Rada Legislacyjna

Rada Legislacyjna                                                                                                   2025-07-04

            przy

Prezesie Rady Ministrów

      RL.460.8.2025

 

(Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji)

Opinia o rządowym projekcie ustawy o związku metropolitalnym w województwie pomorskim

 

 

I. Uwagi ogólne

 

1. [Przedmiot niniejszej opinii] Przedmiotem niniejszej opinii jest rządowy projekt ustawy o związku metropolitalnym w województwie pomorskim (dalej: „Projekt”), w jego wersji z dnia 12 czerwca 2025 r., podany do publicznej wiadomości (tj. opublikowany na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji) w dniu 13 czerwca 2025 r.^[1] Projekt został przygotowany przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaś dotycząca Projektu niniejsza opinia została opracowana i przyjęta przez Radę Legislacyjną z jej własnej inicjatywy, w ramach wykonywania przez nią jej ustawowych zadań.^[2]

2. [Ogólna charakterystyka treści Projektu] Projekt przewiduje ustanowienie zasad i trybu tworzenia oraz zasad funkcjonowania związku metropolitalnego w województwie pomorskim. Projekt składa się z dziewięciu rozdziałów normujących następujące zagadnienia: kwestie ogólne dotyczące definicji, istoty i statutu związku metropolitalnego w województwie pomorskim (rozdział 1), tworzenie związku metropolitalnego (rozdział 2), zakres działania związku metropolitalnego i jego zadania (rozdział 3), władze związku metropolitalnego (rozdział 4), mienie związku metropolitalnego (rozdział 5), finanse związku metropolitalnego (rozdział 6), dochody związku metropolitalnego (rozdział 7), zmiany w przepisach obowiązujących (rozdział 8) oraz przepisy przejściowe i końcowe (rozdział 9). Łącznie Projekt liczy 80 artykułów.

3. [Ogólna ocena Projektu] Rada Legislacyjna pozytywnie opiniuje Projekt i opowiada się za prowadzeniem nad nim dalszych prac prawodawczych. Projekt przewiduje możliwość utworzenia drugiego w Polsce związku metropolitalnego, obok istniejącej obecnie Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii,[3] działającej na podstawie ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o związku metropolitalnym w województwie śląskim.[4] Projekt powiela cały szereg rozwiązań prawnych zastosowanych w tej ostatnio wymienionej ustawie, aczkolwiek przewiduje również pewne rozwiązania nowe lub zmienione (np. w zakresie definicji związku metropolitalnego, treści jego statutu, zadań oraz dochodów związku), wypracowane na bazie doświadczeń z praktycznego funkcjonowania Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii oraz będące reakcją na pojawiające się aktualnie kolejne wyzwania lub zmienione uwarunkowania (w tym normatywne). Przy czym te przewidziane w Projekcie nowe lub zmienione rozwiązania prawne Projekt przewiduje zastosować nie tylko do związku metropolitalnego w województwie pomorskim, ale zakłada ich przeniesienie również do obowiązującej ustawy o związku metropolitalnym w województwie śląskim.[5] Zdaniem Rady Legislacyjnej, oparcie organizacji i funkcjonowania obu związków metropolitalnych w Polsce na identycznych czy bardzo podobnych zasadach jest prawidłowym zabiegiem legislacyjnym, pozwalającym zapewnić przede wszystkim zgodność tych rozwiązań z konstytucyjną zasadą równości (art. 32 w zw. z art. 172 Konstytucji). W szczególności, naruszałoby konstytucyjną zasadę równości, gdyby któryś z obu związków metropolitalnych (lub ewentualnie inny jeszcze utworzony w przyszłości związek metropolitalny w Polsce) był uprzywilejowany (lub dyskryminowany) w zakresie zasad jego finansowania (pozyskiwania dochodów) lub gdyby podlegał łagodniejszym (lub ostrzejszym) regułom nadzoru nad jego działalnością lub gdyby miał mniejsze (lub większe) niż inny związek metropolitalny uprawnienia do prowadzenia działalności, tworzenia struktur organizacyjnych lub udziału w obrocie prawnym (w tym majątkowym). Projekt takiego błędu nie popełnia.

Teoretycznie unormowanie w Polsce problematyki związków metropolitalnych (lub innych form zarządzania metropolitalnego lub samorządu metropolitalnego) może nastąpić za pomocą następujących dwóch sposobów techniczno-legislacyjnych: (1) w drodze uchwalenia jednej ustawy systemowej dla wszystkich związków metropolitalnych lub (2) poprzez ustawy szczegółowe poświęcone poszczególnym (indywidualnym) związkom metropolitalnym na terenie określonych obszarów kraju. Każde z tych rozwiązań legislacyjnych ma swoje zalety oraz wady.[6]

Model jednej ustawy systemowej został zastosowany w przeszłości w nieobowiązującej już ustawie z dnia 9 października 2015 r. o związkach metropolitalnych,[7] przewidującej ogólne oraz zuniformizowane zasady i reguły tworzenia oraz funkcjonowania związków metropolitalnych w skali całego kraju. Ustawa ta była aktem prawnym, który nie poddawał się jednoznacznej ocenie. Z jednej strony ustawa ta stanowiła ważny etap w kształtowaniu się w Polsce normatywnej koncepcji związku czy też obszaru metropolitalnego, dającego możliwość lepszego (sprawniejszego) zarządzania pewnymi szerszymi obszarami o silnym powiązaniu funkcjonalnym i zaawansowaniu procesów urbanizacyjnych.[8] Z drugiej jednak strony powołana ustawa posiadała cały szereg bardzo poważnych wad i niedomogów, na które zwracali uwagę praktycy ze środowisk samorządowych oraz przedstawiciele nauki prawa i zarządzania. W szczególności, krytykowano uniwersalny charakter ustawy i jej niedostosowanie do rozwiązywania problemów specyficznych dla danego obszaru kraju, bez uwzględnienia już istniejących na danym obszarze form współdziałania jednostek samorządu terytorialnego.[9] Negatywnie oceniano też określony w tej ustawie zakres zadań związku metropolitalnego, niepozwalający optymalnie zaspokajać potrzeb mieszkańców obszarów metropolitalnych.[10] Zwracano wreszcie uwagę na wątłą demokratyczną legitymizację związków metropolitalnych, na możliwość powstawania konfliktów kompetencyjnych i politycznych oraz związanego z tym chaosu instytucjonalnego, a także zauważano, że ustawa wprowadzała bardzo centralistyczny i autorytatywny sposób tworzenia związków metropolitalnych, prowadzący do wymuszonej współpracy samorządów zgodnie ze szczegółowymi ustawowymi regułami.[11]

Powołana ustawa o związkach metropolitalnych została uchylona ustawą z dnia 9 marca 2017 r. o związku metropolitalnym w województwie śląskim,[12] która przyjęła model unormowania jednego indywidualnego związku metropolitalnego dla konkretnego obszaru kraju, obejmującego gminy z terenu województwa śląskiego. Ustawa ta była lepiej dostosowana do specyfiki wchodzącego w grę regionu kraju i uniknęła szeregu wad ustawy z 2015 r., choć trzeba przyznać, że również i jej uchwalenie, połączone z uchyleniem ustawy z 2015 r. o związkach metropolitalnych, spotkało się z określonymi głosami krytycznymi. W szczególności, zauważano, że uchylenie ustawy ogólnej zainicjowało proces fragmentacji i rozproszenia inicjatyw odnośnie tworzenia nowych związków metropolitalnych.[13]

Rada Legislacyjna nie chce w tym momencie (szczególnie biorąc pod uwagę dotychczasowe doświadczenia z tą formą funkcjonowania związku jednostek samorządu terytorialnego) przesądzać tego, które ze wskazanych rozwiązań legislacyjnych w omawianym zakresie – tzn. ogólno-systemowe (uniwersalne) czy też indywidualne – jest lepsze per se. Prawdopodobnie nie da się zresztą tego rozstrzygnąć w sposób absolutnie jednoznaczny i niekontrowersyjny. Rada Legislacyjna jest skłonna przychylić się do poglądu, iż tworzenie lub reformowanie rozwiązań legislacyjnych dotyczących zarządzania obszarami metropolitalnymi w Polsce powinno przebiegać etapowo i zakładać daleko idącą elastyczność tworzonych rozwiązań prawnych.[14] Przyjmując takie właśnie założenie, można ostrożnie stwierdzić, że zarówno obowiązująca ustawa o związku metropolitalnym w województwie śląskim, jak też Projekt po jego uchwaleniu i wejściu w życie, stanowią (i będą stanowiły) rozwiązania niejako pilotażowe i eksperymentalne w skali całego kraju, pozwalające testować zarówno sam przyjęty w tych ustawach model związku metropolitalnego jako takiego, jak też poszczególne związane z nim rozwiązania szczegółowe. Zarówno istniejąca obecnie Górnośląsko-Zagłębiowska Metropolia, jak też przewidziany w Projekcie związek metropolitalny w województwie pomorskim, mają swoje głębokie merytoryczne uzasadnienie w powiązaniach społeczno-gospodarczych pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego i na terytoriach tych jednostek samorządu terytorialnego znajdujących się na obu wchodzących w grę obszarach naszego kraju, w panujących tam uwarunkowaniach przestrzennych, urbanizacyjnych i osadniczych, a także mają swoje niejako naturalne źródło w funkcjonującej tam od dawna oddolnej i dobrowolnej współpracy odnośnych jednostek samorządu terytorialnego. W tym sensie oba związki metropolitalne (jeden już istniejący i drugi tworzony w przyszłości na podstawie Projektu) wyrastają na bazie naturalnych i obiektywnych powiązań oraz oddolnych inicjatyw samorządowych, dla których ustawa uchwalana przez polski parlament (i podpisywana przez Prezydenta Rzeczypospolitej) stanowi przejaw realizowania określonej funkcji koordynacyjnej i porządkującej, nadającej tej współpracy określone uporządkowane ramy prawne. Nie można zatem twierdzić, aby polski ustawodawca arbitralnie i centralistycznie narzucał jednostkom samorządu terytorialnego na obu obszarach kraju związek metropolitalny, bez uwzględnienia lokalnej specyfiki (a taki zarzut mógł być zasadnie podnoszony w odniesieniu do ustawy z 2015 r. o związkach metropolitalnych). Równocześnie nie można wykluczyć, że w jakiejś odleglejszej przyszłości, w miarę gromadzenia doświadczeń związanych z praktycznym funkcjonowaniem obu związków metropolitalnych, a także ewentualnie dalszych jeszcze związków metropolitalnych tworzonych na podstawie ustaw indywidualnych, potrzebne i zasadne stanie się uchwalenie przez polski parlament ustawy uniwersalnej i ogólno-systemowej dla wszystkich związków metropolitalnych w Polsce, zarówno tych istniejących w momencie uchwalania tej ustawy, jak też dla mających być tworzonymi na podstawie kolejnych oddolnych inicjatyw. Taki etapowy proces ustanawiania w Polsce normatywnych podstaw dla tworzenia i funkcjonowania związków metropolitalnych jest – zdaniem Rady Legislacyjnej – przejawem podejścia bardziej ostrożnego i wyważonego, pozwalającego uniknąć pułapek zbyt pospiesznej i sztywnej uniformizacji.

