Opinia z 19 grudnia 2025 r. o rządowym projekcie ustawy o likwidacji barier utrudniających funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego
Rada Legislacyjna 2025-12-19
przy
Prezesie Rady Ministrów
RL.460.13.2025
(Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji)
Opinia o rządowym projekcie ustawy o likwidacji barier utrudniających funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego
I. Uwagi ogólne
1. [Przedmiot niniejszej opinii] Przedmiotem niniejszej opinii jest rządowy projekt ustawy o likwidacji barier utrudniających funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego (dalej: „Projekt”), w jego wersji z dnia 25 listopada 2025 r., podany do publicznej wiadomości (tj. opublikowany na stronie podmiotowej Rządowego Centrum Legislacji w Biuletynie Informacji Publicznej) w dniu 27 listopada 2025 r.[1] Projekt został przygotowany przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaś dotycząca Projektu niniejsza opinia została opracowana i przyjęta przez Radę Legislacyjną z jej własnej inicjatywy, w ramach wykonywania przez nią jej ustawowych zadań.[2]
2. [Ogólna charakterystyka treści Projektu] Projekt jest ustawą zmieniającą, przewidującą znowelizowanie jedenastu ustaw, w zakresie dotyczącym funkcjonowania w Polsce jednostek samorządu terytorialnego. Najistotniejsze merytorycznie i objętościowo zmiany Projekt przewiduje w trzech ustawach ustrojowych dotyczących samorządu terytorialnego, czyli w ustawie o samorządzie gminnym,[3] ustawie o samorządzie powiatowym[4] i ustawie o samorządzie województwa.[5] Zasadniczo zmiany przewidziane w Projekcie mają poprawić funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego.
3. [Ogólna ocena Projektu] Rada Legislacyjna wyraża generalnie pozytywną opinię o Projekcie i opowiada się za jego dalszym procedowaniem w ramach rządowego procesu legislacyjnego. W przekonaniu Rady Legislacyjnej Projekt zakłada ustanowienie całego szeregu przepisów, które powinny istotnie ułatwić funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego, zarówno w układzie wewnętrznym, czyli w ramach własnej struktury organizacyjnej jednostek samorządu terytorialnego,[6] jak i w układzie zewnętrznym, a więc w relacjach organów jednostek samorządu terytorialnego z mieszkańcami tych jednostek oraz innymi podmiotami mającymi status podmiotów zewnętrznych wobec jednostek samorządu terytorialnego (m. in. wojewodowie).[7] Przepisy Projektu zostały sformułowane z myślą o potrzebie zwiększenia efektywności i jakości działania jednostek samorządu terytorialnego, a w rezultacie z zamiarem poprawienia standardu zaspokajania przez jednostki samorządu terytorialnego potrzeb ich mieszkańców. Rozwiązania przewidziane w Projekcie mają zatem poprawiać funkcjonowanie w Polsce administracji publicznej – której jednostki samorządu terytorialnego są immanentną częścią – oraz w rezultacie mają sprzyjać poprawie działalności usługowej tej administracji wobec obywateli. W tym sensie zmiany legislacyjne mające zostać wprowadzone przez Projekt bardzo dobrze wpisują się w aksjologię Konstytucji RP, która kładzie mocny nacisk na potrzebę zapewnienia rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych (zob. preambuła do Konstytucji RP), czyni z samorządu terytorialnego element władzy publicznej wykonujący w ramach ustaw istotną część zadań publicznych (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP) oraz przesądza, że przypisane mu zadania publiczne samorząd terytorialny ma wykonywać dla zaspokajania potrzeb wspólnot samorządowych (zadania własne – art. 166 ust. 1 Konstytucji RP), składających się z mieszkańców tych jednostek (art. 16 ust. 1 Konstytucji RP), oraz ma je też wykonywać z uwagi na uzasadnione potrzeby państwa (zadania zlecone – art. 166 ust. 2 Konstytucji RP), będącego dobrem wspólnym wszystkich obywateli (art. 1 Konstytucji RP). Skoro w myśl polskich rozwiązań ustrojowo-konstytucyjnych w centrum działalności jednostek samorządu terytorialnego stoją obywatele (mieszkańcy) wraz z ich potrzebami oraz ich dobrem, to tym samym wszelkie rozwiązania prawne mające na celu poprawę funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego (w układzie wewnętrznym i zewnętrznym) powinny być tworzone z myślą o przełożeniu się tej poprawy na lepsze zaspokajanie potrzeb obywateli (mieszkańców) i właśnie w świetle tego ostatniego kryterium wspomniane rozwiązania powinny być ewaluowane oraz weryfikowane. Z tego punktu widzenia generalna ocena Projektu wypada – zdaniem Rady Legislacyjnej – pozytywnie.
Na pozytywną ocenę zasługuje w szczególności wyraźne przesądzenie w Projekcie, że organ stanowiący każdej jednostki samorządu terytorialnego (tj. rada gminy, rada powiatu i sejmik województwa) może określić samodzielnie zadanie publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej,[8] chyba że ustawa stanowi inaczej.[9] Nie jest to co prawda rozwiązanie prawne przydające organom gmin oraz województw zupełnie nową kompetencję w sensie pierwotnym, tj. kompetencję, której organy te obecnie nie mają. Trzeba bowiem pamiętać, że przynajmniej w przypadku gmin i samorządowych województw ustawowy katalog ich zadań publicznych ma charakter otwarty (tzn. zadania te są wymienione w odnośnych przepisach ustaw ustrojowych jedynie „w szczególności”),[10] zaś prawne znaczenie tej otwartości dodatkowo uwypuklają i ją konkretyzują ustawowe klauzule generalne opisujące istotę zadań publicznych gmin i samorządowych województw. Otóż te obowiązujące de lege lata klauzule ustawowe wyrażają prawną regułę, zgodnie z którą do zakresu działania gminy oraz województwa należą wszystkie sprawy czy zadania o charakterze, odpowiednio, lokalnym lub wojewódzkim, które nie są wyraźnie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, w tym administracji rządowej.[11] Znaczenie tych ustawowych klauzul generalnych – mających swoje aksjologiczne i normatywne wsparcie w konstytucyjnym domniemaniu właściwości samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania wszelkich zadań publicznych niezastrzeżonych przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych[12] – polega na tym, że gminy i województwa mają pełne prawo do wykonywania wszelkich zadań publicznych wyrażających się w zaspokajaniu potrzeb, odpowiednio, gminnej lub wojewódzkiej wspólnoty samorządowej, nawet jeżeli dane zadanie nie jest wyraźnie ustawowo przypisane gminie lub województwu, o ile wszakże wchodzące w grę zadanie publiczne nie zostało przez ustawę zastrzeżone na rzecz innych podmiotów, w tym administracji rządowej.[13] Co więcej, do określania takich właśnie zadań jako mających być realizowanymi w danej gminie de lege lata jest w pełni uprawniona rada gminy, ponieważ wynika to z ustawowego domniemania właściwości tego organu we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej;[14] inaczej jest w przypadku województwa, gdzie to domniemanie przysługuje zarządowi województwa.[15] W tym sensie wspomniane wyżej przepisy Projektu dające organom gmin i województw możliwość samodzielnego określania zadań publicznych gmin i samorządowych województw nie tworzą zupełnie nowego stanu prawnego w sensie zadaniowo-kompetencyjnym, lecz jedynie potwierdzają i doprecyzowują to, co już obecnie wynika z ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o samorządzie województwa, rozpatrywanych w związku z przepisami Konstytucji RP.
Powyższe nie oznacza jednak, iż powyższe przepisy Projektu są zbędne lub nadmiarowe. Przeciwnie, przepisy te są jak najbardziej potrzebne, gdyż zapewniają one jednostkom samorządu terytorialnego jeszcze większą pewność prawną i zapobiegają ewentualnym wątpliwościom interpretacyjnym, gdyby takowe były ewentualnie podnoszone. Ponadto należy pamiętać, że omawiane tu przepisy Projektu dają organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego nie tylko kompetencję do samodzielnego określania zadań publicznych jako takich (w sensie ich przedmiotowej identyfikacji), ale także dają tym organom samorządowym kompetencję do samodzielnego określania sposobu realizacji i finansowania tychże zadań (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej).[16] W zakresie, w jakim te projektowane przepisy pozwalają organom jednostek samorządu terytorialnego samodzielnie określać sposób realizacji zadań własnych, implementują one wskazania Trybunału Konstytucyjnego, który zinterpretował w tym względzie przepisy Konstytucji RP dotyczące zadań własnych samorządu terytorialnego. Otóż zdaniem Trybunału Konstytucyjnego istotą zadań własnych samorządu terytorialnego jest m. in. określona swoboda jednostek samorządu terytorialnego przy ich wykonywaniu. Jak w tym kontekście zauważa Trybunał Konstytucyjny, „Sposób wykonywania zadań własnych określają organy stanowiące i wykonawcze j.s.t. One też ponoszą odpowiedzialność polityczną, prawną i finansową za ich wykonywanie. Zatem, nawet jeśli jakieś zadanie służące zaspokajaniu potrzeb lokalnych ma charakter obligatoryjny, tzn. na mocy ustawy musi być przez samorząd wykonywane – to jednak ustawa, która je nakłada winna być skonstruowana w taki sposób, by w jakimś zakresie pozostawić organom samorządu prawo do decydowania o sposobie jego wykonywania. Inaczej bowiem straciłoby sens określenie „zadanie własne””.[17] Omawiane w tym miejscu projektowane przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy o samorządzie województwa realizują to powyższe wskazanie TK, co jest ich niewątpliwą zaletą, aczkolwiek trzeba pamiętać, że dla rzeczywistej implementacji tego wskazania same przepisy Projektu nie wystarczą. Powyższe wskazówki Trybunału Konstytucyjnego muszą być bowiem de lege ferenda respektowane zawsze wtedy, ilekroć ustawodawca uchwala ustawę powierzającą jednostkom samorządu terytorialnego określone zadanie własne. Zresztą omawiane tutaj przepisy Projektu mające być wprowadzone do samorządowych ustaw ustrojowych i upoważniające organy stanowiące gmin, powiatów i województw do samodzielnego określania sposobu realizacji zadań własnych wprost dopuszczają sytuację, w której „ustawa stanowi inaczej”,[18] co oznacza, że zgodnie z Projektem ustawa może m.in. ograniczać lub nawet wykluczać swobodę jednostek samorządu terytorialnego w określaniu sposobu realizacji przez nie zadań własnych. Rzecz wszakże w tym, aby owa „ustawa”, o której jest mowa w Projekcie – czy to ustawa ustrojowa, czy też ustawa z zakresu materialnego prawa administracyjnego, zarówno obecnie obowiązująca, jak też uchwalana w przyszłości – nie przewidywała nigdy takich rozwiązań, które będą sprzeczne z powołaną wyżej dyrektywą sformułowaną przez Trybunał Konstytucyjny. Tak więc Projekt bynajmniej nie eliminuje wyzwań, jakie stoją i wciąż będą stały przed polskim ustawodawcą przy normowaniu zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego.
Pomimo generalnie pozytywnej oceny omówionych wyżej przepisów Projektu potwierdzających samodzielność i swobodę organów jednostek samorządu terytorialnego w określaniu zadań własnych oraz ich sposobu realizacji oraz finansowania, przepisy te mają jednak swoje poważne mankamenty, widoczne zwłaszcza w odniesieniu do powiatów. Mankamenty te mogą przekreślić spodziewane pozytywne skutki tych projektowanych przepisów, a także mogą doprowadzić do powstania pewnych niespójności lub nawet sprzeczności w ramach poszczególnych ustaw ustrojowych oraz w relacjach pomiędzy tymi ustawami. Na mankamenty te Rada Legislacyjna zwraca uwagę w dalszej części niniejszej opinii.
Na bardzo pozytywną ocenę zasługuje również przewidziana w Projekcie idea ustanowienia zupełnie nowego środka nadzoru (stosowanego przez wojewodę i regionalną izbę obrachunkową) nad legalnością uchwał i zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego, a mianowicie środka w postaci wezwania do usunięcia dostrzeżonych nieprawidłowości w odniesieniu do treści uchwały lub zarządzenia lub w odniesieniu do procedury ich podjęcia.[19] Ten nowy środek nadzoru jest z jednej strony łagodniejszy niż natychmiastowe stwierdzanie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego,[20] czyli realizuje zasadę proporcjonalności, zaś z drugiej strony ma on stanowić przejaw udzielania przez organ nadzoru pomocy organom nadzorowanej jednostki samorządu terytorialnego w doprowadzeniu do stanu zgodnego z prawem. We wspomnianym wezwaniu organ nadzoru ma bowiem nie tylko wskazywać dostrzeżone nieprawidłowości, ale także wskazywać zakres, kierunek lub sposób ich usunięcia, wspierając tym samym organ gminy w działaniach przywracających legalność w ramach gminnych aktów prawnych. Tego rodzaju działanie nadzorcze organu nadzoru dobrze wpisuje się w jedną z funkcji nadzoru państwowego nad samorządem terytorialnym, jaką jest udzielanie wsparcia i pomocy podmiotom nadzorowanym. W tym sensie nadzór nad samorządem ma i powinien mieć nie tylko wymiar negatywny (w sensie chronienia przed naruszeniami prawa i eliminowania naruszeń prawa), ale również wymiar pozytywny, wyrażając dążenie organu nadzoru do pomagania podmiotowi nadzorowanemu w optymalnym wykonywaniu powierzonych mu zadań publicznych.[21] Zresztą doktryna prawa administracyjnego tradycyjnie wyróżnia wśród środków nadzoru nad samorządem terytorialnym m. in. środki o charakterze pomocowym[22] i przewidziany w Projekcie środek w postaci wezwania może być kwalifikowany właśnie jako tego rodzaju środek pomocowy. Jest to równocześnie środek o charakterze ewidentnie ostrzegawczym, który powinien być traktowany przez nadzorowaną jednostkę samorządu terytorialnego jako swoiste ostrzeżenie ze strony organu nadzoru przed zastosowaniem przez niego ostrzejszych środków nadzoru, w razie braku zastosowania się do wezwania. W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że środki nadzorcze nad samorządem terytorialnym o charakterze ostrzegawczym występują w prawie samorządowym innych państw europejskich, natomiast w prawie polskim nie są one rozbudowane, przy czym dla prawnej dopuszczalności ich stosowania należałoby wymagać – podobnie jak w przypadku wszystkich środków nadzoru – istnienia konkretnej podstawy ustawowej.[23] Projekt taką podstawę prawną zamierza stworzyć i jest to niewątpliwie jego kolejną zaletą.
