsekwentnym stosowaniu jednolitej terminologii oraz w utrzymywaniu spójności konstrukcji prawnych i zachowywaniu innych spójności treściowych, przy czym ta szeroko rozumiana spójność (niesprzeczność) treściowa oraz konstrukcyjna jest widoczna zarówno wewnątrz przepisów samego Projektu, jak też w relacjach Projektu z innymi relewantnymi ustawami, w tym specustawą jądrową, ustawą Prawo atomowe, ustawą środowiskową czy też ustawą Prawo budowlane. Dzięki temu przepisy Projektu w sposób bardzo płynny i bezkolizyjny wpiszą się (zaimplementują) w istniejący system prawny w zakresie przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej, co jest tym bardziej istotne, że zarówno już obowiązujące w tym względzie przepisy prawa, jak też przepisy Projektu zawierają rozwiązania prawne bardzo skomplikowane, stechnicyzowane i niezwykle szczegółowe. Z uwagi na ten ostatnio wspomniany charakter (cechy) odnośnych przepisów prawa, zachowanie w tym zakresie elementarnej spójności i konsekwencji (tak wewnątrz Projektu, jak też w jego stosunkach z istniejącym otoczeniem prawnym) jest więc poważnym wyzwaniem prawniczo-legislacyjnym, a jednocześnie jest to absolutnie kluczowa przesłanka dla efektywnego działania tych przepisów w praktyce. Zdaniem Rady Legislacyjnej, autorom Projektu bardzo dobrze udało się sprostać temu wyzwaniu, co daje realną nadzieję na skuteczne funkcjonowanie nowych przepisów w obrocie administracyjnym i gospodarczym.

Jednocześnie Rada Legislacyjna dostrzega kilka mankamentów i nieścisłości w przepisach Projektu lub też kilka wątpliwości prawnych (czy też częściowo faktycznych), które powstają na tle jego przepisów. Te braki Projektu czy też związane z nim wątpliwości nie mają charakteru zasadniczego i nie obniżają jego ogólnie wysokiej oceny. Niemniej skoro twórcy Projektu tak wysoko ustawiają poprzeczkę pod względem poziomu merytorycznego i techniczno-legislacyjnego Projektu, to tym bardziej poniższe uwagi Rady Legislacyjnej mogą się im wydać interesujące oraz godne bliższego rozważenia.

 

II. Szczegółowe uwagi do poszczególnych przepisów Projektu

 

1. [Niepełna konsekwencja w implementowaniu wyrażenia: „pozwolenie na budowę inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej”] Pomimo starań autorów Projektu, nadal istnieją dwa przepisy specustawy jądrowej, w przypadku których Projekt nie dokonuje pełnego i konsekwentnego zaimplementowania w całej specustawie jądrowej określenia: „pozwolenie na budowę inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej”. Wprowadzenie w tym względzie jednolitości terminologicznej w specustawie jądrowej jest ważnym przejawem formalnego uporządkowania specustawy jądrowej. Jedną z jej podstawowych instytucji prawnych jest tytułowe pojęcie „inwestycja w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej”, zdefiniowanie normatywnie w art. 2 pkt 1a specustawy jądrowej. Z tym ostatnim pojęciem są werbalnie łączone inne instytucje prawne specustawy jądrowej, w tym instytucje będące narzędziami administracyjnoprawnymi umożliwiającymi efektywne przygotowanie i realizację wspomnianych inwestycji, np. decyzja zasadnicza, która określa dozwolone parametry inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej (rozdział 1a specustawy jądrowej), decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej (art. 4-13 specustawy jądrowej), postępowanie administracyjne dla realizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej (rozdział 5 specustawy jądrowej), czy też udzielanie zamówień na realizację inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej (rozdział 6 specustawy jądrowej). Kolejną tego rodzaju instytucją jest pozwolenie na budowę inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej, z tym wszakże zastrzeżeniem, że akurat w przypadku tej ostatniej instytucji jej nazewnictwo w specustawie jądrowej nie jest de lege lata jednolite. Obok bowiem określenia „pozwolenie na budowę inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej” (zob. np. art. 15 ust. 5 specustawy jądrowej), w specustawie jądrowej występują też wyrażenia synonimiczne, które wprawdzie oznaczają dokładnie tę samą instytucję prawną w sensie merytorycznym, ale mają odmienną postać językową, np. pozwolenie na budowę obiektu energetyki jądrowej (art. 15 ust. 1, 3, 4a i 4b, art. 16 ust. 1-3, art. 17 ust. 1 specustawy jądrowej) czy też pozwolenie na budowę w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej (art. 38 ust. 4 oraz art. 39 ust. 1a, 2a, 2b i 4 specustawy jądrowej). Projekt podejmuje słuszne zadanie ujednolicenia stosowanej w tym względzie terminologii, poprzez konsekwentne zamienianie tych różnokształtnych językowo określeń na jednolite pojęcie: „pozwolenie na budowę inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej” (zob. zwłaszcza art. 1 pkt 2 lit. a) i c), art. 1 pkt 3, art. 1 pkt 8 oraz art. 1 pkt 9 Projektu). To jednolite określenie występuje też w nowych przepisach wprowadzanych przez Projekt do specustawy jądrowej (zob. np. art. 17a ust. 1 specustawy jądrowej w brzmieniu przewidzianym w art. 1 pkt 4 Projektu). Zuniformizowanie w tym zakresie stosowanej w specustawie terminologii jest na pewno bardzo ważne (spójność jako formalna wartość prawa), a przy tym nie jest to zadanie łatwe, gdyż wymienione wyrażenia występują w specustawie jądrowej wielokrotnie i w różnych kontekstach.

Pomimo jednak zasługującego na uznanie wysiłku podjętego w tym względzie przez autorów Projektu, w specustawie jądrowej wciąż pozostaną – także po uwzględnieniu przepisów Projektu – dwa przepisy, w przypadku których wspomniana uniformizacja nie zostanie dokonana. Pierwszy przepis to art. 15 ust. 4a specustawy jądrowej, gdzie obecnie występuje sformułowanie: „pozwolenie na budowę obiektu energetyki jądrowej będącego równocześnie obiektem jądrowym”. Z kolei drugim przepisem z tej serii jest art. 38 ust. 3 pkt 2 specustawy jądrowej, gdzie de lege lata występuje określenie: „pozwolenie na budowę w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej”. W obu przypadkach należy konsekwentnie przeprowadzić omówione wyżej ujednolicenie terminologiczne, zamieszczając tam (w odpowiednim przypadku deklinacyjnym) określenie: „pozwolenie na budowę inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej”.