Przy czym w ramach tego ewentualnego rozwiązania docelowego polegającego na uchwaleniu jednej ustawy dla związków metropolitalnych w Polsce i tak trzeba będzie prawdopodobnie zamieścić w tej jednej ustawie dwie warstwy rozwiązań normatywnych. Po pierwsze, potrzebne będą przepisy jednolite dla wszystkich związków metropolitalnych w Polsce (zwłaszcza w zakresie ich istoty prawnej, ustroju, zadań, nadzoru, zasad finansowania, spraw majątkowych), pozwalające zapewnić rudymentarną równość wszystkich z nich wobec prawa, bez rozwiązań jawnie dyskryminujących lub niesprawiedliwie uprzywilejowujących poszczególne związki metropolitalne. Po drugie, zasadne będzie najprawdopodobniej równoczesne zamieszczenie w tej jednej ustawie przepisów szczególnych bądź dla indywidualnych związków metropolitalnych, bądź też dla ich pewnych kategorii (wyróżnionych w oparciu o obiektywne kryteria), tak aby te przepisy szczególne lepiej uwzględniały specyfikę poszczególnych obszarów naszego kraju, a także już istniejące na danym obszarze metropolitalnym formy współpracy (współdziałania) tamtejszych jednostek samorządu terytorialnego.

Powyższe rozwiązanie legislacyjne opisane przez Radę Legislacyjną stanowi wszakże pewien idealny model docelowy, dla którego niezbędnym etapem pośrednim wydaje się być obecnie tworzenie poszczególnych związków metropolitalnych w drodze ustaw szczególnych, tak jak to przewiduje Projekt, a także konieczne jest gromadzenie związanych z ich funkcjonowaniem doświadczeń praktycznych (ang. learning by doing).

Rada Legislacyjna z aprobatą odnosi się do przyjętej w Projekcie istoty związku metropolitalnego, zgodnej zresztą z istotą związku metropolitalnego określonej w ustawie o związku metropolitalnym w województwie śląskim. Mianowicie, w świetle Projektu związek metropolitalny nie jest nową jednostką samorządu terytorialnego: jest on zrzeszeniem już istniejących jednostek samorządu terytorialnego (gmin albo gmin i powiatów), choć posiadającym osobowość prawną (zob. art. 1 ust. 2 Projektu). Można powiedzieć, że tego rodzaju model związku metropolitalnego stanowi przejaw kooperacyjnego modelu zarządzania obszarem metropolitalnym, a więc modelu, w ramach którego istniejące na danym obszarze metropolitalnym jednostki samorządu terytorialnego nie przestają istnieć, lecz współdziałają ze sobą na określonych normatywnie zasadach, mianowicie wykonując szczególną kategorię zadań metropolitalnych. Konkurencyjnym modelem normatywnym jest natomiast model jednolitej władzy metropolitalnej na danym obszarze metropolitalnym, wiążący się ze zniesieniem istniejących na danym obszarze jednostek samorządu terytorialnego (np. model powiatu metropolitalnego). Oba modele (tj. model kooperacyjnego zarządzania obszarem metropolitalnym oraz model jednolitej władzy metropolitalnej) – tak jak są one wyróżniane i analizowane w literaturze przedmiotu, a także w kształcie, w jakim występują w wielu innych państwach na świecie – mają zresztą również swoje bardziej szczegółowe odmiany czy podtypy.[15] W Polsce dyskusja nad optymalnym i pożądanym modelem zarządzania obszarami metropolitalnymi toczyła się niemal od samego początku powołania w naszym kraju w 1990 r. odrodzonego samorządu terytorialnego i zaowocowała szeregiem wartościowych opracowań i propozycji konkretnych rozwiązań instytucjonalno-normatywnych.[16]

Przy czym niezależnie od przyjętego przez ustawodawcę konkretnego instytucjonalnego modelu zarządzania obszarem metropolitalnym należy stwierdzić, że obszar metropolitalny jako określona kategoria osadnicza, geograficzna, urbanizacyjna czy społeczno-gospodarcza istnieje obiektywnie[17] i wymaga określonego skutecznego administrowania nim, dla lepszego zaspokojenia istniejących tam potrzeb społecznych. Zadaniem rządzących w kraju polityków jest stworzenie optymalnie temu służących ram prawnych, przy wzięciu pod uwagę stanowiska zainteresowanych środowisk samorządowych, w tym mieszkańców i organizacji społeczeństwa obywatelskiego, a także postulatów naukowców, ekspertów i praktyków.

W tym kontekście Rada Legislacyjna pozytywnie ocenia okoliczność, iż Projekt – zarówno w zakresie inicjatywy jego opracowania, jak też w odniesieniu do konkretnych zawartych w nim rozwiązań prawnych – nie jest przejawem wyłącznie jednostronnej aktywności rządowej, lecz został skonsultowany i wsparty również oddolnie (w tym m. in. przez gminy i powiaty wchodzące w skład Stowarzyszenia Obszar Metropolitalny Gdańsk-Gdynia-Sopot, przez zarząd tego stowarzyszenia oraz przez Sejmik Województwa Pomorskiego), uwzględnia szereg rekomendacji formułowanych przez Unię Metropolii Polskich, bierze pod uwagę postulaty formułowane przez ekspertów i organizacje społeczne, a także stosowny raport Najwyższej Izby Kontroli.[18] Tylko tego rodzaju partycypacyjny i wsparty ekspercko sposób tworzenia polskiego prawa samorządowego ma szansę zaowocować rozwiązaniami akceptowanymi przez społeczności lokalne i zdolnymi do generowania zakładanych korzyści w sferze zarządzania lokalnego. Przy czym Rada Legislacyjna w pełni podziela pogląd autorów Projektu, iż przewidziane w nim utworzenie związku metropolitalnego w województwie pomorskim nie jest i nie może być celem samym w sobie. Przeciwnie, wspomniany związek metropolitalny ma być użytecznym narzędziem instytucjonalnym prowadzącym w swoim założeniu do realizacji takich pożądanych szerszych celów, jak: (1) wzrost konkurencyjności i możliwości rozwojowych Polski poprzez zwiększenie sprawności działania jednej z dwóch policentrycznych polskich metropolii; (2) usprawnienie procesu wykonywania zadań publicznych przez gminy i powiaty zrzeszone w obszarze metropolitalnym Gdańsk-Gdynia-Sopot oraz budowanie modelowych dla Polski form współpracy miejsko-wiejskiej; a także (3) wzmocnienie skuteczności polityki spójności Unii Europejskiej oraz polityki rozwoju Rzeczypospolitej Polskiej.[19]

Zdaniem Rady Legislacyjnej, Projekt nie budzi zasadniczych zastrzeżeń natury konstytucyjnej, systemowej, konstrukcyjnej czy też techniczno-legislacyjnej. Natomiast są w Projekcie obecne niektóre takie rozwiązania szczegółowe, które są nie do końca ze sobą spójne treściowo lub są niezgodne z przepisami innych ustaw, względnie też wywołują pewne wątpliwości interpretacyjne, czyli są po prostu niezbyt jasne lub niedostatecznie precyzyjne. Ponadto są też w Projekcie takie postanowienia szczegółowe, które mogą budzić wątpliwości odnośnie do tego, czy są one celowe prakseologicznie lub czy nie spowodują pewnych niepożądanych społecznie następstw. Wreszcie, istnieje kilka kwestii merytorycznych pominiętych w Projekcie, nad których unormowaniem warto jest się obecnie zastanowić. O tych szczegółowych mankamentach Projektu jest mowa w dalszej części niniejszej opinii.

 

II. Szczegółowe uwagi do poszczególnych rozwiązań Projektu

 

1. [Brak precyzji i spójności w przepisie art. 1 ust. 2 Projektu określającym istotę związku metropolitalnego] Przepis art. 1 ust. 2 Projektu, określający istotę związku metropolitalnego, jest w niektórych miejscach niedostatecznie precyzyjny, niejasny lub niespójny. Niejasne jest w pierwszym rzędzie zamieszczone w art. 1 ust. 2 Projektu sformułowanie mówiące o tym, że „Związek metropolitalny jest zrzeszeniem gmin albo gmin i powiatów województwa pomorskiego, charakteryzującym się istnieniem powiązań funkcjonalnych”. Z tego sformułowania – wzorowanego, choć niedokładnie, na określeniu występującym w art. 1 ust. 2 ustawy o związku metropolitalnym w województwie śląskim – można prima facie wnosić, że owe „powiązania funkcjonalne”, o których jest mowa w powołanej części przepisu mają zachodzić w ramach samego związku metropolitalnego jako takiego. Jest to stwierdzenie niejasne, zważywszy, że związek metropolitalny ma być osobą prawną (art. 2 ust. 2 Projektu) i nie wiadomo, o jakiego rodzaju powiązania funkcjonalne w ramach tej osoby prawnej tutaj chodzi; inaczej mówiąc, pojawia się wątpliwość odnośnie do następującej kwestii: powiązania pomiędzy którymi elementami tej osoby prawnej są w tym przypadku prawnie relewantne? Gdyby – hipotetycznie – związek metropolitalny był jednostką samorządu terytorialnego, kwestia ta byłaby prostsza: otóż z legalnych definicji poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego jasno wynika, że jednostki samorządu terytorialnego są to zarówno mieszkańcy danej jednostki, jak też odpowiednie terytorium.[20] W takim układzie „powiazania funkcjonalne” w jednostce samorządu terytorialnego są to odnośne powiązania zachodzące pomiędzy mieszkańcami lub też zachodzące na odpowiednim terytorium. Tymczasem związek metropolitalny jednostką samorządu terytorialnego absolutnie nie jest i nie ma formalnych podstaw prawnych do tego, aby uznawać, że związek metropolitalny tworzą mieszkańcy oraz odpowiednie terytorium (związek metropolitalny jest to zrzeszenie jednostek samorządu terytorialnego, a nie forma samorządu mieszkańców). Co więcej, w Projekcie nie występuje w ogóle pojęcie „obszaru metropolitalnego”, które występowało w ustawie z 2015 r. o związkach metropolitalnych (zob. art. 1 ust. 1 powołanej ustawy) i które zresztą do dzisiaj występuje w niektórych ustawach szczególnych:[21] w tym zakresie Projekt posługuje się konsekwentnie określeniem: „obszar związku metropolitalnego” (np. art. 4 ust. 3, art. 7 ust. 4, art. 13 ust. 1 pkt 5 i 7, art. 15 pkt 1, art. 26 ust. 3, art. 28 ust. 8 Projektu), co niedwuznacznie sugeruje, że w sensie definicyjnym (pojęciowym) „obszar” związku metropolitalnego nie jest immanentnym elementem definicji związku metropolitalnego jako takiego.