Również wiele innych przepisów Projektu jest ocenianych przez Radę Legislacyjną pozytywnie w sensie merytorycznym. W zasadzie wszystkie przepisy Projektu dotyczą tak czy inaczej sposobu wykonywania przez jednostki samorządu terytorialnego swoich zadań, w tym w zakresie odnoszącym się do wewnętrznej organizacji lub wykonywania pracy w obrębie urzędów lub organizacyjnej struktury samorządowej, a także dotyczą finansowania tych zadań. Rada Legislacyjna dostrzega duży potencjał tych przepisów do zwiększenia efektywności działalności jednostek samorządu terytorialnego oraz do polepszania jakości ich pracy, co oczywiście finalnie powinno się w swoim założeniu przełożyć na coraz lepsze zaspokajanie potrzeb mieszkańców
Jednocześnie jednak Rada Legislacyjna zauważa, że Projekt obarczony jest mimo wszystko sporą liczbą błędów, niedociągnięć lub usterek. Mają one bardzo różny charakter: od dość poważnych usterek systemowych, dotykających wręcz kwestii zgodności z Konstytucją RP, poprzez mankamenty merytoryczne, mogące utrudnić osiągnięcie założonych celów Projektu, po błędy o charakterze techniczno-legislacyjnym. W poniższych rozważaniach Rada Legislacyjna skrupulatnie identyfikuje i analizuje te wszystkie dostrzeżone przez nią usterki, a także proponuje określone sposoby zaradzenia im w toku dalszych prac prawodawczych nad Projektem.
II. Uwagi szczegółowe dotyczące poszczególnych rozwiązań prawnych Projektu
1. [Nieprawidłowy tytuł Projektu] Tytuł Projektu jest niezgodny z Zasadami techniki prawodawczej,[24] gdyż, po pierwsze, nieadekwatnie informuje o jego treści oraz, po drugie, nie zawiera wzmianki o zmianie ustaw. W swoim obecnym brzmieniu tytuł Projektu mówi o likwidowaniu przez Projekt barier utrudniających funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego. Sformułowanie to sugeruje, że Projekt znosi (eliminuje) określone regulacje prawne, które obecnie istotnie przeszkadzają jednostkom samorządu terytorialnego w efektywnym funkcjonowaniu lub też daje jednostkom samorządu terytorialnego określone narzędzia prawne do eliminowania tak lub inaczej rozumianych przeszkód lub trudności w ich działalności. Być może rzeczywiście część przepisów Projektu tak właśnie można by kwalifikować, ale z pewnością nie dotyczy to wszystkich jego przepisów. Wydaje się wręcz, że większość przepisów Projektu ma mimo wszystko charakter czysto techniczny lub formalny: wprowadzają one pewne doprecyzowania już istniejących przepisów lub też w drobny sposób uzupełniają brzmienie obowiązujących przepisów, przewidują pewne usprawnienia w pracy samorządów terytorialnych, ewentualnie też porządkują czy systematyzują pewne kwestie. Mówienie o tychże przepisach Projektu, że likwidują par excellence bariery w funkcjonowaniu jednostek samorządu terytorialnego byłoby mimo wszystko pewnym nadużyciem semantycznym. Trudno jest w szczególności powiedzieć, że przejawem likwidowania barier utrudniających funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego (w rzeczywistym i prawdziwym znaczeniu tego wyrażenia) są takie przepisy Projektu, jak np. przepisy wskazujące podstawę prawną, zgodnie z którą należy obliczać liczbę mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego,[25] przepisy przewidujące zwrot kosztów dojazdu dla radnych sejmiku województwa,[26] przepisy umożliwiające wszystkim organizatorom instytucji kultury (a więc nie tylko jednostkom samorządu terytorialnego, ale również ministrom i kierownikom urzędów centralnych) powierzanie pełnienia obowiązków dyrektora instytucji kultury wyznaczonej przez organizatora osobie (p.o. dyrektora) na okres czasu dłuższy o jeden rok, niż to jest dopuszczalne na podstawie obecnie obowiązujących przepisów, i to bez konieczności przeprowadzenia konkursu lub postępowania w sprawie konkurencyjnego wyboru zarządcy lub bez konieczności zasięgnięcia opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych,[27] przepisy odbierające samorządom wojewódzkim możliwość tworzenia spółek dla wykonywania działalności w zakresie telekomunikacji poza sferą użyteczności publicznej,[28] czy też przepisy o potwierdzaniu swojej tożsamości przez pracowników samorządowych.[29] Wymienione jedynie tytułem przykładu powyższe przepisy Projektu w większości rzeczywiście ułatwiają i usprawniają pracę w jednostkach samorządu terytorialnego oraz są prakseologicznie przydatne, ale jednak trudno jest z pełnym przekonaniem powiedzieć, że eliminują one rzeczywiste bariery utrudniające funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego. Biorąc pod uwagę techniczno-legislacyjny wymóg adekwatnego informowania przez tytuł ustawy o jej treści,[30] Rada Legislacyjna proponuje ewentualne zamieszczenie w tytule Projektu wzmianki mówiącej o wprowadzaniu przez Projekt ułatwień lub usprawnień w pracy lub w funkcjonowaniu jednostek samorządu terytorialnego, zamiast sformułowania o likwidowaniu barier w tym zakresie: po prostu ta pierwsza wzmianka będzie bardziej adekwatna wobec wszystkich przepisów Projektu niż sformułowanie o likwidowaniu barier, które być może jest bardziej nośne w sferze public relations, ale jednak nie do końca prawdziwe.
Niezależnie od powyższego Rada Legislacyjna przypomina, że skoro Projekt ma być ustawą zmieniającą (a taką ma być niewątpliwie, gdyż nie zawiera żadnych przepisów merytorycznych w rozumieniu Zasad techniki prawodawczej), to tym samym tytuł Projektu powinien zawierać wyraźną wzmiankę mówiącą o tym, że Projekt zmienia określone ustawy.[31] Tymczasem w swoim obecnym brzmieniu tytuł Projektu takowej wzmianki w ogóle nie zawiera.
Biorąc pod uwagę oba powyższe wymogi dotyczące tytułu ustawy zamieszczone w Zasadach techniki prawodawczej (tj. wymóg adekwatności oraz wymóg wzmianki o zmianie ustaw), Rada Legislacyjna proponuje nadanie tytułowi Projektu brzmienia wybranego spośród następujących alternatywnych wariantów: „ustawa o zmianie niektórych ustaw dotyczących funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego”, „ustawa o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy o samorządzie województwa oraz niektórych innych ustaw dotyczących jednostek samorządu terytorialnego” „ustawa o zmianie niektórych ustaw w celu wprowadzenia ułatwień w funkcjonowaniu jednostek samorządu terytorialnego” lub „ustawa o zmianie niektórych ustaw w celu usprawnienia organizacji i funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego”.
2. [Mankamenty projektowanego art. 7 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym] Projektowany art. 7 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wymaga pewnych drobnych korekt w celu zapewnienia jego precyzji oraz spójności z innymi przepisami tej ustawy. Ten nowy art. 7 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (w brzmieniu przewidzianym w Projekcie) stanowi, że „Gmina może określić samodzielnie zadanie publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej lub sposób jego realizacji i finansowania, chyba że ustawa stanowi inaczej.”. Wprawdzie powołany przepis nie mówi wprost, że chodzi w nim o zadania własne gminy (a więc z wyłączeniem zadań zleconych), ale jego zamieszczenie w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym jest silnym argumentem wewnętrzno-systemowym na rzecz tezy, że ten projektowany przepis dotyczy właśnie zadań własnych, gdyż cały obecny art. 7 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie do zadań własnych gminy, podczas gdy zadań zleconych gminy dotyczy art. 8 tej ustawy. Ponadto zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, o których mówi projektowany przepis, wpisują się w istotę zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego, tak jak je definiuje art. 166 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro zaś – jak ustalono wyżej – projektowany art. 7 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy zadań własnych gminy, to de lege ferenda byłoby warto, aby jego stylistyka (tj. warstwa językowo-brzmieniowa) była w pełni kompatybilna z tą stosowaną w art. 7 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czyli w przepisie, który na gruncie ustawy o samorządzie gminnym opisuje istotę zadań własnych gmin.[32]
W tym względzie art. 7 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że „Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy.”. Jak z powyższego wynika, przepis art. 7 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym (z jednej strony) oraz projektowany przepis art. 7 ust. 4 tej ustawy, w zakresie, w jakim używa sformułowania: „zadanie publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej” (z drugiej strony), brzmią dosyć podobnie, ale jednak nie posługują się w pełni identycznymi sformułowaniami. Tymczasem daleko idąca konwergencja brzmieniowa obu tych przepisów byłaby bardzo pożądana, zarówno ze względu na formalny wymóg spójności systemowej wewnętrznej przepisów ustawy, jak też z uwagi na fakt, że kompetencja rady gminy przewidziana w projektowanym art. 7 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (w zw. z projektowanym art. 18 ust. 2 pkt 14b tej ustawy), czyli kompetencja do samodzielnego określania zadania własnego gminy, będzie w istocie polegała na konkretyzacji właśnie przepisu art. 7 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym.[33] Dobrze by więc było, aby identyczna stylizacja obu przepisów w zakresie opisującym istotę zadań własnych gmin nie pozostawiała najmniejszych wątpliwości interpretacyjnych, że w obu tych przepisach chodzi dokładnie o tę samą instytucję prawną i że wspomniany wyżej przyszły proces konkretyzacji przez radę gminy generalnej klauzuli z art. 7 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym w oparciu o nowo projektowany przepis jest naprawdę dobrze prawnie legitymizowany. Ponadto istota zadań własnych gmin jest zbyt kluczową instytucją prawną ustawy o samorządzie gminnym, by ustawodawca mógł pozwolić sobie na rozbieżną stylizację obu tych przepisów. Poza wszystkim zaś odmienność brzmieniowa obu omawianych przepisów byłaby przejawem niestaranności językowej polskiego ustawodawcy, pozostawiając wrażenie braku należytej elegancji języka prawnego, i to w jednej z podstawowych ustaw ustrojowych w Polsce.
Dla pożądanego ujednolicenia brzmieniowego obu przepisów konieczne jest dokonanie następujących trzech zabiegów. Po pierwsze, należy się poważnie zastanowić, czy nadal ma sens posługiwanie się w art. 7 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym sformułowaniem, które potrzeby gminnej wspólnoty samorządowej zaspokajane w ramach zadań własnych gminy kwalifikuje jako potrzeby „zbiorowe”. Projektowany art. 7 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, czyli przepis również odnoszący się do zadań własnych gminy i określający ich cel jako zaspokajanie potrzeb wspólnoty samorządowej, nie określa tych potrzeb mianem „zbiorowych”. W doktrynie prawa samorządowego wielokrotnie zwracano uwagę na okoliczność, iż odróżnianie w kontekście zadań własnych gminy potrzeb zbiorowych oraz potrzeb indywidualnych mieszkańców gminy nie ma większego sensu i nie jest w gruncie rzeczy prawnie relewantne, gdyż gmina musi zaspokajać w ramach zadań własnych zarówno potrzeby zbiorowe, jak też potrzeby indywidualne, a przy tym zaspokajanie potrzeb indywidualnych i tak mieści się w ramach kategorii potrzeb zbiorowych.[34] Ponadto definiujący istotę zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego przepis art. 166 ust. 1 Konstytucji RP mówi w tym kontekście po prostu o „zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej”, bez żadnego dalszego kwalifikowania tych potrzeb i w szczególności bez odróżniania od siebie potrzeb zbiorowych oraz indywidualnych. Rada Legislacyjna postuluje zatem rozważenie skreślenia w przepisie art. 7 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyrazu „zbiorowych”. Gdyby zaś autorzy Projektu nie zdecydowali się na taki zabieg, wówczas należałoby zdecydowanie rekomendować im wprowadzenie tego wyrazu – kwalifikującego potrzeby wspólnoty samorządowej zaspokajane w ramach zadań własnych gminy jako potrzeby zbiorowe – również do projektowanego art. 7 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.
