Rada Legislacyjna

 Rada Legislacyjna                                                                                                  2026-06-19

            przy

Prezesie Rady Ministrów

      RL.460.8.2026

 

(Minister Finansów i Gospodarki)

 

Opinia o rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy o wspieraniu nowych inwestycji oraz niektórych innych ustaw

 

 

I. Uwagi ogólne

 

1. [Przedmiot niniejszej opinii] Przedmiotem niniejszej opinii jest rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o wspieraniu nowych inwestycji oraz niektórych innych ustaw (dalej: „Projekt”), w jego wersji z dnia 3 czerwca 2026 r., podany do publicznej wiadomości – tj. opublikowany w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Rządowego Centrum Legislacji – w dniu 8 czerwca 2026 r.^[1] Projekt został przygotowany przez Ministra Finansów i Gospodarki, zaś dotycząca Projektu niniejsza opinia została opracowana i przyjęta przez Radę Legislacyjną z jej własnej inicjatywy, w ramach wykonywania przez nią jej ustawowych zadań.^[2]

2. [Ogólna charakterystyka treści Projektu] Projekt przewiduje znowelizowanie ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o wspieraniu nowych inwestycji,[3] a także niektórych innych ustaw w zakresie dotyczącym wspierania w Polsce nowych inwestycji, w tym ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych[4] i ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych.[5] Projekt przewiduje też uchylenie ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych.[6] Ogólnym celem Projektu jest modernizacja i poprawa warunków prawnych udzielania przedsiębiorcom wsparcia na realizację nowych inwestycji w Polsce.

3. [Ogólna ocena Projektu] Rada Legislacyjna pozytywnie opiniuje Projekt i opowiada się za prowadzeniem nad nim dalszych prac prawodawczych w ramach rządowego procesu legislacyjnego. Projekt zmierza do realizacji słusznego celu polegającego na poprawie warunków prawnych udzielania w Polsce przedsiębiorcom wsparcia na realizację nowych inwestycji. Poprawa ta ma przede wszystkim polegać na doprecyzowaniu – tam, gdzie to konieczne – przepisów określających ramy instytucjonalne, procedurę oraz zakres udzielanego przedsiębiorcom publicznego wsparcia, przy jednoczesnym – tam, gdzie to jest pożądane i bezpieczne – zliberalizowaniu (deregulacji) warunków udzielanego wsparcia. W tym sensie Projekt zmierza do takiej poprawy prawnej regulacji udzielania wsparcia publicznego dla przedsiębiorców realizujących w Polsce nowe inwestycje, aby unormowania prawne obowiązujące w tym zakresie były bardziej przewidywalne, atrakcyjne i bezpieczne dla przedsiębiorców, ale też jednocześnie, by gwarantowały rzeczywiste uzyskiwanie przez polską gospodarkę i społeczeństwo tych wszystkich korzyści, jakie zazwyczaj są wiązane i oczekiwane w związku z nowymi inwestycjami (m. in. tworzenie nowych miejsc pracy, transfer kapitału i technologii, rozwój infrastruktury, wzrost gospodarczy).[7] W szczególności Projekt ma zmniejszyć prawdopodobieństwo nadużywania korzyści podatkowych wspierających nowe inwestycje w kierunku niezgodnym z ich zasadniczym celem oraz ze szkodą dla interesów fiskalnych państwa. Ogólnie można powiedzieć, że przewidziana w Projekcie poprawa czy też reforma warunków prawnych udzielania wsparcia na nowe inwestycje w Polsce ma być skutecznym instrumentem efektywnie stymulującym te inwestycje (zarówno krajowe, jak i zagraniczne) oraz tworzącym przestrzeń regulacyjną dla rzeczywistego ujawniania się korzyści płynących z tych inwestycji. O ile więc bezpośrednim celem Projektu jest optymalizacja warunków ramowych wsparcia publicznego dla dokonywania w Polsce nowych inwestycji, o tyle długofalowym i strategicznym celem Projektu jest faktyczne materializowanie się w Polsce nowych inwestycji oraz ich spodziewanych korzyści dla gospodarki i społeczeństwa.

W tym kontekście można żałować, że uzasadnienie Projektu nie podkreśla wskazanych wyżej celów w sposób dostatecznie dobitny i wyraźny. Uzasadnienie Projektu rozpoczyna się od stwierdzenia, iż „Przyczyną determinującą potrzebę podjęcia projektowanej interwencji legislacyjnej są wnioski z dotychczasowego funkcjonowania wsparcia dla przedsiębiorców, opartego na ustawie z dnia 10 maja 2018 r. o wspieraniu nowych inwestycji”,[8] po czym następuje narracyjny opis wydarzeń proceduralnych związanych z dokonanym przez ministra właściwego do spraw gospodarki przeglądem i analizą efektów wsparcia dla nowych inwestycji funkcjonującego w oparciu o przepisy ustawy o wspieraniu nowych inwestycji. W tym względzie uzasadnienie Projektu przedstawia wyniki ankiet przeprowadzanych wśród zainteresowanych przedsiębiorców, wskazuje na korzyści i problemy, jakie pojawiły się w następstwie dotychczasowego obowiązywania ustawy o wspieraniu nowych inwestycji, a także prezentuje główne rozwiązania legislacyjne przewidziane w Projekcie.[9] Tymczasem zdaniem Rady Legislacyjnej uzasadnienie Projektu już na samym początku powinno jednoznacznie i dobitnie artykułować zasadnicze cele Projektu, którymi są właśnie poprawa warunków prawnych udzielania w Polsce przedsiębiorcom wsparcia na realizację nowych inwestycji oraz stworzenie regulacji prawnych, które – będąc tam, gdzie trzeba, bardziej szczegółowe i precyzyjne niż dotychczas, tam zaś, gdzie można, bardziej liberalne, a nade wszystko będąc bardziej przewidywalne, pewne, atrakcyjniejsze dla przedsiębiorców, a jednocześnie bezpieczniejsze dla interesów podatkowych i gospodarczych państwa – będą stymulowały dokonywanie przez przedsiębiorców nowych inwestycji oraz ułatwiały ich realizację w kierunku zgodnym z potrzebami polskiej gospodarki i społeczeństwa. W swojej obecnej formie treściowej i narracyjnej uzasadnienie Projektu zupełnie gubi te swoje zasadnicze cele, zaś jego pierwsze strony poświęcone są kwestiom historycznym lub zagadnieniom bardzo szczegółowym i technicznym, z których nie sposób jest dobrze zrozumieć, jaka jest właściwie główna idea proponowanych w Projekcie zmian legislacyjnych. Zmiany te zaś skądinąd są na pewno generalnie potrzebne i w swoim kierunkowym kształcie zasługują one na poparcie.

Zdaniem Rady Legislacyjnej już na samym początku uzasadnienia Projektu warto by wyraźnie podkreślić, że jednym ze szczegółowych celów Projektu jest uchylenie obowiązującej obecnie ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych oraz dostosowanie do tego normatywnego faktu przepisów nowelizowanej ustawy o wspieraniu nowych inwestycji. Chodzi mianowicie o wprowadzenie do tej ostatniej ustawy przepisów, które są koniecznym i niedającym się uniknąć następstwem projektowanego uchylenia ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, tak aby formalna derogacja ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych nie spowodowała niepożądanych luk tetycznych i konstrukcyjnych w polskim porządku prawnym. Uzasadnienie Projektu wspomina o tej ważnej kwestii – związanej z planowanym uchyleniem ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych – dopiero na stronie 4, podczas gdy zdaniem Rady Legislacyjnej jest to w istocie jeden z podstawowych celów Projektu, zasługujący na jego wyraźne wyartykułowanie już na samym początku uzasadnienia Projektu.

W efekcie Rada Legislacyjna opowiada się za bardziej przejrzystym i logicznym ustrukturyzowaniem uzasadnienia Projektu, tak aby wszyscy zainteresowani tymi ważnymi przecież sprawami publicznymi i gospodarczymi już od samego początku lektury tego dokumentu mieli jasność odnośnie do tego, do realizacji jakich pożądanych stanów rzeczy (bezpośrednich i pośrednich) Projekt w istocie zmierza. Dopiero zaś w dalszej części uzasadnienia Projektu należałoby szerzej wyjaśnić wagę (znaczenie) tych celów dla polskiej gospodarki i społeczeństwa (czego niestety uzasadnienie Projektu w obecnej wersji nie czyni) oraz wytłumaczyć, dlaczego efektywna realizacja tych celów wymaga aktualnie interwencji legislacyjnej (co akurat jest w obecnej wersji uzasadnienia Projektu dość dobrze wyjaśnione, ale wyjaśnienia te powinny się znaleźć dopiero w dalszej części uzasadnienia Projektu, po jego uprzednim uzupełnieniu o kwestie wyżej podniesione przez Radę Legislacyjną).

Zdaniem Rady Legislacyjnej, uzasadnienie Projektu powinno też szerzej wyjaśnić, dlaczego autorzy Projektu decydują się na uchylenie obowiązującej ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i dlaczego przewidują termin jej uchylenia następujący równocześnie z dniem wejścia w życie Projektu 1 stycznia 2027 r. Rada Legislacyjna nie kwestionuje merytorycznej zasadności tej planowanej derogacji, ale zauważa, że w swojej obecnej treści uzasadnienie Projektu właściwie tego zamiaru w ogóle nie tłumaczy. W tym kontekście w uzasadnieniu Projektu stwierdza się jedynie enigmatycznie, że „z uwagi na dalej obowiązujące zezwolenia na działanie na terenie SSE wydane na podstawie ustawy o SSE, konieczne było utrzymanie tego instrumentu do końca 2026 r.”.[10] Jednakże uzasadnienie Projektu nie wyjaśnia, skąd akurat wzięła się ta data w postaci końca 2026 r. i czy rzeczywiście oznacza to – jak to można by ewentualnie wnioskować (czy też raczej spekulować) na podstawie tego bardzo zdawkowego i niejasnego sformułowania, że termin końcowy wszystkich zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie wszystkich specjalnych stref ekonomicznych w Polsce (uprawniających do korzystania z pomocy publicznej) upływa najpóźniej z dniem 31 grudnia 2026 r.?