Tymczasem kwestia tego, o jakie konkretnie „powiązania funkcjonalne” (tzn. pomiędzy kim lub czym) chodzi w art. 1 ust. 2 Projektu, nie jest bynajmniej jedynie teoretyczna. Jak się w tym kontekście zauważa w literaturze przedmiotu, pojęcia dotyczące obszarów metropolitalnych lub obszarów funkcjonalnych oraz mówiące o istniejących tam powiązaniach wywodzą się z języka urbanistyczno-architektonicznego (a więc pozaprawnego), zaś ich przenoszenie na grunt prawny wymaga precyzji i znajomości od legislatorów zjawisk pozaprawnych, gdyż w przeciwnym wypadku może powstawać niepożądany i szkodliwy chaos terminologiczny.[22] Przy czym w literaturze dotyczącej obszarów metropolitalnych czy też metropolii zwraca się uwagę, że różnego rodzaju powiązania tam zachodzące (w tym funkcjonalne, infrastrukturalne, osadnicze, komunikacyjne, itp.) mają miejsce na określonym obszarze, terytorium, czy też w sferze oddziaływania określonego ośrodka miejskiego.[23] Tego rodzaju konkluzje trzeba koniecznie uwzględnić w art. 1 ust. 2 Projektu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Rada Legislacyjna opowiada się za wyraźnym podkreśleniem w definicji związku metropolitalnego zamieszczonej w art. 1 ust. 2 Projektu, iż „powiązania funkcjonalne”, o których jest tam mowa, albo zachodzą pomiędzy tworzącymi związek jednostkami samorządu terytorialnego, albo też mają miejsce na obszarze tych jednostek samorządu terytorialnego (zamiast niejasnego stwierdzenia, iż występują one w zrzeszeniu jednostek samorządu terytorialnego). Ewentualne podkreślenie w ramach tej definicji, iż wspomniane powiązania funkcjonalne cechują jednostki samorządu terytorialnego tworzące związek metropolitalny miałoby jeszcze ten dodatkowy walor, iż wskazywałoby wyraźnie na określoną cechę lub kryterium jednostek samorządu terytorialnego tworzących związek metropolitalny (tzn. cechę w postaci istnienia pomiędzy nimi lub na ich obszarze właśnie powiązań funkcjonalnych), a to jest z kolei prawnie relewantne dla skutecznego stosowania przepisu art. 1 ust. 3 zd. 2 Projektu. Ten ostatni przepis Projektu stanowi, że w skład związku metropolitalnego – oprócz miast i gmin wymienionych w art. 1 ust. 3 zd. 1 Projektu – mogą wchodzić inne jeszcze gminy albo gminy i powiaty, „które spełniają kryteria, o których mowa w ust. 2”. Tymczasem z obecnego brzmienia art. 1 ust. 2 Projektu – do którego odsyła przepis art. 1 ust. 3 zd. 2 Projektu – wynika, że przepis ten bynajmniej nie mówi o cesze lub kryteriach jednostek samorządu terytorialnego tworzących związek metropolitalny, lecz mówi o związku metropolitalnym jako takim, tzn. mówi o cechach związku metropolitalnego jako zrzeszenia jednostek samorządu terytorialnego („Związek metropolitalny jest zrzeszeniem gmin albo gmin i powiatów województwa pomorskiego, charakteryzującym się […], położonym na obszarze […]”). Lepiej jest więc ten ostatni przepis Projektu przeformułować w ten sposób, aby uwypuklić w nim konkretne cechy czy też kryteria jednostek samorządu terytorialnego tworzących związek metropolitalny (do których to cech odwołuje się art. 1 ust. 3 zd. 2 Projektu), zwłaszcza, iż w ten sposób jaśniej i bardziej jednoznacznie zostanie podkreślony podmiotowy wymiar „powiązań funkcjonalnych”, o których była mowa wyżej w niniejszej opinii. Co jest przy tym znamienne, ustawa o związku metropolitalnym w województwie śląskim wprost mówi w tym kontekście o powiązaniach funkcjonalnych zachodzących właśnie pomiędzy gminami województwa śląskiego czy też w ramach tych gmin – w każdym razie ta ostatnia ustawa odnosi cechę powiązań funkcjonalnych do gmin (województwa śląskiego), a nie do związku metropolitalnego jako takiego (zob. art. 1 ust. 2 ustawy o związku metropolitalnym w województwie śląskim). Co interesujące, opiniowany Projekt, zmieniając w art. 75 pkt 1 wspomnianą definicję związku metropolitalnego w województwie śląskim, nie przekształca w niej sformułowania dotyczącego powiazań funkcjonalnych.  

Oprócz podmiotowego wymiaru wspomnianych „powiązań funkcjonalnych” powstaje jeszcze kwestia siły czy też mocy tych powiązań. Otóż w obecnym brzmieniu art. 1 ust. 2 ustawy o związku metropolitalnym w województwie śląskim jest w tym kontekście mowa o istnieniu „silnych powiązań funkcjonalnych”. O „silnych” powiązaniach funkcjonalnych jest mowa również w art. 1 ust. 4 Projektu określającym warunki, po spełnieniu których związek metropolitalny może wykraczać poza granice województwa pomorskiego. Wynikałoby z tego, że dla utworzenia związku metropolitalnego zamykającego się w granicach samego tylko województwa pomorskiego wystarczy, że istniejące tam powiązania funkcjonalne mają zwykły (niekwalifikowany) charakter (art. 1 ust. 2 Projektu), podczas gdy dla prawnej dopuszczalności wykroczenia związku metropolitalnego poza granice województwa pomorskiego wymagane jest istnienie w tym zakresie powiązań funkcjonalnych „silnych”, a więc kwalifikowanych.

Zdaniem Rady Legislacyjnej, tego rodzaju zróżnicowanie jest mało zrozumiałe i niezasadne, pomijając już kwestię praktyczności tego podziału i możliwości wyznaczenia ścisłej granicy pomiędzy powiązaniami funkcjonalnymi zwykłymi oraz „silnymi”. Jest to tym bardziej trudne, że określone powiązania funkcjonalne pomiędzy różnymi sąsiadującymi jednostkami samorządu terytorialnego lub pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego znajdującymi się na określonym obszarze kraju występują zawsze (w mniejszym czy większym stopniu), co nie oznacza, że wszędzie tam zasadne jest tworzenie związku metropolitalnego. W przekonaniu Rady Legislacyjnej, tworzenie związku metropolitalnego jest na pewno zasadne w przypadku istnienia silnych (kwalifikowanych) powiązań funkcjonalnych pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego lub na danym obszarze związku metropolitalnego (obszarze metropolitalnym) i z tego punktu widzenia (tzn. w świetle kryterium istnienia tych powiązań) nie powinno mieć znaczenia, czy jednostki samorządu terytorialnego tworzące związek metropolitalny znajdują się w granicach administracyjnych województwa pomorskiego czy też ich terytorium znajduje się poza tymi granicami.

Biorąc powyższe pod uwagę, Rada Legislacyjna proponuje następujące dwie alternatywne definicje związku metropolitalnego w ramach art. 1 ust. 2 Projektu. Wariant pierwszy mógłby mieć następujące brzmienie: „Związek metropolitalny jest zrzeszeniem gmin albo gmin i powiatów województwa pomorskiego, charakteryzujących się istnieniem silnych powiązań funkcjonalnych i zaawansowaniem procesów urbanizacyjnych, położonych na obszarze spójnym pod względem przestrzennym, który zamieszkuje co najmniej 1 000 000 mieszkańców.”. Z kolei drugi wariant tego przepisu mógłby brzmieć następująco: „Związek metropolitalny jest zrzeszeniem gmin albo gmin i powiatów województwa pomorskiego, położonych na obszarze o silnych powiązaniach funkcjonalnych i zaawansowaniu procesów urbanizacyjnych, spójnym pod względem przestrzennym, który zamieszkuje co najmniej 1 000 000 mieszkańców.”

Rada Legislacyjna poddaje też pod rozwagę autorom Projektu rozważenie zamieszczenia w Projekcie przepisu definicyjnego przesądzającego o tym, że używane wielokrotnie w Projekcie określenie „obszar związku metropolitalnego” jest równoznaczne z pojęciem „obszaru metropolitalnego”, co zapewni niezbędną jasność terminologiczną oraz spójność z przepisami ustaw odrębnych, posługujących się tym ostatnim pojęciem.

2. [Brak spójności art. 1 ust. 3 zd. 1 Projektu ze znowelizowanymi ustawami odrębnymi] Określone uwagi krytyczne (a w każdym razie uwagi o charakterze refleksyjnym) budzi treść art. 1 ust. 3 zd. 1 Projektu, a konkretnie ta część przepisu art. 1 ust. 3 zd. 1 Projektu, w której jest mowa o tym, iż w skład związku metropolitalnego wchodzą – oprócz Gdańska, Gdyni i Sopotu – „gminy będące częścią miejskiego obszaru funkcjonalnego ośrodka wojewódzkiego w granicach określonych ustaleniami „Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Pomorskiego” obowiązującego na dzień wejścia w życie ustawy”. Przy czym kontrowersja podnoszona w tym miejscu opinii przez Radę Legislacyjną dotyczy nie przymusowego czynienia wymienionych tu gmin członkami związku metropolitalnego – to jest zupełnie odrębna kwestia merytoryczna – lecz raczej samego techniczno-legislacyjnego sposobu opisania (zidentyfikowania, wskazania) tychże gmin. Otóż biorąc pod uwagę aktualne (obecne) brzmienie postanowień Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Pomorskiego,[24] nie ma żadnych wątpliwości, o które konkretnie gminy tutaj chodzi.[25] Problem polega natomiast na tym, że postanowienia aktualnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Pomorskiego są dostosowane do stanu prawnego obowiązującego w dniu uchwalania tego aktu planistycznego (tj. w dniu 29 grudnia 2016 r.) i nie ma wcale pewności, że tymi samymi pojęciami akt ten będzie operował po jego przyszłym znowelizowaniu. Jeszcze w marcu 2024 r. samorząd Województwa Pomorskiego przystąpił do zmiany wspomnianego planu zagospodarowania przestrzennego[26] i będzie chciał go z pewnością dostosować do zmienionych w międzyczasie przepisów prawa polskiego, a konkretnie do znowelizowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz do znowelizowanej ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.[27]

W tym miejscu należy krótko wyjaśnić, że występujące w art. 1 ust. 3 zd. 1 Projektu pojęcie „miejskiego obszaru funkcjonalnego ośrodka wojewódzkiego” występowało i było normatywnie zdefiniowane w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym do dnia 13 listopada 2020 r. (zob. art. 2 pkt 6b powołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 13 listopada 2020 r.). Co więcej, do wymienionej wyżej daty (tj. do 13 listopada 2020 r.) ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazywała, aby dla miejskiego obszaru funkcjonalnego ośrodka wojewódzkiego uchwalić plan zagospodarowania przestrzennego miejskiego obszaru funkcjonalnego ośrodka wojewódzkiego jako część planu zagospodarowania przestrzennego województwa (art. 39 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym do dnia 13 listopada 2020 r.). Ponadto miejski obszar funkcjonalny ośrodka wojewódzkiego musiał być obowiązkowo określony w koncepcji zagospodarowania przestrzennego kraju (art. 47 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 49b pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym do dnia 13 listopada 2020 r.), zaś te właśnie ustalenia zawarte w koncepcji zagospodarowania przestrzennego kraju (czyli m. in. dotyczące miejskiego obszaru funkcjonalnego ośrodka wojewódzkiego) musiały być obligatoryjnie uwzględnione w planie zagospodarowania przestrzennego województwa (art. 39 ust. 4 w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym do dnia 13 listopada 2020 r.). Kierując się tymi powołanymi wyżej przepisami ustawowymi, w obowiązującej obecnie Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030[28] przesądzono, że obszary funkcjonalne ośrodków wojewódzkich są tworzone wokół wszystkich miast wojewódzkich, w tym wokół Trójmiasta, gdyż w dokumencie tym pojęcie „Trójmiasto” występuje na oznaczenie Gdańska-Sopotu-Gdyni z głównym ośrodkiem miejskim w Gdańsku.[29] Również w obowiązującym obecnie Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Pomorskiego występuje pojęcie „miejski obszar funkcjonalny ośrodka wojewódzkiego: Gdańsk, Gdynia, Sopot (Trójmiasto)”, a także wyznaczone są jego konkretne granice obejmujące obszar Gdańska, Gdyni i Sopotu oraz 28 innych gmin.

