Rada Legislacyjna

Rada Legislacyjna                                                                                                  2026-03-27

            przy

Prezesie Rady Ministrów

      RL.460.4.2026 

(Minister Klimatu i Środowiska)

 

Opinia o rządowym projekcie ustawy o transgranicznym przemieszczaniu odpadów

 

 

I. Uwagi ogólne

 

1. [Przedmiot niniejszej opinii] Przedmiotem niniejszej opinii jest rządowy projekt ustawy o transgranicznym przemieszczaniu odpadów (dalej: „Projekt”), w jego wersji z dnia 5 lutego 2026 r., podany do publicznej wiadomości (tj. opublikowany na stronie podmiotowej Rządowego Centrum Legislacji w Biuletynie Informacji Publicznej) w dniu 25 lutego 2026 r.^[1] Projekt został przygotowany przez Ministra Klimatu i Środowiska, zaś dotycząca Projektu niniejsza opinia została opracowana i przyjęta przez Radę Legislacyjną z jej własnej inicjatywy, w ramach wykonywania przez nią jej ustawowych zadań.^[2]

2. [Ogólna charakterystyka treści Projektu] Projekt jest propozycją nowej ustawy mającej regulować w Polsce problematykę transgranicznego przemieszczania odpadów. Projekt określa właściwe organy i ich zadania w zakresie transgranicznego przemieszczania odpadów, formę przekazywania i wymiany informacji, współpracę organów krajowych w zakresie egzekwowania przepisów oraz kary pieniężne za naruszanie obowiązków w zakresie transgranicznego przemieszczania odpadów (art. 1 Projektu). Projekt przewiduje też uchylenie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.[3]

3. [Ogólna ocena Projektu] Rada Legislacyjna pozytywnie opiniuje Projekt i opowiada się dalszym prowadzeniem nad nim prac merytorycznych i redakcyjnych w ramach rządowego procesu legislacyjnego. Potrzeba przygotowania nowej ustawy regulującej w Polsce problematykę transgranicznego przemieszczania odpadów wynika przede wszystkim z faktu przyjęcia w Unii Europejskiej nowego aktu prawnego regulującego przemieszczanie się odpadów, jakim jest rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1157 z dnia 11 kwietnia 2024 r. w sprawie przemieszczania odpadów, zmiany rozporządzeń (UE) nr 1257/2013 i (UE) 2020/1056 oraz uchylenia rozporządzenia (WE) nr 1013/2006[4] (dalej: „rozporządzenie UE 2024/1157”). Literalnie rzecz biorąc, tytuł rozporządzenia UE 2024/1157 odnosi się generalnie do przemieszczania odpadów, ale z przepisu określającego zakres zastosowania tego aktu prawnego jasno wynika, że rozporządzenie UE 2024/1157 ma zastosowanie tylko do przemieszczania odpadów w sposób transgraniczny, czyli: (1) między państwami członkowskimi UE, z tranzytem lub bez tranzytu przez państwa trzecie, (2) przywożonych do UE z państw trzecich, (3) wywożonych z UE do państw trzecich oraz (4) tranzytem przez terytorium UE, na trasie z państw trzecich lub do państw trzecich.[5] Obecnie obowiązująca w Polsce ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie pozwala na pełne i efektywne stosowanie w naszym kraju przepisów rozporządzenia UE 2024/1157, chociażby dlatego, że nie przewiduje ona niektórych nowych rozwiązań lub instytucji prawnych wprowadzonych przez rozporządzenie UE 2024/1157.[6] Wypełnienie w Polsce tej luki tetycznej – i to uczynienie tego w sposób relatywnie szybki – jest zaś konieczne dla prawidłowego wywiązania się przez Polskę z jej międzynarodowych obowiązków w ramach UE, zwłaszcza że rozporządzenie UE 2024/1157 będzie stosowane w całej UE już od dnia 21 maja 2026 r.[7]

Niezależnie od powyższego obecna ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów zawiera cały szereg rozwiązań prawnych, które nawet jeżeli formalnie rzecz biorąc nie są niezgodne z rozporządzeniem UE 2024/1157, to jednak ich stosowanie wywołuje w praktyce liczne problemy natury organizacyjnej, technicznej czy też finansowej. W szczególności, niektóre rozwiązania aktualnie obowiązującej polskiej ustawy zupełnie niepotrzebnie podrażają koszty funkcjonowania całego systemu międzynarodowego przemieszczania odpadów, powodują powstawanie zbędnych obciążeń administracyjnych dla jednostek i organów administracji oraz nie pozwalają działać uczestnikom systemu w sposób szybszy i bardziej efektywny.[8] W świetle powyższego Rada Legislacyjna nie ma zatem wątpliwości, że przygotowanie Projektu było całkowicie zasadne, zaś jego sprawne wprowadzenie w życie jako przyszłej ustawy jest z wielu względów konieczne.

