Rada Legislacyjna

Rada Legislacyjna                                                                                                   2025-05-16

            przy

Prezesie Rady Ministrów

      RL.460.6.2025

(Minister Rozwoju i Technologii)

Opinia o rządowym projekcie ustawy zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw

 

 

I. Uwagi ogólne

 

1. [Przedmiot niniejszej opinii] Przedmiotem niniejszej opinii jest rządowy projekt ustawy zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (dalej: „Projekt”), w jego wersji z dnia 29 kwietnia 2025 r., podany do publicznej wiadomości (tj. opublikowany na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji) w dniu 5 maja 2025 r.^[1] Projekt został przygotowany przez Ministra Rozwoju i Technologii, zaś dotycząca Projektu niniejsza opinia została opracowana i przyjęta przez Radę Legislacyjną z jej własnej inicjatywy, w ramach wykonania przez nią jej ustawowych zadań.^[2]

2. [Ogólna charakterystyka treści Projektu] Projekt przewiduje dokonanie kilku zmian legislacyjnych w ustawie z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw[3] (dalej: „Ustawa Nowelizująca”). Sama Ustawa Nowelizująca w istotnym zakresie zmodyfikowała obowiązujący w Polsce prawny system planowania i zagospodarowania przestrzennego, w szczególności wprowadzając do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym[4] (dalej: „Ustawa”) instytucję planów ogólnych gminy (zob. art. 13a-13m Ustawy). Plany ogólne gminy mają w swoim założeniu zastąpić istniejące obecnie w gminach studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, przy czym Ustawa Nowelizująca wprowadziła w tym zakresie istotną regułę przejściową: mianowicie, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2026 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe.[5] W docelowym stanie prawnym obowiązywanie w danej gminie planu ogólnego gminy będzie konieczną przesłanką dla prawnej dopuszczalności wydawania przez właściwy organ gminy (lub przez inny właściwy organ) decyzji lokalizacyjno-inwestycyjnych (inaczej: decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), tzn. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego[6] oraz decyzji o warunkach zabudowy,[7] w razie braku dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (planu miejscowego).[8] Ponieważ jednak sporządzenie przez gminę planu ogólnego jest operacją bardzo złożoną i czasochłonną, a także z uwagi na fakt, że obecnie spory odsetek gmin nie sporządził jeszcze swoich planów ogólnych i stanowi to dla nich dość odległą czasowo perspektywę, istnieje zagrożenie, że od dnia 1 lipca 2026 r. w poszczególnych gminach, w których nie będzie wówczas (jeszcze) obowiązywał plan ogólny, nie będzie prawnie dopuszczalne wydanie ani decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ani też decyzji o warunkach zabudowy. Nie będzie to zaś prawnie dopuszczalne m. in. z uwagi na obecną treść art. 59 ust. 3 Ustawy Nowelizującej, stanowiącego co następuje: „Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydanie decyzji o warunkach zabudowy na wniosek złożony od dnia 1 lipca 2026 r. jest możliwe, jeżeli w danej gminie wszedł w życie plan ogólny gminy, a w przypadku gdy wniosek dotyczy terenu położonego w więcej niż jednej gminie – jeżeli w tych gminach weszły w życie plany ogólne gmin. Warunków, o których mowa w zdaniu pierwszym, nie stosuje się w odniesieniu do terenów zamkniętych.”.

  Projekt w swoim zasadniczym celu zmierza do tego, aby od dnia 1 lipca 2026 r. i później było prawnie dopuszczalne wydawanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego również na terenie tych gmin, w których nie będzie wówczas obowiązywał plan ogólny gminy (a jednocześnie z dniem 30 czerwca 2026 r. straci też moc obowiązującą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy). Dla zrealizowania tego celu Projekt przewiduje dokonanie czterech konkretnych zmian legislacyjnych w przepisach art. 59 Ustawy Nowelizującej (zob. art. 1 Projektu). Projekt ma wejść w życie po upływie 14 dni od dnia jego ogłoszenia jako ustawy (art. 2 Projektu).

3. [Ogólna ocena Projektu] Rada Legislacyjna pozytywnie opiniuje Projekt i opowiada się za prowadzeniem nad nim dalszych prac w ramach rządowego procesu legislacyjnego. Rada Legislacyjna jest zdania, że inwestycje celu publicznego stanowią przedsięwzięcia na tyle istotne dla lokalnych czy regionalnych społeczności, a nawet istotne dla całego państwa (np. budowa infrastruktury technicznej służącej celom transportowym, energetycznym, wodociągowo-kanalizacyjnym, edukacyjnym, ochronie zdrowia, obronności państwa, itp.),[9] że powinny być one przedmiotem formalnych działań lokalizacyjnych i powinny być faktycznie realizowane również w sytuacji braku obowiązywania w danej gminie po dniu 1 lipca 2026 r. planu ogólnego gminy. Plan ogólny gminy jest instytucją całkowicie nową w polskim porządku prawnym i jego przygotowanie oraz uchwalenie będzie wymagało zaangażowania przez poszczególne gminy istotnych zasobów osobowych i finansowych oraz intelektualnych, w tym sporej wiedzy planistycznej z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Plan ogólny gminy będzie posiadał swoisty status prawny, a mianowicie będzie aktem prawa miejscowego[10] i będzie miał determinujące znaczenie prawne dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego[11] oraz dla wspomnianych już wyżej decyzji lokalizacyjno-inwestycyjnych.[12] Przy czym dla polskiego prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego zasadniczą nowością będzie strefowość tego aktu planistycznego, oznaczająca, że w jego treści trzeba będzie określić strefy planistyczne dla poszczególnych terenów gminy przeznaczone na określone rodzaje działalności lub rodzaje zabudowy.[13] W rezultacie, plany ogólne gminy – a tym samym cały polski system planowania przestrzennego – zostaną oparte na systemie strefowania, co daje rozliczne korzyści planistyczne, ale także stawia przed twórcami tych planów nieznane wcześniej w takiej skali wyzwania.[14]

Jakkolwiek idealnie by było, gdyby w poszczególnych gminach plany ogólne zaczęły obowiązywać jak najszybciej i aby to właśnie one mogły odtąd warunkować w gminach dalsze działania planistyczno-przestrzenne oraz inwestycyjne, to jednak Rada Legislacyjna w pełni rozumie, iż swoisty okres przejściowy, w którym mogą jeszcze obowiązywać studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (czyli okres do dnia wejścia w życie w danej gminie planu ogólnego, ale nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2026 r.), może okazać się dla wielu gminy zbyt krótki, aby rzetelnie i odpowiedzialnie sporządzić w tym czasie plan ogólny gminy. Stad też istnieje obiektywna potrzeba uchwalenia Projektu. Nawiasem mówiąc, ów okres przejściowy został zupełnie niedawno (tzn. efektywnie z dniem 7 maja 2025 r.) wydłużony właśnie do dnia 30 czerwca 2026 r., gdyż pierwotnie miał on obowiązywać do dnia 31 grudnia 2025 r.[15]

W tym kontekście Rada Legislacyjna pragnie wszakże poczynić kilka uwag o charakterze ogólnym, które nakreślą nieco szerszy i bardziej precyzyjny kontekst dla przewidzianych w Projekcie zmian legislacyjnych oraz które – przynajmniej do pewnego stopnia – zrewidują czy też zrelatywizują twierdzenie (obecne m. in. w uzasadnieniu Projektu), iż bez uchwalenia w danej gminie planu ogólnego zlokalizowanie tam oraz realizowanie inwestycji celu publicznego nie będzie prawnie dopuszczalne.