Problem polega jednak na tym, że wszystkie powołane wyżej przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – definiujące pojęcie „miejskiego obszaru funkcjonalnego ośrodka wojewódzkiego” i nakazujące jego określenie w planie zagospodarowania przestrzennego województwa oraz w koncepcji zagospodarowania przestrzennego kraju zostały uchylone z dniem 13 listopada 2020 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 15 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw.[30] Obecnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ogóle nie posługuje się pojęciem „miejskiego obszaru funkcjonalnego ośrodka wojewódzkiego” i jedynie w art. 39 ust. 6 stanowi, że „Dla miasta będącego siedzibą władz samorządu województwa lub wojewody i powiązanego z nim funkcjonalnie obszaru może być sporządzony plan zagospodarowania przestrzennego jako część planu zagospodarowania przestrzennego województwa.”. Z kolei legalną definicję „obszaru funkcjonalnego” zawiera ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, która pojęciem tym obejmuje również miejski obszar funkcjonalny jako szczególny typ obszaru funkcjonalnego (zob. art. 5 pkt 6a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Obszary funkcjonalne, w tym miejskie obszary funkcjonalne, muszą być w określony sposób zdiagnozowane m. in. w średniookresowej strategii rozwoju kraju (art. 12a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10a ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju), zaś z kolei ustalenia średniookresowej strategii rozwoju kraju muszą być uwzględnione w planie zagospodarowania przestrzennego województwa (art. 39 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Z powyższej analizy płynie wniosek, że treść przepisu art. 1 ust. 3 zd. 1 Projektu odwołującego się explicite do „miejskiego obszaru funkcjonalnego ośrodka wojewódzkiego w granicach określonych ustaleniami „Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Pomorskiego”” uwzględnia postanowienia obecnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Pomorskiego, które są zgodne w tej mierze z Koncepcją Zagospodarowania Przestrzennego Kraju 2030 oraz są zgodne z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi do dnia 13 listopada 2020 r. W postanowieniach obecnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Pomorskiego jest zresztą expressis verbis mowa o tym, że „miejski obszar funkcjonalny ośrodka wojewódzkiego: Gdańsk, Gdynia, Sopot (Trójmiasto)” został w tym akcie planistycznym użyty jako pojęcie oraz został wyodrębniony terytorialnie z uwagi na brzmienie art. 49b ustawy o planowaniu przestrzennym oraz ze względu na zapisy w Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030.[31] Tymczasem z dniem 13 listopada 2020 r. przepis art. 49b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został już całkowicie uchylony, a ponadto ustawa ta nie przewiduje już uchwalania dokumentu planistycznego w postaci koncepcji zagospodarowania przestrzennego kraju. Absolutnie nie ma zatem pewności, że tego rodzaju „miejski obszar funkcjonalny ośrodka wojewódzkiego w granicach określonych ustaleniami „Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Pomorskiego”” – o którym jest mowa w art. 1 ust. 3 zd. 1 Projektu – będzie w ogóle określony w zmienionym lub nowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Pomorskiego. Jak już wspomniano wyżej, ponad rok temu samorząd województwa pomorskiego przystąpił do zmiany wspomnianego planu zagospodarowania przestrzennego i będzie chciał go z pewnością dostosować do przepisów zmienionej w międzyczasie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz do ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Żadna zaś z tych ustaw nie posługuje się obecnie wprost pojęciem „miejskiego obszaru funkcjonalnego ośrodka wojewódzkiego”. Co prawda z art. 39 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym można wnosić, że istnieje instytucja obszaru funkcjonalnego miasta będącego siedzibą władz samorządu województwa lub wojewody, ale sporządzenie dla takiego obszaru planu zagospodarowania przestrzennego jako części planu zagospodarowania przestrzennego województwa jest dla samorządu województwa zaledwie fakultatywne, a nie – jak w poprzednim stanie prawnym – obowiązkowe. Ponadto średniookresowa strategia rozwoju kraju – która zastąpi sporządzaną w poprzednim stanie prawnym koncepcję zagospodarowania przestrzennego kraju i której postanowienia będą musiały być uwzględniane w planie zagospodarowania przestrzennego województwa (zob. art. 39 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) – nie będzie odtąd musiała obligatoryjnie określać miejskiego obszaru funkcjonalnego ośrodka wojewódzkiego (tak jak to było w poprzednim stanie prawnym), a jedynie będzie musiała zawierać wnioski z diagnozy sytuacji społecznej, gospodarczej, przestrzennej i klimatyczno-środowiskowej z uwzględnieniem obszarów funkcjonalnych, w tym miejskich obszarów funkcjonalnych (art. 12a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10a ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Ponownie nie ma zatem pewności, że tą drogą – tj. za pośrednictwem postanowień średniookresowej strategii rozwoju kraju – określenie granic „miejskiego obszaru funkcjonalnego ośrodka wojewódzkiego” nastąpi we wspomnianej strategii oraz zostanie następnie przeniesione do postanowień (zmienionego lub nowego) Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Pomorskiego.

Można się oczywiście zasadnie spodziewać, że w sytuacji planowanego utworzenia związku metropolitalnego w województwie pomorskim lub w sytuacji, gdy ów związek będzie już istniał, organom samorządu województwa pomorskiego będzie z oczywistych względów zależało na tym, aby w postanowieniach zmienionego lub nowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Pomorskiego zostały określone granice miejskiego obszaru funkcjonalnego ośrodka wojewódzkiego. Tyle tylko, że instytucja ta, w myśl znowelizowanych przepisów omawianych ustaw, obecnie nie nazywa się już expressis verbis „miejskim obszarem funkcjonalnym ośrodka wojewódzkiego” (tak jak stanowi o tym art. 1 ust. 3 zd. 1 Projektu), lecz nazywa się „miejskim obszarem funkcjonalnym miasta będącego siedzibą władz samorządu województwa lub wojewody” (zob. art. 39 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 5 pkt 6a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) – a wbrew pozorom akurat w omawianym przypadku absolutnie nie są to pojęcia tożsame. W myśl poprzednio obowiązujących przepisów ustawowych i aktów planistycznych owym „ośrodkiem wojewódzkim” było Trójmiasto (Gdańsk-Gdynia-Sopot), podczas gdy w myśl obecnie obowiązujących przepisów ustawowych plan zagospodarowania przestrzennego miejskiego obszaru funkcjonalnego – o ile zostanie sporządzony (bo teoretycznie jest to fakultatywne) – będzie musiał dotyczyć Gdańska, a nie Trójmiasta. Ponadto elementarna logika prawnicza nakazuje, aby to obecnie przepisy Projektu dostosować w pełni do znowelizowanych już kilka lat temu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, tak aby uniknąć sytuacji, w której samorząd województwa pomorskiego będzie musiał na siłę dostosowywać swój akt planistyczny do brzmienia przepisów Projektu nieuwzględniających dokonanych w międzyczasie w Polsce zmian legislacyjnych.

Wiele też w tej mierze zależy od tego, kiedy Projekt wejdzie w życie, a w szczególności, czy wejdzie on w życie zanim jeszcze samorząd województwa pomorskiego dokona zmiany obecnego Planu Zagospodarowania Województwa Pomorskiego (wtedy problemu nie będzie, przynajmniej patrząc na to z czysto praktycznego punktu widzenia), czy też Projekt wejdzie w życie (zawierając w swojej treści art. 1 ust. 3 zd. 1 w obecnym brzmieniu) już po dokonanej przez samorząd województwa pomorskiego zmianie wspomnianego aktu planistycznego (wówczas problem może się pojawić). Zaznaczenia wymaga, że rzeczą Rady Legislacyjnej nie jest wszakże spekulowanie na temat możliwego terminu wejścia w życie Projektu (co na tym etapie procesu legislacyjnego jest mimo wszystko zdarzeniem przyszłym i niepewnym), lecz dokonanie rzetelnej analizy stanu prawnego w omawianym zakresie i zwrócenie uwagi na wszystkie związane z tym niuanse. 

W związku z powyższym Rada Legislacyjna proponuje, aby występujące w przepisie art. 1 ust. 3 zd. 1 Projektu sformułowanie: „gminy będące częścią miejskiego obszaru funkcjonalnego ośrodka wojewódzkiego” zostało rozbudowane o drugi człon alternatywy łącznej, w którym będzie wymienione z nazwy własnej miasto Gdańsk („gminy będące częścią miejskiego obszaru funkcjonalnego ośrodka wojewódzkiego lub będące częścią miejskiego obszaru funkcjonalnego miasta Gdańsk”). W obecnym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Pomorskiego owym „ośrodkiem wojewódzkim” jest Trójmiasto (Gdańsk-Gdynia-Sopot), gdyż tak wynikało z dotychczas obowiązujących aktów prawnych i planistycznych (była o tym mowa wyżej). Natomiast ze znowelizowanych aktów normatywnych wynika, że miejski obszar funkcjonalny będzie dotyczył „miasta będącego siedzibą władz samorządu województwa lub wojewody” (zob. art. 39 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 5 pkt 6a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju), czyli będzie to dotyczyło wyłącznie miasta Gdańska.