Po drugie, skoro w projektowanym art. 7 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym jest mowa – najzupełniej zresztą trafnie – o wspólnocie „samorządowej” (a nie tylko o samej abstrakcyjnej wspólnocie jako takiej), to tym samym wyraz „samorządowej” (w znaczeniu określenia rodzaju wspólnoty) powinien de lege ferenda zostać wprowadzony również do przepisu art. 7 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Obecnie bowiem ten ostatni przepis mówi ogólnie o wspólnocie („Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy”), bez dalszego sprecyzowania, że chodzi o wspólnotę samorządową.
Po trzecie, w żadnym z obu omawianych przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie zostało dodatkowo sprecyzowane, że w ramach zadań własnych gminy mieści się zaspokajanie potrzeb „gminnej” wspólnoty samorządowej. Taka kwalifikacja wspólnoty samorządowej jako gminnej może się na pierwszy rzut oka wydawać bezcelowa i niepotrzebna, skoro ustawa o samorządzie gminnym siłą rzeczy dotyczy właśnie gmin, nie zaś innych jednostek samorządu terytorialnego, czyli nie dotyczy innych wspólnot samorządowych niż gminne. Jednakże wyraźne przesądzenie o charakterze wspólnoty samorządowej jako gminnej w przepisie określającym istotę zadań własnych gmin byłoby naprawdę potrzebne, a to w celu jednoznacznej delimitacji zadań własnych gminy od zadań własnych powiatów i województw. Należy w tym kontekście przypomnieć, że tego rodzaju zabiegów delimitacyjnych ustawodawca dokonuje zarówno w ustawie o samorządzie powiatowym, jak też w ustawie o samorządzie województwa. Mianowicie, ustawa o samorządzie powiatowym, odnosząc się do zadań własnych powiatów, stanowi, że „Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym […]”,[35] zaś ustawa o samorządzie województwa stanowi, że „Do zakresu działania samorządu województwa należy wykonywanie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim […]”.[36] W powyższy sposób obie te ustawy starają się wyraźnie zróżnicować charakter zadań wykonywanych przez powiat i województwo poprzez odwołanie się do terytorialnego wymiaru (terytorialnego znaczenia) wykonywanych przez te jednostki samorządu terytorialnego zadań, tak aby nie dochodziło do kolizji pomiędzy zakresami zadań gmin, powiatów i województw. W tym kontekście byłoby bardzo pożądane, aby podobne kryterium delimitacyjne, odwołujące się do terytorialnego charakteru (terytorialnego wymiaru) wykonywanych zadań, znalazło się również w ustawie o samorządzie gminnym przy określaniu istoty zadań własnych gminy. Co prawda art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że „Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym […]”, ale akurat odwołanie się do „lokalnego” charakteru wykonywanych przez gminę zadań nie jest w pełni jednoznaczne i precyzyjne na potrzeby rozgraniczenia zadań własnych gmin oraz zadań własnych powiatów. Trzeba bowiem pamiętać, że w sensie prawnym do kategorii samorządu „lokalnego” – który realizuje zadania i sprawy lokalne – zaliczany jest nie tylko samorząd gminny, ale również samorząd powiatowy (zob. art. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 164 ust. 2 Konstytucji RP). Art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w swoim obecnym brzmieniu pochodzi z czasów, gdy w Polsce nie istniał jeszcze samorząd powiatowy i wtedy zawarte w tym przepisie sformułowanie „sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym” mogło wydawać się jednoznaczne, ale obecnie już tak nie jest (bo również zadania samorządu powiatowego mają znaczenie „lokalne”, tyle że jednocześnie są to zadania ponadgminne).[37] Tak więc de lege ferenda byłoby warto, aby przy definiowaniu w ustawie o samorządzie gminnym istoty zadań własnych gminy wspólnota samorządowa – stanowiąca kluczowy element tej definicji – została jednoznacznie określona mianem „gminnej”, co jednoznacznie przesądzi o charakterze zadań własnych gminy jako o zadaniach mających znaczenie właśnie gminne i jednocześnie pozwoli to na dokonanie czytelnej delimitacji pomiędzy zadaniami własnymi gminy oraz zadaniami własnymi powiatu. Sformułowanie o „gminnym” charakterze wspólnoty samorządowej Rada Legislacyjna rekomenduje zamieścić zarówno w obecnym art. 7 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak i w projektowanym art. 7 ust. 4 tej ustawy. Z tych samych powodów Rada Legislacyjna rekomenduje rozważenie zmiany prawodawczej również w art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegającej na zastąpieniu tam sformułowania: „o znaczeniu lokalnym” wyrażeniem „o znaczeniu gminnym”.
Biorąc pod uwagę wszystkie trzy omówione wyżej elementy konstrukcyjne pojęcia zadań własnych gminy, Rada Legislacyjna proponuje finalnie nadanie przepisowi art. 7 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym następującego brzmienia: „Zaspokajanie potrzeb gminnej wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy.”. Identyczna stylizacja powinna zostać użyta w projektowanym przepisie art. 7 ust. 4 tej ustawy, poprzez nadanie mu następującego brzmienia (w jego części początkowej): „Gmina może określić samodzielnie zadanie publiczne służące zaspokajaniu potrzeb gminnej wspólnoty samorządowej […]”. Tylko przy uwzględnieniu wszystkich powyższych wskazań zostanie zapewniona niezbędna spójność treściowa i konstrukcyjna pomiędzy obecnym art. 7 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz projektowanym art. 7 ust. 4 tej ustawy.
Gdyby zaś autorzy Projektu nie zdecydowali się mimo wszystko zmieniać obecnej treści art. 7 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym i w szczególności nie dokonali tam wykreślenia wyrazu mówiącego o potrzebach „zbiorowych”, to wówczas należałoby przynajmniej powtórzyć ten wyraz w projektowanym art. 7 ust. 4 tej ustawy. Tak więc ten ostatni przepis (w jego części początkowej) powinien wtedy brzmieć następująco: „Gmina może określić samodzielnie zadanie publiczne służące zaspokajaniu zbiorowych potrzeb gminnej wspólnoty samorządowej […]”.
Niezależnie od powyższego zmiany wymaga również druga część projektowanego art. 7 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Otóż w świetle Projektu ta druga część przepisu sformułowana jest w ten sposób, że dozwala się gminie, aby ta w odniesieniu do zadania własnego określała samodzielnie „sposób jego realizacji i finansowania, chyba że ustawa stanowi inaczej.”. W powyższej części powołanego przepisu kwestie sposobu realizacji zadania oraz jego finansowanie zupełnie niepotrzebnie połączone zostały spójnikiem koniunkcji „i”, co oznacza, że jeżeli rada gminy zdecyduje się skorzystać z upoważnienia danego jej przez projektowany art. 7 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (w zw. z projektowanym art. 18 ust. 2 pkt 14b tej ustawy), to wówczas będzie ona musiała określić obie te kwestie w sposób koniunktywny. Tymczasem w tym zakresie zasadne byłoby pozostawienie gminie – nomen omen – samodzielności i swobody w decydowaniu, czy w odniesieniu do danego zadania własnego chce ona określić zarówno sposób realizacji danego zadania, jak i sposób jego finansowania, czy też – alternatywnie – chce ona samodzielnie określić tylko jeden z tych elementów. W tym względzie spójnik koniunkcji „i” należałoby zatem zastąpić spójnikiem alternatywy łącznej „lub”. Byłoby to zresztą pożądane nie tylko w imię dania większej swobody poszczególnym gminom w tym zakresie, ale również dlatego, że w myśl powołanego projektowanego przepisu może być tak, że „ustawa stanowi inaczej”. To zaś może oznaczać, że ustawa (w szczególności zaś ustawa szczególna z zakresu prawa materialnego) może dawać gminom swobodę w zakresie określania obu tych elementów, ale może też ograniczać lub nawet wykluczać swobodę w zakresie jednego z tych elementów (np. finansowania zadania własnego), dając jednocześnie taką swobodę w odniesieniu do drugiego z omawianych elementów (np. sposobu realizacji zadania własnego). Tym bardziej więc zasadne byłoby użycie w tym miejscu projektowanego przepisu spójnika „lub” („sposób jego realizacji lub finansowania”).
3. [Mankamenty przepisów o nowym środku nadzoru nad samorządem terytorialnym] Projektowane przepisy ustrojowych ustaw samorządowych dotyczące nowego środka nadzoru nad legalnością aktów organów jednostek samorządu terytorialnego wymagają kilku konkretnych korekt prawodawczych, a to w celu zapewnienia ich należytej precyzji, spójności oraz praktycznej skuteczności. Te projektowane przepisy o środku nadzoru mają identyczną treść w przypadku wszystkich trzech ustaw ustrojowych (zob. projektowane przepisy art. 90a ustawy o samorządzie gminnym, art. 78a ustawy o samorządzie powiatowym i art. 81a ustawy o samorządzie województwa). Poniższe uwagi Rady Legislacyjnej dotyczą formalnie jedynie projektowanych przepisów art. 90a ustawy o samorządzie gminnym, ale w sensie materialno-treściowym odnoszą się one w równym stopniu także do projektowanych przepisów art. 78a ustawy o samorządzie powiatowym i art. 81a ustawy o samorządzie województwa. W istocie zatem uwagi Rady Legislacyjnej w tym zakresie mają charakter całościowy.
Pierwszą pożądaną modyfikacją przepisów Projektu w tym względzie jest to, aby omawiany nowy środek nadzoru już w otwierającym (rozpoczynającym) te przepisy art. 90a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym został wyraźnie nazwany – czy też wręcz zdefiniowany – jako „wezwanie”. Przepisy Projektu tak właśnie nazywają ten środek, ale czynią to dopiero w projektowanych przepisach art. 90a ust. 3-7 ustawy o samorządzie gminnym. W tych ostatnio wymienionych przepisach występują następujące sformułowania: „wezwanie, o którym mowa w ust. 1”[38] lub po prostu „wezwanie”.[39] Problem z taką stylizacją omawianych przepisów jest jednak taki, że projektowany art. 90a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – otwierający przepisy o nowym środku nadzoru – wcale nie określa explicite omawianego środka nadzoru mianem „wezwania”, co tworzy zupełnie niepotrzebną niespójność pojęciową w obrębie projektowanego art. 90a ustawy o samorządzie gminnym. Projektowany art. 90a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi co następuje: „Organ nadzoru, stosując kryterium legalności, w terminie, o którym mowa w art. 91 ust. 1, może wskazać dostrzeżone nieprawidłowości w odniesieniu do treści uchwały lub zarządzenia lub w odniesieniu do procedury ich podjęcia oraz wskazać zakres, kierunek lub sposób ich usunięcia w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od daty doręczenia wezwania.”. Jak z tego wynika, pojęcie „wezwania” pojawia się w tym przepisie jako jego ostatni wyraz i wcale nie w charakterze definicyjnym: czytając ten przepis można się naprawdę głęboko zastanawiać, o jakie właściwie wezwanie tutaj chodzi. We wcześniejszej części tego projektowanego przepisu występuje bowiem nie pojęcie „wezwania”, ale sformułowanie mówiące o tym, że organ nadzoru może „wskazać” określone nieprawidłowości oraz „wskazać” rekomendacje dotyczące aktów podjętych przez organ gminy, a więc równie dobrze omawiany tutaj środek nadzoru mógłby zostać nazwany „wskazaniem”. De lege ferenda przydałoby się bardziej czytelne i jednoznaczne zdefiniowanego omawianego środka nadzoru mianem „wezwania” oraz przesądzenie, że wspomniane wcześniej „wskazania” organu nadzoru są po prostu częściami składowymi (elementami) wezwania. Mankamentem projektowanego art. 90a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest też brak przesądzenia w jego treści tego, komu konkretnie organ nadzoru ma doręczyć wezwanie: czy organowi wykonawczemu gminy jako organowi uprawnionemu ustawowo do reprezentowania gminy na zewnątrz (zob. art. 31 ustawy o samorządzie gminnym), czy raczej temu konkretnemu organowi gminy, którego akt jest przedmiotem wezwania (czyli będzie to albo rada gminy w przypadku uchwały albo organ wykonawczy gminy w przypadku zarządzenia). Co prawda projektowany art. 90a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym – ustalając początek biegu zawieszenia pewnego terminu – wyznacza jako początek odnośnego terminu moment „doręczenia wezwania organowi gminy”, ale z tego przepisu również nie wynika, któremu konkretnie organowi gminy należy omawiane wezwanie doręczyć.
Inną jeszcze usterką projektowanego art. 90a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest brak jasności w kwestii tego, czy 2-miesięczny termin na usunięcie nieprawidłowości przewidziany w tym przepisie jest terminem maksymalnym, który wyznacza dla gminy bezpośrednio ustawa i który nie może być przez organ nadzoru skrócony (choć może być przedłużony – zob. projektowany art. 90a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym),[40] czy też, alternatywnie, jest to termin maksymalny, ale dla organu nadzoru, gdyż to organ nadzoru ma zawsze ustalić dla nadzorowanego organu gminy stosowny termin na usunięcie nieprawidłowości (nie dłuższy niż 2 miesiące) i może on ów termin w indywidualnych przypadkach skrócić.