I tak, po pierwsze, należy przede wszystkim zauważyć, że z formalnego punktu widzenia ani Ustawa ani Ustawa Nowelizująca nie przewidują prawnego obowiązku przyjęcia przez gminę (uchwalenia przez radę gminy) planu ogólnego gminy. W każdym razie oba te ustawowe akty prawne nie nakładają na gminy obowiązku uchwalenia planu ogólnego gminy w jakimś nieprzekraczalnym terminie. W tym kontekście Ustawa Nowelizująca określa jedynie termin końcowy obowiązywania w gminie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, o ile wcześniej w danej gminie nie wejdzie w życie plan ogólny gminy, ale nie jest to równoznaczne z nałożeniem na gminę obowiązku sporządzenia planu ogólnego.[16] Jedyna sytuacja przymusowa związana z prawnym obowiązkiem gminy dotyczy nie tyle obowiązku uchwalenia planu ogólnego gminy, ile raczej obowiązku dokonania jego zmiany, w przypadku, gdy plan ogólny uniemożliwia realizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym, wojewódzkim, metropolitalnym lub powiatowym, ujętych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa, a rada gminy nie przystąpiła do zmiany planu ogólnego albo, uchwalając plan ogólny lub jego zmianę, nie wprowadziła ustaleń umożliwiających realizację tych inwestycji – wówczas stosowne działania nadzorcze wobec gminy musi podjąć wojewoda (zob. art. 13k ust. 2 Ustawy).

Zapewne powyższe twierdzenie o braku prawnego obowiązku sporządzenia przez gminę planu ogólnego (a przynajmniej jego sporządzenia w określonym terminie) może się wydać na pierwszy rzut oka kontrowersyjne, skoro art. 13a ust. 1 Ustawy stanowi w trybie oznajmującym, iż „rada gminy uchwala plan ogólny gminy”. Jednakże równie oznajmująco Ustawa formułuje modalność prawną dotyczącą sporządzania przez gminy planów miejscowych (miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego), stanowiąc, że „rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego” (art. 14 ust. 1 Ustawy), a mimo to w polskim orzecznictwie sądowo-administracyjnym zgodnie przyjmuje się, iż z wyjątkiem przypadków określonych w przepisach odrębnych gmina nie ma obowiązku uchwalania planu miejscowego.[17] Można bronić wykładni, zgodnie z którą art. 13a ust. 1 Ustawy nie tyle nakłada na gminy obowiązek przyjęcia (uchwalenia) planu ogólnego, ile raczej przydaje stosowną kompetencję w tym zakresie radzie gminy.

Po drugie, z formalnego punktu widzenia dana gmina może w ogóle nie uchwalić planu ogólnego gminy, a mimo to na obszarze danej gminy może zostać formalnie i legalnie zlokalizowana oraz być tam realizowana inwestycja celu publicznego. Będzie tak mianowicie w przypadku, gdy dany teren, na którym ma być realizowana inwestycja celu publicznego, jest objęty planem miejscowym. Lokalizacja inwestycji celu publicznego może bowiem nastąpić na podstawie planu miejscowego (art. 50 ust. 1 Ustawy). Plan miejscowy nie musi wówczas bynajmniej obejmować terytorium całej gminy: wystarczy, że zakres obowiązywania planu miejscowego będzie ograniczony do terenu danej inwestycji celu publicznego i już samo to pozwoli na legalne zlokalizowanie na tym terenie inwestycji celu publicznego, bezpośrednio w oparciu o postanowienia planu miejscowego. Ponadto trzeba pamiętać, że niektóre kategorie inwestycji celu publicznego mogą być lokalizowane wyłącznie w oparciu o postanowienia planu miejscowego, bez możliwości wydania w ich przypadku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (zob. art. 50 ust. 2b Ustawy).

Po trzecie, wprawdzie ogólna reguła wynikająca z Ustawy i Ustawy Nowelizującej jest taka, że uchwalenie przez gminę planu miejscowego albo jego zmiana warunkowane są wcześniejszym uchwaleniem przez gminę planu ogólnego gminy (co oznacza, że najpierw trzeba uchwalić plan ogólny gminy, a dopiero potem na jego podstawie i w zgodzie z nim przyjmuje się plan miejscowy),[18] ale od tej reguły istnieją określone wyjątki,[19] przy czym jeden znamienny wyjątek dotyczy właśnie inwestycji celu publicznego, a więc inwestycji, których dotyczy również Projekt. Mianowicie, stosowny przepis przejściowy zawarty w Ustawie Nowelizującej ustanawia ogólną regułę, iż „Od dnia utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie [czyli najpóźniej od dnia 1 lipca 2026 r., jeżeli w danej gminie nie wszedł wcześniej w życie plan ogólny – przyp. RL], uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany jest możliwe, jeżeli w danej gminie wszedł w życie plan ogólny gminy” (art. 67 ust. 4 in principio Ustawy Nowelizującej), co prima facie wyklucza prawną możliwość przyjęcia albo zmiany przez daną gminę po dniu 1 lipca 2026 r. planu miejscowego bez uprzedniego przyjęcia planu ogólnego i tym samym wyklucza to prawną możliwość zlokalizowania na terenie danej gminy inwestycji celu publicznego bezpośrednio na podstawie planu miejscowego (jeżeli w danej gminie wcześniej nie było dla danego terenu planu miejscowego, albo był on wprawdzie uchwalony, ale nie przewidywał lokalizacji na danym terenie inwestycji celu publicznego). Jednakże od tego ogólnej reguły są przewidziane określone wyjątki i jeden z tych wyjątków dotyczy właśnie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Mianowicie, jeżeli w danej gminie do dnia 30 czerwca 2026 r. nie wejdzie w życie plan ogólny gminy i z upływem tego dnia utraci swoją moc obowiązującą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (a stanie się tak automatycznie na podstawie art. 65 ust. 1 Ustawy Nowelizującej), to wówczas od dnia 1 lipca 2026 r. dana gmina jak najbardziej będzie mogła zarówno uchwalić zupełnie nowy plan miejscowy, jak też dokonać zmiany planu miejscowego bez uprzedniego przyjmowania planu ogólnego gminy, o ile ów plan miejscowy albo jego zmiana będą dotyczyły wyłącznie lokalizacji inwestycji celu publicznego (zob. art. 67 ust. 4 pkt 2 Ustawy Nowelizującej). Tak więc jeżeli ów nowy albo zmieniony plan miejscowy będzie ustalał wyłącznie lokalizację inwestycji celu publicznego, to wówczas dana gmina będzie mogła go uchwalić albo zmienić nawet bez konieczności uprzedniego sporządzenia planu ogólnego gminy, i to również po dniu 1 lipca 2026 r. Przy czym raz jeszcze trzeba podkreślić, że ów nowo uchwalony albo zmieniony plan miejscowy przewidujący lokalizację na terenie danej gminy inwestycji celu publicznego wcale niekoniecznie musi obejmować swoim zakresem terytorium całej gminy. Wystarczy w tym względzie, że będzie on obejmował swoim zakresem obowiązywania jedynie teren wchodzącej w grę inwestycji celu publicznego.