Znacznie poważniejszy problem praktyczny i prawny dotyczy analogicznego sformułowania, jak to użyte w art. 1 ust. 3 zd. 1 Projektu (które zostało omówione wyżej), ale zamieszczonego w art. 6 ust. 5 zd. 2 Projektu. Ten ostatni przepis Projektu stanowi co następuje: „Przepis nie dotyczy gmin i powiatów będących częścią miejskiego obszaru funkcjonalnego ośrodka wojewódzkiego w granicach określonych ustaleniami aktualnie obowiązującego „Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Pomorskiego”.”. Skoro w tym ostatnim przepisie Projektu jest mowa o „aktualnie obowiązującym” Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Pomorskiego, to oznacza to, iż chodzi tu także o wszelkie wersje i zmiany Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Pomorskiego, które zostaną uchwalone i wprowadzone już po wejściu w życie Projektu. W przypadku tych ostatnio wspomnianych zmian w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Pomorskiego (w tym dokonywanych nawet wiele miesięcy lub lat po wejściu w życie Projektu) tym bardziej samorząd województwa pomorskiego będzie się starał zapewnić zgodność swojego wspomnianego aktu planistycznego ze znowelizowanymi już kilka lat temu przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Dlatego też samorząd województwa pomorskiego raczej nie będzie używał w tym akcie planistycznym niewystępującego już w znowelizowanym polskim ustawodawstwie sformułowania mówiącego o „ośrodku wojewódzkim” (czyli sformułowania z art. 6 ust. 5 zd. 2 Projektu), i to do tego rozumianym jako Trójmiasto.  

W związku z powyższym Rada Legislacyjna postuluje ponowne przemyślenie przez autorów Projektu tego zagadnienia i rozważenie dokonania zmiany brzmienia przepisów art. 1 ust. 3 zd. 1 oraz art. 6 ust. 5 zd. 2 Projektu, w kierunku zasugerowanym wyżej przez Radę Legislacyjną. 

3. [Brak precyzji w treści art. 1 ust. 4 Projektu] Niedostatecznie precyzyjna jest treść przepisu art. 1 ust. 4 Projektu dającego możliwość wyjścia granicami związku metropolitalnego poza granice administracyjne województwa pomorskiego. Przede wszystkim treść art. 1 ust. 4 zd. 1 Projektu nie rozstrzyga jednoznacznie tego, czy część związku metropolitarnego wykraczająca poza granice administracyjne województwa pomorskiego musi koniecznie obejmować całą jednostkę samorządu terytorialnego lub całe jednostki samorządu terytorialnego spoza województwa pomorskiego (pierwszy wariant interpretacyjny) czy też możliwe jest rozwiązanie polegające na tym, że część związku metropolitalnego wykraczająca poza granice administracyjne województwa pomorskiego może obejmować tylko część określonej jednostki lub jednostek samorządu terytorialnego, a mianowicie tę część, której dotyczą wspomniane w omawianym przepisie „silne powiązania funkcjonalne oraz zaawansowane procesy urbanizacyjne” (drugi wariant interpretacyjny). W przekonaniu Rady Legislacyjnej nie ma najmniejszego praktycznego sensu obejmowanie granicami związku metropolitalnego jedynie części określonej jednostki samorządu terytorialnego: powodowałoby to zbyt duże i niepotrzebne problemy praktyczne ze skutecznym zarządzaniem związkiem oraz z obsługą mieszkańców. Kolejna wadą przepisu art. 1 ust. 4 zd. 1 Projektu jest to, że przepis ten całkowicie milczy o cesze spójności obszaru przestrzennego (jako o warunku włączenia do związku metropolitalnego obszaru spoza województwa pomorskiego), czyli milczy o cesze, która w świetle generalnej definicji związku metropolitalnego zawartej w art. 1 ust. 2 Projektu jest absolutnie konstytutywna dla możliwości włączenia danej jednostki samorządu terytorialnego w ramy związku metropolitalnego. Dlatego też Rada Legislacyjna proponuje, aby obie te wspomniane wyżej problematyczne kwestie merytoryczne rozstrzygnąć w przepisie art. 1 ust. 4 zd. 1 Projektu w sposób absolutnie jednoznaczny i wyraźny, nadając temu przepisowi następujące brzmienie: „W przypadku gdy silne powiązania funkcjonalne oraz zaawansowane procesy urbanizacyjne dotyczą również jednostki samorządu terytorialnego usytuowanej poza granicami administracyjnymi województwa pomorskiego, a obszar tej jednostki zachowuje spójność przestrzenną ze związkiem metropolitalnym, związek metropolitalny może obejmować jednostkę samorządu terytorialnego poza granicami tego województwa.”.

Niedostatecznie precyzyjny i niejednoznaczny w swojej treści jest też art. 1 ust. 4 zd. 2 Projektu, stanowiący, iż „Udział jednostek samorządu terytorialnego spoza granic administracyjnych województwa pomorskiego nie wpływa na właściwość wojewody pomorskiego, w szczególności w zakresie tworzenia związku metropolitalnego, zmiany obszaru i granic związku oraz sprawowania nadzoru nad działalnością związku.”. Niejednoznaczne jest w tym kontekście sformułowanie: „nie wpływa na właściwość wojewody pomorskiego”, gdyż sformułowanie to nie przesądza konkretnie, na czym ten wpływ (a właściwie brak wpływu) ma polegać i które rozwiązania normatywne są relewantnym punktem odniesienia dla stwierdzenia braku tego wpływu, tzn. czy są to ogólne rozwiązania normatywne w Polsce dotyczące właściwości wojewody,[32] czy też są to rozwiązania normatywne zawarte w Projekcie. Mianowicie, z treści art. 1 ust. 4 zd. 2 Projektu nie wiadomo, czy w opisanej tam sytuacji właściwość wojewody pomorskiego ma ulec wówczas w istocie zwiększeniu w stosunku do ogólnych rozwiązań ustawowych (czyli wojewoda ten będzie mógł wykonywać określone kompetencje publiczne poza zasadniczym obszarem swojej właściwości miejscowej), czy też przeciwnie – właściwość wojewody pomorskiego nie ulegnie wówczas żadnej zmianie w stosunku do ogólnych rozwiązań ustawowych (czyli wojewoda ten nie będzie mógł wówczas wykonywać określonych ustawowo kompetencji publicznych wobec jednostki samorządu terytorialnego usytuowanej poza granicami województwa pomorskiego, bo przecież generalnie wojewoda pomorski nie ma prawa do takich ekstraterytorialnych działań poza swoją właściwością terytorialną). Tak naprawdę to oba te powyższe warianty interpretacyjne mieszczą się w sformułowaniu: „nie wpływa na właściwość wojewody pomorskiego” – w pierwszym wariancie występuje brak wpływu w stosunku do tej właściwości wojewody pomorskiego, o której mówi Projekt, zaś w drugim wariancie występuje brak wpływu w stosunku do ogólnych rozwiązań ustawowych dotyczących właściwości wojewody pomorskiego.

Biorąc pod uwagę zasygnalizowane wątpliwości interpretacyjne, Rada Legislacyjna proponuje nadanie przepisowi art. 1 ust. 4 zd. 2 Projektu bardziej jednoznacznego brzmienia: „W przypadku udziału w związku metropolitalnym jednostki samorządu terytorialnego spoza granic administracyjnych województwa pomorskiego, organem właściwym wobec całego związku metropolitalnego jest wojewoda pomorski, w szczególności w zakresie tworzenia związku metropolitalnego, zmiany obszaru i granic związku oraz sprawowania nadzoru nad działalnością związku.”.

4. [Nieprecyzyjne odesłanie w art. 5 ust. 4 pkt 2 Projektu oraz w przepisach powiązanych] Odesłanie zamieszczone w art. 5 ust. 4 pkt 2 Projektu jest nieprecyzyjne i najprawdopodobniej niepełne. Art. 5 ust. 4 pkt 2 Projektu stanowi, że do wniosku o utworzenie związku metropolitalnego dołącza się „uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego zawierające opinie, o których mowa w art. 8 ust. 1”. Problem polega jednak na tym, że w przepisach art. 8 ust. 1 Projektu jest mowa o opiniach formułowanych nie tylko przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (chodzi o ich opinie na temat wejścia w skład związku metropolitalnego – art. 8 ust. 1 pkt 1 Projektu), ale również jest tam mowa o opinii właściwego miejscowo zarządu województwa (art. 8 ust. 1 pkt 2 Projektu) oraz o opinii właściwego miejscowo wojewody (art. 8 ust. 1 pkt 3 Projektu). Rodzi to pytanie, czy poprzez takie a nie inne sformułowanie przepisu art. 5 ust. 4 pkt 2 Projektu jego autorzy chcą wyrazić normę, zgodnie z którą uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, oprócz opinii tego właśnie organu, mają zawierać także dołączone tam opinie właściwego miejscowo zarządu województwa oraz właściwego miejscowo wojewody? Najprawdopodobniej nie taka była intencja twórców Projektu, co prowadzi do wniosku, że odesłanie w art. 5 ust. 4 pkt 2 Projektu należy uzupełnić i doprecyzować poprzez zamieszczenie tam sformułowania mówiącego o opiniach, o których mowa „w art. 8 ust. 1 pkt 1”.

Co więcej, wątpliwości budzi również treść odesłania zamieszczonego w art. 6 ust. 5 zd. 1 Projektu, odsyłającego do wspomnianego wyżej przepisu art. 5 ust. 4 pkt 2 Projektu. Art. 6 ust. 5 zd. 1 Projektu stanowi, że „Złożenie negatywnej opinii, o której mowa w art. 5 ust. 4 pkt 2, jest równoznaczne z wystąpieniem jednostki samorządu terytorialnego ze związku międzygminnego, związku powiatowo-gminnego albo stowarzyszenia z mocy prawa.”. Ten ostatni przepis Projektu jest nieprawidłowy legislacyjnie z dwóch powodów. Po pierwsze, art. 6 ust. 5 zd. 1 Projektu zawiera odesłanie do przepisu (tzn. do art. 5 ust. 4 pkt 2 Projektu), który sam odsyła do innego przepisu, tzn. do art. 8 ust. 1 Projektu, co jest niezgodne z § 157 Zasad techniki prawodawczej,[33] stanowiącym, że „Nie odsyła się do przepisów, które już zawierają odesłania” (zakaz odesłań kaskadowych). Po drugie, w oparciu o treść art. 6 ust. 5 zd. 1 Projektu nie wiadomo, czy negatywna opinia, o której jest mowa w art. 6 ust. 5 zd. 1 w zw. z art. 5 ust. 4 pkt 2 Projektu (a która to opinia wywołuje konkretne daleko idące skutki prawne określone w tym przepisie), obejmuje swoim zakresem tylko negatywną opinię organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (zob. art. 8 ust. 1 pkt 1 Projektu), czy też obejmuje to również negatywną opinię właściwego miejscowo zarządu województwa (zob. art. 8 ust. 1 pkt 2 Projektu) oraz negatywną opinię właściwego miejscowo wojewody (zob. art. 8 ust. 1 pkt 3 Projektu).

W celu wyeliminowania zasygnalizowanych wyżej usterek Rada Legislacyjna rekomenduje zamieszczenie w art. 6 ust. 5 zd. 1 Projektu odesłania od razu (bezpośrednio) do negatywnej opinii, o której jest mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 Projektu.