Dlatego też Rada Legislacyjna proponuje, aby w art. 15 ust. 4a specustawy jądrowej po wyrazach „pozwolenia na budowę” dodać wyrazy „inwestycji w zakresie”. Z kolei w art. 38 ust. 3 pkt 2 specustawy jądrowej po wyrazach „pozwoleniu na budowę” należy de lege ferenda dodać wyraz „inwestycji”.

Nawiasem mówiąc, skoro wspomniane wcześniej pojęcie „inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej” jest kluczowym i centralnym pojęciem specustawy jądrowej i skoro w Projekcie podjęto słuszne zadanie dostosowania nazw innych konstrukcji prawnych (w tym pozwolenia na budowę) do tego podstawowego pojęcia, to de lege ferenda należy rozważyć również zmianę samego tytułu specustawy jądrowej. De lege lata bowiem w tytule specustawy jądrowej to podstawowe pojęcie nie jest zaimplementowane w pełni, lecz w sposób wybrakowany: mianowicie, brakuje w tytule wyrazu „budowy”.

2. [Brak prawnej możliwości uzyskania pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego niemogącej samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem] Projekt nie przewiduje prawnej możliwości wydania przez właściwy organ i uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie części inwestycji zrealizowanej etapowo, która nie może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Należy pamiętać, że jakkolwiek po wejściu w życie Projektu dopuszczalne prawnie będzie uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej obejmującego część zamierzenia budowlanego niemogącą samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem (zob. art. 15 ust. 3 specustawy jądrowej w brzmieniu przewidzianym w Projekcie), o tyle nadal nie będzie prawnie dopuszczalne uzyskanie w tym zakresie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, w tym również na użytkowanie części obiektu budowlanego wybudowanego na podstawie wspomnianego cząstkowego pozwolenia na budowę. Jak bowiem wynika z przepisów Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego może co prawda wydać pozwolenie na użytkowanie jedynie części obiektu budowlanego, jeszcze przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych dotyczących całego obiektu budowlanego (zob. art. 55 ust. 1 pkt 3 i ust. 1a pkt 1 Prawa budowlanego), ale może to uczynić tylko w przypadku „jeżeli oddawane do użytkowania obiekty budowlane lub ich części mogą samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem” (art. 55 ust. 1b Prawa budowlanego). Tymczasem zasadniczym założeniem instytucji pozwolenia na budowę przewidzianej w projektowanym art. 15 ust. 3 specustawy jądrowej jest to, aby na podstawie tego pozwolenia można było realizować jedynie część zamierzenia budowlanego (dotyczącego inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej), w tym część obiektu budowlanego „niemogącą samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem”. Na gruncie projektowanych przepisów art. 15 ust. 3 specustawy jądrowej uzyskanie pozwolenia na budowę i wybudowanie takiej właśnie niesamodzielnej funkcjonalnie części zamierzenia (w tym obiektu) budowlanego będzie prawnie dopuszczalne, ale jego użytkowanie już nie, dopóki nie zostanie ukończona całość wchodzącego w grę zamierzenia budowlanego lub przynajmniej taka część danego zamierzenia budowlanego, która może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Takie są bowiem konsekwencje prawne przepisów art. 55 ust. 1 pkt 3, ust. 1a pkt 1 i ust. 1b Prawa budowlanego, które to przepisy – w zakresie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego – są i będą stosowane również do zamierzeń budowlanych realizowanych na podstawie specustawy jądrowej. Jak bowiem wyraźnie stanowi art. 18 ust. 1 specustawy jądrowej, „Pozwolenie na użytkowanie inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej wydaje wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego na zasadach i w trybie określonych w Prawie budowlanym.”. Ten ostatni przepis nie jest przez Projekt zmieniany.

Rada Legislacyjna nie twierdzi bynajmniej, że jest to obecnie bezwzględnie konieczne, aby wprowadzić do specustawy jądrowej prawną możliwość uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie części zamierzenia budowlanego (części obiektu budowlanego), która nie może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem i która została już efektywnie wybudowana przez inwestora na podstawie pozwolenia na budowę obejmującego część zamierzenia budowlanego niemogącą samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Niemniej jednak Rada Legislacyjna poddaje pod rozwagę autorom Projektu, aby obecnie poważnie zastanowili się oni nad taką możliwością, w tym by przedyskutowali tę kwestię z inwestorami (ich przedstawicielami) lub ze specjalistami zajmującymi się tego rodzaju inwestycjami. Może się bowiem okazać, że dopuszczenie w specustawie jądrowej takiej właśnie opcji częściowego użytkowania odnośnego obiektu byłoby z wielu różnych względów praktycznie przydatne, np. aby móc testować praktyczne funkcjonowanie określonej części zamierzenia budowlanego, nawet jeżeli zamierzenie to nie może jeszcze samodzielnie funkcjonować zgodnie ze swoim zasadniczym przeznaczeniem. Być może wręcz czasowe użytkowanie takiej części przedsięwzięcia budowlanego dla innych celów (tj. dla innego przeznaczenia), np. dla celów eksperymentalnych, okaże się opcją bardzo potrzebną i niezbędną dla inwestora oraz dla finalnego powodzenia całości danego przedsięwzięcia budowlanego.

3. [Brak precyzji przy określaniu elementów wniosku o pozwolenie na budowę w zakresie wstępnych robót budowlanych] W projektowanym przepisie art. 17a ust. 3 pkt 5 in fine specustawy jądrowej nieprecyzyjnie określono przewidziane tam elementy wniosku o uzyskanie pozwolenia na budowę w zakresie wstępnych robót budowlanych. Projektowane przepisy art. 17a ust. 3 specustawy jądrowej określają stosowne dokumenty, akty lub oświadczenia, które inwestor musi obligatoryjnie dołączyć do składanego przez siebie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w zakresie wstępnych robót budowlanych. Jednym z tych dołączanych dokumentów ma być określone w projektowanym art. 17a ust. 3 pkt 5 specustawy jądrowej „pozwolenie wodnoprawne lub zaświadczenie o niewniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego – jeżeli jest wymagane”. To ostatnie sformułowanie: „jeżeli jest wymagane” jest wszakże niestety nieprecyzyjne, gdyż nie wiadomo, do którego konkretnie elementu wymienionego we wcześniejszej części tego przepisu ono się odnosi, a w szczególności, czy owo „wymaganie” odnosi się również do wspomnianego wcześniej zaświadczenia (tj. zaświadczenia o niewniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego). Z obecnej redakcji tego powołanego projektowanego przepisu można wnosić, że dla zaktualizowania się obowiązku zamieszczenia we wniosku inwestora wskazanych w tym ostatnim przepisie dokumentów (tj. pozwolenia wodnoprawnego lub zaświadczenia o niewniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego) wymagane musi być – na podstawie innych przepisów – właśnie m. in. zaświadczenie o niewniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego. Inaczej mówiąc, w oparciu o literalne brzmienie projektowanego art. 17a ust. 3 pkt 5 specustawy jądrowej można by sądzić, że na podstawie odrębnych przepisów wymagane musi być m. in. wspomniane zaświadczenie i dopiero wtedy aktualizuje się obowiązek dołączenia tego zaświadczenia do wniosku inwestora, o którym jest mowa w projektowanym art. 17a ust. 1 specustawy jądrowej.