Jak z powyższego wynika, nawet brak wejścia w życie w danej gminie do dnia 1 lipca 2026 r. planu ogólnego nie uniemożliwi całkowicie tej gminie formalnego ustalania po tej dacie lokalizacji na swoim terenie inwestycji celu publicznego oraz realizowania tam tejże inwestycji. Nie znaczy to oczywiście, że z tego powodu Projekt jest obecnie zbędny czy też nieprzydatny. Tak w żadnym razie nie jest, gdyż dzięki Projektowi poszczególne gminy będą mogły w opisanych wyżej sytuacjach – tzn. bez wejścia w życie planu ogólnego i po dniu 1 lipca 2026 r. – lokalizować na swoim terenie inwestycje celu publicznego na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a więc bez konieczności uchwalania albo zmiany planu miejscowego w tym zakresie. Z pewnością będzie to stanowiło dla gmin dużą praktyczną korzyść oraz ułatwienie i z tego właśnie powodu uchwalenie Projektu jako przyszłej ustawy jest jak najbardziej pożądane.

Równocześnie jednak może budzić wątpliwość okoliczność, że Projekt tworzy tego rodzaju możliwość w sposób całkowicie nieograniczony czasowo, a więc nielimitowany żadnym terminem końcowym. Z uwagi na wspomniany już wyżej brak obowiązku uchwalenia przez gminę planu ogólnego, a w każdym razie z uwagi na brak obowiązku uchwalenia przez gminę planu ogólnego w ściśle określonym terminie (czy też do konkretnego nieprzekraczalnego terminu końcowego), teoretycznie można sobie wyobrazić sytuację, w której po dniu 1 lipca 2026 r. poszczególne gminy nie będą w ogóle sporządzały planu ogólnego i mimo to ich organy wykonawcze (lub inne właściwe organy) będą mogły wydawać decyzje o ustaleniu lokalizacji na danym terenie inwestycji celu publicznego, korzystając z wyjątkowych możliwości stworzonych w przyszłości przez Projekt. Z drugiej jednak strony trzeba przyznać, że Projekt co prawda tworzy dla organów wykonawczych gmin tę wyjątkową możliwość podejmowania indywidualnych rozstrzygnięć lokalizacyjnych (w formie decyzji) bez uprzedniego przyjęcia i wejścia w życie planu ogólnego gminy, w tym także po dniu 1 lipca 2026 r., ale możliwość ta ma zastosowanie tylko i wyłącznie do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast nie ma ona zastosowania do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W przypadku decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wydanie tej decyzji na wniosek złożony od dnia 1 lipca 2026 r. będzie możliwe tylko wtedy, jeżeli w danej gminie wszedł w życie plan ogólny gminy, a w przypadku gdy wniosek dotyczy terenu położonego w więcej niż jednej gminie – jeżeli w tych gminach weszły w życie plany ogólne gmin (zob. art. 59 ust. 3 Ustawy Nowelizującej w brzmieniu przewidzianym w Projekcie). W tym ostatnim zakresie (tzn. w zakresie decyzji o warunkach zabudowy) Projekt utrzymuje zresztą dotychczasową regułę przewidzianą w obecnie obowiązującej wersji art. 59 ust. 3 Ustawy Nowelizującej. Z kolei ta prawna niedopuszczalność wydawania przez gminy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu na wniosek złożony po dniu 1 lipca 2026 r., w sytuacji braku obowiązywania w danej gminie planu ogólnego, może istotnie mobilizować poszczególne gminy do uchwalania tychże planów ogólnych.

W rezultacie powyższych rozważań Rada Legislacyjna stanowczo stwierdza, że biorąc pod uwagę istniejące subiektywnie trudności gmin w sporządzaniu planów ogólnych, związane z tym procesem określone obiektywne uwarunkowania, a także z uwagi na ograniczony przedmiotowo zakres wyjątkowej regulacji Projektu, przewidziana w Projekcie prawna możliwość podejmowania przez gminy wyjątkowych działań w zakresie wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest rozwiązaniem słusznym. Równocześnie jednak Rada Legislacyjna wnosi o rozważenie przez autorów Projektu pewnego rozbudowania uzasadnienia Projektu, w szczególności zaś o niektóre elementy treściowe, o których jest mowa wyżej w tej części niniejszej opinii. Pozwoli to adresatom Projektu lepiej zrozumieć złożony kontekst tej wyjątkowej regulacji prawnej oraz da okazję do uniknięcia kilku literalnych sformułowań, które w obecnej wersji uzasadnienia Projektu brzmią nieco zbyt kategorycznie.[20]

 

II. Szczegółowe uwagi względem niektórych przepisów Projektu

 