5. [Brak jednoznacznego rozstrzygnięcia o relacji trybu tworzenia związku metropolitalnego określonego w art. 6 Projektu do art. 1 ust. 2 i 3 Projektu] Przepisy art. 6 Projektu, określające szczególny tryb tworzenia związku metropolitalnego z przekształcenia istniejącego związku międzygminnego albo związku powiatowo-gminnego, albo stowarzyszenia, o którym mowa w art. 84 ustawy o samorządzie gminnym, nie określają relacji tego trybu powstania związku metropolitalnego do przepisów art. 1 ust. 2 i 3 Projektu, w których jest mowa o składzie (w tym obligatoryjnym składzie) związku metropolitalnego oraz o przesłankach należenia do niego. W efekcie nie wiadomo, czy w razie tworzenia związku metropolitalnego na podstawie szczególnego trybu określonego w przepisach art. 6 Projektu należy nadal stosować ogólne przepisy art. 1 ust. 2 i 3 Projektu mówiące o składzie związku metropolitalnego i warunkach stania się członkiem związku metropolitalnego? Tymczasem może się hipotetycznie zdarzyć, że dany istniejący związek międzygminny albo istniejący związek powiatowo-gminny albo istniejące stowarzyszenie, o którym mowa w art. 84 ustawy o samorządzie gminnym, będzie chciał (chciało) przekształcić się w związek metropolitalny w trybie art. 6 Projektu (czyli na podstawie wniosku rady miasta Gdańska o utworzenie związku metropolitalnego w drodze przekształcenia jednego ze wspomnianych istniejących podmiotów), ale równocześnie któraś z jednostek samorządu terytorialnego wchodzących w skład danego związku (międzygminnego lub powiatowo-gminnego) lub stowarzyszenia nie będzie spełniała przesłanek z art. 1 ust. 2 Projektu (tzn. położenie na obszarze województwa pomorskiego, istnienie powiązań funkcjonalnych i zaawansowanie procesów urbanizacyjnych, położenie na obszarze spójnym pod względem przestrzennym, który zamieszkuje co najmniej 1 000 000 mieszkańców). Powstaje pytanie, czy w takiej sytuacji dopuszczalne jest utworzenie związku metropolitalnego z przekształcenia istniejącego związku lub stowarzyszenia na podstawie art. 6 Projektu? Wydaje się, że odpowiedź na tak sformułowane pytanie powinna być de lege ferenda negatywna, ale niestety przepisy art. 6 Projektu wprost tego nie przesądzają.

Co więcej, hipotetycznie może się zdarzyć również sytuacja, w której dany istniejący związek jednostek samorządu terytorialnego lub dane istniejące stowarzyszenie jednostek samorządu terytorialnego składa się z jednostek samorządu terytorialnego, które co prawda spełniają wszystkie przesłanki przynależności do związku metropolitalnego określone w art. 1 ust. 2 Projektu, ale równocześnie dany związek lub stowarzyszenie nie grupuje tych wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, których udział w związku metropolitalnym jest w myśl przepisu art. 1 ust. 3 zd. 1 Projektu bezwzględnie konieczny, a więc nie grupuje miast na prawach powiatu: Gdańsk, Gdynia i Sopot oraz gmin będących częścią miejskiego obszaru funkcjonalnego ośrodka wojewódzkiego w granicach określonych ustaleniami „Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Pomorskiego” obowiązującego na dzień wejścia w życie ustawy. Czy w takiej sytuacji dany istniejący związek jednostek samorządu terytorialnego lub dane istniejące stowarzyszenie jednostek samorządu terytorialnego nadal może mimo wszystko przekształcić się w związek metropolitalny na podstawie art. 6 Projektu? Ponownie, przepisy art. 6 Projektu w ogóle na ten temat milczą.

Co prawda, z art. 6 ust. 5 Projektu wynika, że gmina i powiat będące częścią miejskiego obszaru funkcjonalnego ośrodka wojewódzkiego w granicach określonych ustaleniami aktualnie obowiązującego „Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Pomorskiego” nie mogą na podstawie negatywnej opinii swojego organu stanowiącego wystąpić z mocy prawa z danego istniejącego związku międzygminnego, związku powiatowo-gminnego albo stowarzyszenia, w razie gdy dany związek lub stowarzyszenie ma się przekształcić w związek metropolitalny (co gwarantuje, że w takim przypadku te wspomniane gminy i powiaty muszą obligatoryjnie stać się członkami związku metropolitalnego tworzonego w drodze przekształcenia na podstawie art. 6 Projektu), ale to nie oznacza przecież eo ipso, że dany istniejący związek jednostek samorządu terytorialnego lub dane istniejące stowarzyszenie jednostek samorządu terytorialnego zawsze w każdym przypadku musi ab initio grupować te wszystkie jednostki samorządu terytorialnego, które zgodnie z art. 1 ust. 3 zd. 1 Projektu muszą być obligatoryjnie członkami związku metropolitalnego w województwie pomorskim. Jeżeli zatem dany istniejący związek lub istniejące stowarzyszenie cechuje się takim niepełnym członkostwem w zestawieniu z wymogiem z art. 1 ust. 3 zd. 1 Projektu, to czy stanowi to przeszkodę dla utworzenia związku metropolitalnego w drodze przekształcenia takiego podmiotu na podstawie art. 6 Projektu? O ile przy tym na pierwsze z postawionych wyżej pytań (tj. o możliwość członkostwa w związku metropolitalnym jednostek samorządu terytorialnego należących do istniejącego związku lub stowarzyszenia, ale nie spełniających warunków z art. 1 ust. 2 Projektu) Rada Legislacyjna jest skłonna od razu udzielić odpowiedzi negatywnej (zarówno na płaszczyźnie wykładni przepisów Projektu, jak też na płaszczyźnie celowościowej lub de lege ferenda), o tyle na drugie z postawionych wyżej pytań (tj. o dopuszczalność utworzenia związku metropolitalnego z przekształcenia istniejącego związku lub stowarzyszenia, które nie grupuje wszystkich jednostek samorządu terytorialnego mających stanowić w myśl art. 1 ust. 3 zd. 1 Projektu obowiązkowy trzon członków związku metropolitalnego) odpowiedź Rady Legislacyjnej nie jest już tak jednoznaczna (ani na płaszczyźnie wykładni przepisów Projektu, ani też na płaszczyźnie celowościowej). De lege ferenda Projekt powinien to sam przesądzić w sposób absolutnie jednoznaczny. Obecnie niestety Projekt tego nie czyni.

Przy czym powyższej spornej kwestii nie rozstrzyga ani przepis art. 4 ust. 3 Projektu, ani też przepis art. 6 ust. 8 Projektu. Przepis art. 4 ust. 3 Projektu stanowi, że „Zmieniając obszar i granice związku metropolitalnego, Rada Ministrów ustala nowe granice istniejącego związku metropolitalnego, z tym że obszar związku metropolitalnego w nowych granicach nie może naruszać zasad, o których mowa w art. 1 ust. 2–4, a także w art. 4 ust. 2.”. Ten ostatni przepis Projektu wprawdzie mówi o konieczności poszanowania przez Radę Ministrów przy wydawaniu stosownego rozporządzenia przepisów art. 1 ust. 2-4 Projektu, a więc również art. 1 ust. 3 zd. 1 Projektu, ale ten obowiązek Rady Ministrów aktualizuje się wyłącznie przy wydawaniu przez Radę Ministrów rozporządzenia zmieniającego obszar i granice związku metropolitalnego oraz ustalającego w ten sposób nowe granice istniejącego związku metropolitalnego. Natomiast powołany art. 4 ust. 3 Projektu nie ma zastosowania do przypadku tworzenia nowego związku metropolitalnego w drodze przekształcenia istniejącego związku jednostek samorządu terytorialnego lub stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego na podstawie art. 6 Projektu.

Podobnie też do rozstrzygnięcia omawianej tutaj kwestii spornej nic nie wnosi treść art. 6 ust. 8 Projektu, który to przepis, w zakresie dotyczącym wniosku o utworzenie związku metropolitalnego w drodze przekształcenia istniejącego związku jednostek samorządu terytorialnego lub stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego, odsyła do odpowiedniego stosowania art. 5 Projektu. Przepis art. 5 Projektu dotyczy bowiem jedynie kwestii związanych z wnioskiem o wydanie przez Radę Ministrów stosownego rozporządzenia tworzącego związek metropolitalny i nie zawiera norm mówiących o konieczności respektowania wówczas wymogu z art. 1 ust. 3 zd. 1 Projektu.

Rada Legislacyjna raz jeszcze zatem podkreśla, że zasygnalizowana wyżej kwestia sporna wymaga jednoznacznego uregulowania jej w Projekcie.

6. [Niecelowość nadawania sztywnego charakteru regule z art. 9 ust. 2 Projektu] Przepis art. 9 ust. 2 Projektu, mówiący o terminie rozpoczęcia pełnego wykonywania przez utworzony związek metropolitalny swoich zadań, zupełnie niepotrzebnie ma charakter sztywny i nieelastyczny. Przepis ten stanowi, że „Związek metropolitalny jest tworzony z dniem wejścia w życie rozporządzenia, o którym mowa w ust. 1 [czyli z dniem wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów o utworzeniu związku metropolitalnego – przyp. RL], z tym że pełną realizację zadań publicznych związek metropolitalny rozpoczyna 4 miesiące później.”. Przepis ten formułuje wskazaną w nim regułę w sposób sztywny i nieelastyczny, wymagając od związku metropolitalnego, aby ten pełną realizację swoich zadań publicznych rozpoczął 4 miesiące od dnia swojego utworzenia. Przy czym sformułowanie mówiące o „pełnej” realizacji przez związek metropolitalny zadań publicznych może prowokować do postawienia pytania, czy jeszcze przed upływem owego 4-miesięcznego terminu związek metropolitalny może się podjąć częściowej realizacji swoich zadań publicznych? Istnienie tego rodzaju wątpliwości jest zupełnie niepotrzebnie generowane przez niezbyt szczęśliwe sformułowanie powołanego przepisu. Zdecydowanie lepiej by było, gdyby w powołanym przepisie zostało jednoznacznie przesądzone, że wspomniany tam 4-miesięczny termin jest terminem maksymalnym (najpóźniejszym z możliwych) na podjęcie przez związek pełnego wykonywania swoich zadań, natomiast nie ma przeszkód i zakazu, aby związek podjął się realizacji swoich zadań publicznych wcześniej, i to nawet w pełnym zakresie, jeżeli jest to w danych okolicznościach możliwe. Dlatego też Rada Legislacyjna proponuje nadanie przepisowi art. 9 ust. 2 Projektu następującego brzmienia: „Związek metropolitalny jest tworzony z dniem wejścia w życie rozporządzenia, o którym mowa w ust. 1, z tym że pełną realizację zadań publicznych związek metropolitalny rozpoczyna najpóźniej 4 miesiące od tego dnia.”.