Tymczasem uważna lektura przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne[14] prowadzi do jednoznacznej konkluzji, że na podstawie Prawa wodnego wymagane jest nie tyle samo to zaświadczenie, ile raczej wymagane jest zgłoszenie wodnoprawne (tzn. wymagane jest zgłoszenie właściwemu organowi inwestycji lub przedsięwzięcia wskazanego w przepisach art. 394 ust. 1 Prawa wodnego), natomiast zaświadczenie, do którego odwołuje się projektowany art. 17a ust. 3 pkt 5 specustawy jądrowej, czyli zaświadczenie o niewniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego, wydaje organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych, o ile nie wniósł on sprzeciwu wobec dokonanego przez wnioskodawcę zgłoszenia wodnoprawnego, przy czym zaświadczenie to wspomniany organ wydaje bynajmniej nie w każdym przypadku niewniesienia przez siebie sprzeciwu, lecz jedynie  na wyraźny wniosek dokonującego zgłoszenia („W przypadku gdy organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych nie wniósł sprzeciwu, na wniosek dokonującego zgłoszenia, wydaje zaświadczenie o niezgłoszeniu sprzeciwu.” ̶  art. 423 ust. 9 Prawa wodnego). Formalnie zatem rzecz biorąc, na mocy Prawa wodnego uzyskanie wspomnianego zaświadczenia przez wnioskodawcę-inwestora (dokonującego zgłoszenia wodnoprawnego) nigdy nie jest obowiązkowe (a więc nigdy nie jest „wymagane” w rozumieniu projektowanego art. 17a ust. 3 pkt 5 in fine specustawy jądrowej), gdyż zależy to zawsze od indywidualnie wyrażonej woli wnioskodawcy-inwestora. Jeżeli zatem projektowany przepis art. 17a ust. 3 pkt 5 specustawy jądrowej („pozwolenie wodnoprawne lub zaświadczenie o niewniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego – jeżeli jest wymagane”) będzie rozumiany w ten sposób, że inwestor dopiero wtedy musi dołączyć do wniosku wskazane zaświadczenie, jeżeli jest ono wymagane, to wówczas przy takim rozumieniu projektowanego przepisu specustawy jądrowej zawarta tam norma byłaby – w zakresie dotyczącym zaświadczeń – zupełnie pusta. Uzyskanie bowiem przez inwestora tego zaświadczenia nie jest przez ustawę Prawo wodne wymagane, lecz jest to pozostawione uznaniu samego inwestora-wnioskodawcy. Tym natomiast, co ustawa Prawo wodne bezwzględnie wymaga, jest dokonanie w określonych przypadkach zgłoszenia wodnoprawnego, w zakresie dotyczącym inwestycji lub przedsięwzięć wskazanych w przepisach art. 394 ust. 1 Prawa wodnego.

Dla wyeliminowania tych (być może drobnych, ale jednak zupełnie niepotrzebnych) wątpliwości interpretacyjnych należałoby w projektowanym art. 17a ust. 3 pkt 5 in fine specustawy jądrowej zamieścić sformułowanie (po myślniku): „jeżeli pozwolenie lub zgłoszenie jest wymagane” (bo Prawo wodne wymaga w określonych przypadkach uzyskania pozwolenia wodnoprawnego lub dokonania zgłoszenia wodnoprawnego, a nie uzyskania zaświadczenia). W takim układzie inwestor w rozumieniu specustawy jądrowej, który na podstawie przepisów Prawa wodnego będzie zobligowany do dokonania zgłoszenia wodnoprawnego, będzie jednocześnie wiedział, że w takim przypadku musi on obligatoryjnie domagać się od organu właściwego w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych, aby ten po niewniesieniu sprzeciwu wydał mu również stosowne zaświadczenie przewidziane w art. 423 ust. 9 Prawa wodnego oraz wspomniane jednocześnie w projektowanym art. 17a ust. 3 pkt 5 specustawy jądrowej. W takim przypadku wzmiankowane zaświadczenie będzie musiało zostać obligatoryjnie dołączone do wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę w zakresie wstępnych robót budowlanych.

4. [Niewłaściwe odwołanie zastosowane w projektowanym art. 36l ust. 1 pkt 3 Prawa atomowego] W projektowanym art. 36l ust. 1 pkt 3 Prawa atomowego występuje niewłaściwe odesłanie do przepisu specustawy jądrowej w zakresie dotyczącym opinii Prezesa Państwowej Agencji Atomistyki. Projektowany art. 36l ust. 1 Prawa atomowego daje inwestorowi możliwość zwrócenia się do Prezesa Państwowej Agencji Atomistyki (dalej: „Prezes Agencji”) z wnioskiem o wydanie zezwolenia w zakresie bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej na wykonanie wstępnych robót budowlanych, przy czym uzyskanie tego zezwolenia jest warunkiem wydania inwestorowi pozwolenia na budowę w zakresie wstępnych robót budowlanych, o którym jest mowa w projektowanym art. 17a ust. 1 specustawy jądrowej. To zezwolenie Prezesa Agencji na wykonanie wstępnych robót budowlanych może obejmować m. in. prace, które sam Prezes Agencji zakwalifikował jako wymagające tegoż zezwolenia, czyniąc to w swojej opinii. W tym względzie projektowany przepis art. 36l ust. 1 pkt 3 Prawa atomowego odwołuje się do „opinii Prezesa Agencji, o której mowa w art. 17b ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących”.