Otóż w pewnym sensie tak właśnie jest, że termin ważności wspomnianych zezwoleń wygaśnie wraz z końcem dnia 31 grudnia 2026 r., ale bynajmniej nie stanie się tak dlatego, że przewiduje to jakiś wyraźnie brzmiący przepis ustawy ustalający taki właśnie konkretny termin dzienny lub dlatego, że tak przewidują indywidualne zezwolenia wydane w formie decyzji administracyjnych na rzecz poszczególnych przedsiębiorców działających w specjalnych strefach ekonomicznych (co zdaje się sugerować powołany wyżej fragment uzasadnienia Projektu). Kwestię terminu obowiązywania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej uprawniającego do korzystania z pomocy publicznej reguluje przepis art. 19 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, stanowiąc, że „Zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa”. Do dnia 1 stycznia 2001 r. ustawa o specjalnych strefach ekonomicznych przewidywała udzielanie wspomnianych zezwoleń na czas oznaczony, lecz z tym właśnie dniem przepis ustawy przewidujący tę możliwość został uchylony i jednocześnie wprowadzono do tej ustawy powołany wyżej przepis art. 19 ust. 1, korelujący ze sobą datę ważności zezwolenia strefowego oraz datę funkcjonowania specjalnej strefy ekonomicznej.[11] Następnie zaś Naczelny Sąd Administracyjny przyjął interpretację, zgodnie z którą udzielanie zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej na czas oznaczony nie jest prawnie dopuszczalne i że wszystkie takie zezwolenia wygasają jednolicie z upływem okresu, na jaki została ustanowiona dana strefa.[12] Jednakże sama tylko treść art. 19 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz przyjęta przez NSA jego wykładnia – na które to okoliczności uzasadnienie Projektu się zresztą nie powołuje – nie stanowią eo ipso wytłumaczenia tego, dlaczego ustawa o specjalnych strefach ekonomicznych ma zostać uchylona wraz z upływem dnia 31 grudnia 2026 r. Takim dostatecznie jasnym i przekonującym wytłumaczeniem tego zamiaru legislacyjnego nie jest również stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu Projektu, iż „z uwagi na dalej obowiązujące zezwolenia na działanie na terenie SSE wydane na podstawie ustawy o SSE, konieczne było utrzymanie tego instrumentu do końca 2026 r.”.[13] To ostatnie stwierdzenie jest bardzo niejasne i może być odczytywane całkowicie mylnie, a więc może w efekcie wprowadzać w błąd. To, na jaki okres ustanawia się specjalną strefę ekonomiczną – i w efekcie jak długi jest termin ważności zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej (w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych) – jest określane w rozporządzeniu Rady Ministrów ustanawiającym daną strefę (art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych). Teoretycznie Rada Ministrów ma w tym względzie swobodę w ustalaniu okresu, na jaki ustanawia się daną specjalną strefę ekonomiczną. Obowiązujące de lege lata rozporządzenia Rady Ministrów ustanawiające w Polsce poszczególne specjalne strefy ekonomiczne rzeczywiście przewidują termin końcowy działania każdej z tych stref na dzień 31 grudnia 2026 r.,[14] ale, po pierwsze, uzasadnienie Projektu tego faktu normatywnego w ogóle nie przypomina i nie wyjaśnia (w szczególności, nie czyni tego cytowany powyżej fragment uzasadnienia Projektu), zaś po drugie, uzasadnienie Projektu nie tłumaczy, dlaczego zdaniem jego autorów nie jest zasadne przedłużenie okresu działania poszczególnych specjalnych stref ekonomicznych w Polsce na dalszy jeszcze określony termin, na podstawie rozporządzeń Rady Ministrów (a konkretnie, na podstawie rozporządzeń Rady Ministrów nowelizujących poszczególne rozporządzenia ustanawiające specjalne strefy ekonomiczne). W przeszłości okresy działania poszczególnych specjalnych stref ekonomicznych były przez Radę Ministrów przedłużane w drodze rozporządzeń, i to nawet niejednokrotnie, a więc również obecnie taka opcja nadal hipotetycznie istnieje. Takie ewentualne przedłużenie przez Radę Ministrów okresu działania specjalnych stref ekonomicznych w Polsce automatycznie spowodowałoby wydłużenie terminu obowiązywania zezwoleń udzielonych przedsiębiorcom na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej, tak jak o tym przesądza art. 19 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. Rada Legislacyjna nie twierdzi bynajmniej, że de lege ferenda tak właśnie powinno się stać, ale niewątpliwie uzasadnienie Projektu powinno się do tej kwestii odnieść w sposób bardzo konkretny i rzetelny. Uzasadnienie Projektu powinno zatem najpierw wyjaśnić, że rozporządzenia Rady Ministrów ustanawiające w Polsce poszczególne specjalne strefy ekonomiczne czynią to na czas oznaczony, obecnie ustalając ten termin końcowy na dzień 31 grudnia 2026 r., zaś następnie uzasadnienie Projektu powinno wskazać przyczyny, dla których autorzy Projektu (i ewentualnie Rada Ministrów) doszli do wniosku, że dalsze przedłużanie działania specjalnych stref ekonomicznych – w drodze nowelizacji rozporządzeń Rady Ministrów – nie jest już zasadne. W swojej obecnej wersji uzasadnienie Projektu wskazane wyżej kwestie formalne i merytoryczne całkowicie pomija.[15]

W tym kontekście Rada Legislacyjna przypomina, że od połowy lat 90-tych ubiegłego stulecia specjalne strefy ekonomiczne były jednym z najważniejszych instrumentów prawnych interwencji publicznej ukierunkowanej na niwelowanie różnic w poziomie rozwoju gospodarczego poszczególnych obszarów Polski. Ideą specjalnych stref ekonomicznych było i jest dostarczanie przedsiębiorcom zachęt do inwestycji pod postacią zwolnień podatkowych oraz dostępu do potrzebnej infrastruktury, tak aby modernizować te odnośne obszary kraju, zwiększać tam zatrudnienie, poprawiać standard życia oraz polepszać warunki prowadzenia działalności gospodarczej. Specjalne strefy ekonomiczne miały spore sukcesy w realizacji tych zakładanych celów, ale też napotkały w praktyce swojego funkcjonowania na pewne bariery, takie jak m. in. nadmierna dyferencjacja terytorialna inwestycji w obrębie stref, koncentracja kapitału w wybranych lokalizacjach, przesuwanie czy wypieranie inwestycji, przechodzenie w pewnych fazach inwestycji na bieg jałowy.[16] Na te niekorzystne zjawiska polski ustawodawca zareagował w roku 2018, uchwalając wówczas ustawę o wspieraniu nowych inwestycji. Ustawa ta dokonała w istocie ekspansji idei specjalnych stref ekonomicznych na obszar całego kraju, tworząc instytucję nazywaną (choć nie wprost w samej ustawie) Polską Strefą Inwestycji.[17] Na podstawie przepisów ustawy o wspieraniu nowych inwestycji każdy przedsiębiorca w Polsce (polski lub zagraniczny), niezależnie od miejsca czy lokalizacji wykonywanej w Polsce działalności gospodarczej, może się ubiegać o zwolnienie podatkowe jako zachętę do realizacji nowej inwestycji, pod warunkiem, że inwestycja ta spełnia określone kryteria. Takie rozwiązanie prawne istotnie zwiększyło dostępność instrumentów publicznego wsparcia inwestycji oraz miało je ukierunkować na projekty innowacyjne, o wysokiej wartości dodanej i wspierające zrównoważony rozwój.[18]

Mówiąc konkretniej, na podstawie ustawy o wspieraniu nowych inwestycji zainteresowany przedsiębiorca realizujący nową inwestycję otrzymuje wsparcie w postaci zwolnienia od podatku dochodowego, o ile inwestycja ta spełnia określone kryteria ilościowe i jakościowe, przy czym wsparcie to jest udzielanie w drodze decyzji administracyjnej o wsparciu, wydawanej przez ministra właściwego do spraw gospodarki lub przez zarządzającego obszarem, o ile ten ostatni został do tego upoważniony przez ministra właściwego do spraw gospodarki.[19]

Obecnie, po kilku latach obowiązywania ustawy o wspieraniu nowych inwestycji, minister właściwy do spraw gospodarki – po przeprowadzeniu wraz ze swoim aparatem pomocniczym określonych analiz i po sporządzeniu oceny skutków regulacji ex post – doszedł do przekonania, że ustawa o wspieraniu nowych inwestycji, a także inne powiązane z nią funkcjonalnie ustawy (w tym zwłaszcza obie ustawy o podatku dochodowym), wymagają określonych zmian legislacyjnych. Cel tych zmian prawodawczych – przedstawiony przez Radę Legislacyjną wyżej – zasługuje na poparcie, zwłaszcza, że pewne niedostatki funkcjonowania ustawy o wspieraniu nowych inwestycji są wskazywane przez samych przedsiębiorców i należy im w tym względzie zaufać, że są one identyfikowane trafnie.[20] Wśród najważniejszych zmian legislacyjnych przewidzianych przez Projekt należałoby wymienić: (1) rezygnację z tzw. podejścia projektowanego przy określaniu zakresu zwolnień podatkowych dla przedsiębiorców przyznawanych w drodze decyzji o wsparciu (podejście to polega na konieczności wykazania istnienia tzw. „ścisłych powiązań” funkcjonalnych, technologicznych lub ekonomicznych pomiędzy nową inwestycją a istniejącym zespołem składników majątkowych przedsiębiorcy, co w praktyce budzi sporo problemów interpretacyjnych[21]) oraz przejście na system, w którym zwolnienie podatkowe będzie ustalane przede wszystkim poprzez wskazanie w decyzji o wsparciu terenu oraz jednoznaczne określenie przedmiotu działalności według odpowiedniego kodu Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług i będzie przysługiwało przedsiębiorcy, jeżeli w ramach tej działalności i na wskazanym terenie będzie realizowana nowa inwestycja;[22] (2) wprowadzenie obowiązku wydania opinii przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w sprawie danych zawartych w projekcie decyzji o wsparciu, w zakresie, w jakim dane te mają wpływ na ustalenie zakresu zwolnienia z podatku dochodowego;[23] (3) wprowadzenie do ustawy o wspieraniu nowych inwestycji przepisów definiujących „zarządzającego obszarem” oraz regulujących bardziej szczegółowo status prawny i funkcjonowanie spółek będących zarządzającymi obszarem;[24] (4) wprowadzenie instytucji indywidualnego konta w systemie teleinformatycznym w Ewidencji Wsparcia Niektórych Inwestycji, za pośrednictwem którego przedsiębiorca będzie składał wniosek o wydanie decyzji o wsparciu, a także będzie składał wyjaśnienia, odwołania, zażalenia oraz dokumenty i pisma ich dotyczące.[25]