7. [Uwagi odnośnie do zakresu zastosowania art. 12 ust. 1 Projektu] Przepisy art. 12 ust. 1 Projektu budzą wątpliwości odnośnie do swojego podmiotowego i przedmiotowego zakresu zastosowania: w powołanych przepisach zakres ten jest określony bądź zbyt wąsko lub zbyt szeroko (biorąc pod uwagę względy celowościowe lub pragmatyczne), bądź też w sposób niejasny i niejednoznaczny. I tak, przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 Projektu upoważnia jednostkę samorządu terytorialnego do tego, aby na wniosek zarządu związku metropolitalnego dokonała ona zbycia części lub wszystkich posiadanych przez siebie akcji lub udziałów w spółce kapitałowej na rzecz związku metropolitalnego, o ile przedmiot działalności spółki jest związany z realizacją zadań związku metropolitalnego. W tym kontekście Rada Legislacyjna postuluje, aby powołany przepis miał de lege ferenda w sensie podmiotowym zastosowanie nie tylko do jednostek samorządu terytorialnego, ale również do związków jednostek samorządu terytorialnego. Także bowiem związki jednostek samorządu terytorialnego (w tym związki międzygminne, związki powiatów oraz związki powiatowo-gminne) mogą posiadać udziały bądź akcje w spółkach i może się zdarzyć, że przedmiot działalności danej spółki (w której uczestniczy związek jednostek samorządu terytorialnego) będzie związany z realizacją zadań związku metropolitalnego w województwie pomorskim. Byłoby wtedy celowe, aby związek jednostek samorządu terytorialnego mógł zbyć udziały lub akcje w takiej spółce na rzecz związku metropolitalnego.

Należy przy tym postulować, aby przedmiotowy zakres zastosowania przepisu art. 12 ust. 1 pkt 1 Projektu został doprecyzowany w dwojaki sposób. Po pierwsze, de lege ferenda nie powinno wystarczyć, że przedmiot działalności danej spółki jest „związany” z realizacją zadań związku metropolitalnego. Należy raczej wymagać w tym przepisie Projektu, aby przedmiot działalności danej spółki kapitałowej (w której uczestniczy jednostka samorządu terytorialnego lub związek jednostek samorządu terytorialnego) był związany „wyłącznie” z realizacją zadań związku metropolitalnego. Bez postawienia bowiem w art. 12 ust. 1 pkt 1 Projektu takiego właśnie rygorystycznego wymogu wyłączności może dochodzić do niepożądanych sytuacji, w których związek metropolitalny będzie w przyszłości uczestniczyć kapitałowo w spółkach, które zakresem swojej działalności choćby częściowo wykraczają poza zakres zadań publicznych związku metropolitalnego. Na to zaś godzić się nie wolno, gdyż stanowiłoby to przejaw obejścia przepisów Projektu, w tym w szczególności przepisów art. 13 ust. 1 i 2 Projektu determinujących zadania publiczne związku metropolitalnego w województwie pomorskim.

Przy czym zdaniem Rady Legislacyjnej tego rodzaju wyraźne zastrzeżenie o konieczności realizacji przez dany podmiot (tzn. przez spółkę lub przez inną jednostkę organizacyjną) „wyłącznie” zadań związku metropolitalnego powinno być dokonane nie tylko w omawianym w tym miejscu art. 12 ust. 1 pkt 1 Projektu, ale również w art. 12 ust. 1 pkt 2-4 Projektu.

Po drugie, w art. 12 ust. 1 pkt 1 Projektu należałoby de lege ferenda zamieścić dodatkowe zastrzeżenie, iż nabycie przez związek metropolitalny udziałów lub akcji spółki posiadanych dotychczas w danej spółce przez jednostkę samorządu terytorialnego lub przez związek jednostek samorządu terytorialnego może nastąpić jedynie z poszanowaniem (i przy respektowaniu) wymogu określonego w art. 15 pkt 4 Projektu („z zastrzeżeniem art. 15 pkt 4 ustawy”). Art. 15 pkt 4 Projektu stanowi, że „W celu wykonywania zadań publicznych związek metropolitalny działając na podstawie upoważnień ustawowych lub porozumień może […] prowadzić działalność gospodarczą niewykraczającą poza zakres zadań o charakterze użyteczności publicznej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 poz. 679).”. W tym kontekście należałoby wyjaśnić, że co prawda powołana w tym ostatnim przepisie Projektu ustawa o gospodarce komunalnej nie definiuje pojęcia „działalności gospodarczej” ani nawet się tym pojęciem nie posługuje, ale w doktrynie i orzecznictwie twierdzi się w tym kontekście – w oparciu o konkretne argumenty natury prawnej – iż dla jednostek samorządu terytorialnego (a także dla związków metropolitalnych, do których ustawa o gospodarce komunalnej ma odpowiednie zastosowanie – zob. art. 5 ustawy o gospodarce komunalnej) przejawem wykonywania czy też prowadzenia działalności gospodarczej jest m. in. uczestnictwo w spółkach kapitałowych, które same wykonują działalność gospodarczą w rozumieniu ogólnych przepisów o działalności gospodarczej.[34] Zakładając w tym miejscu trafność tego poglądu, należy uznać, że zgodnie z art. 15 pkt 4 Projektu (w zw. z przepisami ustawy o gospodarce komunalnej, zwłaszcza w zw. z art. 2 i art. 9 ustawy o gospodarce komunalnej) związek metropolitalny może uczestniczyć kapitałowo w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością lub w spółce akcyjnej, i to nawet jeżeli dana spółka wykonuje normalną działalność gospodarczą w rozumieniu art. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców,[35] ale tylko pod warunkiem, że zakres działania danej spółki nie wykracza poza sferę zadań o charakterze użyteczności publicznej.[36] Powyższe nie oznacza, że związek metropolitalny w województwie pomorskim będzie mógł działać tylko w sferze użyteczności publicznej oraz że będzie mógł uczestniczyć kapitałowo tylko w spółkach wykonujących jego zadania publiczne o charakterze użyteczności publicznej. Tak bynajmniej nie będzie, gdyż część zadań publicznych związku metropolitalnego określonych w art. 13 ust. 1 i 2 Projektu ewidentnie wykracza poza sferę użyteczności publicznej (np. polityka rozwoju, promocja związku metropolitalnego, prowadzenie polityki innowacyjnej, w tym wspieranie branż innowacyjnych). W tym więc zakresie przedmiotowym związek metropolitalny jak najbardziej będzie mógł uczestniczyć w spółkach kapitałowych, w tym również poprzez nabycie udziałów lub akcji w spółkach na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 Projektu. Tyle tylko, że nie będą mogły to być spółki wykonujące działalność gospodarczą. Byłoby to bowiem sprzeczne z art. 15 pkt 4 Projektu w zw. z przepisami ustawy o gospodarce komunalnej. Aby obecnie dodatkowo wzmocnić wymowę i normatywne znaczenie zakazu z art. 15 pkt 4 Projektu, i aby jeszcze mocniej przeforsować wykładnię, iż dla związków metropolitalnych udział kapitałowy w spółkach prowadzących działalność gospodarczą jest przejawem wykonywania przez związek metropolitalny działalności gospodarczej (w rozumieniu art. 15 pkt 4 Projektu), Rada Legislacyjna postuluje, aby w art. 12 ust. 1 pkt 1 Projektu wyraźnie zapisać, że przewidziane tam nabywanie przez związek metropolitalny udziałów lub akcji w spółce może następować tylko „z zastrzeżeniem art. 15 pkt 4 ustawy”. W przekonaniu Rady Legislacyjnej takie zastrzeżenie nie będzie bynajmniej superfluum ustawowym, lecz będzie ważnym przejawem autentycznej i autorytatywnej wykładni ze strony ustawodawcy, iż udział kapitałowy związku metropolitalnego w spółce wykonującej działalność gospodarczą (czyli sytuacja objęta hipotezą art. 12 ust. 1 pkt 1 Projektu) jest przejawem wykonywania działalności gospodarczej również przez związek metropolitalny (czyli mieści się to w zakresie przepisu art. 15 pkt 4 Projektu). 

Z kolei jeśli chodzi o niewłaściwe określenie zakresu zastosowania przepisu art. 12 ust. 1 pkt 4 Projektu, to w tym przypadku niejasno i niejednoznacznie został określony podmiotowy zakres zastosowania tego przepisu. Przepis ten bowiem ma zastosowanie do „związku komunalnego”.[37] Tymczasem pojęcie „związku komunalnego” w zasadzie nie występuje w polskim prawie samorządowym (zob. wszakże uwagi niżej) i nie wiadomo dokładnie, do jakiego rodzaju związków to pojęcie się odnosi. Polskie ustawy samorządowe, tzn. ustawa o samorządzie gminnym, ustawa o samorządzie powiatowym oraz ustawa o samorządzie województwa, w ogóle nie posługują się obecnie pojęciem „związku komunalnego”.[38] Można oczywiście roboczo (konwencjonalnie) przyjąć, że pojęcie to obejmuje po prostu wszystkie znane polskiemu prawu samorządowemu związki jednostek samorządu terytorialnego (czyli związki międzygminne, związki powiatowe oraz związki powiatowo-gminne), ale nawet jeżeli takie założenie jest zasadne, to Projekt powinien konsekwentnie używać tego właśnie pojęcia (tzn. pojęcia „związek komunalny”) również w innych swoich przepisach odnoszących się do tego rodzaju związków. Projekt rzeczywiście używa tego pojęcia w innych przepisach art. 12 (zob. art. 12 ust. 2, 4 i 5 Projektu) oraz w art. 13 ust. 1 pkt 5 Projektu, ale już w pozostałych przepisach Projektu mówi w tym kontekście o związkach jednostek samorządu terytorialnego (zob. np. art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 14 ust. 1, art. 18 ust. 1 i 2 Projektu), a nie o związkach komunalnych. Taka zaś niespójna praktyka terminologiczna jest niezgodna z § 10 Zasad techniki prawodawczej.

Argumentu na rzecz uznania pojęcia „związek komunalny” za synonim wszystkich znanych polskiemu prawu samorządowemu związków jednostek samorządu terytorialnego można ewentualnie poszukiwać w art. 5 ustawy o gospodarce komunalnej, ale nie jest to wcale takie pewne, biorąc pod uwagę genezę i poprzednie brzmienie tego przepisu.

Rada Legislacyjna nie jest przeciwna używaniu w Projekcie pojęcia „związek komunalny” na oznaczenie łącznie związków międzygminnych, związków powiatów oraz związków powiatowo-gminnych, ale de lege ferenda należałoby w tym względzie zamieścić w Projekcie stosowny przepis o charakterze definicji legalnej (definicji zakresowej), np. przy pierwszym użyciu tego pojęcia w Projekcie.

8. [Brak w art. 15 pkt 3 Projektu wzmianki o innych działaniach związku metropolitalnego wobec jednostek organizacyjnych] Przepis art. 15 pkt 3 Projektu niezasadnie pomija milczeniem inne niż „tworzenie” formy działań lub aktywności związków metropolitalnych w odniesieniu do wspomnianych w tym przepisie jednostek organizacyjnych. Przepis art. 15 pkt 3 Projektu stanowi, że „W celu wykonywania zadań publicznych związek metropolitalny działając na podstawie upoważnień ustawowych lub porozumień może […] tworzyć jednostki organizacyjne”. Przesądzenie o prawnej dopuszczalności tworzenia przez związek metropolitalny jednostek organizacyjnych jest oczywiście słuszne, ale nie należy pomijać w tym przepisie milczeniem również innych form aktywności związku metropolitalnego w odniesieniu do jednostek organizacyjnych. W efekcie w przepisie art. 15 pkt 3 Projektu należy poczynić wzmiankę, iż związek metropolitalny może również uczestniczyć w już istniejących jednostkach organizacyjnych, a także może przekształcać jednostki organizacyjne. Takie upoważnienia dla związku metropolitalnego wynikają z innych przepisów Projektu (zob. np. art. 12 Projektu), a także z przepisów innych ustaw (zob. np. art. 2 i art. 6 w zw. z art. 5 ustawy o gospodarce komunalnej).