Problem polega jednak na tym, że w projektowanym art. 17b ust. 1 specustawy jądrowej – do którego odwołuje się projektowany art. 36l ust. 1 pkt 3 Prawa atomowego – jest mowa nie tyle o samej opinii Prezesa Agencji jako takiej, ale o wniosku inwestora o wydanie tej opinii. Projektowany art. 17b ust. 1 specustawy jądrowej stanowi bowiem co następuje: „Przed złożeniem wniosku, o którym mowa w art. 17a ust. 1, dotyczącym prac niewymienionych w art. 17a ust. 1 pkt 1 lit. a–d lub pkt 2 lit. a lub b, inwestor składa do Prezesa Agencji wniosek o wydanie opinii w zakresie bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej w przedmiocie kwalifikacji tych prac jako wstępnych robót budowlanych.”. Z powyższego wynika, że powołany przepis mówi w pierwszym rzędzie o wniosku inwestora o wydanie przez Prezesa Agencji stosownej opinii, natomiast dopiero w dalszej kolejności przepis ten mówi o opinii Prezesa Agencji. Co więcej, ta wspomniana opinia Prezesa Agencji, o którą inwestor musi wystąpić na podstawie projektowanego art. 17b ust. 1 specustawy jądrowej może mieć bardzo różną treść, przy czym nie zawsze będzie to taka treść opinii, o jaką konkretnie chodzi w projektowanym art. 36l ust. 1 Prawa atomowego. W projektowanym art. 36l ust. 1 Prawa atomowego chodzi bowiem wyraźnie o taką opinię Prezesa Agencji (w sensie merytoryczno-treściowym), w której organ ten explicite kwalifikuje konkretne rodzaje prac jako wstępne roboty budowlane i uznaje je przy tym za wymagające jego zezwolenia na ich wykonywanie (część bowiem prac jest od razu ex lege kwalifikowana jako wstępne roboty budowlane wymagające zezwolenia Prezesa Agencji na ich wykonywanie – zob. art. 17a ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) specustawy jądrowej oraz art. 36l ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa atomowego – natomiast pozostałe prace mogą być tak właśnie zakwalifikowane w stosownej opinii Prezesa Agencji, o którą występuje inwestor). Rzecz jednak w tym, że w swojej opinii Prezes Agencji niekonieczne musi uznać dane prace za wstępne roboty budowlane wymagające zezwolenia Prezesa Agencji na ich wykonywanie – a przecież o opinię o takiej właśnie treści (o takiej kwalifikacji) chodzi w projektowanym art. 36l ust. 1 pkt 3 Prawa atomowego. W swojej opinii Prezes Agencji może co prawda uznać dane prace za wstępne roboty budowlane wymagające zezwolenia Agencji (projektowany art. 17b ust. 2 pkt 2 specustawy jądrowej), ale równie dobrze może on uznać dane prace za wstępne roboty budowlane niewymagające zezwolenia Prezesa Agencji (projektowany art. 17b ust. 2 pkt 1 specustawy jądrowej), lub może uznać, że dane prace nie stanowią wstępnych robót budowlanych i wymagają zezwolenia na budowę obiektu jądrowego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo atomowe (projektowany art. 17b ust. 1 pkt 3 specustawy jądrowej), lub też może uznać, że dane prace nie stanowią wstępnych robót budowlanych i nie wymagają wydania zezwolenia Prezesa Agencji na wykonanie wstępnych robót budowlanych, o którym mowa w art. 36l ust. 1 Prawa atomowego, ani zezwolenia na budowę obiektu jądrowego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 Prawa atomowego (projektowany art. 17b ust. 1 pkt 4 specustawy jądrowej). Tymczasem w projektowanym art. 36l ust. 1 pkt 3 Prawa atomowego chodzi nie o którąkolwiek z tych wymienionych wyżej rodzajów opinii Prezesa Agencji, lecz wyraźnie chodzi tam w sensie treściowo-merytorycznym o taką opinię Prezesa Agencji, w której organ ten, po pierwsze, uznaje dane prace za wstępne roboty budowlane oraz, po drugie, uznaje, że prace te wymagają zezwolenia Prezesa Agencji na ich wykonywanie. Tylko bowiem w przypadku tak właśnie zaopiniowanych przez Prezesa Agencji prac ma sens składanie przez inwestora wniosku, o którym jest mowa w projektowanym art. 36l ust. 1 pkt 3 Prawa atomowego. O tej ostatniej opinii Prezesa Agencji, tj. o opinii Prezesa Agencji o takiej właśnie treści, jest przy tym mowa bynajmniej nie w projektowanym art. 17b ust. 1 specustawy jądrowej (bo ten ostatni przepis mówi o wniosku inwestora o wydanie opinii przez Prezesa Agencji i nie przesądza eo ipso jaka będzie treść tej opinii), lecz jest o niej mowa w projektowanym przepisie art. 17b ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 17a ust. 1 pkt 2 lit. c) specustawy jądrowej. Dlatego też zdaniem Rady Legislacyjnej projektowany przepis art. 36l ust. 1 pkt 3 Prawa atomowego powinien się odwoływać nie do opinii Prezesa Agencji, o której mowa w projektowanym art. 17b ust. 1 specustawy jądrowej, lecz do opinii Prezesa Agencji, o której mowa w projektowanym art. 17b ust. 2 pkt 2 specustawy jądrowej. W projektowanym art. 36l ust. 1 pkt 3 Prawa atomowego należy zatem de lege ferenda odesłać do zupełnie innej niż ma to miejsce obecnie jednostki redakcyjnej specustawy jądrowej.