Konieczność czy też zasadność wprowadzenia powyższych zmian jest przez twórców Projektu uzasadniona dość przekonująco[26] i sama idea tych modyfikacji nie budzi większych wątpliwości Rady Legislacyjnej. Zastrzeżenia Rady Legislacyjnej budzą natomiast niektóre szczegółowe przepisy lub rozwiązania Projektu, które – nawet jeżeli są słuszne co do zasady lub mają realizować zasadne cele – są niekiedy niedostatecznie precyzyjne lub zupełnie niepotrzebnie mogą prowadzić do powstawania wątpliwości interpretacyjnych. Innym z kolei mankamentem Projektu jest brak w nim niektórych szczegółowych rozwiązań prawnych, które zdaniem Rady Legislacyjnej wydają się być potrzebne i których nieistnienie stanowi lukę tetyczną. W tym kontekście Rada Legislacyjna przypomina – co podnoszą m. in. ekonomiści i praktycy gospodarczy – że treść i jakość rozwiązań prawnych może istotnie wpływać na stymulację inwestycji dokonywanych przez przedsiębiorców. Poprzez odpowiednie kształtowanie przepisów podatkowych państwo może zachęcać przedsiębiorców do alokacji kapitału w rzeczowe aktywa trwałe, determinując tym samym rozwój polskiej gospodarki. Inwestycjom sprzyjają takie ramy prawne, które są stabilne, jasne i przewidywalne, zapewniając przedsiębiorcom pewność co do ich kosztów oraz długoterminowych perspektyw zwrotu.[27] Niewątpliwie Projekt wychodzi naprzeciw tym oczekiwaniom i potrzebom przedsiębiorców oraz gospodarki opartej na inwestycjach, aczkolwiek nie oznacza to wcale, że Projektu nie można już w niczym ulepszyć.

Wszystkie dostrzeżone przez Radę Legislacyjną mankamenty Projektu są szczegółowo omawiane w dalszej części niniejszej opinii.

 

II. Szczegółowe uwagi do niektórych rozwiązań Projektu

 

1. [Zbyt wąski zakres zakazu w projektowanym art. 6a ustawy o wspieraniu nowych inwestycji] Zakres zakazu przewidzianego w projektowanym art. 6a ustawy o wspieraniu nowych inwestycji – ukierunkowanego na wyeliminowanie konfliktów interesów – wydaje się być zdecydowanie za wąski i niesprzyjający osiągnięciu pełnej czystości (uczciwości) na styku sfery publicznej i prywatnej. Projektowany art. 6a ust 1 ustawy o wspieraniu nowych inwestycji stanowi, że „Pełnienia funkcji członka zarządu zarządzającego obszarem nie można łączyć z zatrudnieniem u przedsiębiorcy korzystającego ze wsparcia nowej inwestycji na podstawie decyzji o wsparciu bez względu na podstawę prawną zatrudnienia.”. Z kolei projektowany art. 6 ust. 2 ustawy o wspieraniu nowych inwestycji doprecyzowuje, że „Zatrudnienia, o którym mowa w ust. 1, nie można podjąć w okresie roku od dnia zaprzestania pełnienia funkcji członka zarządu zarządzającego obszarem.”. Te projektowane przepisy mają w swoim założeniu służyć wyeliminowaniu konfliktu interesów u osób, które pełnią funkcję członka zarządu spółki zarządzającej obszarem, a więc które kierują tą spółką i reprezentują ją na zewnątrz (to, że „zarządzający obszarem” w rozumieniu ustawy o wspieraniu nowych inwestycji jest spółką kapitałową, wynika obecnie z treści art. 2 pkt 4 ustawy o wspieraniu nowych inwestycji w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, natomiast po wejściu w życie Projektu będzie to wprost zapisane w nowym art. 2 pkt 4 ustawy o wspieraniu nowych inwestycji). Spółka zarządzająca obszarem wykonuje w imieniu szeroko rozumianego państwa (władz publicznych) szereg ważnych zadań publicznych na danym obszarze, w tym przede wszystkim zadań publicznych na rzecz wspieranych lub mających być wspieranymi przedsiębiorców korzystających na danym obszarze ze wsparcia nowej inwestycji (zob. w szczególności art. 7 ustawy o wspieraniu nowych inwestycji). W szczególności zarządzający obszarem może zostać upoważniony przez ministra właściwego do spraw gospodarki do wydawania, w jego imieniu, decyzji o wsparciu na obszarach przypisanych temu zarządzającemu obszarem, a także do wykonywania, w imieniu ministra, kontroli realizacji warunków zawartych w decyzji o wsparciu (art. 23 ust. 1 ustawy o wspieraniu nowych inwestycji). W takiej sytuacji jest oczywiste, że zarządzający obszarem musi wykonywać swoje zadania publiczne wobec wspieranych przedsiębiorców – w tym zadania wykonywane w formach władczych – w sposób rzetelny, obiektywny i bezstronny, bez żadnego niepożądanego faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Ten sam wymóg obiektywnego i bezstronnego działania musi z natury rzecz dotyczyć członków zarządu zarządzającego obszarem, gdyż w praktyce to właśnie członkowie zarządu spółki zarządzającej obszarem podejmują stosowne działania za spółkę zarządzającą obszarem lub decydują o tych działaniach. Biorąc to pod uwagę, w pełni zasadny jest projektowany wymóg, aby członek zarządu spółki zarządzającej obszarem nie pozostawał w stosunku zatrudnienia u przedsiębiorcy korzystającego ze wsparcia nowej inwestycji na podstawie decyzji o wsparciu, zarówno w okresie pełnienia swojej funkcji członka zarządu, jak też w okresie roku od dnia zaprzestania pełnienia tej funkcji.

Problem polega jednak na tym, że w tym kontekście może być sporne samo pojęcie „zatrudnienia” występujące w projektowanym art. 6a ustawy o wspieraniu nowych inwestycji (analogicznie zakres tego pojęcia może być sporny na gruncie obecnego art. 6a ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych). W szczególności zaś sporne może być to, czy w tym przypadku chodzi jedynie o zatrudnienie w ramach stosunku pracy, czy też również o zatrudnienie na podstawie umów cywilnoprawnych. Projektowany art. 6a ust. 1 ustawy o wspieraniu nowych inwestycji stara się przyjąć szersze rozumienie tego pojęcia, stanowiąc, że chodzi tu o zatrudnienie „bez względu na podstawę prawną zatrudnienia”. Takie doprecyzowanie – choć zapewne pomocne – nie rozwiązuje jednak zarysowanego dylematu interpretacyjnego w sposób definitywny. Nawet bowiem uwzględniając to ustawowe zastrzeżenie o irrelewantności podstawy prawnej zatrudnienia można by mimo wszystko twierdzić, że w tym projektowanym przepisie chodzi jedynie o zatrudnienie pracownicze, w ramach stosunku pracy, choć bez względu na to, czy podstawą tego stosunku pracy jest umowa o pracę, powołanie, mianowanie, spółdzielcza umowa o pracę lub umowa o pracę nakładczą.

Pojęcie „zatrudnienia” występuje w wielu polskich przepisach prawa, w różnych jego dziedzinach, i raczej rzadko posiada ono swoją legalną definicję. W Kodeksie pracy[28] czy też ogólnie w przepisach prawa pracy lub w przepisach prawa ubezpieczeń społecznych pojęcie „zatrudnienia” oznacza zazwyczaj pozostawanie w stosunku pracy,[29] a więc wykonywanie pracy na warunkach określonych w art. 22 § 1 Kodeksu pracy, czyli na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę, i to bez względu na nazwę zawartej przez strony umowy (zob. art. 22 § 1[1] Kodeksu pracy). W innych kontekstach normatywnych niż prawo pracy lub prawo ubezpieczeń społecznych można się niekiedy spotkać w orzecznictwie sądowym z szerszym rozumieniem pojęcia „zatrudnienia” jako obejmującym również umowy cywilnoprawne,[30] ale nie jest to bynajmniej regułą, i mocno zależy od konkretnego normatywnego kontekstu.

To, że pojęcie „zatrudnienia” może być potencjalnie rozumiane wąsko, a więc jako ograniczające się jedynie do zatrudnienia pracowniczego, sprawia, że niekiedy ustawodawca, chcąc, aby w danym kontekście normatywnym użycie tego pojęcia nie ograniczało zakresu zastosowania normy prawnej posługującej się tym pojęciem, wprowadza obok tego pojęcia, w ramach alternatywy łącznej, termin zbliżony znaczeniowo, ale jednocześnie ewidentnie szerszy w postaci: „innej pracy zarobkowej”. Dobrym przykładem legislacyjnym może tu być w szczególności ustawa o świadczeniach rodzinnych,[31] która zawiera legalną definicję pojęcia: „zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej”, stanowiąc, że pojęcie to oznacza „wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej” (art. 2 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Jak z tego wynika, w ustawie o świadczeniach rodzinnych ustawodawca nie zadowolił się użyciem samego tylko pojęcia „zatrudnienia” i nie liczył wcale na to, że pojęcie to będzie rozumiane dostatecznie szeroko. Przeciwnie, w tym przypadku ustawodawca miał pełną świadomość faktu, że samo pojęcie „zatrudnienia” może być w praktyce rozumiane wąsko, jako obejmujące jedynie zatrudnienie pracownicze, i dlatego też zdecydował się uzupełnić to pojęcie poprzez dodanie członu „lub inna praca zarobkowa”. Powyższy przykład legislacyjny dobitnie pokazuje, że jeżeli określone względy celowościowe przemawiają za rozszerzeniem zakresu zastosowania normy prawnej posługującej się pojęciem „zatrudnienia”, to z uwagi na wymóg pewności prawa najlepiej jest nie poprzestawać wówczas na samym tylko użyciu wyrazu „zatrudnienie”, lecz należy obok tego pojęcia wymienić drugi człon alternatywy łącznej w postaci „innej pracy zarobkowej”.