Rada Legislacyjna zauważa przy tym, że o możliwości tworzenia przez związki metropolitalne jednostek budżetowych lub samorządowych zakładów budżetowych, a także o możliwości ich przekształcania i likwidacji przez związki metropolitalne, nie ma w ogóle mowy w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.[39] Wydaje się to być luką tetyczną lub luką konstrukcyjną, która de lege ferenda wymaga uzupełnienia. W swoich przepisach zmieniających Projekt tej luki nie eliminuje.

9. [Brak w Projekcie oraz w ustawie o gospodarce nieruchomościami przepisów o zasadach gospodarowania nieruchomościami związku metropolitalnego] W Projekcie i w innych przepisach prawa polskiego istnieje luka prawna odnośnie do gospodarowania nieruchomościami przez związek metropolitalny. Projekt nie określa w sposób powszechnie obowiązujący zasad gospodarowania nieruchomościami wchodzącymi w skład mienia związku metropolitalnego ani też nie odsyła w tym zakresie do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.[40] Również sama ustawa o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania do związków metropolitalnych. Ta ostatnia ustawa ma zastosowanie do jednostek samorządu terytorialnego (zob. art. 1 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 9b ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz ma odpowiednie zastosowanie do związków jednostek samorządu terytorialnego (zob. art. 10 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), natomiast nie wspomina ona w ogóle o związkach metropolitalnych. Tymczasem z przepisów Projektu jednoznacznie wynika, że związek metropolitalny jak najbardziej może być podmiotem praw do nieruchomości (tj. prawa własności lub innych praw) i że prawa takie stanowią składnik mienia związku metropolitalnego (art. 41 Projektu). Zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony, dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, może określać zgromadzenie związku metropolitalnego (art. 26 ust. 2 pkt 11 lit. a) Projektu), analogicznie jak mogą to robić organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego oraz ich związków.[41] Jednakże tego rodzaju upoważnienie dla zgromadzenia związku metropolitalnego ma charakter jedynie wewnętrzny (tzn. jest ono skuteczne tylko w relacjach: zgromadzenie związku metropolitalnego – zarząd związku metropolitalnego), natomiast w Projekcie oraz w ustawie o gospodarce nieruchomościami brakuje w tym względzie przepisów normatywnych o charakterze powszechnie obowiązującym. Jest to niewątpliwie luka tetyczna, która wymaga uzupełnienia.

10. [Zmiany w art. 75 Projektu] Duża część zmian czy też poprawek postulowanych przez Radę Legislacyjną w niniejszej opinii w odniesieniu do regulacji dotyczących związku metropolitalnego w województwie pomorskim powinna być również uwzględniona w przepisach art. 75 Projektu przewidujących znowelizowanie ustawy o związku metropolitalnym w województwie śląskim. Art. 75 Projektu przewiduje liczne zmiany w ustawie o związku metropolitalnym w województwie śląskim i są to regulacje prawne w zasadzie identyczne z tymi, które Projekt przewiduje dla związku metropolitalnego w województwie pomorskim (np. w zakresie istoty, definicji i statutu związku metropolitalnego, niektóre kwestie związane z tworzeniem związku metropolitalnego i dokonywaniem zmian jego granic, zadania związku metropolitalnego, jednostki organizacyjne związku, jego organy, dochody związku metropolitalnego). Rada Legislacyjna podkreśliła już wyżej, że normatywne zunifikowanie regulacji tych rudymentarnych kwestii merytorycznych w odniesieniu do obu związków metropolitalnych w Polsce jest rozwiązaniem jak najbardziej słusznym.[42] Skoro więc Rada Legislacyjna postuluje pewne zmiany w projektowanych regulacjach dotyczących związku metropolitalnego w województwie pomorskim, to – w razie ich zaakceptowania przez autorów Projektu – identyczne zmiany należałoby wprowadzić w odnośnych przepisach art. 75 Projektu.

11. [Usterki Projektu o charakterze redakcyjnym] Projekt zawiera pewną liczbę usterek o charakterze typowo redakcyjnym. I tak, art. 3 ust. 3 in principio Projektu stanowi, że „Projekt statutu związku metropolitalnego i jego zmiany podlega: […]”, podczas gdy bardziej poprawne językowo byłoby zastosowanie tutaj innej formy gramatycznej wyrazu mówiącego o zmianach: „Projekt statutu związku metropolitalnego i każda jego zmiana podlega: […]”. Art. 9 ust. 1 Projektu stanowi, że „Rada Ministrów wydaje rozporządzenie […] w terminie 3 miesięcy do dnia złożenia wniosku przez radę miasta Gdańska”; tymczasem w tym przepisie zamiast zaimka czasowego „do” należy użyć zaimka czasowego „od” („w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia wniosku”). Art. 12 ust. 1 pkt 1 Projektu daje jednostce samorządu terytorialnego prawo do tego, aby „zbyć część lub wszystkie posiadane przez siebie akcje lub udziały spółki akcyjnej lub spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na rzecz związku metropolitalnego” – otóż w tym przepisie brak jest zgodności form gramatycznych pomiędzy wyrazami: „zbyć część […] posiadane przez siebie akcje”, a ponadto występuje tutaj nadmiernie rozbudowana i myląca merytorycznie alternatywa: „akcje lub udziały spółki akcyjnej lub spółki z ograniczoną odpowiedzialnością” (co błędnie sugeruje, że w spółce akcyjnej mogą istnieć udziały, zaś w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością mogą występować akcje). W efekcie Rada Legislacyjna proponuje nadać tej części art. 12 ust. 1 pkt 1 Projektu następujące brzmienie: „jednostka samorządu terytorialnego, na wniosek zarządu związku metropolitalnego, może zbyć niektóre lub wszystkie posiadane przez siebie akcje spółki akcyjnej lub udziały spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na rzecz związku metropolitalnego” (zob. też uwagi merytoryczne do tego konkretnego przepisu poczynione przez Radę Legislacyjną wyżej w punkcie II.7 niniejszej opinii).

W art. 14 ust. 3 Projektu, przy wyliczaniu podmiotów, od których związek metropolitalny otrzymuje dotacje celowe w związku z zawartym z danym podmiotem porozumieniem, ewidentnie zostały pominięte związki jednostek samorządu terytorialnego, co jest oczywiste, gdy dokona się zestawienia art. 14 ust. 3 Projektu z treścią art. 14 ust. 1 Projektu.

W art. 26 ust. 2 pkt 11 lit. e) Projektu jest mowa o kompetencji zgromadzenia związku metropolitalnego do tworzenia „spółek prawa handlowego”. Tymczasem uwzględniając treść art. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych[43] należałoby w tym kontekście użyć określenia: „spółki handlowe”.

W art. 26 ust. 2 pkt 14 Projektu, zamiast występującego tam sformułowania: „pozostawiając swobodę w doborze form jego realizacji”, zręczniejsze stylistycznie byłoby posłużenie się sformułowaniem: „przy pozostawieniu swobody w doborze form jego realizacji”.

 

III. Konkluzje

 

Rada Legislacyjna pozytywnie opiniuje Projekt i rekomenduje prowadzenie nad nim dalszych prac prawodawczych w ramach rządowego procesu legislacyjnego. Przewidując podstawy prawne do utworzenia i funkcjonowania związku metropolitalnego w województwie pomorskim, Projekt korzysta ze wzorców normatywnych zawartych w ustawie o związku metropolitalnym w województwie śląskim, ale równocześnie te istniejące wzorce Projekt w określonym zakresie twórczo modyfikuje, czerpiąc przy tym z praktycznych doświadczeń związanych z funkcjonowaniem Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii. W ten sposób Projekt nie tylko tworzy podstawy prawne dla powstania i działania drugiego w naszym kraju związku metropolitalnego, ale jednocześnie przyczynia się do dalszego rozwoju w Polsce samej instytucji związku metropolitalnego oraz jego kształtu normatywnego. W tym sensie Projekt jest kolejnym etapem procesu metropolizacji w Polsce jako zjawiska normatywnego (jurydycznego) i daje nadzieję na to, że proces ten będzie się dalej rozwijał – i to rozwijał nie poprzez narzucenie od razu sztywnych i zuniformizowanych rozwiązań ustawowych dla wszystkich związków metropolitalnych w Polsce, ale raczej poprzez rozwój stopniowy i etapowy, uwzględniający specyfikę poszczególnych wchodzących w grę obszarów naszego kraju. Docelowo może to w przyszłości doprowadzić do uchwalenia jednej ustawy o związku metropolitalnym w Polsce, ale ustawy, która obok rozwiązań wspólnych i jednolitych dla wszystkich związków metropolitalnych będzie jednocześnie zawierała postanowienia elastycznie dostosowane do konkretnych uwarunkowań poszczególnych regionów naszego kraju oraz do istniejących tam od lat form współdziałania pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego.  

W odniesieniu konkretnie do województwa pomorskiego Projekt daje szansę na bardziej efektywne zarządzanie tamtejszym trójmiejskim (policentrycznym) obszarem metropolitalnym oraz na jego szybszy rozwój, a także pozwala zasadnie oczekiwać, że wykonywanie określonych zadań publicznych (zadań metropolitalnych) na rzecz mieszkańców będzie tam następowało sprawniej i w sposób bardziej skoordynowany. Rozwiązania normatywne Projektu nie budzą zasadniczych zastrzeżeń natury konstytucyjnej, systemowej, merytorycznej czy też techniczno-legislacyjnej.

Równocześnie jednak Rada Legislacyjna dostrzega szereg usterek Projektu dotyczących kwestii bardziej szczegółowych i konkretnych. Niektóre przepisy Projektu nie są dostatecznie precyzyjne lub wręcz są niejasne i mogą budzić wątpliwości interpretacyjne. Bywa też, że przepisy Projektu są niespójne wewnętrznie lub są niespójne z przepisami innych ustaw. Wreszcie są w Projekcie rozwiązania każące wątpić w ich praktyczną celowość lub skuteczność, a także jest w Projekcie kilka dostrzegalnych luk prawnych. Wszystkie te zasygnalizowane przez Radę Legislacyjną usterki można jednak łatwo wyeliminować, o co Rada Legislacyjna w niniejszej opinii wnosi. Rada Legislacyjna wyraża też swoją satysfakcję z faktu, iż proces legislacyjny dotyczący Projektu jest prowadzony w sposób partycypacyjny i uwzględniający stanowiska zainteresowanych środowisk samorządowych oraz ekspertów.

 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez prof. dra hab. Marka Szydło Rada Legislacyjna przyjęła niniejszą opinię na posiedzeniu w dniu 4 lipca 2025 r.