Uwzględniając zasygnalizowane powyżej usterki projektowanego art. 90a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Rada Legislacyjna proponuje sformułować ten przepis następująco: „Organ nadzoru, stosując kryterium legalności, w terminie, o którym mowa w art. 91 ust. 1, może wezwać organ gminy, który podjął uchwałę lub wydał zarządzenie, do usunięcia nieprawidłowości w odniesieniu do treści uchwały lub zarządzenia lub w odniesieniu do procedury ich podjęcia, wskazując dostrzeżone nieprawidłowości oraz zakres, kierunek lub sposób ich usunięcia, a także termin ich usunięcia nie dłuższy niż 2 miesiące od daty doręczenia wezwania (wezwanie).”. Zaproponowane wyżej brzmienie projektowanego art. 90a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie tylko jednoznacznie definiuje nowy środek nadzorczy mianem „wezwania”, ale także istotnie porządkuje układ i strukturę tego przepisu, gdyż poszczególne elementy omawianego środka nadzoru występują w tej propozycji legislacyjnej we właściwej im oraz logicznej kolejności. Propozycja ta jednoznacznie również przesądza, że termin na usunięcie nieprawidłowości jest zawsze indywidualnie ustalany przez organ nadzoru, nie mogąc przekroczyć 2 miesięcy (z zastrzeżeniem możliwości jego przedłużenia na podstawie projektowanego art. 90a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym).
Takie jednoznaczne zdefiniowane omawianego środka nadzoru mianem „wezwania” pozwoli na używanie tego pojęcia w kolejnych ustępach projektowanego art. 90a ustawy o samorządzie gminnym już bez konieczności stosowania odesłania do ust. 1 tego projektowanego przepisu. Byłoby to tym bardziej pożądane, że w wersji przyjętej w Projekcie te odesłania w dalszych ustępach są bardzo niekonsekwentne: w niektórych ustępach projektowanego art. 90a ustawy o samorządzie gminnym przy okazji stosowania wyrazu „wezwanie” występuje odwołanie się do ust. 1 (tak jest w projektowanych przepisach art. 90a ust. 3-4 ustawy o samorządzie gminnym), zaś w innych ustępach tego artykułu wyraz „wezwanie” występuje samodzielnie, bez dodatkowego odsyłania do ust. 1 (tak jest w projektowanych art. 90a ust. 4-7 ustawy o samorządzie gminnym). Duży nieporządek w tej kwestii występuje zwłaszcza w projektowanym art. 90a ust. 4 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdzie pojęcie „wezwania” pojawia się dwukrotnie: najpierw samodzielnie, to znaczy – bez odsyłania do ust. 1, zaś w dalszej części tego przepisu wyraz „wezwanie” występuje razem z odesłaniem przy tej okazji do ust. 1 (bardziej już chyba sensowne byłoby rozwiązanie odwrotne). Zaproponowane wyżej przez Radę Legislacyjną brzmienie projektowanego art. 90a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uporządkuje te niezrozumiałe niespójności, gdyż pozwoli używać terminu „wezwanie” w już zdefiniowanej postaci w całym projektowanym art. 90a ustawy o samorządzie gminnym bez konieczności każdorazowego odsyłania do ust. 1.
Kolejnym mankamentem projektowanych przepisów art. 90a ustawy o samorządzie gminnym jest brak odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego[41] (dalej: „k.p.a.”) w postępowaniu w sprawie stosowania omawianego środka nadzoru. Takie odesłanie do odpowiedniego stosowania k.p.a. występuje w przepisach ustawy o samorządzie gminnym normujących inny środek nadzoru przysługujący organowi nadzoru, jakim jest stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy (zob. art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym). W przypadku projektowanego środka nadzoru w postaci wezwania odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. byłoby nie tylko celowo przydatne, ale wręcz prawnie niezbędne, gdyż przecież z treści projektowanych przepisów art. 90a ustawy o samorządzie gminnym jasno wynika, że wezwanie stosowane przez organ nadzoru ma inicjować cały szereg dalszych czynności i proceduralnych kroków, tak ze strony organu nadzoru, jak też po stronie nadzorowanej gminy, tzn. jej organu,[42] a przy tym projektowany art. 90a ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym wprost stanowi, że w sprawie stosowania omawianego środka nadzoru ma być prowadzone stosowne „postępowanie” („Wezwanie stanowi wszczęcie postępowania w zakresie tego środka nadzoru.”). Jest oczywiste, że w ramach tego postępowania będą gromadzone przez organ nadzoru stosowne dowody lub przeprowadzane środki dowodowe (np. dowody z dokumentów, przesłuchania), zaś organowi gminy uczestniczącemu w tym postępowaniu trzeba zagwarantować niezbędną ochronę prawną oraz rozwiązania gwarancyjne – również bowiem nadzorowany organ gminy w pełni zasługuje na sprawiedliwość proceduralną. Ponadto w postępowaniu tym będą występowały takie m.in. instytucje prawne, jak doręczenia[43] czy też terminy.[44] Wszystkie te wspomniane wyżej instytucje prawne czy też gwarancje proceduralne są zaś unormowane w k.p.a. Tak więc warunków i podstaw prawnych do prowadzenia w sprawie omawianego środka nadzoru uporządkowanego, sformalizowanego i opartego na cywilizowanych standardach postępowania należy niewątpliwie poszukiwać w przepisach k.p.a. Przy czym stosowanie w tych sprawach przepisów k.p.a. musi być jedynie odpowiednie, a nie wprost, gdyż postępowanie w sprawie stosowania przez organ nadzoru wezwania nie mieści się w katalogu postępowań wymienionych w art. 1 k.p.a., w tym w szczególności nie jest (i nie będzie) to postępowanie w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 1 k.p.a.).
W związku z powyższym Rada Legislacyjna postuluje dodanie w projektowanym art. 90a ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym drugiego zdania o następującym brzmieniu: „Do tego postępowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.”.
Kontynuując listę usterek legislacyjnych omawianych tu przepisów, należy zauważyć, że zupełnie nie wiadomo, jaki jest sens przewidzianego w projektowanym art. 90a ust. 4 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym odesłania do odpowiedniego stosowania art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Cały projektowany art. 90a ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że „Jeżeli przed wezwaniem organ nadzoru nie wstrzymał wykonania uchwały lub zarządzenia, może to uczynić w wezwaniu, o którym mowa w ust. 1, albo w toku procedury związanej z zastosowaniem tego środka nadzoru. Art. 91 ust. 1 stosuje się odpowiednio.”. Z kolei powołany w tym przepisie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że „Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.”. Wydaje się, że odesłanie przewidziane w projektowanym art. 90a ust. 4 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym do odpowiedniego stosowania art. 91 ust. 1 tej ustawy w ogóle nie ma sensu, gdyż projektowany art. 90a ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (z jednej strony) oraz art. 91 ust. 1 tej ustawy (z drugiej strony) normują dwie zupełnie odrębne i ze sobą niepowiązane kwestie merytoryczne. Pierwszy z wymienionych przepisów normuje kwestię wstrzymania przez organ nadzoru wykonania uchwały lub zarządzenia organu gminy w związku ze stosowaniem środka nadzoru w postaci wezwania. Z kolei drugi z wymienionych przepisów normuje środek nadzoru w postaci stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy i wyznacza organowi nadzoru określony termin na zastosowanie tego środka. Nie sposób jest więc zidentyfikować jakieś rozsądne powiązanie pomiędzy tymi przepisami, które by przemawiało za zasadnością odesłania przewidzianego w projektowanym art. 90a ust. 4 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym.
Być może odesłanie przewidziane w projektowanym art. 90a ust. 4 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym miało być w swoim założeniu odesłaniem do art. 91 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, gdyż ten ostatni przepis dotyczy kwestii wstrzymania przez organ nadzoru wykonania uchwały lub zarządzenia organu gminy w związku z postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia. Mianowicie, art. 91 ust. 2a (w zw. z ust. 2) ustawy o samorządzie gminnym wyklucza możliwość wstrzymania przez organ nadzoru wykonania uchwały lub zarządzenia organu gminy o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. Odpowiednie stosowanie tego przepisu do sytuacji opisanej w projektowanym art. 90a ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym miałoby jak najbardziej swój głęboki sens merytoryczny. Mianowicie, organ nadzoru, stosując środek nadzoru w postaci wezwania, nie mógłby wówczas wstrzymywać wykonania uchwały lub zarządzenia organu gminy o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, co z kolei dałoby organowi gminy efektywną możliwość obrony swoich racji oraz chronienia swoich interesów (a tym samym interesów gminy) w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W powyższy sposób byłaby w należyty sposób zabezpieczona samodzielność gminy, która przecież zgodnie z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP podlega ochronie sądowej.[45] Rada Legislacyjna postuluje zatem rozważenie zamieszczenia w projektowanym art. 90a ust. 4 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym odesłania do odpowiedniego stosowania art. 91 ust. 2a tej ustawy, zamiast obecnie tam przewidzianego odesłania do stosowania art. 91 ust. 1 tej ustawy.
Ponadto Rada Legislacyjna wnosi o zamieszczenie w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym przepisu, który umożliwi organowi nadzoru zastosowanie środka nadzoru w postaci wezwania (a więc środka nadzoru przewidzianego w projektowanym art. 90a ustawy o samorządzie gminnym) również w trakcie już trwającego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Takie rozwiązanie prawne miałoby istotny sens merytoryczny i celowościowy zwłaszcza wtedy, gdy organ nadzoru nie stosował wcześniej wobec danej uchwały lub zarządzenia organu gminy środka nadzoru przewidzianego w projektowanym art. 90a ustawy o samorządzie gminnym i wszczął od razu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia (na podstawie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym), zaś już w trakcie trwania tego ostatniego postępowania zorientował się czy też doszedł do wniosku, że w danym przypadku jest jednak szansa na doprowadzenie do wymaganego stanu zgodności z prawem poprzez zastosowanie przez niego łagodniejszego środka nadzoru w postaci wezwania. W takich przypadkach już trwające postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy powinno de lege ferenda ulegać zawieszeniu, zaś następnie powinno być albo umarzane (jeżeli organ gminy usunie nieprawidłowość samodzielnie po zastosowaniu się do wezwania), albo też wznawiane (jeżeli postępowanie nadzorcze wszczęte wezwaniem przewidzianym w projektowanym art. 90a ustawy o samorządzie gminnym nie zakończy się usunięciem przez organ gminy naruszenia w sposób, zakresie i terminie wskazanym przez organ nadzoru).
Rada Legislacyjna ponownie w tym miejscu podkreśla, że wszystkie uwagi poczynione przez nią w bieżącym punkcie niniejszej opinii mają zastosowanie nie tylko do projektowanych przepisów art. 90a ustawy o samorządzie gminnym (w zw. z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym), ale również do projektowanych przepisów art. 78a ustawy o samorządzie powiatowym (w zw. z art. 79 tej ustawy) oraz do projektowanych przepisów art. 81a ustawy o samorządzie województwa (w zw. z art. 82 tej ustawy), zaś jest tak z powodu identycznego brzmienia tych wszystkich projektowanych przepisów.
4. [Poważne usterki projektowanego art. 4 ust. 3a ustawy o samorządzie powiatowym] Dosyć poważnymi usterkami jest obarczony projektowany art. 4 ust. 3a ustawy o samorządzie powiatowym, przy czym ich geneza wynika w pierwszym rzędzie z braku w ustawie o samorządzie powiatowym klauzuli generalnej analogicznej do tej występującej w art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz w art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. Usterki legislacyjne projektowanego art. 4 ust. 3a ustawy o samorządzie powiatowym są tego rodzaju, że mogą one zmniejszyć skuteczność tego przepisu w osiąganiu założonych celów Projektu, a ponadto spowodują one niespójność systemową tego przepisu oraz przyczynią się do utrwalenia w stosunku do przepisów o zadaniach własnych powiatów stanu niezgodnego z Konstytucją RP.