Rada Legislacyjna stoi na stanowisku, że w podobny sposób należy postąpić w projektowanym art. 6a ustawy o wspieraniu nowych inwestycji. W przepisie tym, obok pojęcia „zatrudnienie”, należy zatem de lege ferenda wymienić również „inną pracę zarobkową” („Pełnienia funkcji członka zarządu zarządzającego obszarem nie można łączyć z zatrudnieniem lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej u przedsiębiorcy korzystającego ze wsparcia nowej inwestycji na podstawie decyzji o wsparciu bez względu na podstawę prawną zatrudnienia lub wykonywania pracy.” – ust. 1; „Zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej, o których mowa w ust. 1, nie można podjąć w okresie roku od dnia zaprzestania pełnienia funkcji członka zarządu zarządzającego obszarem.” – ust. 2). Taki zabieg legislacyjny byłby szczególnie skutecznym narzędziem prawnym w zapobieganiu niepożądanej sytuacji, w której członek zarządu lub były członek zarządu spółki zarządzającej obszarem miałby zostać członkiem rady nadzorczej przedsiębiorcy korzystającego ze wsparcia nowej inwestycji na podstawie decyzji o wsparciu. Członkostwo w radzie nadzorczej spółki raczej trudno jest bowiem nazwać „zatrudnieniem”, przynajmniej w tradycyjnym znaczeniu tego słowa.

Ponadto Rada Legislacyjna postuluje rozważenie wydłużenia okresu karencyjnego przewidzianego w projektowanym art. 6a ust. 2 ustawy o wspieraniu nowych inwestycji, np. do dwóch lat.

2. [Brak konkretności i precyzji w projektowanym art. 7 ust. 5 ustawy o wspieraniu nowych inwestycji] Projektowany art. 7 ust. 5 ustawy o wspieraniu nowych inwestycji w sposób bardzo niekonkretny i nieprecyzyjny określa niektóre determinanty sposobu udzielania zamówień publicznych przez spółkę będącą zarządzającym obszarem. Projektowany art. 7 ust. 5 ustawy o wspieraniu nowych inwestycji, rozpatrywany w związku z projektowanym art. 7 ust. 4 ustawy o wspieraniu nowych inwestycji oraz w związku z projektowanym art. 11 ust. 5 pkt 9 ustawy Prawo zamówień publicznych[32] (w brzmieniu przewidzianym w art. 11 Projektu), dotyczy zamówień publicznych udzielanych przez zarządzającego obszarem, o którym mowa w ustawie o wspieraniu nowych inwestycji, jeżeli dane zamówienie ma wartość mniejszą niż progi unijne (o których jest mowa w art. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych), ale równocześnie ma wartość równą lub przekraczającą kwotę 170 000 złotych. W przypadku tego rodzaju zamówień publicznych dane zamówienie – jak o tym stanowi projektowany art. 7 ust. 5 ustawy o wspieraniu nowych inwestycji – „jest udzielane w sposób zapewniający zachowanie przejrzystości i równego traktowania podmiotów zainteresowanych wykonaniem zamówienia oraz z uwzględnieniem okoliczności mogących mieć wpływ na jego udzielenie”. O ile występujące w tym projektowanym przepisie pojęcia czy też wymogi przejrzystości i równego traktowania – jako determinanty procesu udzielania zamówień publicznych – występują w Prawie zamówień publicznych wielokrotnie i mają w tym kontekście w pełni utrwalone oraz zrozumiałe znaczenie,[33] o tyle wymóg udzielenia zamówienia publicznego „z uwzględnieniem okoliczności mogących mieć wpływ na jego udzielenie” jest nie tylko zupełnie nieznany ustawie Prawo zamówień publicznych, ale przede wszystkim jest wymogiem nielogicznym, nierelewantnym, bezsensownym oraz sformułowanym całkowicie niepoprawnie pod względem językowym.

I tak, przede wszystkim sformułowanie mówiące o obowiązku udzielania zamówienia publicznego „z uwzględnieniem okoliczności mogących mieć wpływ na jego udzielenie” jest absurdem językowym. Udzielenie zamówienia jest czynnością czy też szeregiem czynności decyzyjnych zamawiającego i w takim układzie wszystko to, co ma wpływ na udzielenie zamówienia jest już samo w sobie immanentną częścią procesu udzielania zamówienia. To zaś oznacza, że zamawiający z samej istoty rzeczy bierze zawsze pod uwagę wszystkie okoliczności, które mają wpływ na udzielenie zamówienia i nie istnieje żaden sensowny zbiór „okoliczności mogących mieć wpływ na udzielenie zamówienia”, który nie byłby po prostu w sensie ontologicznym immanentnym elementem procesu udzielania zamówienia. W efekcie powstaje w tym przypadku językowa konstrukcja: „udziela się zamówienia, uwzględniając to, co należy uwzględnić przy udzielaniu zamówienia”. Taka konstrukcja jest zaś czystą tautologią językową, ponieważ zwrot czasownikowy „udzielić zamówienia” z natury rzeczy zawiera w sobie konieczność uwzględnienia wszystkich okoliczności mających wpływ na tę czynność. Sformułowanie mówiące o wymogu udzielenia zamówienia w sposób uwzględniający okoliczności mogące mieć wpływ na udzielenie tego zamówienia jest przy tym zupełnie redundantne znaczeniowo oraz puste językowo, gdyż w istocie może tutaj chodzić o wszelkie dające się wyobrazić okoliczności, zaś odwoływanie się do tak nieograniczonego zbioru zwyczajnie na ma sensu.

Jeszcze inaczej można powiedzieć, że zawarty w projektowanym art. 7 ust. 5 ustawy o wspieraniu nowych inwestycji zwrot „z uwzględnieniem okoliczności mogących mieć wpływ na jego udzielenie” nie wskazuje żadnej kategorii okoliczności zewnętrznych wobec procesu udzielania zamówienia, lecz odwołuje się do elementów, które są już immanentnie wpisane w sam proces decyzyjny zamawiającego. W konsekwencji powstaje konstrukcja, w której predykat („udzielić zamówienia”) oraz określenie rzekomo doprecyzowujące („okoliczności mogące mieć wpływ na jego udzielenie”) odnoszą się do tego samego zakresu znaczeniowego. Tego rodzaju konstrukcja jest zatem z punktu widzenia języka polskiego pozbawiona treści dodanej, ponieważ nie wskazuje żadnych stanów faktycznych, które nie byłyby już objęte samym pojęciem „udzielenia zamówienia”. W efekcie sformułowanie zawarte w projektowanym przepisie nie komunikuje żadnego wymogu, który nie wynikałby z samej natury czynności udzielania zamówienia, co czyni go sformułowaniem redundantnym i semantycznie pustym.

Sformułowanie mówiące o konieczności uwzględniania przez zamawiającego (tu: przez zarządzającego obszarem) przy udzielaniu zamówienia publicznego określonych okoliczności miałoby natomiast sens wtedy, gdyby były to okoliczności nazwane (opisane) nie jako związane z samym udzielaniem zamówienia lub mogące mieć wpływ na udzielenie zamówienia (ponieważ stanowi to czystą tautologię i nie zawiera żadnej wartości dodanej), ale gdyby były to okoliczności niejako zewnętrzne wobec zamawiającego i w sposób konkretny powiązane z określonymi zewnętrznymi wobec zamawiającego zjawiskami lub czynnikami. Przykładowo, miałoby sens logiczny i merytoryczny zobowiązanie zamawiającego do udzielenia zamówienia publicznego przy uwzględnieniu okoliczności leżących po stronie wykonawców lub związanych z pewnymi czynnościami lub działaniami, których dokonują wykonawcy, czyli osoby przystępujące do udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego lub składające ofertę lub już wykonujące umowę w sprawie zamówienia publicznego. Takie wymogi po stronie zamawiającego formułuje niekiedy ustawa Prawo zamówień publicznych, stanowiąc np. że „Przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty.” (art. 99 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych).[34] Analogiczny wymóg przewiduje też art. 331 ustawy Prawo zamówień publicznych, stanowiący, że „Przedmiot konkursu opisuje się w sposób jednoznaczny i zrozumiały, uwzględniając wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie pracy konkursowej.”. W powyższych przykładach mamy do czynienia z odwołaniem się przez ustawodawcę do okoliczności związanych nie tyle z samymi czynnościami dokonywanymi w tych przypadkach przez zamawiającego (czyli, odpowiednio, nie następuje tu odwołanie się do okoliczności związanych z opisaniem przedmiotu zamówienia lub z opisaniem przedmiotu konkursu), ile następuje raczej odwołanie się do okoliczności związanych ze stanami zewnętrznymi wobec procesów dokonywanych przez zamawiającego i mogącymi zostać sensownie przez zamawiającego zidentyfikowanymi, a następnie skontrolowanymi.