1. [Stosowanie projektowanego art. 59 ust. 2a Ustawy Nowelizującej do lokalizacji inwestycji celu publicznego wykraczającej poza obszar jednej gminy] W projektowanym art. 59 ust. 2a Ustawy Nowelizującej należałoby de lege ferenda wyraźnie przesądzić, że przewidziana tam reguła przejściowa ma zastosowanie do ustalenia lokalizacji również takich inwestycji celu publicznego, które wykraczają poza obszar jednej gminy. Z obecnej wersji tego projektowanego przepisu nie wynika to w sposób wyraźny i jednoznaczny. Projektowany art. 59 ust. 2a Ustawy Nowelizującej (w brzmieniu przewidzianym w art. 1 pkt 2 Projektu) stanowi, że „Do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie stosuje się przepisy art. 54 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym.”. Jak wynika z brzmienia powołanego przepisu, jest w nim literalnie mowa o jednej konkretnej gminie, a więc przepis ten dotyczy jednej określonej gminy, w której nie wszedł jeszcze w życie plan ogólny gminy, zaś sprawa dotycząca ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego została wszczęta po wejściu w życie Ustawy Nowelizującej, czyli od dnia 24 września 2023 r. W praktyce występują wszakże sytuacje, w których dana inwestycja celu publicznego wykracza poza obszar jednej gminy i jest lub ma być zlokalizowana na terenie dwóch, trzech, a nawet większej liczby gmin.[21] Ustawa wyraźnie przewiduje możliwość wystąpienia takiej sytuacji, zwłaszcza w przepisach określających właściwość organów do wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym kontekście art. 51 ust. 3 Ustawy stanowi, że „W przypadku inwestycji celu publicznego wykraczającej poza obszar jednej gminy decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowana ta inwestycja, w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami albo prezydentami miast.”. Do takiej sytuacji odnosi się również przepis art. 59 ust. 3 Ustawy Nowelizującej, i to zarówno w obecnym brzmieniu, jak też w brzmieniu przewidzianym w Projekcie. Mianowicie, art. 59 ust. 3 Ustawy Nowelizującej w obecnym brzmieniu stanowi, że „Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydanie decyzji o warunkach zabudowy na wniosek złożony od dnia 1 stycznia 2026 r. jest możliwe, jeżeli w danej gminie wszedł w życie plan ogólny gminy, a w przypadku gdy wniosek dotyczy terenu położonego w więcej niż jednej gminie – jeżeli w tych gminach weszły w życie plany ogólne gmin. Warunków, o których mowa w zdaniu pierwszym, nie stosuje się w odniesieniu do terenów zamkniętych.”. Z kolei art. 59 ust. 3 Ustawy Nowelizującej w brzmieniu przewidzianym w Projekcie stanowi, że „Wydanie decyzji o warunkach zabudowy na wniosek złożony od dnia 1 lipca 2026 r. jest możliwe, jeżeli w danej gminie wszedł w życie plan ogólny gminy, a w przypadku gdy wniosek dotyczy terenu położonego w więcej niż jednej gminie – jeżeli w tych gminach weszły w życie plany ogólne gmin.”.

Jak z powyższego wynika, Projekt wprost przewiduje szczególną regułę przejściową dla sytuacji, w których decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma być wydana dla terenu (i tym samym dla przedsięwzięcia) położonego w więcej niż jednej gminie (zob. art. 59 ust. 3 Ustawy Nowelizującej w brzmieniu przewidzianym w Projekcie). Reguła przejściowa dla takiej samej sytuacji jest również przewidziana de lege lata w przepisie art. 59 ust. 3 Ustawy Nowelizującej w obecnym brzmieniu w odniesieniu do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast Projekt przenosi regułę przejściową dotyczącą decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z obecnego przepisu art. 59 ust. 3 Ustawy Nowelizującej do nowego art. 59 ust. 2a Ustawy Nowelizującej, ale równocześnie w tym nowym art. 59 ust. 2a Ustawy Nowelizującej brak jest odniesienia się do sytuacji, w której dana inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na obszarze więcej niż jednej gminy, co z kolei uruchamia procedurę współdecydowania określoną w art. 51 ust. 3 Ustawy, tj. procedurę podejmowania decyzji o ustaleniu lokalizacji tej inwestycji w porozumieniu pomiędzy organami wykonawczymi właściwych gmin. Można obrazowo powiedzieć, że podczas przenoszenia przez Projekt omawianej tutaj reguły przejściowej dotyczącej podejmowania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z obecnego przepisu art. 59 ust. 3 Ustawy Nowelizującej do nowego art. 59 ust. 2a Ustawy Nowelizującej, to odniesienie się przez przepis do sytuacji lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenie więcej niż jednej gminy niejako uległo zagubieniu.

Tymczasem jest to sytuacja jak najbardziej relewantna prawnie. W przypadku bowiem, gdy lokalizacja danej inwestycji celu publicznego wykracza poza obszar jednej gminy i w co najmniej jednej z tych gmin nie wszedł jeszcze w życie plan ogólny gminy (wszystko jedno zresztą, czy przed dniem 1 lipca 2026 r. czy już później), zaś w innej gminie lub gminach, na terenie których dana inwestycja ma być zlokalizowana, plan ogólny wszedł już w życie, to wówczas pojawia się przynajmniej jedno kluczowe pytanie. Mianowicie, czy reguła przejściowa określona w nowym projektowanym art. 59 ust. 2a Ustawy Nowelizującej, nakazująca, aby w sprawach dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego stosować wówczas (tj. przed dniem wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie) przepisy art. 54 Ustawy w brzmieniu dotychczasowym, jest aktualna również w odniesieniu do tej gminy, na terenie której dana inwestycja jest współzlokalizowana, ale na terenie której plan ogólny gminy wszedł już w życie? Wątpliwość w tej mierze wynika z użycia w projektowanym przepisie art. 59 ust. 2a Ustawy Nowelizującej sformułowania mówiącego o tym, że przepisy art. 54 Ustawy w brzmieniu dotychczasowym stosuje się w sprawach dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego „przed dniem wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie”. Występujące w tym przepisie sformułowanie: „w danej gminie” może sugerować, że szczególna reguła przejściowa zamieszczona w projektowanym art. 59 ust. 2a Ustawy Nowelizującej ma zastosowanie tylko do tej konkretnej gminy, w której plan ogólny gminy nie wszedł jeszcze w życie, natomiast w zakresie, w jakim ta sama inwestycja celu publicznego ma być zlokalizowana również na terenie innej gminy lub gmin, w której lub w których plan ogólny wszedł już w życie, to wówczas – w sprawach dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, wszczętych od dnia wejścia w życie Ustawy Nowelizującej – na terenie tej innej gminy lub gmin reguła przejściowa z projektowanego art. 59 ust. 2a Ustawy Nowelizującej nie ma zastosowania, co oznacza, że w tej innej gminie lub gminach należy stosować art. 54 Ustawy w brzmieniu nadanym Ustawą Nowelizującą.