5. [Zasadność większej precyzji przy określaniu przesłanek zezwolenia Prezesa Agencji na wykonanie wstępnych robót budowlanych] W projektowanych przepisach art. 36l ust. 4 pkt 1 i art. 36l ust. 5 pkt 1 Prawa atomowego zasadna byłaby de lege ferenda większa precyzja przy formułowaniu określonych tam przesłanek wydania przez Prezesa Agencji zezwolenia na wykonanie wstępnych robót budowlanych. I tak, projektowany art. 36l ust. 4 pkt 1 (w zw. z art. 36l ust. 1) Prawa atomowego stanowi, że Prezes Agencji może wydać jednostce organizacyjnej[15] zezwolenie w zakresie bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej na wykonanie wstępnych robót budowlanych, jeżeli jednostka ta „wykaże, że zapewni bezpieczeństwo jądrowe, ochronę radiologiczną, ochronę fizyczną oraz zabezpieczenie materiałów jądrowych”. Przesłanka ta została wszakże w tym projektowanym przepisie sformułowana o tyle zbyt ogólnie, że nie wiadomo, czy zapewnianie przez jednostkę organizacyjną wspomnianych wartości ma następować generalnie w ramach jej całej działalności, czy też raczej konkretnie w ramach wykonywania przez nią wnioskowanych wstępnych robót budowlanych. Zdaniem Rady Legislacyjnej, w projektowanym art. 36l ust. 4 pkt 1 Prawa atomowego należałoby de lege ferenda wyraźnie wskazać, że przesłanką wydania omawianego zezwolenia jest zapewnianie przez objętą wnioskiem jednostkę organizacyjną bezpieczeństwa oraz ochrony relewantnych wartości konkretnie w ramach wykonywania wnioskowanych wstępnych robót budowlanych. W takim bowiem przypadku przed wydaniem stosownego zezwolenia Prezes Agencji będzie musiał skoncentrować swoją uwagę oraz swoje czynności sprawdzające na tych aspektach organizacji, przygotowania i funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej, które są relewantne właśnie z punktu widzenia wstępnych robót budowlanych, a więc z punktu widzenia zasadniczego przedmiotu udzielanego zezwolenia. Obejmowanie w tym przypadku uwagą Prezesa Agencji wszystkich innych rodzajów działalności danej jednostki organizacyjnej jest może nie tyle niepotrzebne, co raczej może wypaczać (zniekształcać) wynik czynności sprawdzających, gdyż teoretycznie – na gruncie aktualnego brzmienia projektowanego art. 36l ust. 4 pkt 1 Prawa atomowego – Prezes Agencji może dojść do wniosku, że określone mankamenty w działalności danej jednostki organizacyjnej związane z jej przygotowaniem do bezpiecznego wykonywania wstępnych robót budowlanych mogą być skompensowane czy też wyrównane innymi przewagami tej jednostki organizacyjnej występującymi na zupełnie innych polach czy też rodzajach jej działalności. Tymczasem te pozostałe rodzaje działalności jednostki organizacyjnej i tak są przedmiotem zainteresowania oraz badania Prezesa Agencji w innych relewantnych postępowaniach administracyjnych (np. w ramach postępowania o wydanie zezwolenia na budowę obiektu jądrowego wydawanego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 Prawa atomowego), natomiast w ramach wydawania zezwolenia na wykonanie wstępnych robót budowlanych Prezes Agencji powinien koncentrować swoją uwagę na tym, czy dana jednostka organizacyjna daje gwarancję tego, że zapewni ona bezpieczeństwo jądrowe, ochronę radiologiczną, ochronę fizyczną oraz zabezpieczenie materiałów jądrowych konkretnie w ramach wykonywania przez nią wstępnych robót budowlanych. Wprawdzie dla oceny tego stanu rzeczy mogą mieć relewantne znaczenie również elementy związane z innego rodzaju działalnością tej jednostki organizacyjnej, ale ich ocena powinna być dokonywana właśnie przez pryzmat ich znaczenia dla wykonywania wstępnych robót budowlanych. Idealnie i docelowo chodzi bowiem nie tyle o to, by ograniczać Prezesowi Agencji pole badawcze i zakres jego czynności sprawdzających, ale by wskazać w projektowanym przepisie art. 36l ust. 4 pkt 1 Prawa atomowego wyraźne normatywne kryterium, przez pryzmat którego Prezes Agencji będzie oceniał to, czy dana jednostka organizacyjna zasługuje na uzyskanie zezwolenia na wykonanie wstępnych robót budowlanych. Tym pożądanym kryterium jest zaś i powinno być to, czy dana jednostka daje gwarancję zachowania bezpieczeństwa i ochrony wspomnianych wyżej wartości konkretnie przy wykonywaniu przez nią wstępnych robót budowlanych (i dla oceny tego właśnie stanu rzeczy, relewantnego z punktu widzenia zezwolenia, o którym mowa w projektowanym art. 36l ust. 1 Prawa atomowego, Prezes Agencji będzie mógł sprawdzać bardzo różne aspekty organizacji, przygotowania i funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej, które on sam uzna za mające znaczenie w konkretnej sprawie). Dlatego też Rada Legislacyjne proponuje de lege ferenda nadać projektowanemu przepisowi art. 36l ust. 4 pkt 1 Prawa atomowego następujące brzmienie: „wykaże, że zapewni bezpieczeństwo jądrowe, ochronę radiologiczną, ochronę fizyczną oraz zabezpieczenie materiałów jądrowych przy wykonywaniu wstępnych robót budowlanych”.

Z kolei w projektowanym art. 36l ust. 5 pkt 1 Prawa atomowego unormowana tam przesłanka wydania przez Prezesa Agencji zezwolenia na wykonanie wstępnych robót budowlanych została określona zbyt łagodnie, tzn. w sposób nadmiernie minimalistyczny, podczas gdy de lege ferenda pożądane byłoby sformułowanie tej przesłanki w sposób bardziej wymagający. Mianowicie, projektowany art. 36l ust. 5 pkt 1 Prawa atomowego stanowi, że zezwolenie Prezesa Agencji na wykonanie wstępnych robót budowlanych udziela się po stwierdzeniu, że „lokalizacja obiektu energetyki jądrowej nie uniemożliwia zapewnienia bezpieczeństwa jądrowego, ochrony radiologicznej i ochrony fizycznej podczas budowy, rozruchu, eksploatacji i likwidacji obiektu energetyki jądrowej, a także przeprowadzenia sprawnego postępowania awaryjnego w przypadku wystąpienia zdarzenia radiacyjnego”. Jak z powyższego wynika, powyższa przesłanka została w powołanym przepisie sformułowana przy wykorzystaniu podwójnego przeczenia („nie uniemożliwia”), w ten mianowicie sposób, że dla uzyskania odnośnego zezwolenia wystarczy, że lokalizacja obiektu energetyki jądrowej nie uniemożliwia zapewniania wskazanych w tym przepisie wartości lub stanów rzeczy. Jest to więc wymóg sformułowany w sposób bardzo minimalistyczny i niezwykle zachowawczo: wydanie zezwolenia jednostce organizacyjnej (inwestorowi) będzie prawnie wykluczone dopiero wtedy, gdy lokalizacja obiektu energetyki jądrowej będzie czyniła absolutnie niemożliwym (niewykonalnym) ochronę określonych ważnych wartości i pożądanych stanów rzeczy, a więc gdy ochrona tychże wartości lub stanów rzeczy w ogóle nie będzie się dawała urzeczywistniać. Jeżeli zaś ochrona ta będzie choćby tylko potencjalnie możliwa, nawet jeżeli jedynie w bardzo małym stopniu i w sposób bardzo utrudniony (problematyczny), to wówczas – na gruncie aktualnego brzmienia tego projektowanego przepisu – wydanie przez Prezesa Agencji zezwolenia będzie mimo wszystko prawnie dopuszczalne. Tymczasem biorąc pod uwagę społeczną rangę wskazanych wartości czy też stanów rzeczy byłoby rzeczą pożądaną, aby określić tę przesłankę wydania zezwolenia przewidzianą w projektowanym art. 36l ust. 5 pkt 1 Prawa atomowego w sposób o wiele bardziej surowy czy też rygorystyczny. Mianowicie, należałoby, jak się wydaje, wyraźnie zapisać w tym projektowanym przepisie, że wydanie jednostce organizacyjnej omawianego tutaj zezwolenia jest prawnie dopuszczalne dopiero wtedy, gdy lokalizacja obiektu energetyki jądrowej umożliwia ochronę czy też wręcz daje gwarancję ochrony odnośnych wartości i stanów rzeczy (tj. forma pozytywna w miejsce występującego tam obecnie podwójnego przeczenia), i to daje gwarancję tej ochrony w sposób kwalifikowany, tj. w stopniu odpowiednim, właściwym czy też należytym. Wartości i stany rzeczy wspomniane w projektowanym art. 36l ust. 5 pkt 1 Prawa atomowego są bowiem zbyt ważne i mają zbyt duże znaczenie społeczne, by można się było zadowolić w tym kontekście jedynie bardzo minimalistyczną formułą podwójnego przeczenia („nie uniemożliwia”) jako wyrażającą przesłankę uzyskania wchodzącego w grę zezwolenia.