Biorąc powyższe pod uwagę Rada Legislacyjna proponuje nadanie projektowanemu przepisowi art. 7 ust. 5 ustawy o wspieraniu nowych inwestycji następującego brzmienia: „Zamówienie, o którym mowa w ust. 4, jest udzielane w sposób zapewniający zachowanie przejrzystości i równego traktowania podmiotów zainteresowanych wykonaniem zamówienia oraz z uwzględnieniem okoliczności mogących mieć wpływ na przystąpienie wykonawcy do postępowania, sporządzenie przez niego oferty lub wykonanie zamówienia.”. Przy takim brzmieniu projektowanego przepisu będzie oczywiste, że zamawiający (tu: zarządzający obszarem) będzie musiał udzielać zamówienia publicznego kierując się tym, by jego działania i czynności decyzyjne były podejmowane z uwzględnieniem nie tylko potrzeb jego samego,[35] ale również z uwzględnieniem tego wszystkiego, czym kierują się wykonawcy, podejmując decyzję o przystąpieniu do zamówienia, sporządzając ofertę lub wykonując zamówienie publiczne, względnie też z uwzględnieniem tego, co ma wówczas wpływ na wykonawców i co determinuje ich działania. Taki proponowany przez Radę Legislacyjną wymóg zawarty w projektowanym art. 7 ust. 5 ustawy o wspieraniu nowych inwestycji będzie się zatem idealnie wpisywał w obowiązek działania przez zamawiającego w sposób uwzględniający słuszne interesy wykonawców oraz w sposób przyczyniający się do realizacji wielu pożądanych publicznych celów procesu udzielania zamówienia publicznego (np. efektywność ekonomiczna zakupów, sprawiedliwość proceduralna, etyczna uczciwość zachowań, zagwarantowanie należytego wykonywania przez wykonawców świadczeń będących przedmiotem zamówienia publicznego).[36]

3. [Zasadność wprowadzenia mechanizmu odwoławczego od opinii Szefa Krajowej Administracji Skarbowej] Projektowane przepisy art. 15a-15d ustawy o wspieraniu nowych inwestycji nie przewidują żadnego mechanizmu odwoławczego od unormowanej w tych przepisach opinii Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (KAS), co należy uznać za rozwiązanie nietrafione. Sama instytucja prawna opinii Szefa KAS wprowadzana przez Projekt zasługuje na bardzo pozytywną ocenę, gdyż istotnie zwiększa ona stopień pewności prawnej oraz bezpieczeństwa prawnego przedsiębiorcy ubiegającego się o wydanie decyzji o wsparciu na podstawie ustawy o wspieraniu nowych inwestycji. W świetle projektowanych przepisów, opinia Szefa KAS obejmuje ocenę kompletności, jednoznaczności, spójności i prawidłowości danych zawartych w projekcie decyzji o wsparciu, dotyczących: (1) przedmiotu działalności gospodarczej związanej z nową inwestycją oraz (2) terenu, na którym nowa inwestycja zostanie zrealizowana – w zakresie, w jakim mają one wpływ na ustalenie zakresu zwolnienia z podatku dochodowego (projektowany art. 15a ust. 2 ustawy o wspieraniu nowych inwestycji). Tym samym opinia Szefa KAS będzie miała ważne znaczenie determinujące – lub przynajmniej współdeterminujące – zakres przysługującego przedsiębiorcy zwolnienia podatkowego. Opinia Szefa KAS będzie udzielana bądź obligatoryjnie (w przypadku gdy maksymalna dopuszczalna wielkość pomocy publicznej wynosi co najmniej 25 mln zł), bądź też na fakultatywnie zgłaszany wniosek zainteresowanego przedsiębiorcy (w przypadku gdy maksymalna dopuszczalna wielkość pomocy publicznej wynosi mniej niż 25 mln zł).[37] Opinia ta będzie przybierała formę prawną postanowienia (projektowany art. 15b ust. 6 ustawy o wspieraniu nowych inwestycji) i będzie ona stanowiła dowód w postępowaniu o wydanie decyzji o wsparciu (projektowany art. 15c ust. 1 ustawy o wspieraniu nowych inwestycji). Minister właściwy do spraw gospodarki (lub zarządzający obszarem, w zakresie, w jakim będzie upoważniony przez ministra właściwego do spraw gospodarki do wydania decyzji o wsparciu) będzie miał prawny obowiązek uwzględnienia wspomnianej opinii Szefa KAS przy ocenie zgromadzonego materiału dowodowego (projektowany art. 15c ust. 2 ustawy o wspieraniu nowych inwestycji), zaś organy podatkowe będą co do zasady związane tą opinią przy ustalaniu zakresu zwolnienia z podatku dochodowego wynikającego z decyzji o wsparciu (projektowany art. 15c ust. 3 ustawy o wspieraniu nowych inwestycji). Z powyższego wynika, że opinia Szefa KAS absolutnie nie będzie jedynie czczą formalnością, lecz będzie miała bardzo poważny wpływ prawny na zakres zwolnienia podatkowego przysługującego przedsiębiorcy na podstawie decyzji o wsparciu, w związku z realizacją nowej inwestycji. W takim układzie jest oczywiste, że zainteresowanemu przedsiębiorcy będzie bardzo zależało na pozytywnej opinii Szefa KAS, a w szczególności będzie mu zależało na tym, aby Szef KAS w swojej opinii potwierdził kompletność, jednoznaczność, spójność i prawidłowość danych zawartych w projekcie decyzji o wsparciu (zob. projektowany art. 15c ust. 3 ustawy o wspieraniu nowych inwestycji).

W tym kontekście duże wątpliwości Rady Legislacyjnej budzi rozwiązanie prawne, w myśl którego postanowienie Szefa KAS wyrażające omawianą tutaj opinię będzie niezaskarżalne w drodze zażalenia (projektowany art. 15b ust. 6 ustawy o wspieraniu nowych inwestycji), a więc nie będzie od niego służył żaden środek odwoławczy. W uzasadnieniu Projektu jego autorzy bagatelizują ten problem braku środka odwoławczego od opinii Szefa KAS, stwierdzając, że opinia ta będzie miała przede wszystkim charakter materialno-techniczny, pomocniczy i dowodowy, a ponadto jej skutki prawne i tak będą mogły podlegać kontroli w ramach środka zaskarżenia od rozstrzygnięcia końcowego, tj. od decyzji o wsparciu.[38] Jednakże Rada Legislacyjna absolutnie nie podziela tego rodzaju argumentacji. Dowodowy charakter opinii Szefa KAS nie zmienia przecież normatywnego faktu, że opinia ta będzie prawnie wiążąca zarówno dla ministra właściwego do spraw gospodarki (lub dla zarządzającego obszarem) wydającego decyzję o wsparciu (projektowany art. 15c ust. 2 ustawy o wspieraniu nowych inwestycji), jak też dla organów podatkowych przy ustalaniu zakresu zwolnienia z podatku dochodowego wynikającego z decyzji o wsparciu (projektowany art. 15c ust. 3 ustawy o wspieraniu nowych inwestycji). Tak więc opinia Szefa KAS będzie wywierała bardzo konkretne skutki prawne w sytuacji prawnej zainteresowanego przedsiębiorcy. Z kolei argument mówiący o tym, że stanowisko Szefa KAS zajęte przez niego w opinii będzie mogło zostać zaskarżone razem z decyzją o wsparciu, jest mimo wszystko trochę przewrotny i raczej na wyrost, zważywszy na fakt statusu prawnego organu, który co do zasady jest uprawniony do wydania tej decyzji. Otóż organem tym jest zasadniczo minister właściwy do spraw gospodarki, a więc od jego decyzji nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji, lecz co najwyżej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.[39] Takie zaś wnioski remonstracyjne nie dają zainteresowanej osobie prawa do odwołania się do organu trzeciego, który mógłby w pełni obiektywnie i bezstronnie pełnić w takiej sytuacji funkcję arbitra.

Powyższe przemawia za zasadnością ponownego przemyślenia tej kwestii przez autorów Projektu oraz za rozważeniem przez nich celowości wprowadzenia w omawianym zakresie trybu odwoławczego. Takim środkiem odwoławczym mogłoby być w szczególności zażalenie wnoszone od postanowienia Szefa KAS (wyrażającego omawianą tutaj opinię) do ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Co prawda w ramach obecnej Rady Ministrów ten sam minister kieruje zarówno działem gospodarka, jak też finanse publiczne, ale nie jest to trwałe rozwiązanie ustrojowe (ustawowe), lecz jedynie epizodyczna regulacja dokonana na podstawie rozporządzenia, a ponadto i tak minister ten posiada dwa odrębne aparaty urzędnicze i dwa odrębne rodzaje służb wspierających go w wykonywaniu jego zadań publicznych (gdzie jeden aparat urzędniczy zajmuje się sprawami związanymi z gospodarką, zaś drugi jest odpowiedzialny za sprawy dotyczące finansów publicznych). Alternatywnym rozwiązaniem ustrojowo-proceduralnym mogłoby być przekazanie kompetencji do wydawania omawianych tutaj opinii Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (jako organowi właściwemu w Polsce w sprawach związanych z pomocą publiczną), z jednoczesnym poddaniem jego działań opiniodawczych kontroli sprawowanej przez Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów – Sąd Okręgowy w Warszawie.

W tym kontekście Rada Legislacyjna pragnie przypomnieć, że w toku debaty publicznej dotyczącej spodziewanej nowelizacji ustawy o wspieraniu nowych inwestycji zainteresowane środowiska eksperckie wyrażały troskę o to, aby odnośna opinia Szefa KAS była jednak poddana określonej kontroli.[40] Takie głosy wymagają zatem poważnego rozważenia.