O ile przy tym takie właśnie rozstrzygnięcie zarysowanego dylematu interpretacyjnego ma być może wsparcie w literalnym brzmieniu projektowanego art. 59 ust. 2a Ustawy Nowelizującej, o tyle jest ono całkowicie niezasadne z punktu widzenia reguł proceduralnych i materialnych rządzących postępowaniem administracyjnym, w którym dochodzi do współdziałania dwóch lub więcej organów administracji przy wydawaniu jednej i tej samej decyzji administracyjnej. Jak była już o tym mowa wyżej, w przypadku, gdy dana inwestycja celu publicznego wykracza poza obszar jednej gminy, wówczas decyzję o ustaleniu lokalizacji tej inwestycji celu publicznego wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowana ta inwestycja, czyniąc to w porozumieniu z innymi zainteresowanymi wójtami, burmistrzami albo prezydentami miast, czyli w porozumieniu z organami wykonawczymi tych gmin, na terenie których dana inwestycja również ma się znajdować (zob. art. 51 ust. 3 Ustawy). Podejmowanie decyzji „w porozumieniu” jest najsilniejszą formą (lub jedną z najsilniejszych form) współdziałania organów przy podejmowaniu decyzji, gdyż oznacza to konieczność wyrażenia przez wszystkie współdziałające organy wspólnego (uzgodnionego) stanowiska (wspólnego rozstrzygnięcia), tzn. wymaga to rzeczywistego dojścia przez organy do owego porozumienia. Inaczej mówiąc, bez akceptacji projektu rozstrzygnięcia przez organ współdziałający, w ogóle nie może dojść do wydania pozytywnej decyzji.[22] Tak więc w omawianej tutaj sytuacji – tj. gdy dana inwestycja celu publicznego wykracza poza obszar jednej gminy – na decyzję o ustaleniu lokalizacji danej inwestycji celu publicznego wspólną zgodę muszą wyrazić organy wykonawcze wszystkich wchodzących w grę gmin. Problem polega jednak na tym, że treść tej decyzji jest określona w art. 54 Ustawy, co oznacza, że wszystkie wchodzące tutaj w grę zainteresowane organy wykonawcze gmin muszą się zgodzić na treść danej decyzji właśnie na podstawie art. 54 Ustawy. Tymczasem projektowany przepis art. 59 ust. 2a Ustawy Nowelizującej różnicuje treść art. 54 Ustawy dla poszczególnych gmin w zależności od tego, czy na terenie danej gminy nie wszedł jeszcze w życie plan ogólny gminy (wówczas w omawianych tutaj sprawach należy stosować art. 54 Ustawy w brzmieniu dotychczasowym, czyli w brzmieniu sprzed wejścia w życie Ustawy Nowelizującej), czy też na terenie danej gminy plan ogólny wszedł już w życie (wówczas, przynajmniej zgodnie z literalnym brzmieniem projektowanego art. 59 ust. 2a Ustawy Nowelizującej, należałoby stosować art. 54 Ustawy w obecnym brzmieniu, czyli w brzmieniu, który w treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nakazuje uwzględniać treść planu ogólnego gminy).

Zdaniem Rady Legislacyjnej, nie da się w sposób spójny i konsekwentny stosować w charakterze podstawy prawnej jednej i tej samej decyzji administracyjnej, a konkretnie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, przepisów prawa o diametralnie różnej treści, nakazującej w treści danej decyzji uwzględniać zupełnie różne okoliczności i determinanty prawne. Lokalizacja jednej i tej samej inwestycji celu publicznego powinna być determinowana przepisami prawa o jednolitej treści oraz decyzją administracyjną wydaną w oparciu o jednolitą podstawę prawną. Przeciwko takiemu stanowisku nie da się w sposób przekonujący podnieść kontrargumentu, że gmina, która przyjęła plan ogólny, może i powinna determinować lokalizację danej inwestycji w zgodzie z jej planem ogólnym. Co prawda w normalnej sytuacji, gdy dana inwestycja celu publicznego wykracza poza obszar jednej gminy i gdy w każdej z tych gmin obowiązuje już plan ogólny, organ wykonawczy każdej z wchodzących w grę gmin w ramach podejmowania „w porozumieniu” decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien się kierować treścią postanowień obowiązującego w danej (macierzystej) gminie planu ogólnego. Jednakże w takim przypadku wszystkie współdziałające wówczas organy wykonawcze gminy działają w oparciu o dokładnie tę samą ustawową materialną podstawę prawną, a jest nią (lub będzie) art. 54 Ustawy w aktualnym brzmieniu (ustalonym w Ustawie Nowelizującej). W takim przypadku wszystkie współdziałające organy przy wydawaniu decyzji działają w oparciu o tę samą podstawę prawną i co najwyżej dostosowują cząstkowe treści danej decyzji do treści planów ogólnych obowiązujących w tych zainteresowanych gminach. Tymczasem sytuacja objęta zakresem zastosowania reguły przejściowej przewidzianej w projektowanym art. 59 ust. 2a Ustawy Nowelizującej jest zupełnie inna, bowiem w tym przypadku, gdyby stosować ten przepis ściśle literalnie, dochodziłoby do podejmowania jednej i tej samej decyzji administracyjnej – tzn. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – w oparciu o dwie zupełnie różne podstawy materialnoprawne. Mianowicie, w gminie, w której plan ogólny nie wszedł jeszcze w życie, należałoby stosować do ustalania treści omawianej decyzji przepis art. 54 Ustawy w brzmieniu dotychczasowym, natomiast w gminie, w której plan ogólny wszedł już w życie, należałoby ustalać treść tej samej decyzji w oparciu o art. 54 Ustawy w brzmieniu aktualnym. Zdaniem Rady Legislacyjnej, taka sytuacja rodziłaby istotne problemy materialnoprawne przy uzgadnianiu treści wchodzącej w grę decyzji i przy jej funkcjonowaniu w obrocie prawnym. Wydaje się, że skoro projektodawca jest gotów pogodzić się z dalszym stosowaniem do decyzji lokalizacyjnej przepisu art. 54 Ustaw w dotychczasowym brzmieniu na wypadek braku w danej gminie planu ogólnego, to powinien być on gotowy również do poniesienia dalszego koniecznego kosztu tego stanu rzeczy, jakim będzie pogodzenie się z tym, że wówczas do tej samej inwestycji i do tej danej decyzji lokalizacyjnej trzeba będzie stosować jednolite przepisy determinujące treść decyzji lokalizacyjnej, i to nawet w gminie, w której plan ogólny wszedł już w życie, zaś dana inwestycja celu publicznego ma być w tej gminie współzlokalizowana.

Gdyby zaś autorzy Projektu nie byli mimo wszystko gotowi do zastosowania takiego ujednolicającego i spójnego rozwiązania prawnego o charakterze przejściowym (jak to proponuje Rada Legislacyjna), to być może byliby oni skłonni zastosować inne jeszcze rozwiązanie kompromisowe. Mianowicie, reżim prawny decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego podejmowanej w omawianej tutaj sytuacji mógłby zależeć od tego, której gminy organ jest w świetle art. 51 ust. 3 Ustawy uprawniony do podjęcia tej decyzji (działając wówczas oczywiście w porozumieniu z organami wykonawczymi innych zainteresowanych gmin), co z kolei zależy od tego, na obszarze właściwości którego organu wykonawczego gminy znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowana dana inwestycja celu publicznego. Zgodnie z tą kompromisową propozycją, reżim prawny art. 54 Ustawy (albo w brzmieniu obecnym, albo w brzmieniu sprzed wejścia w życie Ustawy Nowelizującej) miarodajny dla gminy, której organ jest właściwy do podjęcia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, mógłby być jednocześnie miarodajny dla pozostałych zainteresowanych gmin, bez względu na to, czy na terenie tych pozostałych gmin plan ogólny wszedł już w życie, czy też nie.