Projektowany art. 4 ust. 3a ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że „Powiat może określić samodzielnie zadanie publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej lub sposób jego realizacji i finansowania, chyba że ustawa stanowi inaczej.”, przy czym kompetencja do tego określenia ma przysługiwać radzie powiatu (zob. projektowany art. 12 pkt 10b ustawy o samorządzie powiatowym). Ten projektowany przepis dotyczy w założeniu zadań własnych powiatu, co wynika z jego zamieszczenia po przepisach ustawy określających zadania własne powiatu (art. 4 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym), zaś jeszcze przed przepisem ustawy dotyczącym zadań zleconych powiatu (art. 3 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym) (argument z wykładni systemowej wewnętrznej). O ile wszakże w oparciu o analogicznie brzmiący projektowany art. 7 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz projektowany art. 14 ust. 1a ustawy o samorządzie województwa zarówno rada gminy, jak i sejmik województwa będą mogły konkretyzować odnośne klauzule generalne zawarte w tych ustawach wyrażające istotę zadań własnych, odpowiednio, gminy oraz województwa i przewidujące domniemanie zadań publicznych na rzecz gminy oraz województwa (zob. art. 6 i art. 7 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 ust. 2 i art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa), o tyle rada powiatu w oparciu o projektowany art. 4 ust. 3a ustawy o samorządzie powiatowym tego samego nie będzie mogła bynajmniej czynić. Nie będzie zaś tego mogła czynić z tego prozaicznego powodu, że w ustawie o samorządzie powiatowym w ogóle nie występuje tego rodzaju klauzula generalna, a przynajmniej nie występuje ona w takim konstrukcyjnym kształcie, jak to ma miejsce w ustawie o samorządzie gminnym oraz w ustawie o samorządzie województwa. Jak była już o tym mowa wyżej w punkcie I.3 niniejszej opinii, w oparciu o klauzule generalne zawarte w ustawie o samorządzie gminnym oraz w ustawie o samorządzie województwa – a które to klauzule nie tylko określają istotę zadań własnych gminy i województwa, ale ponadto przewidują domniemanie zadań publicznych na rzecz tych jednostek samorządu terytorialnego – gminy i województwa już de lege lata mogą wykonywać wszelkie zadania publiczne o znaczeniu, odpowiednio, gminnym (lokalnym) i wojewódzkim, polegające na zaspokajaniu potrzeb odnośnych wspólnot samorządowych, nawet jeżeli te zadania nie są wprost przewidziane w ustawie, o ile wszakże dane zadanie nie jest wyraźnie ustawowo zastrzeżone organom administracji rządowej lub organom innych władz publicznych. Projektowane przepisy art. 7 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 1a ustawy o samorządzie województwa dodatkowo wzmocnią ten kierunek wykładni. Tymczasem w ustawie o samorządzie powiatowym nie ma analogicznej klauzuli generalnej, która by wyrażała domniemanie zadań publicznych na rzecz powiatu. W tym względzie art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi jedynie, że „Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym”, po czym przepis ten wymienia ponad dwadzieścia obszarów, zakresów czy też rodzajów tych zadań. Dodatkowo zaś art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że „Ustawy mogą określać inne zadania powiatu.”.[46] Biorąc to pod uwagę należy uznać, że w oparciu o projektowany art. 4 ust. 3a ustawy o samorządzie powiatowym (w zw. z projektowanym art. 12 pkt 10b tej ustawy) rada powiatu będzie mogła określić samodzielnie co najwyżej takie zadanie publiczne, które już jest określone ustawowo, a więc jest objęte ustawowym i zamkniętym katalogiem zadań własnych powiatu, i będzie mogła te już określone ustawowo zadanie jedynie skonkretyzować lub uszczegółowić. W oparciu o omawiany projektowany przepis rada powiatu nie będzie natomiast mogła określić takiego zadania publicznego powiatu, które w ogóle nie jest określone ustawowo, nawet jeżeli zadanie to polega na zaspokajaniu potrzeb powiatowej wspólnoty samorządowej i jest zadaniem ponadgminnym, a ponadto nie zostało ono zastrzeżone na rzecz organów administracji rządowej i nie narusza właściwości samorządu województwa. Brak możliwości określenia przez radę powiatu takiego właśnie zadania publicznego jako zadania powiatu i związane z tym ograniczenie samodzielności powiatu istotnie ogranicza, a może i wręcz całkowicie eliminuje praktyczne znaczenie projektowanego art. 4 ust. 3a ustawy o samorządzie powiatowym.
Należy przy tym podkreślić, że sam tylko projektowany art. 4 ust. 3a ustawy o samorządzie powiatowym nie przełamie opisanej powyżej reguły istnienia zamkniętego katalogu zadań własnych powiatu i nie spowoduje samoistnie przydania powiatowi kompetencji do określania nowego zadania własnego, gdyż ten projektowany przepis pozwala wprawdzie powiatowi (a konkretnie pozwala radzie powiatu) „określić samodzielnie zadanie publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej”, ale jednocześnie czyni wyraźne zastrzeżenie: „chyba że ustawa stanowi inaczej”. Tymczasem w tym przypadku ustawa stanowi właśnie inaczej, a konkretnie inaczej stanowi sama ustawa o samorządzie powiatowym, która przewiduje zamknięty ustawowo katalog zadań własnych powiatu (art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym) i dozwala na rozbudowę tego katalogu jedynie poprzez inne ustawy (art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym). Jedynie zatem ewentualne istnienie w ustawie o samorządzie powiatowym klauzuli generalnej analogicznej do tej przewidzianej w ustawie o samorządzie gminnym oraz w ustawie o samorządzie województwa, wyrażającej domniemanie zadań publicznych na rzecz powiatu,[47] mogłoby spowodować nadanie projektowanemu przepisowi art. 4 ust. 3a ustawy o samorządzie powiatowym bardziej praktycznego znaczenia.
Co więcej, w przekonaniu Rady Legislacyjnej wprowadzenie do ustawy o samorządzie powiatowym klauzuli generalnej opisującej istotę zadań własnych powiatu i wyrażającej domniemanie zadań publicznych na rzecz powiatu jest polskiemu ustawodawcy konstytucyjnie nakazane, a konkretnie nakazuje to uczynić art. 163 Konstytucji RP. Ten ostatni przepis stanowi, że „Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych.”.
Rada Legislacyjna ma świadomość faktu, że na temat prawnego znaczenia art. 163 Konstytucji RP toczy się w doktrynie prawa istotny spór prawny. Niektórzy autorzy twierdzą, że jednostki samorządu terytorialnego bezpośrednio w oparciu o ten przepis Konstytucji RP mogą realizować zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję RP lub ustawy na rzecz innych władz publicznych, o ile są to rzecz jasna zadania służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej (zob. art. 166 ust. 1 Konstytucji RP). Jak się w tym kontekście twierdzi, dla realizacji takich zadań publicznych jednostki samorządu terytorialnego nie potrzebują istnienia szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie, gdyż mogą to czynić w oparciu o domniemanie z art. 163 Konstytucji RP.[48] Radzie Legislacyjnej bliższy jest wszakże pogląd, zgodnie z którym ani przepisu art. 163 Konstytucji RP, ani odnośnych przepisów Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (ratyfikowanej w Polsce za zgodą wyrażoną w ustawie)[49] nie można rozumieć w ten sposób, że wprost na podstawie Konstytucji RP (lub na podstawie Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego) jednostki samorządu terytorialnego mają prawo i roszczenie do tego, aby wykonywać wszelkie zadania publiczne o znaczeniu samorządowym (lokalnym lub regionalnym), nawet te nieprzyznane im ustawami. Ewentualne przyjęcie stanowiska o takim właśnie prawie czy roszczeniu samorządu terytorialnego nawiązywałoby do podejścia naturalistycznego, zrównującego status prawny jednostek samorządu terytorialnego ze statusem prawnym jednostek (obywateli), co oczywiście jest na gruncie Konstytucji RP niedopuszczalne. To bowiem ustawodawca decyduje i powinien decydować o zakresie zadań przysługujących jednostkom samorządu terytorialnego, choć oczywiście respektując stosowne normy Konstytucji RP, w tym art. 16 ust. 2 zd. 2 Konstytucji RP oraz zasadę pomocniczości.[50] Pogląd ten znajduje swoje normatywne wsparcie w samej Konstytucji RP, która wyraźnie przecież stanowi, że zadania samorządu terytorialnego (w tym jego zadania własne) przysługują mu „w ramach ustaw” (art. 16 ust. 2 zd. 2 Konstytucji RP), a więc nie wystarczą w tym względzie same tylko normy Konstytucji RP.
W tym kontekście pojawia się pytanie, jak pogodzić ze sobą konstytucyjne domniemanie właściwości zadań publicznych na rzecz jednostek samorządu terytorialnego (art. 163 Konstytucji RP) z konstytucyjnym wymogiem przysługiwania jednostkom samorządu terytorialnego ich zadań publicznych „w ramach ustaw” (art. 16 ust. 2 zd. 2 Konstytucji RP)? Otóż zdaniem Rady Legislacyjnej wyjście z tej pozornej sytuacji kolizyjnej jest doprawdy proste. Mianowicie, to ustawodawca zwykły jest konstytucyjnie zobligowany do tego, by w ustawach przyznających jednostkom samorządu terytorialnego zadania publiczne (zadania własne) stworzyć równocześnie klauzulę generalną realizującą (implementującą) konstytucyjne domniemanie przewidziane w art. 163 Konstytucji RP. Tym samym w ustawach ustrojowych dotyczących poszczególnych kategorii jednostek samorządu terytorialnego powinien się znaleźć przepis wyraźnie stanowiący, że do zakresu zadań danej kategorii jednostek samorządu terytorialnego należą wszystkie zadania publiczne, polegające na zaspokajaniu potrzeb odnośnych wspólnot samorządowych, o ile nie są one zastrzeżone na rzecz innych organów lub władz publicznych, w tym w szczególności na rzecz administracji rządowej. W ten sposób pogodzony zostanie ze sobą, z jednej strony, konstytucyjny wymóg ustawowej podstawy zadań publicznych samorządu terytorialnego (art. 16 ust. 2 zd. 2 Konstytucji RP) oraz, z drugiej strony, konstytucyjne domniemanie na rzecz jednostek samorządu terytorialnego zadań publicznych niezastrzeżonych przez Konstytucję RP lub ustawy dla organów innych władz publicznych (art. 163 Konstytucji RP). W przypadku gmin i samorządowych województw polski ustawodawca już dawno zrealizował konstytucyjny wymóg wynikający z art. 163 Konstytucji RP, podczas gdy w odniesieniu do powiatów ta konstytucyjna powinność nie została jeszcze przez niego zrealizowana. Brak w ustawie o samorządzie powiatowym klauzuli generalnej wyrażającej istotę zadań własnych powiatów i przewidującej domniemanie zadań publicznych na ich rzecz jest w doktrynie prawa samorządowego oceniany jako przeoczenie ustawodawcy.[51] Zdaniem Rady Legislacyjnej jest to nie tylko przeoczenie ustawodawcy, ale również ustawowy stan prawny niezgodny z Konstytucją RP. Obecne prace nad Projektem stanowią dobrą okazję do skorygowania tego niekonstytucyjnego stanu prawnego, tym bardziej, że – jak to już Rada Legislacyjna zauważyła powyżej – bez wprowadzenia do ustawy o samorządzie powiatowym tego rodzaju klauzuli generalnej praktyczne znaczenie projektowanego art. 4 ust. 3a ustawy o samorządzie powiatowym – w zakresie, w jakim przepis ten upoważnia powiat do samodzielnego określania zadania publicznego służącego zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej – będzie bardzo nikłe. Znaczenie tego projektowanego przepisu będzie się bowiem w praktyce sprowadzało do dania powiatom prawnej możliwości co najwyżej konkretyzowania czy też uszczegóławiania ich zadań publicznych już określonych ustawowo.
Niezależnie od powyższego projektowany art. 4 ust. 3a ustawy o samorządzie powiatowym ma jeszcze ten mankament, że nie przesądza wyraźnie, że na podstawie tego przepisu powiat może określić samodzielnie jedynie takie zadanie publiczne służące zaspokojeniu potrzeb wspólnoty samorządowej, które „ma charakter ponadgminny”. Brak zamieszczenia w projektowanym art. 4 ust. 3a ustawy o samorządzie powiatowym takiego właśnie zastrzeżenia może doprowadzić do powstawania niepożądanych kolizji z zadaniami własnymi gminy. Co prawda art. 4 ust. 6 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że „Zadania powiatu nie mogą naruszać zakresu działania gmin”, ale wymóg systemowej spójności projektowanego przepisu art. 4 ust. 3a ustawy o samorządzie powiatowym – i to zarówno spójności wewnętrznej, jak i zewnętrznej – implikuje konieczność posłużenia się w tym projektowanym przepisie tym samym sformułowaniem wyrażającym istotę zadań własnych powiatów, które zostało użyte w art. 4 ust. 1 in principio ustawy o samorządzie powiatowym, a więc w przepisie określającym generalną istotę zadań własnych powiatów. Tym zaś sformułowaniem – występującym w art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, ale ewidentnie brakującym w projektowanym art. 4 ust. 3a tej ustawy – jest określenie mówiące o „charakterze ponadgminnym” zadań własnych powiatów. Ponadto w tym projektowanym przepisie zasadne byłoby zamieszczenie spójnika „lub” jako rozdzielającego kompetencję powiatu do określania sposobu realizacji zadania własnego powiatu od kompetencji do określania sposobu finansowania tego zadania. W obecnym brzmieniu projektowanego art. 4 ust. 3a ustawy o samorządzie powiatowym obie te kompetencje powiatu są połączone spójnikiem koniunkcji. Tymczasem wyżej w odniesieniu do gmin była już mowa o tym, dlaczego takie rozwiązanie prawne jest niewłaściwe (zob. uwagi wyżej w punkcie II.2 niniejszej opinii).
Finalnie zatem Rada Legislacyjna proponuje nadanie projektowanemu przepisowi art. 4 ust. 3a ustawy o samorządzie powiatowym następującego brzmienia: „Powiat może określić samodzielnie zadanie publiczne o charakterze ponadgminnym służące zaspokajaniu potrzeb powiatowej wspólnoty samorządowej lub sposób jego realizacji lub finansowania, chyba że ustawa stanowi inaczej.”. Równocześnie Rada Legislacyjna postuluje wprowadzenie do art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym przepisu o charakterze klauzuli generalnej w następującym brzmieniu: „Do zakresu działania powiatu należą wszystkie zadania publiczne o charakterze ponadgminnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych organów władzy publicznej, w tym administracji rządowej, gminy lub województwa.”.