Dlatego też Rada Legislacyjna proponuje nadanie projektowanemu przepisowi art. 36l ust. 5 pkt 1 Prawa atomowego następującego brzmienia: „Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, udziela się po stwierdzeniu, że: 1) lokalizacja obiektu energetyki jądrowej gwarantuje właściwe zapewnienie bezpieczeństwa jądrowego, ochrony radiologicznej i ochrony fizycznej podczas budowy, rozruchu, eksploatacji i likwidacji obiektu energetyki jądrowej, a także przeprowadzenie sprawnego postępowania awaryjnego w przypadku wystąpienia zdarzenia radiacyjnego”.

6. [Niejasna relacja pomiędzy projektowanymi przepisami art. 36l ust. 17 i 18 Prawa atomowego] Niejasne pozostają wzajemne relacje pomiędzy projektowanymi przepisami art. 36l ust. 17 i 18 Prawa atomowego. W szczególności zaś, istnieje zasadna wątpliwość odnośnie tego, czy przewidziane w projektowanym art. 36l ust. 18 Prawa atomowego odstępstwa od wymagań zawartych w zezwoleniu Prezesa Agencji na wykonanie wstępnych robót budowlanych mogą dotyczyć tylko tych warunków, o których jest mowa w projektowanym art. 36l ust. 17 Prawa atomowego, czy też (alternatywnie) mogą one dotyczyć również innych wymagań zawartych w zezwoleniu Prezesa Agencji. 

I tak, projektowany art. 36l ust. 17 Prawa atomowego stanowi, że zezwolenie Prezesa Agencji na wykonanie wstępnych robót budowlanych „zawiera, jeżeli jest to niezbędne, określenie warunków wykonywania działalności objętej zezwoleniem”. Z kolei projektowany art. 36l ust. 18 Prawa atomowego stwierdza, że „Jeżeli w toku wykonywania wstępnych robót budowlanych powstanie konieczność dokonania odstępstwa od wymagań zawartych w zezwoleniu, o którym mowa w ust. 1” (czyli w zezwoleniu Prezesa Agencji na wykonanie wstępnych robót budowlanych), to wówczas odstępstwo takie wymaga – w zależności od określnych przesłanek i okoliczności – bądź uzyskania zgody Prezesa Agencji bądź też przynajmniej uprzedniego poinformowania o tym Prezesa Agencji. W tym kontekście powstaje zatem zasadna wątpliwość prawna, czy przewidziane w projektowanym art. 36l ust. 18 Prawa atomowego odstępstwa od wymagań zawartych w zezwoleniu Prezesa Agencji na wykonanie wstępnych robót budowlanych mogą dotyczyć tylko warunków wykonywania działalności objętej zezwoleniem wprowadzonych do zezwolenia przez Prezesa Agencji na podstawie projektowanego art. 36l ust. 17 Prawa atomowego, czy też raczej odstępstwo z projektowanego art. 36l ust. 18 Prawa atomowego może dotyczyć wszelkich wymagań zawartych w omawianym zezwoleniu, w tym również wymagań, które są wprowadzane do zezwolenia jako bezpośrednie i literalnie transponowanie do decyzji administracyjnej wymagań (przesłanek) określonych konkretnie w ustawie Prawo atomowe lub w specustawie jądrowej (np. określenie w zezwoleniu dozwolonego zakresu przedmiotowego wstępnych robót budowlanych w sposób wskazany konkretnie w projektowanych przepisach art. 36l ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa atomowego oraz w projektowanych przepisach art. 17a ust. 2 lit. a) i b) specustawy jądrowej).

Jeżeli uwzględnimy powszechnie akceptowany zakaz wykładni synonimicznej – tzn. że nie wolno różnym terminom czy też odmiennym sformułowaniom nadawać tych samych znaczeń[16] – to wówczas będzie to miało taki skutek, że występujące w projektowanym art. 36l ust. 18 Prawa atomowego pojęcie „wymagań zawartych w zezwoleniu” oznacza w sensie semantycznym coś zupełnie innego niż występujące w projektowanym art. 36l ust. 17 Prawa atomowego pojęcie „warunków wykonywania działalności objętej zezwoleniem”, które w samym zezwoleniu określa i wprowadza do niego Prezes Agencji. W szczególności będzie to oznaczało, że występujące w projektowanym art. 36l ust. 18 Prawa atomowego pojęcie „wymagań zawartych w zezwoleniu” ma potencjalnie szerszy zakres znaczeniowy niż pojęcie „warunków wykonywania działalności objętej zezwoleniem” w projektowanym art. 36l ust. 17 Prawa atomowego. Przy takiej interpretacji należałoby przyjąć, że projektowany art. 36l ust. 18 Prawa atomowego umożliwia dokonywanie odstępstw od wszelkich (jakichkolwiek) wymagań zawartych w zezwoleniu, w tym również od wymagań, które w zezwoleniu jedynie powtarzają czy też konkretyzują stosowne wymagania ustawowe i dotyczą np. dozwolonego zakresu przedmiotowego wstępnych robót budowlanych.