W każdym razie Rada Legislacyjna poddaje autorom Projektu pod rozwagę zamieszczenie w projektowanym art. 59 ust. 2a Ustawy Nowelizującej zdania drugiego w następującym brzmieniu: „Reguła określona w zdaniu poprzednim ma zastosowanie również w przypadkach lokalizowania inwestycji celu publicznego na terenie położonym w więcej niż jednej gminie, nawet jeżeli w jednej z tych gmin plan ogólny wszedł w życie.”. Alternatywnie można też ten przepis sformułować następująco: „W przypadkach lokalizowania inwestycji celu publicznego na terenie położonym w więcej niż jednej gminie, jeżeli w co najmniej jednej z tych gmin plan ogólny nie wszedł w życie, również stosuje się przepisy art. 54 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym.”. W powyższy sposób zostanie zapewnione stosowanie do jednej i tej samej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jednolitego reżimu prawnego o charakterze materialnoprawnym, tj. jednolitej podstawy prawnej tej samej decyzji.

2. [Brak w projektowanym art. 59 ust. 4 zd. 1 Ustawy Nowelizującej definicji legalnej pojęcia „terenów zamkniętych”] W projektowanym art. 59 ust. 4 zd. 1 Ustawy Nowelizującej należałoby de lege ferenda zamieścić definicję legalną pojęcia „terenów zamkniętych”, w tym chociażby poprzez stosowne odesłanie do innego relewantnego przepisu prawa. Należy tu przypomnieć, że pojęcie „terenu zamkniętego” jest legalnie zdefiniowane w Ustawie, a konkretnie w art. 2 pkt 11 Ustawy, stanowiącym, że pod pojęciem „terenu zamkniętego” należy rozumieć „teren zamknięty, o którym mowa w art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne”. Z kolei powołany w tej definicji art. 2 pkt 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne[23] stanowi, że przez tereny zamknięte rozumie się „tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych”. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2a zd. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, „Tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji. W decyzji tej określane są również granice terenu zamkniętego.”.

W tym względzie należy wszakże pamiętać, że jakkolwiek definicja „terenu zamkniętego” znajduje się w Ustawie, to jednak Ustawa Nowelizująca jest zupełnie odrębną ustawą i z formalnego punktu widzenia nie ma w porządku prawnym takiego automatyzmu, że definicja legalna pewnego pojęcia zawarta w określonej ustawie ma również bezwarunkowo i zawsze zastosowanie do tego samego pojęcia występującego w przepisie przejściowym ustawy nowelizującej tę pierwszą ustawę. Zdaniem Rady Legislacyjnej, byłoby dobrze, gdyby w projektowanym nowym przepisie art. 59 ust. 4 Ustawy Nowelizującej autorzy Projektu wyraźnie przesądzili, że występujące w tym przepisie pojęcie „terenów zamkniętych” należy rozumieć zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 11 Ustawy (lub zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 9 ustawy zmienianej w art. 5 [Ustawy Nowelizującej] – tak aby uniknąć odesłania kaskadowego).

Przy czym zamieszczenie takiej odsyłającej definicji „terenu zamkniętego” miałoby znaczenie nie tylko czysto formalne (tj. z punktu widzenia reguł techniki prawodawczej), ale byłoby to również istotne ze względów ściśle merytorycznych, a konkretnie w celu wyeliminowania pewnej istotnej wątpliwości interpretacyjnej, jaka w tym zakresie może potencjalnie powstać. Mianowicie, projektowany art. 59 ust. 4 Ustawy Nowelizującej przesądza, że do terenów zamkniętych nie stosuje się reguły, zgodnie z którą wydanie decyzji o warunkach zabudowy na wniosek złożony od dnia 1 lipca 2026 r. jest możliwe, jeżeli w danej gminie wszedł w życie plan ogólny gminy, a w przypadku gdy wniosek dotyczy terenu położonego w więcej niż jednej gminie – jeżeli w tych gminach weszły w życie plany ogólne gmin. Tym samym po dniu 1 lipca 2026 r. możliwe będzie wydawanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenów zamkniętych nawet bez istnienia w danej gminie planu ogólnego, czyli na terenach zamkniętych decyzja o warunkach zabudowy będzie mogła całkowicie abstrahować od istnienia i treści planu ogólnego gminy. Jest to zresztą rozwiązanie zgodne do pewnego stopnia z ogólną regułą wynikającą z art. 54 ust. 3 Ustawy (w aktualnym brzmieniu) i stosowaną wskutek odesłania z art. 64 ust. 1 in principio Ustawy również do decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z którą wymóg zgodności decyzji o warunkach zabudowy z planem ogólnym gminy nie ma zastosowania do terenów zamkniętych. Jednakże od tej ogólnej reguły istnieje jeden ważki wyjątek: mianowicie, na terenach zamkniętych ustalonych przez ministra właściwego do spraw transportu decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna z planem ogólnym gminy (art. 54 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 in principio Ustawy). Hipotetycznie istnienie tego ustawowego wyjątku może rodzić pytanie, czy ów wyjątek powinien być stosowany również do przypadków określonych w projektowanym art. 59 ust. 4 (w zw. z ust. 3) Ustawy Nowelizującej? Zdaniem Rady Legislacyjnej, de lege ferenda ów wyjątek przewidziany w art. 54 ust. 3 Ustawy (w brzmieniu nadanym Ustawą Nowelizującą) powinien być stosowany również do przypadków określonych w projektowanym art. 59 ust. 4 (w zw. z ust. 3) Ustawy Nowelizującej, a więc w przypadkach, gdy wydanie decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do terenów zamkniętych będzie następowało na wniosek złożony od dnia 1 lipca 2026 r. Aby osiągnąć taki właśnie docelowy stan normatywny i aby nie dopuścić do powstawania niepotrzebnych wątpliwości w tym zakresie, Rada Legislacyjna rekomenduje następujące dwie poprawki w treści Projektu.

Po pierwsze, w projektowanym art. 59 ust. 4 Ustawy Nowelizującej należy wyraźnie przesądzić, że pojęcie „terenu zamkniętego” należy rozumieć zgodnie z treścią art. 2 pkt 11 Ustawy.