5. [Konieczność doprecyzowania projektowanego art. 14 ust. 1a ustawy o samorządzie województwa] Projektowany art. 14 ust. 1a ustawy o samorządzie województwa powinien zostać doprecyzowany w celu zapewnienia jego spójności systemowej wewnętrznej i zewnętrznej. Projektowany art. 14 ust 1a ustawy o samorządzie województwa stanowi, że „Województwo może określić samodzielnie zadanie publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej lub sposób jego realizacji i finansowania, chyba że ustawa stanowi inaczej.”. Mankamenty legislacyjne tego przepisu pokrywają się w sporej mierze z tymi niedociągnięciami, które zostały już wyżej omówione przez Radę Legislacyjną w odniesieniu do projektowanego art. 7 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (zob. uwagi wyżej w punkcie II.2 niniejszej opinii). Mianowicie, w projektowanym art. 14 ust. 1a ustawy o samorządzie województwa nie określono charakteru zadań własnych województwa w sposób kompatybilny z opisaniem tego charakteru w przepisach ogólnych tej ustawy determinujących istotę zadań własnych województwa, a którymi to przepisami są art. 2 ust. 2 i art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Mianowicie, w projektowanym art. 14 ust. 1a ustawy o samorządzie województwa należałoby de lege ferenda jednoznaczne przesądzić, że zadania publiczne województwa, mogące być określane przez nie na podstawie tego przepisu, są zadaniami „o charakterze wojewódzkim”, które służą zaspokajaniu potrzeb „wojewódzkiej” wspólnoty samorządowej. Brak zamieszczenia w projektowanym art. 14 ust. 1a ustawy o samorządzie województwa tychże wzmianek o „wojewódzkim charakterze” odnośnych zadań publicznych oraz o zaspokajaniu w ich ramach potrzeb „wojewódzkiej” wspólnoty samorządowej rodzi zupełnie niepotrzebną niespójność pojęciową pomiędzy tym projektowanym przepisem a przepisami art. 2 ust. 2 i art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa (niespójność systemowa wewnętrzna), a ponadto może prowokować niepotrzebne wątpliwości odnośnie do rozgraniczenia (delimitacji), z jednej strony, zadań własnych województwa oraz, z drugiej strony, zadań własnych gmin i powiatów (niespójność systemowa zewnętrzna). W celu wyeliminowania tych niedociągnięć Rada Legislacyjna proponuje nadanie projektowanemu przepisowi art. 14 ust. 1a ustawy o samorządzie województwa następującego brzmienia: „Województwo może określić samodzielnie zadanie publiczne o charakterze wojewódzkim służące zaspokajaniu potrzeb wojewódzkiej wspólnoty samorządowej lub sposób jego realizacji lub finansowania, chyba że ustawa stanowi inaczej.”.
6. [Wątpliwości co do uzasadnienia projektowanego art. 13 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa] Projektowany art. 13 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa został uzasadniony przez autorów Projektu w sposób całkowicie nietrafny i nieprzekonujący. Art. 13 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa w brzmieniu przewidzianym w Projekcie znosi (cofa) możliwość tworzenia przez województwa poza sferą użyteczności publicznej spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółek akcyjnych, a także możliwość przystępowania przez województwa do takich spółek, jeżeli działalność takich spółek polega „na wykonywaniu działalności w zakresie telekomunikacji służących rozwojowi województwa”. De lege lata taka prawna możliwość istnieje, zaś w uzasadnieniu Projektu zniesienie tej możliwości jego autorzy motywują tym, że „taka działalność mieści się w sferze użyteczności publicznej – stanowi o tym art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2025 r. poz. 311). Zatem, taką działalność w zakresie telekomunikacji samorząd województwa może prowadzić na zasadach i w formach określonych w art. 13 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.”.[52] Art. 13 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa stanowi zaś, że „W sferze użyteczności publicznej województwo może tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, spółki akcyjne lub spółdzielnie, a także może przystępować do takich spółek lub spółdzielni.”.
W tym kontekście Rada Legislacyjna nie kwestionuje bynajmniej prawa autorów Projektu czy też prawa polskiego ustawodawcy do przesądzenia, że poza sferą użyteczności publicznej województwo nie może prowadzić działalności w zakresie telekomunikacji poprzez udział w spółkach. Taki zabieg ustawodawcy jest formalnie dopuszczalny. Rzecz jednak w tym, że podane w tym przypadku przez autorów Projektu uzasadnienie tego zabiegu jest jednak mylące i nietrafne. Otóż powołana przez nich ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (dalej: „specustawa telekomunikacyjna”) bynajmniej nie przesądza, że cała działalność jednostek samorządu terytorialnego (w tym cała działalność województwa) w zakresie telekomunikacji jest działalnością o charakterze użyteczności publicznej. W tym względzie autorzy Projektu powołują się na art. 3 ust. 1 specustawy telekomunikacyjnej, ale w istocie kwestię tę reguluje art. 3 ust. 4 specustawy telekomunikacyjnej (w zw. z art. 3 ust. 1 tej ustawy). Ten ostatni przepis stanowi, że „Działalność, o której mowa w ust. 1, należy do zadań własnych o charakterze użyteczności publicznej jednostki samorządu terytorialnego.”. Z tego przepisu jasno wynika, że działalnością jednostek samorządu terytorialnego o charakterze użyteczności publicznej jest – a właściwie musi być – jedynie ta działalność w zakresie telekomunikacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 specustawy telekomunikacyjnej.[53] Natomiast działalność jednostek samorządu terytorialnego w zakresie telekomunikacji wyraźnie niewyspecyfikowana w art. 3 ust. 1 specustawy telekomunikacyjnej (np. świadczenie przez województwo usług telekomunikacyjnych na rzecz innych podmiotów niż wymienione w art. 3 ust. 1 pkt 3 specustawy telekomunikacyjnej) bynajmniej nie musi się mieścić w zakresie zadań o charakterze użyteczności publicznej: może, ale nie musi. Ze względu na otwarty katalog zadań własnych województw (art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa) oraz z uwagi na klauzulę generalną wyrażającą domniemanie zadań publicznych na rzecz samorządu województwa (art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa) województwo formalnie może prowadzić działalność w zakresie telekomunikacji inną niż ta określona w art. 3 ust. 1 specustawy telekomunikacyjnej poza sferą użyteczności publicznej, byleby tylko działalność ta służyła prawidłowo zdefiniowanemu zaspokajaniu konkretnych potrzeb wojewódzkiej wspólnoty samorządowej.[54] Po zmianie brzmienia art. 13 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa w sposób przewidziany w Projekcie województwo nie będzie mogło prowadzić działalności w zakresie telekomunikacji poza sferą użyteczności publicznej poprzez udział w spółkach kapitałowych. Nie znaczy to wszakże, że takiej działalności nie ma w ogóle i że województwo nie może i nie będzie mogło jej w ogóle prowadzić. Raz jeszcze bowiem należy powtórzyć, że art. 3 ust. 4 specustawy telekomunikacyjnej kwalifikuje do sfery użyteczności publicznej jedynie tę działalność jednostek samorządu terytorialnego w zakresie telekomunikacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 tej ustawy. W takim układzie należy stwierdzić, że art. 13 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa w brzmieniu przewidzianym w Projekcie – wbrew temu, co twierdzą autorzy Projektu w jego uzasadnieniu – nie ma charakteru jedynie porządkowego, lecz w istocie odbiera województwom określone istniejące obecnie uprawnienie, a mianowicie uprawnienie do uczestniczenia w spółkach kapitałowych wykonujących poza sferą użyteczności publicznej działalność w zakresie telekomunikacji inną niż określona w art. 3 ust. 1 specustawy telekomunikacyjnej.
Co więcej, w doktrynie zwrócono uwagę na okoliczność, że znaczenie przepisu art. 3 ust. 4 specustawy telekomunikacyjnej polega na tym, że ustawodawca nakazuje w ten sposób województwom (a także gminom oraz powiatom) prowadzenie działalności w zakresie telekomunikacji określonej w art. 3 ust. 1 tej ustawy jako zadania o charakterze użyteczności publicznej, a więc w sposób konstytutywny i wymagany dla zadań o charakterze użyteczności publicznej, tak jak zadania te są zdefiniowane przede wszystkim w art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej[55] oraz w art. 9 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (tzn. chodzi przede wszystkim o wymóg bieżącego i nieprzerwanego zaspokajania zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych). Nie znaczy to jednak, że de lege lata samorządowe województwa w ogóle nie mogą wykonywać działalności w zakresie telekomunikacji określonej w art. 3 ust. 1 specustawy telekomunikacyjnej poza sferą użyteczności publicznej. Pomimo brzmienia art. 3 ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 1 specustawy telekomunikacyjnej, województwa mogą wykonywać działalność w zakresie telekomunikacji określoną w art. 3 ust. 1 specustawy telekomunikacyjnej poza sferą użyteczności publicznej, ale tylko wtedy, gdy spełnione są warunki określone w art. 13 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa (ten ostatni przepis jest bowiem w tym przypadku przepisem o charakterze lex specialis), a więc gdy województwo czyni to poprzez udział w spółkach kapitałowych oraz gdy taka działalność w zakresie telekomunikacji poza sferą użyteczności publicznej służy rozwojowi województwa.[56] W efekcie, również i w tym zakresie – a więc w odniesieniu do działalności w zakresie telekomunikacji określonej w art. 3 ust. 1 specustawy telekomunikacyjnej – art. 13 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa w brzmieniu przewidzianym w Projekcie nie ma charakteru jedynie porządkowego, lecz w istocie odbiera województwom określone istniejące obecnie uprawnienie, a mianowicie uprawnienie do uczestniczenia w spółkach kapitałowych wykonujących poza sferą użyteczności publicznej działalność w zakresie telekomunikacji określoną w art. 3 ust. 1 specustawy telekomunikacyjnej.
Rada Legislacyjna nie kwestionuje prawa ustawodawcy do odebrania samorządowym województwom przysługujących im obecnie uprawnień do wykonywania działalności w zakresie telekomunikacji poza sferą użyteczności publicznej poprzez udział w spółkach kapitałowych. Po wejściu w życie art. 13 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa w brzmieniu przewidzianym w Projekcie województwa nadal będą mogły wykonywać działalność w zakresie telekomunikacji poza sferą użyteczności publicznej (i to zarówno tę określoną w art. 3 ust. 1 specustawy telekomunikacyjnej, jak i tę wykraczającą poza zakres art. 3 ust. 1 specustawy telekomunikacyjnej), aczkolwiek nie będą już tego mogły czynić poprzez uczestniczenie w spółkach kapitałowych. Nawiasem mówiąc, bardzo istotnie utrudni im to efektywne prowadzenie tego rodzaju działalności. Rzecz jednak w tym, że uzasadnienie Projektu nie powinno mylnie twierdzić i wprowadzać w błąd, że zmiana w art. 13 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa ma charakter jedynie porządkowy, lecz należy otwarcie przyznać, że w zakresie opisanym wyżej Projekt odbiera samorządowym województwom przysługujące im de lege lata uprawnienie do uczestniczenia w spółkach kapitałowych wykonujących działalność w zakresie telekomunikacji poza sferą użyteczności publicznej.
7. [Mankamenty uzasadnienia w odniesieniu do zmian w ustawieo organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej] Projektowany art. 16a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (dalej: „ustawa o działalności kulturalnej”) umożliwia wszystkim organizatorom instytucji kultury (a więc nie tylko jednostkom samorządu terytorialnego, ale również ministrom i kierownikom urzędów centralnych) powierzanie pełnienia obowiązków dyrektora instytucji kultury wyznaczonej przez organizatora osobie (dalej: „p.o. dyrektora”) w przypadku instytucji artystycznej na okres nie dłuższy niż do końca drugiego sezonu artystycznego następującego po sezonie, w którym dotychczasowy dyrektor przestał pełnić swoją funkcję, a w przypadku instytucji kultury innej niż instytucja artystyczna – na okres nie dłuższy dwa lata. Jest to zatem okres o jeden rok dłuższy niż pod rządami obecnych przepisów (art., 16a ustawy o działalności kulturalnej). W uzasadnieniu projektu poświęcono tej zmianie tylko jedno zdanie, stwierdzając, że: „Ponadto projektowane zmiany zakładają: korektę podmiotów opiniujących regulamin organizacyjny określający organizację wewnętrzną instytucji kultury oraz wydłużenie okresów pełnienia obowiązków dyrektora instytucji kultury osobie, której powierzono pełnienie tej funkcji (do końca drugiego sezonu artystycznego oraz na okres nie dłuższy niż dwa lata)” (uzasadnienie, s. 6). Zatem nie podano żadnego ratio legis przemawiającego za taką zmianą. O ocenie skutków regulacji tej kwestii też nie poświęcono uwagi. Tymczasem jest dość oczywiste, że zwłaszcza w przypadku instytucji kultury będących instytucjami artystycznymi dłuższe zarządzanie taką instytucją przez p.o. dyrektora – powodując utrzymujący się stan tymczasowości – nie sprzyja osiąganiu rezultatów artystycznych na odpowiednim poziomie, gdyż nie można planować działań w dłuższej perspektywie czasowej, a ponadto w przypadku takiego zarządzania trudno o formułowanie wizji długookresowego rozwoju instytucji. Rada Legislacyjna nie przesądza, że argumenty za przedłużeniem maksymalnego okresu, w którym p.o. dyrektor będzie mógł pełnić obowiązki, nie istnieją. Jednakże postuluje, aby w uzasadnieniu Projektu racje przesądzające o przyjęciu takiego rozwiązania zostały wprost podane.
8. [Brak w Projekcie przepisów przejściowych] Projekt w ogóle nie przewiduje przepisów przejściowych, podczas gdy po wejściu w życie Projektu (jako przyszłej ustawy) niewątpliwie powstaną sytuacje, które będą wymagały podejmowania określonych rozstrzygnięć intertemporalnych. Dla ich pełnego i gwarantującego pewność prawną unormowania dobrze byłoby zatem zamieścić w Projekcie co najmniej dwa przepisy przejściowe.