Tymczasem, zdaniem Rady Legislacyjnej, na takie właśnie rozwiązanie ustawowe i na taką nadmiernie rozszerzającą wykładnię nie sposób jest się zgodzić, uwzględniając związane z takim rozwiązaniem zagrożenia dla bezpieczeństwa jądrowego i stanu ochrony radiologicznej. Co prawda jeżeli odstępstwo od wymagań zawartych w zezwoleniu będzie istotne, to znaczy będzie miało wpływ na bezpieczeństwo jądrowe, ochronę radiologiczną, ochronę fizyczną lub zabezpieczenia materiałów jądrowych, to wówczas na tego rodzaju odstępstwo będzie wymagana zgoda Prezesa Agencji (projektowany art. 36l ust. 18 pkt 1 Prawa atomowego), ale i tak będzie to oznaczało, że na podstawie projektowanego art. 36l ust. 18 pkt 1 Prawa atomowego Prezes Agencji jest upoważniony do dozwalania na odstępstwa od wymagań określonych bezpośrednio w samej ustawie, w tym również może dopuścić odstępstwo od wymagań zupełnie rudymentarnych, dotyczących zwłaszcza dozwolonego zakresu wstępnych robót budowlanych. Na to zaś zgodzić się nie sposób. Co więcej, na niektóre odstępstwa od wymagań zawartych w zezwoleniu w ogóle nie będzie potrzebne uzyskiwanie zgody Prezesa Agencji, lecz będzie wystarczyło w tym względzie jedynie uprzednie poinformowanie Prezesa Agencji o zamiarze odstępstwa (zob. projektowany art. 36l ust. 18 pkt 2 Prawa atomowego). Przy takim zatem rozwiązaniu ustawowym i przy takiej jego wykładni inwestor miałby możliwość odstępstwa od określonych wymagań zawartych w zezwoleniu bez zgody Prezesa Agencji, a przy tym inwestor mógłby odstąpić od wszelkich wymagań określonych w zezwoleniu, w tym również od tych jedynie powtarzających (replikujących) w zezwoleniu odnośne wymagania określone bezpośrednio w ustawie. Nie trzeba dodawać, że byłoby to rozwiązanie stosunkowo niebezpieczne i niepożądane (nawet uwzględniając możliwość ewentualnej następczej interwencji Prezesa Agencji na podstawie projektowanego art. 36l ust. 20 Prawa atomowego).

Dlatego też Rada Legislacyjna proponuje, aby de lege ferenda odstępstwo przewidziane w projektowanym art. 36l ust. 18 Prawa atomowego było dopuszczalne jedynie w odniesieniu do tych warunków wykonywania działalności objętej zezwoleniem, które sam Prezes określi w zezwoleniu na podstawie projektowanego art. 36l ust. 17 Prawa atomowego. W przypadku bowiem zastosowania takiego właśnie rozwiązania ustawowego będzie z góry i ex ante wiadome, od jakich konkretnie warunków zawartych w danym zezwoleniu inwestor może ewentualnie odstąpić: będą to mogły być jedynie warunki wprowadzone do zezwolenia przez samego Prezesa Agencji i przez niego wyraźnie wskazane w treści danego zezwolenia. Zapewni to jednoznaczną identyfikację przedmiotowego zakresu warunków, od których można ewentualnie odstąpić w trakcie wykonywania zezwolenia, a przy tym nie będą to mogły być te warunki, które do zezwolenia są wprowadzone jedynie jako przejaw bezpośredniej transpozycji stosownych wymagań ustawowych, zwłaszcza tych dotyczących zakresu wstępnych robót budowlanych. Z brzmienia projektowanego art. 36l ust. 17 Prawa atomowego wynika bowiem, że warunki wykonywania działalności objętej zezwoleniem mogą zostać wprowadzone przez Prezesa Agencji do zezwolenia jako warunki dodatkowe i szczególne w stosunku do tych wynikających wprost z przepisów prawa. Na odstępstwo od nich można się ewentualnie zgodzić, zwłaszcza, że będą one w samym zezwoleniu wyraźnie wskazane i łatwo identyfikowalne.

Biorąc powyższe pod uwagę, Rada Legislacyjna proponuje nadanie projektowanemu przepisowi art. 36l ust. 18 in principio Prawa atomowego następującego brzmienia: „Jeżeli w toku wykonywania wstępnych robót budowlanych powstanie konieczność dokonania odstępstwa od warunków, o których mowa w ust. 17, odstępstwo takie wymaga: […]”. Analogicznie, również w projektowanych przepisach art. 36l ust. 19 i 20 Prawa atomowego występujące tam obecnie sformułowania mówiące o „odstępstwie od wymagań zawartych w zezwoleniu” należałoby zastąpić określeniami mówiącymi o „odstępstwie od warunków, o których mowa w ust. 17”. 

7. [Brak w Prawie atomowym przepisów o przenoszeniu zezwoleń] De lege ferenda należałoby rozważyć wprowadzenie do ustawy Prawo atomowe przepisów o przenoszeniu zezwoleń na innego inwestora, analogicznie jak dopuszczalne jest przenoszenie określonych uprawniających decyzji administracyjnych w przepisach specustawy jądrowej, w tym w przepisach specustawy jądrowej nowelizowanych przez Projekt. Art. 40 ust. 1 specustawy jądrowej w brzmieniu przewidzianym w art. 1 pkt 11 Projektu stanowi, że „Organ, który wydał decyzję określoną w art. 7 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 17 ust. 1 lub art. 17a ust. 1, jest obowiązany, za zgodą strony, na której rzecz decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, o którym mowa w art. 3a ust. 2, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji i uzyskał przeniesienie decyzji zasadniczej.”. Przepisy art. 40 ust. 1a-2 specustawy jądrowej określają zaś szczegółową procedurę tego przeniesienia, realizowaną przez właściwy organ administracji publicznej, czyniąc to w sposób mający odpowiednio zabezpieczyć zaangażowany tutaj interes publiczny. Tego rodzaju syngularna sukcesja praw i obowiązków administracyjnoprawnych jest rozwiązaniem niekiedy stosowanym przez ustawodawcę (w różnych obszarach materialnego prawa administracyjnego) i ma ona w swoim założeniu umożliwić realizację indywidualnych interesów podmiotów prawa (np. interesów gospodarczych), przy równoczesnym zapewnieniu poszanowania interesu publicznego. Instytucja ta przyspiesza i upraszcza obrót administracyjnoprawny, uwalniając od konieczności powielania postępowań administracyjnych w podobnych sprawach, ale przy ścisłym zachowaniu stosownych wymogów interesu publicznego.[17]