4. [Brak wprowadzenia wyraźnego obowiązku prowadzenia przez przedsiębiorcę odrębnej ewidencji księgowej] Projektowany art. 17 ust. 6a ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (ani też żaden inny przepis tej ustawy) nie wprowadza obowiązku prowadzenia przez przedsiębiorcę, w opisanych tam okolicznościach, odrębnej ewidencji księgowej, co czyni ten przepis wadliwym konstrukcyjnie i mogącym prowadzić do niepotrzebnych sporów prawnych lub wręcz do niewykonalności tego przepisu. Projektowany przepis art. 17 ust. 6a ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych stanowi, że „W przypadku prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej również poza terenem określonym w decyzji o wsparciu, działalność prowadzoną na terenie określonym w decyzji o wsparciu wydziela się organizacyjnie, a wielkość zwolnienia określa się w oparciu o przychody i koszty uzyskania przychodów jednostki organizacyjnej prowadzącej działalność określoną w decyzji o wsparciu.” (zob. też analogicznie brzmiący projektowany art. 21 ust. 5ca ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych). O ile ten projektowany przepis wyraźnie nakazuje przedsiębiorcy, znajdującemu się w opisanych w nim okolicznościach, dokonanie organizacyjnego wydzielenia działalności prowadzonej na terenie określonym w decyzji o wsparciu, o tyle ani ten projektowany przepis ani też żaden inny – projektowany lub obowiązujący – przepis ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych nie nakazuje wspomnianemu przedsiębiorcy dokonania księgowego (czy też rachunkowego) wydzielenia wchodzącej w grę działalności, tak aby przychody i koszty uzyskania przychodów przez przedsiębiorcę można było precyzyjnie i jednoznacznie – zgodnie z przyjętymi ex ante i obiektywnymi kryteriami – rzetelnie przypisać (alokować) albo do tej wydzielonej organizacyjnie działalności albo też do pozostałej działalności gospodarczej danego przedsiębiorcy. Tymczasem w świetle projektowanego art. 17 ust. 6a ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych tego rodzaju wyraźne i jednoznaczne przypisanie przychodów i kosztów uzyskania przychodów przez danego przedsiębiorcę bądź do działalności gospodarczej wyodrębnionej organizacyjnie (czyli do działalności prowadzonej przez przedsiębiorcę na terenie określonym w decyzji o wsparciu), bądź też do pozostałej działalności gospodarczej tego przedsiębiorcy, jest kwestią absolutnie kluczową i niezbędną, warunkującą prawną dopuszczalność oraz możliwość określenia wielkości zwolnienia podatkowego od podatku dochodowego od osób prawnych. Brak ustanowienia przez projektowany art. 17 ust. 6a ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych prawnego obowiązku księgowego (rachunkowego) wyodrębnienia wspomnianej w tym przepisie działalności gospodarczej przedsiębiorcy – obok wydzielenia tej działalności w sensie organizacyjnym – może prowadzić do tego, że przedsiębiorca takiej odrębnej rachunkowości nie będzie w ogóle prowadził, co następnie spowoduje powstawanie ogromnych sporów prawnych pomiędzy nim a organami podatkowymi przy określaniu wielkości zwolnienia podatkowego przysługującego temu przedsiębiorcy na podstawie decyzji o wsparciu (wydawanej na podstawie ustawy o wspieraniu nowych inwestycji). Podczas gdy sam przedsiębiorca będzie się wówczas domagał uznania swojego zwolnienia podatkowego w określonej wysokości (tzn. do wysokości określonych dochodów), organ podatkowy może w takiej sytuacji zwolnienie to kwestionować, twierdząc, że wskutek braku możliwości jednoznacznego i obiektywnego przypisania przychodów i kosztów uzyskania przychodów danego przedsiębiorcy do jego działalności wyodrębnionej organizacyjnie (i prowadzonej na terenie określonym w decyzji o wsparciu) zwolnienie to danemu przedsiębiorcy przysługuje w mniejszej wysokości lub też w skrajnym przypadku nawet w ogóle mu nie przysługuje. Tego rodzaju spory czy też wątpliwości w oczywisty sposób zniechęcą przedsiębiorców do realizowania omawianych tutaj inwestycji.

W tym kontekście należy przypomnieć, że do prowadzenia tego rodzaju wyodrębnionej księgowości (rachunkowości) przedsiębiorcy nie są zobligowani na podstawie ustawy o rachunkowości.[41] Ustawa o rachunkowości przewiduje co prawda fakultatywną możliwość sporządzania w ramach poszczególnych jednostek (czyli w ramach spółek lub przedsiębiorców lub w ramach innych podmiotów podlegających jej przepisom) odrębnych sprawozdań finansowych przez poszczególne jednostki organizacyjne wchodzące w skład danej jednostki – tak iż następnie sporządzane jest łączne sprawozdanie finansowe, będące sumą sprawozdania finansowego jednostki i wszystkich jej oddziałów (zakładów)[42] – ale tego rodzaju możliwość jest w ustawie o rachunkowości jedynie fakultatywną opcją, zaś ustawa o rachunkowości nie definiuje nawet pojęcia wewnętrznych jednostek organizacyjnych danej jednostki oraz stopnia ich wymaganego wyodrębnienia organizacyjnego oraz finansowego, w tym rachunkowego. Ustawa o rachunkowości określa natomiast niektóre reguły sporządzania wspomnianego wyżej łącznego sprawozdania finansowego, będącego sumą sprawozdania finansowego jednostki i wszystkich jej oddziałów (zakładów).

W aktualnym stanie prawnym art. 14 ust. 3 ustawy o wspieraniu nowych inwestycji upoważnia Radę Ministrów do wydania rozporządzenia określającego różne szczegółowe kwestie związane z wydawaniem i wykonywaniem decyzji o wsparciu, przy czym jedną z kwestii, która powinna zostać unormowana w tym rozporządzeniu jest „sposób wydzielenia organizacyjnego działalności objętej decyzją o wsparciu oraz prowadzenia rozliczeń w przypadku prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej nieobjętej decyzją o wsparciu” (pkt 11). Jest wszakże rzeczą interesującą, że aktualnie obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów wydane na podstawie art. 14 ust. 3 ustawy o wspieraniu nowych inwestycji kwestii tej w ogóle nie reguluje (choć formalnie powinno),[43] zaś Projekt przewiduje całkowite skreślenie art. 14 ust. 3 pkt 11 ustawy o wspieraniu nowych inwestycji,[44] eliminując tym samym prawną dopuszczalność (czy też wręcz obowiązek) wyraźnego unormowania przez Radę Ministrów omawianej tutaj kwestii. Tego rodzaju derogacja jest w uzasadnieniu Projektu tłumaczona tym, że „określenie tych zagadnień w akcie wykonawczym nie jest celowe i niezbędne do prawidłowego funkcjonowania systemu udzielania wsparcia na nowe inwestycje”, zaś przepisy ustawy o wspieraniu nowych inwestycji, w powiązaniu z przepisami ustaw o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz od osób prawnych, w wystarczającym stopniu regulują zasady prowadzenia ewidencji oraz rozliczeń w sposób pozwalający na wyodrębnienie działalności objętej decyzją o wsparciu.[45]

Jakkolwiek Rada Legislacyjna nie kwestionuje zasadności derogacji przepisu art. 14 ust. 3 pkt 11 ustawy o wspieraniu nowych inwestycji i doskonale rozumie, że szczegółowe determinowanie tych zagadnień w rozporządzeniu Rady Ministrów mogłoby stanowić przejaw nadmiernej regulacji i zbytniej formalizacji działalności przedsiębiorców, to jednak z całą stanowczością uważa, że w projektowanym art. 17 ust. 6a ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (podobnie jak w analogicznie brzmiącym projektowanym art. 21 ust. 5ca ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych) – względnie też w osobnym ustępie w art. 17 ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych – powinno się wyraźnie przesądzić, że w opisanej tam sytuacji przedsiębiorca ma obowiązek prowadzenia dla wydzielonej organizacyjnie działalności odrębnej ewidencji księgowej zgodnie z art. 51 ustawy o rachunkowości oraz sporządzania dla tej działalności odrębnych wewnętrznych sprawozdań finansowych. Konieczność wyraźnego przesądzenia tej kwestii w ustawie podatkowej ma zdaniem Rady Legislacyjnej wielorakie uzasadnienie.

Przede wszystkim należy pamiętać, że projektowany art. 17 ust. 6a ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych nakłada na przedsiębiorcę obowiązek organizacyjnego wydzielenia działalności prowadzonej na terenie określonym w decyzji o wsparciu, jeżeli przedsiębiorca prowadzi działalność również poza tym terenem. Jednocześnie przepis ten stanowi, że wielkość zwolnienia podatkowego ustala się „w oparciu o przychody i koszty uzyskania przychodów jednostki organizacyjnej prowadzącej działalność określoną w decyzji o wsparciu”. Konstrukcja ta zakłada zatem istnienie jednostki organizacyjnej, której przychody i koszty muszą być możliwe do jednoznacznego ustalenia, przypisania i zweryfikowania.

Problem polega jednak na tym, że ten projektowany przepis — podobnie jak cała ustawa o podatku dochodowym od osób prawnych — nie wprowadza wyraźnego obowiązku prowadzenia odrębnej ewidencji księgowej dla tej wydzielonej jednostki organizacyjnej. W konsekwencji powstaje dla przedsiębiorcy obowiązek podatkowy, którego wykonanie nie jest możliwe bez dodatkowych, niewyrażonych w ustawie działań po stronie podatnika. Jest to klasyczny przykład niedoregulowania, które prowadzi do niepewności prawnej, arbitralności i ryzyka sporów podatkowych.

Nie można przy tym twierdzić – tak jak to wydają się zakładać autorzy Projektu w jego uzasadnieniu – że nakładanie wspomnianego obowiązku na przedsiębiorcę nie jest konieczne, gdyż obowiązek ten dostatecznie wyraźnie wynika z art. 9 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych i nie ma sensu tego przepisu dublować. Ten ostatni przepis stanowi, że „Podatnicy są obowiązani do prowadzenia ewidencji rachunkowej, zgodnie z odrębnymi przepisami, w sposób zapewniający określenie wysokości dochodu (straty)”. Jednakże zdaniem Rady Legislacyjnej argument z art. 9 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych jest w omawianym tutaj kontekście całkowicie błędny z trzech następujących powodów.