Po pierwsze, w przepisach przejściowych warto by rozstrzygnąć, że środek nadzoru przewidziany w projektowanych przepisach art. 90a ustawy o samorządzie gminnym, art. 78a ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 81a ustawy o samorządzie województwa (czyli wezwanie) może być zastosowany przez organ nadzoru także w trakcie już trwającego postępowania w sprawie zastosowania środka nadzoru w postaci stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego (a więc w trakcie trwania postępowania przewidzianego w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym lub art. 82 ustawy o samorządzie województwa), jeżeli postępowanie takie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy (obecnie Projektu). Zamieszczenie w Projekcie tego rodzaju przepisu przejściowego Rada Legislacyjna rekomenduje na wypadek, gdyby autorzy Projektu zdecydowali się nie przyjmować propozycji Rady Legislacyjnej wyrażonej wyżej w punkcie II.3, zgodnie z którą takie rozwiązanie mogłoby stanowić normalne (regularne) uprawnienie organu nadzoru w ramach prowadzonego przez niego postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego. Jeżeli jednak autorzy Projektu na to się nie zdecydują, to powinni chociaż rozważyć stworzenie takiego rozwiązania jako mającego charakter przejściowy (intertemporalny), stosowany w związku z wejściem w życie przyszłej ustawy (obecnie Projektu). Tego rodzaju przepis przejściowy miałby swój merytoryczny sens wówczas, gdy w trakcie już trwającego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego, wszczętego przed dniem wejścia w życie ustawy (obecnie Projektu), organ nadzoru, po wejściu ustawy w życie, dojdzie do wniosku, że dla zrealizowania pożądanego celu w postaci przywrócenia stanu zgodnego z prawem w pełni wystarczające będzie zastosowanie środka nadzoru w postaci wezwania, poprzednio nieistniejącego, zaś po wejściu w życie Projektu (przyszłej ustawy) mającego już podstawę normatywną. W takim układzie w przepisach przejściowych Projektu należałoby de lege ferenda przewidzieć prawną dopuszczalność zawieszenia wówczas przez organ nadzoru trwającego postępowania nadzorczego oraz obowiązek jego późniejszego umorzenia (jeżeli organ jednostki samorządu terytorialnego usunie nieprawidłowość samodzielnie po zastosowaniu się do wezwania wystosowanego przez organ nadzoru) albo też wznowienia (jeżeli postępowanie nadzorcze wszczęte wezwaniem wystosowanym przez organ nadzoru nie zakończy się usunięciem przez organ jednostki samorządu terytorialnego naruszenia w sposób, zakresie i terminie wskazanym przez organ nadzoru).
Warto dodać, że dla prawnej dopuszczalności zastosowania w przyszłości takiego rozwiązania intertemporalnego nie będzie bynajmniej wystarczające kierowanie się generalną regułą intertemporalną, zgodnie z którą w razie braku w ustawie przepisów przejściowych zastosowanie znajdują przepisy nowe (a nie dotychczasowe).[57] Do podjęcia bowiem przez organ nadzoru opisanych wyżej rozstrzygnięć władczych, to znaczy rozstrzygnięć w postaci zawieszenia trwającego postępowania nadzorczego, jego umorzenia lub podjęcia, organ ten potrzebuje wyraźnej ustawowej podstawy prawnej o charakterze szczególnym, obecnie nieistniejącej, a mogącej zostać wykreowaną właśnie w przepisach przejściowych Projektu.
Po drugie, przepisy przejściowe są nie tylko pożądane, ale wręcz prawnie konieczne w odniesieniu do procesów uregulowanych w art. 16a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w brzmieniu przewidzianym w Projekcie, w zw. z art. 15, 15a i 16 tej ustawy. Jak już wskazano, projektowany art. 16a ustawa o działalności kulturalnej umożliwia wszystkim organizatorom instytucji kultury (a więc nie tylko jednostkom samorządu terytorialnego, ale również ministrom i kierownikom urzędów centralnych) powierzanie pełnienia obowiązków dyrektora instytucji kultury wyznaczonej przez organizatora osobie (dalej: „p.o. dyrektora”) na okres czasu dłuższy o jeden rok, niż to jest dopuszczalne na podstawie obecnie obowiązujących przepisów, przy czym na podstawie art. 16a ustawy o działalności kulturalnej – zarówno w obecnym brzmieniu, jak i w brzmieniu przewidzianym w Projekcie – organizator może wyznaczyć p.o. dyrektora bez konieczności przeprowadzenia konkursu (o którym mowa w art. 16 ustawy o działalności kulturalnej) lub bez potrzeby przeprowadzenia postępowania w sprawie wyboru zarządcy na podstawie ustawy Prawo zamówień publicznych[58] (o czym jest mowa w art. 15a ustawy o działalności kulturalnej), lub bez konieczności zasięgnięcia opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych (o czym jest mowa w art. 15 ustawy o działalności kulturalnej). De lege lata organizator może wyznaczyć p.o. dyrektora instytucji kultury na określony okres czasu (zob. art. 16a ustawy o działalności kulturalnej), zaś Projekt przedłuża ten dopuszczalny okres o jeden rok (zob. art. 16a ustawy o działalności kulturalnej w brzmieniu przewidzianym w Projekcie). Co prawda w sytuacji braku zamieszczenia w Projekcie przepisów przejściowych dotyczących projektowanego art. 16a ustawy o działalności kulturalnej po wejściu w życie ustawy (obecnie Projektu) bezpośrednie zastosowanie znajdzie co do zasady ten projektowany przepis w nowym brzmieniu, czyli można będzie od biedy w ostateczności przyjąć, że p.o. dyrektora instytucji kultury wyznaczony przez organizatora na określony okres przed dniem wejścia w życie ustawy może mieć po jej wejściu w życie przedłużony ten okres o maksymalnie jeden rok (tak jak dopuszcza to art. 16a ustawy o działalności kulturalnej w brzmieniu przewidzianym w Projekcie), o ile organizator instytucji kultury na to się zdecyduje i przedłuży z osobą będącą p.o. dyrektora stosowną umowę lub przedłuży dla niego okres trwania aktu powołania. Taka wykładnia intertemporalna będzie zasadniczo dopuszczalna. Ale praktyczny problem pojawi się wtedy, gdy w okresie przed wejściem w życie ustawy (obecnie Projektu) organizator wyznaczy p.o. dyrektora instytucji kultury na określony okres i przed upływem tego okresu, a równocześnie jeszcze przed wejściem w życie ustawy (obecnie Projektu), organizator instytucji kultury rozpocznie już proces powoływania, wyboru lub wyłaniania nowego dyrektora lub zarządcy instytucji kultury i w tym celu dokona – przed dniem wejścia w życie ustawy – wszczęcia stosownego postępowania opiniodawczego (na podstawie art. 15 ustawy o działalności kulturalnej) lub dokona wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego (na podstawie art. 15a ustawy o działalności kulturalnej) lub dokona wszczęcia konkursu (na podstawie art. 16 ustawy o działalności kulturalnej). W takiej sytuacji pojawi się problem intertemporalny polegający na tym, czy organizatorowi instytucji kultury jest prawnie dopuszczalne przerwanie i zakończenie już trwającej procedury powoływania, wyboru lub wyłaniania nowego dyrektora lub zarządcy instytucji kultury, tak aby można było z dotychczasowym p.o. dyrektora przedłużyć umowę lub wydłużyć ważność aktu powołania o maksymalnie jeden rok, tak jak to przewiduje art. 16a ustawy o działalności kulturalnej w brzmieniu przewidzianym w Projekcie.
Należy przy tym zaznaczyć, że opisany wyżej problem ma charakter typowo intertemporalny i jest związany z koniecznością autorytatywnego rozstrzygnięcia, jakie wartości powinny wówczas przeważyć, a mianowicie czy ważniejsze jest zaufanie do organów państwa i pewność prawa, czego wyrazem byłoby respektowanie wszczętych przed wejściem w życie ustawy (obecnie Projektu) procedur powoływania, wyboru lub wyłaniania nowego dyrektora lub zarządcy instytucji kultury, czy też istotniejsza jest potrzeba bezpośredniego stosowania nowych przepisów i realizowania interesów osób już wyznaczonych wcześniej jako p.o. dyrektora oraz interesów organizatora instytucji kultury (związanych z prowadzoną przez niego polityką personalną). Nie chodzi więc tutaj o to, czy jest prawnie dopuszczalne przerwanie lub unieważnienie już wszczętej procedury konkursowej lub zamówieniowej jako takiej, w oparciu o przepisy prawne dotyczące konkursów lub postępowań w sprawie udzielenia zamówienia publicznego. Takie przerwanie lub unieważnienie jest prawnie dopuszczalne w przypadku, gdy przewiduje to ustawa o działalności kulturalnej (zob. np. art. 16 ust. 11 ustawy o działalności kulturalnej) lub regulamin komisji konkursowej[59] lub w przypadku postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego – gdy dopuszcza to ustawa Prawo zamówień publicznych.[60] Tymczasem w omawianych tutaj przypadkach chodzi o coś znacznie więcej niż tylko prawna dopuszczalność przerwania lub unieważnienia tego rodzaju postępowania w oparciu o właściwą dla niego podstawę prawną: chodzi tu mianowicie o rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnej, związanej z prawną dopuszczalnością albo prawną niedopuszczalnością zastosowania przez organizatora instytucji kultury po wejściu w życie (obecnie Projektu) przepisu art. 16a ustawy o działalności kulturalnej w nowym brzmieniu wobec p.o. dyrektora powołanego przed dniem wejście w życie ustawy, w sytuacji, gdy przed wejściem w życie ustawy stosowne postępowanie opiniodawcze, zamówieniowe lub konkursowe dotyczące powołania, wyboru lub wyłonienia dyrektora lub zarządcy instytucji kultury zostało już wszczęte i gdy osoby chcące przystąpić do tego postępowania lub już w nim uczestniczące poczyniły określone przygotowania i działają w zaufaniu do zainicjowanych przez organizatora instytucji kultury procedur, a jednocześnie organizator lub p.o. dyrektora także manifestują określone swoje interesy i pragną zastosować w ich sytuacji przepisy nowe, dla nich bardziej korzystne, czyli art. 16a ustawy o działalności kulturalnej w nowym brzmieniu. To jest typowa kolizja wartości związana z sytuacją intertemporalną, którą bezwzględnie w określonym kierunku musi rozstrzygnąć sam ustawodawca. Dlatego też Rada Legislacyjna zwraca uwagę autorom Projektu, że w tym zakresie przepisy przejściowe Projektu są bezwzględnie konieczne. Przy czym Rada Legislacyjna jest zdania, że w sytuacji, w której przed wejściem w życie ustawy (obecnie Projektu) stosowne postępowanie opiniodawcze, zamówieniowe lub konkursowe w sprawie powołania, wyboru lub wyłonienia nowego dyrektora lub zarządcy instytucji kultury zostało już wszczęte, tam absolutnie nie powinno być prawnie dopuszczalne stosowanie art. 16a ustawy o działalności kulturalnej w nowym brzmieniu wobec p.o. dyrektora powołanego przed dniem wejścia w życie ustawy. W takim przypadku powinien znajdować zastosowanie art. 16a ustawy o działalności kulturalnej w dotychczasowym brzmieniu.
Tym bardziej art. 16a ustawy o działalności kulturalnej w brzmieniu dotychczasowym (a nie w brzmieniu nowym) powinien mieć zastosowanie w przypadkach, gdy stosowne postępowanie opiniodawcze, zamówieniowe lub konkursowe w sprawie powołania, wyboru lub wyłonienia dyrektora lub zarządcy instytucji kultury zostanie już przed wejściem w życie ustawy (obecnie Projektu) skutecznie zakończone i będzie ono kulminowało – jeszcze przed wejściem ustawy w życie – powołaniem, wyborem lub wyłonieniem dyrektora lub zarządcy instytucji kultury, a jednocześnie na swoim stanowisku wciąż będzie pozostawał dotychczasowy p.o. dyrektora, któremu umowa lub okres trwania aktu powołania mają się skończyć dopiero po wejściu ustawy (obecnie Projektu) w życie. W odniesieniu do tego rodzaju sytuacji przepis przejściowy Projektu powinien wyraźnie przesądzać, że stosuje się wówczas art. 16a ustawy o działalności kulturalnej w dotychczasowym brzmieniu, tak aby organizator instytucji kultury nie mógł wówczas po wejściu w życie ustawy przedłużyć umowy z p.o. dyrektora na kolejny rok lub wydłużyć ważności aktu jego powołania o jeden rok (na podstawie art. 16a ustawy o działalności kulturalnej w nowym brzmieniu), z oczywistą szkodą dla już wcześniej powołanego, wybranego lub wyłonionego w stosownym postępowaniu nowego dyrektora lub zarządcy instytucji kultury.
III. Konkluzje
Rada Legislacyjna wyraża generalnie pozytywną opinię o Projekcie i opowiada się za prowadzeniem nad nim dalszych prac prawodawczych. Projekt zawiera liczne przepisy zmierzające do usprawnienia funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego oraz do ułatwienia pracy w urzędach i innych jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego. W szczególności Projekt zawiera przepisy zwiększające pewność prawną organów jednostek samorządu terytorialnego odnośnie do przysługującej im kompetencji do określania ich zadań publicznych oraz sposobu ich wykonywania i finansowania, a także wprowadza nowy środek nadzoru nad uchwałami i zarządzeniami organów jednostek samorządu terytorialnego (w postaci wezwania), a który to środek realizuje pożądane idee proporcjonalności, pomocniczości i wspierania jednostek samorządu terytorialnego w ich działalności. Ponadto Projekt zawiera słuszne przepisy doprecyzowujące lub uzupełniające określone przepisy prawa samorządowego. Jednocześnie jednak Projekt jest obarczony pewną liczbą usterek lub mankamentów legislacyjnych, i to usterek zarówno systemowych, ocierających się wręcz o kwestię zgodności z Konstytucją RP, jak też usterek merytorycznych i techniczno-legislacyjnych. Wszystkie te niedociągnięcia Projektu mogą w zupełnie niepotrzebny sposób wprowadzać określone niespójności lub sprzeczności systemowe w ramach poszczególnych samorządowych ustaw ustrojowych lub w relacjach pomiędzy tymi ustawami, mogą utrudnić osiągnięcie założonych celów Projektu, a także mogą osłabić pewność prawną i bezpieczeństwo prawne adresatów regulacji prawa samorządowego. W niniejszej opinii Rada Legislacyjna identyfikuje i analizuje te dostrzeżone przez nią błędy Projektu oraz proponuje w tym zakresie określone legislacyjne środki zaradcze, które – w ocenie Rady Legislacyjnej – w większym stopniu pozwolą osiągnąć cele zamierzone przez Projektodawców.
Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez prof. dra hab. Marka Szydło Rada Legislacyjna przyjęła niniejszą opinię na posiedzeniu w dniu 19 grudnia 2025 r.
[1] Projekt w tej wersji, wraz z uzasadnieniem i Oceną Skutków Regulacji, jest dostępny na stronie: https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12404652/katalog/13171970#13171970.
[2] Zob. art. 14 ust. 1a i 1b pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 780.
[3] Tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, 1436.
[4] Tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 107, 1907.
[5] Tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 581.
[6] Układu wewnętrznego w strukturze jednostek samorządu terytorialnego dotyczą m. in. takie przewidziane w Projekcie zmiany jak: przyznanie wójtowi kompetencji do koordynowania projektowania planów i programów strategicznych oraz ich wdrażania przez urząd, jednostki organizacyjne i gminne osoby prawne (projektowany art. 10h ustawy o samorządzie gminnym), dozwolenie komisjom rady gminy, rady powiatu i sejmiku województwa, aby mogły odbywać posiedzenia w trybie zdalnym, tj. z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość (zob., odpowiednio, projektowane przepisy art. 21 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, art. 17 ust. 1a ustawy o samorządzie powiatowym i art. 28 ust. 1a ustawy o samorządzie województwa), dopuszczenie możliwości przyznania diet członkom komisji wyborczych do organów jednostki pomocniczej gminy (projektowany art. 35 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym), czy też wprowadzenie reguły, zgodnie z którą radnemu sejmiku województwa, zamieszkałemu poza miejscowością, w której znajduje się siedziba organu samorządu województwa, będzie przysługiwał zwrot kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania radnego do siedziby organu samorządu województwa i z powrotem, związanych z udziałem w posiedzeniach sejmiku województwa i jego komisji (projektowany art. 24 ust. 3a ustawy o samorządzie województwa).
[7] Układu zewnętrznego w relacjach organów jednostek samorządu terytorialnego z innymi podmiotami dotyczą m.in. następujące rozwiązania przewidziane w Projekcie: wprowadzenie nowego środka nadzoru przysługującego organom nadzoru wobec organów jednostek samorządu terytorialnego (projektowane przepisy art. 90a ustawy o samorządzie gminnym, art. 78a ustawy o samorządzie powiatowym i art. 81a ustawy o samorządzie województwa), wprowadzenie przepisów doprecyzowujących sposoby czy kierunki wykonywania przez organy jednostek samorządu terytorialnego zadań gmin, powiatów i województw na rzecz członków wspólnot samorządowych (projektowane przepisy art. 7 ust. 1 pkt 3 i 3b i ust. 4 oraz art. 18 ust. 2 pkt 14b ustawy o samorządzie gminnym, art. 18 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne, tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 266, ze zm., art. 4 ust. 3a i art. 12 pkt 10b ustawy o samorządzie powiatowym, art. 14 ust. 1a i art. 18 pkt 19b ustawy o samorządzie województwa), czy też przepis o zasadach zwrotu pomocy finansowej udzielanej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego na rzecz innych jednostek samorządu terytorialnego (projektowany art. 220 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1483).
[8] A także może określić samodzielnie sposób jego realizacji i finansowania – o czym jest mowa w dalszej części niniejszej opinii.
[9] Zob. projektowane przepisy art. 7 ust. 4 oraz art. 18 ust. 2 pkt 14b ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 3a i art. 12 pkt 10b ustawy o samorządzie powiatowym, art. 14 ust. 1a i art. 18 pkt 19b ustawy o samorządzie województwa.
[10] Art. 7 ust. 1 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.
[11] Art. 6 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym.
[12] Art. 163 Konstytucji RP. Na temat tego przepisu zob. np. A. Skoczylas, W. Piątek, Art. 163 [w:] Konstytucja RP. Tom II. Komentarz. Art. 87-243, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, ss. 880-884.
[13] Por. H. Izdebski, Domniemanie zadań samorządu terytorialnego i domniemanie zadań gminy w obrębie samorządu terytorialnego - klauzule generalne dotyczące zadań samorządu, Samorząd Terytorialny 2015, nr 1-2, ss. 69-76; A. Wierzbica, Domniemanie właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego w realizacji zadań publicznych, Samorząd Terytorialny 2012, nr 12, ss. 6-14; C. Banasiński, M. Kulesza, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2002, ss. 16-20.
[14] Art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
[15] Art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.
[16] Zob. projektowane przepisy art. 7 ust. 4 oraz art. 18 ust. 2 pkt 14b ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 3a i art. 12 pkt 10b ustawy o samorządzie powiatowym, art. 14 ust. 1a i art. 18 pkt 19b ustawy o samorządzie województwa.
[17] Wyrok TK z dnia 25 lipca 2006 r. w sprawie K 30/04, OTK Z. U. 2006, nr 7A, poz. 86, pkt III.2 uzasadnienia.
[18] Zob. projektowane przepisy art. 7 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 3a ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 14 ust. 1a ustawy o samorządzie województwa.
[19] Zob. projektowane przepisy art. 90a ustawy o samorządzie gminnym, art. 78a ustawy o samorządzie powiatowym i art. 81a ustawy o samorządzie województwa.
[20] Zob. art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 82 ustawy o samorządzie województwa.
[21] W. Kahl, Gwarantowanie wykonywania zadań przez podmioty publiczne i prywatne poprzez „nadzór państwa” [w:] Ius Publicum Europeum, red. H. Bauer, P. M. Huber, Z. Niewiadomski, Warszawa 2003, s. 204.
[22] Zob. np. B. Dolnicki, Nadzór nad samorządem terytorialnym, Katowice 1993, s. 107-109; P. Kwaśniak, Aspekty kontroli i nadzoru nad samorządem terytorialnym, Zeszyty Naukowe WSEI w Lublinie 2012, tom 2, nr 1, s. 38, a także wskazana w obu tych pracach dalsza literatura.
[23] Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny [w:] M. Cherka, Z. Czarnik, M. Dyl, K. Jaroszyński, Z. Niewiadomski, A. Paczkowska-Tomaszewska, J. Posłuszny, M. Stahl, R. Stankiewicz, P. Wajda, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, System Prawa Administracyjnego. Tom 6. Podmioty administrujące, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2011, s. 209.
[24] Zasady techniki prawodawczej stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”, tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283.
[25] Zob. projektowane przepisy art. 1 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 1 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 1 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa.
[26] Projektowany art. 24 ust. 3a ustawy o samorządzie województwa.
[27] Projektowany art. 16a ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 87, ze zm.) (w nowym brzmieniu), w zw. z art. 8, 9, 10, 15, 15a i 16 tej ustawy.
[28] Projektowany art. 13 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa (w brzmieniu przewidzianym w Projekcie).
[29] Projektowany art. 25a ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1135.
[30] § 18 Zasad techniki prawodawczej.
[31] § 96 ust. 1, 1a i 2 Zasad techniki prawodawczej.
[32] Z kolei przepis art. 7 ust. 1 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym wymienia przykładowo poszczególne kategorie, rodzaje lub zakresy zadań własnych gminy.
[33] W tym względzie zob. uwagi poczynione przez Radę Legislacyjną wyżej w punkcie I.3 niniejszej opinii.
[34] Zob. szeroko np. S. Dudzik, Działalność gospodarcza samorządu terytorialnego. Problematyka prawna, Kraków 1998, ss. 165-166; M. Szydło, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2008, ss. 48-52, a także powołana w obu tych pracach dalsza literatura.
[35] Art. 4 ust. 1 in principio ustawy o samorządzie powiatowym.
[36] Art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa.
[37] Zob. art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, a także art. 1 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 164 ust. 2 Konstytucji RP.
[38] Zob. projektowane przepisy art. 90a ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym.
[39] Zob. projektowane przepisy art. 90a ust. 4-7 ustawy o samorządzie gminnym.
[40] Przy takiej interpretacji projektowanego art. 90a ustawy o samorządzie gminnym nadzorowany organ gminy będzie miał zatem maksymalnie dwa miesiące na usunięcie wskazanych nieprawidłowości i to tylko od organu gminy będzie zależało, czy wykorzysta on ten termin w całości (do końca), czy też usunie wskazane mu nieprawidłowości wcześniej.
[41] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, ze zm.
[42] Zob. projektowane przepisy art. 90a ust. 2-7 ustawy o samorządzie gminnym.
[43] Zob. projektowany art. 90a ust. 1 i 7 ustawy o samorządzie gminnym.
[44] Zob. projektowane przepisy art. 90a ust. 1-4 i 6 ustawy o samorządzie gminnym.
[45] Ogólnie na temat samodzielności jednostek samorządu terytorialnego i jej sądowej ochrony zob. np. J. Jagoda, Sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2011, a także wskazane w tej pracy dalsza literatura i orzecznictwo.
[46] Jak w tym kontekście zauważa się w piśmiennictwie prawniczym: „Ustawodawca w zakresie zadań powiatu zastosował tzw. dualistyczną enumerację pozytywną, poprzez określenie zadań wprost, przy jednoczesnym odesłaniu do innych ustaw, które mogą nakładać na powiaty dodatkowe zadania publiczne” – M. Karlikowski, Zadania jednostek samorządu terytorialnego w Polsce, Zeszyty Naukowe Ostrołęckiego Towarzystwa Naukowego 2013, vol. XXVII, s. 332. W powołanym cytacie pominięto przypis, w którym następuje odesłanie do pracy: P. Chmielnicki (red.), Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym, Warszawa 2005, s. 87.
[47] Zob. art. 6 i art. 7 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 ust. 2 i art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.
[48] A. Skoczylas, W. Piątek, Art. 163 [w:] Konstytucja RP. Tom II. Komentarz…, op. cit., ss. 883-884.
[49] Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607.
[50] Zob. szeroko H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Pionowy podział władzy, Warszawa 2020, ss. 159-163 oraz wskazana tam obszernie dalsza literatura i orzecznictwo. Na płaszczyźnie orzeczniczej wsparciem dla tego poglądu jest w szczególności wyrok TK z dnia 29 października 2009 r. w sprawie K 32/08, OTK Z. U. 2009, nr 9A, poz. 139, pkt III.6 uzasadnienia.
[51] A. Wierzbica, Domniemanie właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego w realizacji zadań publicznych, op. cit., ss. 6-14.
[52] Uzasadnienie Projektu, s. 11.
[53] Art. 3 ust. 1 specustawy telekomunikacyjnej stanowi zaś co następuje: „Jednostka samorządu terytorialnego może w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej: 1) budować lub eksploatować sieci telekomunikacyjne i powiązane zasoby oraz nabywać prawa do sieci telekomunikacyjnych i powiązanych zasobów; 2) dostarczać sieci telekomunikacyjne lub zapewniać dostęp do sieci telekomunikacyjnych lub powiązanych zasobów; 3) świadczyć, z wykorzystaniem posiadanych sieci telekomunikacyjnych i powiązanych zasobów, usługi na rzecz: a) przedsiębiorców telekomunikacyjnych, b) użytkowników rządowych, o których mowa w art. 2 pkt 87 lit. a, b, d, e oraz h ustawy z dnia 12 lipca 2024 r. – Prawo komunikacji elektronicznej, c) użytkowników końcowych – w zakresie i na warunkach określonych w art. 6 i art. 7.”.
[54] M. Szydło, Komentarz do art. 3 ust. 4 i 5 [w:] T. Grossmann, W. Knopkiewicz, J. Sebzda-Załuska, M. Szydło, J. Wilczewski, Ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Komentarz, Warszawa 2013, ss. 58-59.
[55] Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 679.
[56] Zob. szeroko M. Szydło, Komentarz do art. 3 ust. 4 i 5, op. cit., ss. 42-58.
[57] Zob. wyrok TK z dnia 8 listopada 2006 r. w sprawie K 30/06, OTK Z. U. 2006, nr 10A, poz. 149, pkt IV.4 uzasadnienia; wyrok TK z dnia 10 maja 2004 r. w sprawie SK 39/03, OTK Z. U. 2004, nr 5A, poz. 40, pkt III.2.1 uzasadnienia.
[58] Ustawa z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych, tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1320, ze zm.
[59] Zob. rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 kwietnia 2019 r. w sprawie konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1281), wydane na podstawie art. 16 ust. 6 ustawy o działalności kulturalnej.
[60] Przykładowo, zamawiający unieważnia postępowanie o udzielenie zamówienia, jeżeli wystąpiła istotna zmiana okoliczności powodująca, że prowadzenie postępowania lub wykonanie zamówienia nie leży w interesie publicznym, czego nie można było wcześniej przewidzieć (art. 255 pkt 5 ustawy Prawo zamówień publicznych).