Po drugie, w projektowanym art. 59 ust. 4 Ustawy Nowelizującej należy przesądzić, że dopuszczony w tym przepisie wyjątek na rzecz terenów zamkniętych nie dotyczy tych z nich, które zostały ustalone przez ministra właściwego do spraw transportu.

Jeżeli zaś autorzy Projektu nie chcą traktować w omawianym zakresie terenów zamkniętych ustalonych przez ministra właściwego do spraw transportu w sposób szczególny (czyli w efekcie jeżeli nie chcą ich traktować w sposób bardziej rygorystyczny niż innych terenów zamkniętych), to tym bardziej powinni oni wprowadzić do nowego art. 59 ust. 4 Ustawy Nowelizującej definicję legalną „terenu zamkniętego”. W takim przypadku będzie bowiem oczywiste, że zgodnie z regułą interpretacyjną lege non distinguente reguła określona w projektowanym art. 59 ust. 4 Ustawy Nowelizującej będzie miała zastosowanie do wszystkich terenów zamkniętych, w tym również do tych ustalonych przez ministra właściwego do spraw transportu.

3. [Potrzeba zamieszczenia w Projekcie przepisów przejściowych dotyczących niektórych innych jeszcze spraw na wypadek braku w gminie planu ogólnego po dniu 1 lipca 2026 r.] Zdaniem Rady Legislacyjnej de lege ferenda zasadne byłoby zamieszczenie w Projekcie stosownych przepisów przejściowych dotyczących również niektórych innych jeszcze spraw, które powinny być regulowane w sposób szczególny na wypadek zaistnienia sytuacji, gdy w danej gminie po dniu 1 lipca 2026 r. nie będzie obowiązywał plan ogólny. Takich spraw jest oczywiście potencjalnie bardzo dużo, co wynika zarówno z przepisów Ustawy, jak też z przepisów innych ustaw, które istnienie lub treść planu ogólnego gminy czynią przesłanką lub determinantą innych konkretnych działań prawnych lub po prostu nadają tym okolicznościom charakter prawnie relewantny. Do pewnego stopnia niektóre z tych spraw są już de lege lata uwzględnione w przepisach Ustawy Nowelizującej, oprócz omawianych w niniejszej opinii i objętych Projektem kwestii dotyczących decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy (zob. np. art. 63 i art. 64 Ustawy).

Przy czym Rada Legislacyjna nie postuluje bynajmniej, by tego rodzaju szczególne przepisy przejściowe obejmowały dużą grupę spraw, gdyż groziłoby to wówczas tym, że osłabnie motywacja i determinacja niektórych gmin do przyjmowania planów ogólnych, skoro i bez ich wejścia w życie po dniu 1 lipca 2026 r. możliwe będzie podejmowanie pewnych działań zgodnie ze szczególnymi przepisami przejściowymi. W ten sposób wyjątki od ogólnej reguły mogłyby się stać obowiązującą de facto zasadą. Na to się zgodzić oczywiście nie można i właśnie dlatego Rada Legislacyjna pozytywnie ocenia rozwiązanie zawarte w Projekcie, zgodnie z którym zakres wprowadzanych przezeń reguł przejściowych jest ograniczony jedynie do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, z wyłączeniem decyzji o warunkach zabudowy.

Niemniej jednak Rada Legislacyjna dostrzega co najmniej jedną taką kategorię spraw, które jej zdaniem zasługują na objęcie ich szczególnym przepisem przejściowym na wypadek sytuacji, gdy w danej gminie po dniu 1 lipca 2026 r. nie wejdzie w życie plan ogólny gminy. Są to mianowicie sprawy odmowy udzielania koncesji górniczych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.[24]

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa geologicznego i górniczego, jeżeli zamierzona działalność objęta na podstawie tej ustawy koncesjonowaniem uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w przepisach odrębnych, a w przypadku braku tych planów – uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości w sposób wynikający z planu ogólnego gminy lub z przepisów odrębnych – wówczas organ koncesyjny obligatoryjnie odmawia udzielenia koncesji. Należy zauważyć, że przypadki objęte hipotezą tego przepisu będą dotyczyły przede wszystkim sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy (plan miejscowy) lub plan ogólny gminy określa przeznaczenie nieruchomości (jednej lub kilku) na cele, które kolidują z prowadzeniem na tej nieruchomości lub nieruchomościach działalności polegającej na poszukiwaniu, rozpoznawaniu lub wydobywaniu kopalin ze złóż (np. plan miejscowy lub plan ogólny gminy określa przeznaczenie nieruchomości na cele rolne lub cele zabudowy mieszkaniowej). Jeżeli po dniu 1 lipca 2026 r. na terenie danej gminy nie będzie obowiązywał plan ogólny gminy, a jednocześnie tereny objęte wnioskiem o koncesję górniczą nie będą objęte planem miejscowym, to wówczas właściwy organ koncesyjny – z czysto formalnego punktu widzenia – nie będzie mógł odmówić wydania koncesji górniczej na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa geologicznego i górniczego nawet wówczas, gdy w postanowieniach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy teren objęty wnioskiem o koncesję górniczą był przeznaczony na zupełnie inne cele niż działalność górnicza. W takim przypadku organ koncesyjny, z uwagi na brak w danej gminie planu ogólnego, nie będzie mógł w efektywny sposób chronić tych interesów, który powinny być chronione z uwagi na postanowienia przyjętego w przeszłości przez daną gminę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jeżeli do dnia 30 czerwca 2026 r. w danej gminie nie wejdzie w życie plan ogólny gminy, to wówczas obowiązujące dotychczas w tej gminie studium utraci swoją moc obowiązującą (zob. art. 65 ust. 1 Ustawy Nowelizującej), zaś planu ogólnego nadal w tej gminie nie będzie. W ten sposób interesy publiczne mające być w założeniu chronione przez przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa geologicznego i górniczego mogą po dniu 1 lipca 2026 r. pozostać bez należytej ochrony. Dla zapobieżenia takim niekorzystnym dla interesu publicznego sytuacjom należałoby wprowadzić do Ustawy Nowelizującej stosowny przepis przejściowy umożliwiający organom koncesyjnym stosowanie przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa geologicznego i górniczego z uwzględnieniem postanowień obowiązującego dotychczas w danej gminie studium.

Przy czym formułując powyższy postulat de lege ferenda, Rada Legislacyjna ma pełną świadomość istnienia następujących okoliczności prawnych i faktycznych.