Po pierwsze, art. 9 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych dotyczy dochodu podatnika jako całości, a nie dochodu wewnętrznej jednostki organizacyjnej. Przepis ten nie nakłada obowiązku prowadzenia ewidencji segmentowej, nie przewiduje odrębnych ksiąg pomocniczych, nie wymaga sporządzania sprawozdań wewnętrznych ani nie reguluje zasad przypisywania kosztów i przychodów do wyodrębnionych części działalności. Uzasadnienie Projektu myli zatem obowiązek prowadzenia ksiąg podatnika z obowiązkiem prowadzenia ksiąg jednostki organizacyjnej podatnika. Tymczasem tego drugiego obowiązku w ustawie o podatku dochodowym od osób prawnych nie ma.

Po drugie, art. 9 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych nie może być interpretowany rozszerzająco w sposób prowadzący do powstania nowych obowiązków podatkowych. Zasada legalizmu podatkowego wyrażona w art. 84 i art. 217 Konstytucji RP wymaga, aby obowiązki podatnika wynikały wprost z ustawy, a nie z wykładni celowościowej czy też z założeń projektodawcy. Nie można zatem twierdzić, że obowiązek prowadzenia odrębnej rachunkowości „wynika” z art. 9 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, skoro przepis ten nie odnosi się wyraźnie do jednostek organizacyjnych podatnika ani do segmentów jego działalności.

Po trzecie, art. 9 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych nakazuje podatnikowi prowadzenie ewidencji rachunkowej „zgodnie z odrębnymi przepisami”. Do tych „odrębnych przepisów” należy przede wszystkim ustawa o rachunkowości. Tymczasem, jak to już Rada Legislacyjna wyżej podkreśliła, ustawa o rachunkowości przewiduje jedynie możliwość, a nie obowiązek prowadzenia odrębnej rachunkowości dla wyodrębnionych jednostek organizacyjnych jednostki (podatnika, przedsiębiorcy). Ustawa o rachunkowości w art. 51 ust. 1 rzeczywiście dopuszcza prowadzenie odrębnej ewidencji księgowej dla jednostek organizacyjnych, ale jest to jedynie możliwość, a nie prawny obowiązek. Wdrożenie tej fakultatywnej opcji wymaga decyzji kierownika jednostki. Ponadto ani art. 51 ust. 1 ustawy o rachunkowości, ani też żaden inny przepis tej ustawy, nie definiuje stopnia wyodrębnienia organizacyjnego i finansowego wewnętrznej jednostki organizacyjnej, nie określa zasad alokacji kosztów wspólnych i nie nakłada obowiązku sporządzania sprawozdań wewnętrznych. Skoro ustawa o rachunkowości nie nakłada obowiązku prowadzenia odrębnej rachunkowości wewnętrznej jednostki organizacyjnej, to obowiązek taki nie może być domniemywany na potrzeby stosowania zwolnienia podatkowego przysługującego na podstawie decyzji o wsparciu (wydawanej na podstawie ustawy o wspieraniu nowych inwestycji). Ustawodawca nie może opierać konstrukcji podatkowej na założeniu, że podatnik „sam z siebie” zdecyduje się na prowadzenie dodatkowej ewidencji, ponieważ jest to dla niego korzystne. Obowiązki podatkowe muszą być kreowane wprost w ustawie, a nie wynikać z interesu podatnika, tzn. z faktu, że realizacja pewnego stanu rzeczy jest dla podatnika korzystna.

W sytuacji opisanej w projektowanym art. 17 ust. 6a ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (oraz analogicznie w sytuacji opisanej w projektowanym art. 21 ust. 5ca ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych) konieczność prowadzenia przez przedsiębiorcę odrębnej ewidencji księgowej jest pośrednio – choć nadal nie explicite – potwierdzana przez obowiązek stosowania przez przedsiębiorcę cen transferowych. Otóż projektowany art. 17 ust. 6b ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych przewiduje odpowiednie stosowanie przepisów o cenach transferowych do transakcji między wydzieloną jednostką organizacyjną przedsiębiorcy (prowadzącą działalność na terenie określonym w decyzji o wsparciu) a pozostałą częścią przedsiębiorstwa podatnika.[46] Jest to rozwiązanie w pełni logiczne i zasadne, ale jednocześnie ujawnia ono i potwierdza istnienie w projektowanych i omawianych tutaj przepisach ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych zasygnalizowanej wyżej przez Radę Legislacyjną luki konstrukcyjnej w postaci braku wyraźnego obowiązku prowadzenia przez przedsiębiorcę odrębnej ewidencji księgowej dla wydzielonej organizacyjnie części jego działalności. Stosowanie cen transferowych wymaga przecież: identyfikacji transakcji wewnętrznych, ich wyceny według zasady arm’s length, dokumentacji tych transakcji, ujęcia ich w księgach rachunkowych oraz przypisania ich do przychodów i kosztów jednostki organizacyjnej.[47] Dokonywanie zaś tych czynności jest praktycznie niemożliwe bez prowadzenia odrębnej ewidencji księgowej jednostki organizacyjnej. Wspomniany wyżej projektowany przepis o cenach transferowych zakłada zatem istnienie odrębnej ewidencji, której projektowane przepisy ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych wprost i wyraźnie nie nakazują prowadzić. Projekt tworzy zatem w tym zakresie konstrukcję prawną ewidentnie sprzeczną wewnętrznie: projektodawca wymaga stosowania mechanizmu prawnego (tu: stosowania cen transferowych), który nie może normalnie funkcjonować bez uprzedniego wdrożenia dodatkowego obowiązku księgowego (rachunkowego), którego Projekt nie ustanawia.

Zdaniem Rady Legislacyjnej, brak ustanowienia w projektowanych przepisach ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych wyraźnego obowiązku prowadzenia odrębnej rachunkowości dla wydzielonej organizacyjnie części działalności gospodarczej przedsiębiorcy (prowadzonej na terenie określonym w decyzji o wsparciu) doprowadzi do licznych i niepożądanych następstw, takich jak między innymi: spory między podatnikami a organami podatkowymi, arbitralność w przypisywaniu kosztów i przychodów, ryzyko kwestionowania zwolnienia podatkowego, niepewność prawna zniechęcająca przedsiębiorców do inwestowania, trudności dowodowe po stronie podatnika i organu podatkowego oraz brak możliwości stosowania cen transferowych w sposób zgodny z ustawą. W skrajnym zaś przypadku projektowany przepis art. 17 ust. 6a ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (oraz analogicznie brzmiący projektowany art. 21 ust. 5ca ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych) stanie się w praktyce niewykonalny, ponieważ nie będzie możliwe ustalenie dochodu wydzielonej jednostki organizacyjnej w sposób obiektywny i weryfikowalny.

W rezultacie, aby zapewnić spójność systemową i wykonalność projektowanego art. 17 ust. 6a ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, Rada Legislacyjna proponuje wprowadzenie do ustawy podatkowej przepisu o następującej treści: „Wydzielenie organizacyjne, o którym mowa w ust. 6a i 6aa, obejmuje obowiązek prowadzenia odrębnej ewidencji księgowej zgodnie z art. 51 ustawy o rachunkowości oraz sporządzania odrębnych wewnętrznych sprawozdań finansowych jednostki organizacyjnej.” Zamieszczenie w ustawie takiego przepisu z jednej strony zapewni zgodność rozwiązań ustawowych z zasadą legalizmu podatkowego, wyeliminuje ryzyko sporów, umożliwi stosowanie cen transferowych oraz uczyni projektowany art. 17 ust. 6a ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych przepisem wykonalnym i racjonalnym. Z drugiej zaś strony rozwiązanie to ani nie będzie prowadziło do nadmiernej lub dublującej regulacji prawnej, ani też nie będzie wymagało wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia, czego autorzy Projektu wyraźnie nie chcą.

5. [Niepotrzebne przesądzenie statusu zarządzającego obszarem na gruncie ustawy Prawo zamówień publicznych] Projektowany art. 11 w ust. 5 pkt 9 ustawy Prawo zamówień publicznych zupełnie niepotrzebnie sugeruje, że zarządzający obszarem w rozumieniu ustawy o wspieraniu nowych inwestycji posiada zawsze status podmiotu, o którym mowa w art. 4 pkt 3 ustawy Prawo zamówień publicznych. Projektowany art. 11 ust. 5 pkt 9 ustawy Prawo zamówień publicznych – podobnie zresztą jak czyni to również ten przepis w jego obecnym brzmieniu – będzie wskazywał rodzaje zamówień publicznych, w stosunku do których nie stosuje się przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, o ile mają wartość mniejszą niż progi unijne. W myśl projektowanego art. 11 ust. 5 pkt 9 ustawy Prawo zamówień publicznych, to zwolnienie od obowiązku stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych będzie dotyczyło zamówień podprogowych „udzielanych przez zarządzającego obszarem, o którym mowa w ustawie z dnia 10 maja 2018 r. o wspieraniu nowych inwestycji (Dz. U. z 2025 r. poz. 469 oraz z 2026 r. poz. …), będącego podmiotem, o którym mowa w art. 4 pkt 3”. Literalne brzmienie tego projektowanego przepisu wydaje się sugerować, jak gdyby projektodawca (a obecnie również ustawodawca, gdyż ten sam problem dotyczy tego przepisu w jego obecnym brzmieniu) sam wyraźnie i jednoznacznie przesądzał, że zarządzający obszarem (obecnie: zarządzający specjalną strefą ekonomiczną) jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 pkt 3 ustawy Prawo zamówień publicznych, czyli jest tzw. podmiotem prawa publicznego, obowiązanym co do zasady do stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych jako zamawiający publiczny.