Skoro tego rodzaju sukcesja syngularna jest wyraźnie dopuszczona przez przepisy art. 40 specustawy jądrowej, w tym po wejściu w życie Projektu będzie ona dopuszczalna również w odniesieniu do pozwolenia na budowę w zakresie wstępnych robót budowlanych (zob. art. 40 ust. 1 specustawy jądrowej w brzmieniu przewidzianym w art. 1 pkt 11 Projektu w zw. z art. 17a ust. 1 specustawy jądrowej w brzmieniu przewidzianym w art. 1 pkt 4 Projektu), to tym samym byłoby również pożądane, aby analogiczna sukcesja była dozwolona w odniesieniu do zezwoleń wydawanych przez Prezesa Agencji na podstawie ustawy Prawo atomowe, w tym chociażby w odniesieniu do przewidzianego w projektowanym art. 36l ust. 1 Prawa atomowego zezwolenia Prezesa Agencji w zakresie bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej na wykonanie wstępnych robót budowlanych, a którego uzyskanie jest niezbędnym warunkiem wydania pozwolenia na budowę w zakresie wstępnych robót budowlanych, o którym mowa w art. 17a ust. 1 specustawy jądrowej w brzmieniu przewidzianym w Projekcie. Wprowadzenie możliwości takiej sukcesji byłoby przy tym pożądane już nawet nie tyle we własnym (indywidualnym) interesie inwestora, co raczej pozostawałoby to w dobrze pojętym interesie publicznym, umożliwiając efektywne i niezbędne zabezpieczenie stosownych wymogów związanych z bezpieczeństwem jądrowym i ochroną radiologiczną. Należy bowiem pamiętać, że zezwolenie Prezesa Agencji na wykonanie wstępnych robót budowlanych, o którym jest mowa w projektowanym art. 36l ust. 1 Prawa atomowego, w bardzo konkretny sposób zapewnia bezpieczeństwo jądrowe i ochronę radiologiczną, m. in. poprzez określenie w tym zezwoleniu stosownych warunków wykonywania wchodzącej w grę działalności (projektowany art. 36l ust. 17 Prawa atomowego) oraz przez ustanowienie administracyjnej kontroli i nadzoru Prezesa Agencji nad wykonywaniem przez inwestora tego zezwolenia (projektowane przepisy art. 36l ust. 18-23 Prawa atomowego). Skoro uzyskanie przez inwestora tego zezwolenia wydawanego przez Prezesa Agencji musi poprzedzać następcze uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę w zakresie wstępnych robót budowlanych, wydawanego przez wojewodę (zob. projektowany art. 36l ust. 1 Prawa atomowego), i skoro to ostatnie pozwolenie na budowę w zakresie wstępnych robót budowlanych może zostać następnie przeniesione na innego inwestora, który będzie wykonywał owe wstępne roboty budowlane lub kontynuował ich wykonywanie (zob. projektowany art. 40 ust. 1 w zw. z projektowanym art. 17a ust. 1 specustawy jądrowej), to tym samym byłoby w pełni potrzebne i zasadne, aby na tego nowego inwestora przeniesione zostało również – nota bene wydane wcześniej – zezwolenie Prezesa Agencji na wykonanie wstępnych robót budowlanych, tak aby ten nowy inwestor był w pełni związany wynikającymi z tegoż zezwolenia obowiązkami oraz aby Prezes Agencji mógł sprawować nad tym nowym inwestorem stosowny nadzór administracyjny, tak jak mógł on to czynić nad poprzednim inwestorem będącym adresatem pierwotnego zezwolenia Prezesa Agencji. Tymczasem de lege lata przepisy ustawy Prawo atomowe nie przewidują możliwości sukcesji praw i obowiązków wynikających z zezwoleń wydawanych na podstawie tej ustawy, zaś przepisy Projektu nie przewidują również możliwości sukcesji praw i obowiązków wynikających z zezwolenia, o którym jest mowa w projektowanych przepisach art. 36l Prawa atomowego w brzmieniu przewidzianym w art. 2 pkt 2 Projektu.

W związku z powyższym Rada Legislacyjna rekomenduje autorom Projektu rozważenie wprowadzenia do ustawy Prawo atomowe specjalnych przepisów poświęconych problematyce przenoszenia (sukcesji syngularnej) praw i obowiązków wynikających z zezwoleń (i zgód) wydawanych na podstawie ustawy Prawo atomowe. W szczególności zaś konieczne jest wprowadzenie do samego Projektu przepisów o przenoszeniu na innego inwestora praw i obowiązków wynikających z zezwolenia, o którym jest mowa w projektowanych przepisach art. 36l Prawa atomowego w brzmieniu przewidzianym w Projekcie. Co więcej, przeniesienie tego ostatniego zezwolenia należy de lege ferenda uczynić bezwzględną ustawową przesłanką warunkującą prawną dopuszczalność przeniesienia na nowego inwestora praw i obowiązków wynikających z pozwolenia na budowę w zakresie wstępnych robót budowlanych, o którym jest mowa w projektowanym art. 17a ust. 1 specustawy jądrowej. Stosowne zastrzeżenie w tym ostatnim względzie powinno zostać wprowadzone do art. 40 specustawy jądrowej. Przeniesienie bowiem na nowego inwestora praw i obowiązków wynikających z pozwolenia na budowę w zakresie wstępnych robót budowlanych, bez równoczesnego przeniesienia na tego inwestora praw i obowiązków wynikających z wcześniejszego zezwolenia Prezesa Agencji na wykonanie wstępnych robót budowlanych, nie tylko doprowadzi do nieakceptowalnego obniżenia poziomu bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej, ale będzie to musiało zostać uznane za swego rodzaju obejście projektowanych przepisów art. 36l Prawa atomowego w brzmieniu przewidzianym przez Projekt. Na to zaś nie sposób jest się zgodzić i Rada Legislacyjna jest temu przeciwna.

 

III. Konkluzje

 

Rada Legislacyjna pozytywnie opiniuje Projekt i rekomenduje poddanie go dalszym pracom w ramach rządowego procesu legislacyjnego. Projekt zmierza do realizacji bardzo pożądanego celu, jakim jest usprawnienie w Polsce procesu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej, przy jednoczesnym dbaniu o zachowanie odpowiednio wysokiego poziomu bezpieczeństwa jądrowego oraz budowlanego. Zawarte w Projekcie przepisy dają realne gwarancje faktycznego zrealizowania opisanych wyżej wartości, gdyż z jednej strony przepisy te pozwolą w sposób bardziej elastyczny etapować proces inwestycyjny w zakresie obiektów energetyki jądrowej (dzięki czemu będzie można realizować ten proces sprawniej, wielotorowo i bez zbędnych opóźnień), zaś z drugiej strony nie następuje w tym zakresie żadna deregulacja w zakresie standardów bezpieczeństwa jądrowego, ochrony radiologicznej oraz wymogów techniczno-budowlanych. Tym samym w warstwie merytorycznej Projekt daje szansę na wyważone urzeczywistnianie pożądanych społecznie wartości. Jednocześnie Projekt prezentuje wysoki poziom techniki prawodawczej i zawiera rozwiązania prawne, które są spójne, zarówno w ramach samego Projektu, jak też w relacjach z innymi relewantnymi ustawami, w tym specustawą jądrową, ustawą Prawo atomowe, ustawą środowiskową oraz ustawą Prawo budowlane.

Rada Legislacyjna dostrzega zarazem pewne niedoskonałości Projektu czy też rodzące się na tle jego przepisów wątpliwości prawne. Te usterki Projektu nie mają wprawdzie charakteru zasadniczego, ale rozważenie dotyczących ich niniejszych uwag Rady Legislacyjnej może przyczynić się do nadania Projektowi jeszcze bardziej dojrzałego i poprawnego kształtu.

 

 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez prof. dra hab. Marka Szydło Rada Legislacyjna przyjęła niniejszą opinię na posiedzeniu w dniu 24 stycznia 2025 r.