Po pierwsze, postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie zawsze precyzyjnie ustalają przeznaczenie danych nieruchomości, co w przeszłości niejednokrotnie rodziło problemy z efektywnym stosowaniem przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa geologicznego i górniczego w konkretnych przypadkach.[25]

Po drugie, wspomniane studium nie tylko nie zawsze precyzyjnie określa przeznaczenie poszczególnych terenów w danej gminie, ale ponadto nie we wszystkich gminach studium to obejmuje terytorium całej gminy.[26]

Po trzecie, ustawa Prawo geologiczne i górnicze została w przeszłości znowelizowana ustawą z dnia 16 czerwca 2023 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw,[27] mającą w swoim założeniu dostosować Prawo geologiczne i górnicze do przepisów Ustawy Nowelizującej (i do nowej instytucji planów ogólnych gminy), przy czym obecnie przepisy Prawa geologicznego i górniczego chronią udokumentowane złoża kopalin i nakazują gminom uwzględniać ich występowanie w planach miejscowych oraz w planach ogólnych (zob. art. 95 Prawa geologicznego i górniczego). Należy jednak pamiętać, że nakazana Prawem geologicznym i górniczym ochrona udokumentowanych złóż kopalin w planie miejscowym i w planie ogólnym gminy absolutnie nie oznacza dla gminy prawnego obowiązku natychmiastowego i bezwarunkowego dopuszczenia do wydobywania udokumentowanych złóż kopalin w przyjmowanych przez nie aktach planistycznych. Przeciwnie, gminy mają w takich sytuacjach prawny obowiązek wyważania wszystkich kolidujących interesów i wciąż mogą przeznaczać dane tereny z udokumentowanymi złożami kopalin – co najmniej czasowo i częściowo – na inne cele, w tym na cele rolne lub na cele zabudowy mieszkaniowej.[28] Gminy mogą to również czynić w postanowieniach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Dlatego też tak istotne jest zdaniem Rady Legislacyjnej to, by tego rodzaju postanowienia studium mogły być uwzględniane przez organy koncesyjne w ramach stosowania przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa geologicznego również po dniu 1 lipca 2026 r., gdy w danej gminie nadal nie będzie obowiązywał plan ogólny.

Po czwarte, przepisy przejściowe zawarte we wspomnianej wyżej ustawie z dnia 16 czerwca 2023 r. nowelizującej Prawo geologiczne i górnicze (i dostosowującej Prawo geologiczne i górnicze do przepisów Ustawy Nowelizującej) bynajmniej nie rozwiązują i nawet nie dostrzegają sygnalizowanego tutaj przez Radę Legislacyjną problemu. Co więcej, w zakresie dotyczącym koncesjonowania te wspomniane przepisy przejściowe są wręcz niepełne zakresowo, gdyż w szczególności nie obejmują one postępowań w sprawie udzielenia lub zmiany koncesji na działalność, o której mowa w art. 22 ust. 4 Prawa geologicznego i górniczego, a więc na działalność, na którą koncesji udziela marszałek województwa (zob. art. 33 i art. 34 powołanej ustawy z dnia 16 czerwca 2023 r. w zw. z art. 22 Prawa geologicznego i górniczego). Dlatego też Rada Legislacyjna postuluje, aby autorzy Projektu rozważyli również zasadność uzupełnienia w tym zakresie przepisów przejściowych zawartych w ustawie z dnia 16 czerwca 2023 r. nowelizującej Prawo geologiczne i górnicze.

Rada Legislacyjna podkreśla, że postulowane przez nią stworzenie przepisu przejściowego umożliwiającego dalsze stosowanie przez organy koncesyjne postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na potrzeby stosowania przez te organy art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa geologicznego w gminach, w których po dniu 1 lipca 2026 r. nie będzie obowiązywał plan ogólny, ma na celu niezbędną ochronę ładu przestrzennego, tak jak on został przesądzony i ukształtowany przez samą gminę w postanowieniach studium. Nie chodzi tutaj zatem o ochronę tej czy innej grupy inwestorów lub innej kategorii podmiotów, lecz chodzi o ochronę konkretnych rozstrzygnięć planistycznych podjętych w przeszłości przez poszczególne gminy, które niestety spóźnią się następnie z uchwaleniem planu ogólnego.

Być może zresztą autorzy Projektu zidentyfikują też w międzyczasie inne jeszcze sprawy wymagające specjalnych przepisów przejściowych na wypadek braku w danej gminie planu ogólnego po dniu 1 lipca 2026 r. Ponadto Rada Legislacyjna nie wyklucza, że być może w przyszłości pojawią się pomysły lub postulaty dalszego jeszcze wydłużenia omawianego tutaj okresu przejściowego, poza termin wyznaczony datą 1 lipca 2026 r.

 

III. Konkluzje

 

Rada Legislacyjna pozytywnie opiniuje Projekt i opowiada się za poddaniem go dalszym pracom w ramach rządowego procesu legislacyjnego. Projekt zmierza do realizacji słusznego celu w postaci umożliwienia właściwym organom wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w sytuacji, gdy po dniu 1 lipca 2026 r. w danej gminie nie będzie obowiązywał plan ogólny. W przypadku wielu gmin sporządzenie i wejście w życie tego terminu planu ogólnego gminy jest wysoce wątpliwe lub co najmniej niepewne, zaś istotne względy społeczno-gospodarcze przemawiają za tym, by procesy formalnego ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego nie były przerywane czy też wręcz niweczone z uwagi na sam tylko brak w danej gminie planu ogólnego. Projekt dopuszcza w omawianej sytuacji możliwość wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów (tj. na podstawie przepisów art. 54 Ustawy w brzmieniu sprzed wejścia w życie Ustawy Nowelizującej), co zapewni niezbędną ciągłość procesom inwestycyjnym. Równocześnie zaś tego rodzaju odstępstwo od nowych reguł planowania przestrzennego wprowadzonych przez Ustawę Nowelizującą będzie ściśle ograniczone przedmiotowo, tzn. będzie miało zastosowanie do samych tylko decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie zaś do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Prawna niedopuszczalność wydawania przez gminy po dniu 1 lipca 2026 r. tych ostatnio wymienionych decyzji bez wejścia w życie w danej gminie planu ogólnego powinna – zdaniem Rady Legislacyjnej – stanowić dla poszczególnych gmin dostateczną mobilizację do w miarę rychłego uchwalenia planu ogólnego gminy.

Popierając Projekt, Rada Legislacyjna dostrzega zarazem kilka kwestii, które w Projekcie i w uzasadnieniu Projektu wymagają pewnego doprecyzowania lub też które mogłyby zostać w Projekcie nieco szerzej unormowane, z korzyścią dla interesu publicznego. Kwestie te zostały szczegółowo przedstawione w niniejszej opinii i w związku z tym Rada Legislacyjna wnosi do autorów Projektu o ich życzliwe rozważenie.

 

 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez prof. dra hab. Marka Szydło Rada Legislacyjna przyjęła niniejszą opinię na posiedzeniu w dniu 16 maja 2025 r.