Zdaniem Rady Legislacyjnej nie jest to bynajmniej rozwiązanie prawidłowe z systemowego punktu widzenia. Zasadniczo ustawodawca nie powinien nigdy przesądzać, czy określony podmiot lub określona kategoria podmiotów spełnia przesłanki bycia zamawiającym publicznym (podmiotem prawa publicznego) w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy Prawo zamówień publicznych, gdyż taka kwalifikacja prawna ma charakter indywidualny i kazuistyczny, a więc powinna być dokonywana casu ad casum, przy braniu pod uwagę całego szeregu okoliczności związanych z danym podmiotem oraz z prowadzoną przez niego działalnością.[48] W szczególności zaś należałoby wówczas uwzględniać to, czy prowadzona przez dany podmiot (tu: przez zarządzającego obszarem) działalność ma charakter „przemysłowy lub handlowy” w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy Prawo zamówień publicznych, w takim znaczeniu tych pojęć, jakie nadało im utrwalone od dekad relewantne orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. W szczególności zaś chodzi o to, czy dany podmiot wykonuje swoją działalność na normalnych rynkowych warunkach, działa w celu osiągnięcia zysku, prowadzi swoją działalność w sposób odpowiadający kryteriom wydajności oraz efektywności, w tym zwłaszcza efektywności kosztowej (oszczędności) oraz ponosi ekonomiczne ryzyko związane z daną działalnością.[49] Pozytywna odpowiedź na wszystkie te pytania udzielona w odniesieniu do danego konkretnego podmiotu – przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności związanych z jego działalnością oraz cech rynku, na którym on działa – prowadzi do wniosku, że podmiot ten nie jest zamawiającym publicznym w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy Prawo zamówień publicznych, nawet jeżeli jest spółką z dominującym udziałem Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i wykonuje przy tym zadania publiczne w interesie publicznym.

W przeszłości NSA uznał niektóre spółki zarządzające specjalnymi strefami ekonomicznymi (i będące również zarządzającymi obszarem w rozumieniu ustawy o wspieraniu nowych inwestycji) za zamawiających publicznych w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy Prawo zamówień publicznych, argumentując to w szczególności tym, że spółki te udzielają zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie strefy i w tym sensie – mając taką szczególną monopolistyczną pozycję wobec prywatnych podmiotów na terenie strefy – nie działają w naturalnych warunkach konkurencyjnych.[50] Niemniej jednak taka kwalifikacja prawna, jak ta dokonana przez NSA, ma wciąż charakter indywidualny (kazuistyczny), dokonywany w zależności od zaistnienia w sytuacji danego podmiotu (bądź niezaistnienia wobec niego) okoliczności wyspecyfikowanych generalnie w art. 4 pkt 3 ustawy Prawo zamówień publicznych, tym bardziej, że nie wszystkie przecież spółki zarządzające specjalnymi strefami ekonomicznymi (i będące również zarządzającymi obszarem w rozumieniu ustawy o wspieraniu nowych inwestycji) muszą koniecznie mieć powierzoną im kompetencję do udzielania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej lub do wydawania decyzji o wsparciu. Nie wydaje się zatem właściwe, aby to ustawodawca musiał się w sposób generalno-abstrakcyjny wypowiadać o posiadaniu przez spółki będące zarządzającymi obszarem statusu podmiotów w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy Prawo zamówień publicznych.

Z powyższych względów Rada Legislacyjna proponuje nadać projektowanemu przepisowi art. 11 ust. 5 pkt 9 ustawy Prawo zamówień publicznych następujące brzmienie: „udzielanych przez zarządzającego obszarem, o którym mowa w ustawie z dnia 10 maja 2018 r. o wspieraniu nowych inwestycji (Dz. U. z 2025 r. poz. 469 oraz z 2026 r. poz. …), w zakresie, w jakim jest on podmiotem, o którym mowa w art. 4 pkt 3”. Takie brzmienie projektowanego przepisu będzie miało charakter neutralny, będzie uwzględniało rzeczywistą treść art. 4 pkt 3 ustawy Prawo zamówień publicznych oraz relewantne orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości oraz będzie aktywowało wyłączenie przewidziane w tym projektowanym przepisie tylko wtedy, gdy dany zarządzający obszarem rzeczywiście będzie miał status podmiotu z art. 4 pkt 3 ustawy Prawo zamówień publicznych. Jeżeli bowiem dany zarządzający obszarem takiego statusu nie będzie posiadał, wówczas i tak udzielane przez niego zamówienia nie będą podlegały ustawie Prawo zamówień publicznych.

Co więcej, to zaproponowane wyżej przez Radę Legislacyjną brzmienie projektowanego art. 11 ust. 5 pkt 9 ustawy Prawo zamówień publicznych będzie o wiele lepiej skorelowane treściowo z projektowanym art. 7 ust. 4 ustawy o wspieraniu nowych inwestycji (w brzmieniu przewidzianym w Projekcie). Ten ostatni przepis stanowi, że „Zarządzający obszarem będący podmiotem, o którym mowa w art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1320, z późn. zm.2)), udzielając zamówienia, o którym mowa w art. 11 ust. 5 pkt 9 tej ustawy, którego wartość jest równa lub przekracza kwotę 170 000 złotych, zamieszcza ogłoszenie o udzielanym zamówieniu w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej”. Otóż ten ostatnio powołany przepis bynajmniej nie przesądza w sposób definitywny (i sztywny), że każdy zarządzający obszarem (w rozumieniu ustawy o wspieraniu nowych inwestycji) jest w sposób konieczny i eo ipso podmiotem, o którym mowa w art. 4 pkt 3 ustawy Prawo zamówień publicznych. Przeciwnie, stylizacja tego projektowanego przepisu jasno wskazuje na to, że zarządzający obszarem równie dobrze może nie być podmiotem, o którym mowa w art. 4 pkt 3 ustawy Prawo zamówień publicznych i jeżeli nim nie jest, wówczas projektowany art. 7 ust. 4 ustawy o wspieraniu nowych inwestycji nie ma dla niego znaczenia, podobnie jak nie ma dla niego wówczas znaczenia ustawa Prawo zamówień publicznych.

W powyższy sposób Rada Legislacyjna bynajmniej nie wypowiada się odnośnie do tego, czy poszczególni zarządzający obszarem (lub zarządzający specjalną strefą ekonomiczną) mają czy też nie mają status podmiotów, o których mowa w art. 4 pkt 3 ustawy Prawo zamówień publicznych. To już bowiem zależy od indywidualnych okoliczności konkretnego przypadku. Powyższe uwagi legislacyjne mają na celu jedynie zapewnienie systemowej poprawności projektowanego art. 11 ust. 5 pkt 9 ustawy Prawo zamówień publicznych.

 

III. Konkluzje

 

Rada Legislacyjna pozytywnie opiniuje Projekt i opowiada się za prowadzeniem nad nim dalszych prac prawodawczych. Projekt zmierza do realizacji słusznych celów w postaci modernizacji oraz poprawy warunków prawnych udzielania w Polsce przedsiębiorcom wsparcia na realizację nowych inwestycji. Zważywszy na korzyści osiągane potencjalnie przez gospodarkę i społeczeństwo z nowych inwestycji, państwo polskie powinno tak kształtować warunki prawne dokonywania nowych inwestycji, aby możliwie efektywnie zachęcać przedsiębiorców do tego rodzaju aktywności, w szczególności poprzez oferowanie przedsiębiorcom wsparcia publicznego na ich działalność inwestycyjną. Aby tego rodzaju wsparcie publiczne było rzeczywiste motywujące i skuteczne, musi ono spełniać cały szereg przesłanek. W szczególności, materialno-prawne warunki udzielania przedsiębiorcom wsparcia publicznego na nowe inwestycje muszą być pewne, stabilne i przewidywalne oraz muszą one dawać przedsiębiorcom możliwie daleko idące bezpieczeństwo ekonomiczne odnośnie do ich własnych korzyści z tej inwestycji. Ponadto procedury ubiegania się przez przedsiębiorców o wsparcie publiczne muszą być dostatecznie czytelne, przyjazne i w miarę odbiurokratyzowane. W przekonaniu Rady Legislacyjnej Projekt zasadniczo spełnia powyższe przesłanki i zmierza do realnego poprawienia przedsiębiorcom ich otoczenia prawnego dotyczącego nowych inwestycji, zwłaszcza w zakresie warunków udzielania i przysługiwania im wsparcia publicznego. Przede wszystkim Projekt bardziej precyzyjnie niż ma to miejsce obecnie reguluje dopuszczalny zakres zwolnienia podatkowego dla nowych inwestycji, daje przedsiębiorcom w tym względzie większą pewność prawną dzięki możliwości uzyskania uprzedniej opinii Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w relewantnych dla nich kwestiach podatkowych, upraszcza i przyspiesza procedurę obiegania się o wsparcie publiczne, a także tworzy niezbędne gwarancje instytucjonalne kontynuacji procesów wsparcia publicznego w związku z przewidywanym uchyleniem ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i przeniesieniem w związku z tym pewnych rozwiązań prawnych do ustawy o wspieraniu nowych inwestycji. Biorąc to pod uwagę, należy uznać, że Projekt zasługuje niewątpliwie na generalne poparcie.

Z drugiej strony nie oznacza to bynajmniej, iż Projekt nie ma żadnych mankamentów. Zdaniem Rady Legislacyjnej podstawowe usterki Projektu sprowadzają się do niedostatecznej precyzji lub niewystarczającej konkretności niektórych jego szczegółowych przepisów oraz do braku w nim pewnych potrzebnych rozwiązań normatywnych. Ponadto cały szereg mankamentów posiada też uzasadnienie Projektu, które od samego początku jest bardzo mało czytelne w eksplikacji celów Projektu, a ponadto wykazuje ewidentne braki w wyjaśnieniu kwestii formalnych i merytorycznych związanych z planowanym uchyleniem ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. Niemniej jednak wszystkie te braki i usterki Projektu oraz jego uzasadnienia są w pełni usuwalne, tak jak to Rada Legislacyjna podkreśla i wyjaśnia w niniejszej opinii. Biorąc pod uwagę ogromną merytoryczną wagę Projektu dla polskiej gospodarki, Rada Legislacyjna wnosi o rzetelne rozważenie przez autorów Projektu zgłoszonych przez nią uwag.

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez prof. dra hab. Marka Szydło Rada Legislacyjna przyjęła niniejszą opinię na posiedzeniu w dniu 19 czerwca 2026 r.