Rada Legislacyjna pragnie przy tym zauważyć, że procesy transgranicznego przemieszczania odpadów oraz ich prawna regulacja mają niezwykle doniosłe znaczenie ekologiczne, ekonomiczne oraz społeczne. Z punktu widzenia ekologicznego transgraniczne przemieszczanie odpadów może być bardzo korzystne, ponieważ umożliwia kierowanie strumieni odpadów do państw, gdzie znajdują się instalacje dysponujące bardziej zaawansowanymi technologiami oczyszczania i odzysku, co ogranicza ryzyko uwalniania zanieczyszczeń do gleby, wód i powietrza. W wielu państwach członkowskich UE istnieją wyspecjalizowane zakłady przetwarzania odpadów niebezpiecznych, które potrafią skutecznie neutralizować substancje toksyczne, takie jak metale ciężkie, PCB czy trwałe zanieczyszczenia organiczne; to zaś istotnie zmniejsza presję na środowisko w regionach pozbawionych takich instalacji. Przemieszczanie odpadów przeznaczonych do recyklingu pozwala również ograniczyć niekontrolowane ich składowanie, które jest jednym z głównych źródeł wycieków zanieczyszczeń do wód gruntowych i powierzchniowych. Regulacje dotyczące transgranicznych transportów odpadów ograniczają również ryzyko spalania odpadów w prymitywnych warunkach, co stanowi jedno z czołowych źródeł emisji dioksyn i furanów, a więc związków, które są jednymi z najbardziej toksycznych dla środowiska. Dzięki możliwości przemieszczania odpadów do instalacji o wyższych standardach środowiskowych UE zmniejsza presję na lokalne ekosystemy, które w przeciwnym razie byłyby narażone na nielegalne składowiska i porzucanie odpadów. Z drugiej jednak strony trzeba pamiętać, że procesy transgranicznego transportu odpadów mogą też wywoływać liczne zagrożenia i degradacje środowiskowe, których przyczyną mogą być m. in. nielegalne praktyki prowadzące do poważnych szkód ekologicznych, przemieszczanie odpadów w niewłaściwych warunkach, czy też kierowanie ich do miejsc nienadających się do tego. Dlatego tak istotna jest właściwa prawna regulacja tego procesu oraz jej efektywne nadzorowanie i przestrzeganie.[9]

Omawiane tutaj procesy i ich prawna regulacja są bardzo istotne pod względem ekonomicznym, głównie w tym sensie, że stanowią one element gospodarki o obiegu zamkniętym dającej możliwość osiągania konkretnych ekonomicznych korzyści. Transgraniczne przemieszczanie odpadów, jeśli jest dobrze nadzorowane, może stać się jednym z kluczowych motorów rozwoju gospodarki o obiegu zamkniętym w UE. Umożliwia ono kierowanie wartościowych strumieni odpadów do miejsc, gdzie mogą zostać przetworzone w sposób najbardziej efektywny ekonomicznie, co wzmacnia rynek surowców wtórnych i zmniejsza zależność UE od importu surowców pierwotnych. Swobodniejszy, lecz kontrolowany przepływ odpadów pozwala budować efekty skali w sektorze recyklingu: otóż większa dostępność jednorodnych, wysokiej jakości odpadów obniża koszty ich przetwarzania, a tym samym obniża cenę materiałów wtórnych. Dzięki temu przedsiębiorstwa recyklingowe mogą inwestować w nowoczesne technologie i rozwijać modele biznesowe, które byłyby nieopłacalne przy ograniczonych krajowych strumieniach odpadów. Stabilne dostawy odpadów z różnych państw członkowskich zwiększają również bezpieczeństwo surowcowe recyklerów, co ułatwia planowanie produkcji i zachęca przemysł do większego wykorzystania materiałów wtórnych. W efekcie rośnie konkurencyjność cenowa surowców pochodzących z recyklingu względem surowców pierwotnych, co sprzyja ich szerszemu zastosowaniu w procesach produkcyjnych. Ostatecznie dobrze zaprojektowany system wewnątrzunijnych transportów odpadów pozwala na bardziej efektywne odzyskiwanie materiałów i zwiększa poziom ich cyrkulacji w gospodarce, wzmacniając fundamenty europejskiej gospodarki o obiegu zamkniętym.[10]

Nie do przecenienia są również społeczne aspekty omawianej tu problematyki, której dotyczy Projekt, związane przede wszystkim z ochroną zdrowia ludzkiego, i to zarówno w odniesieniu do obywateli UE, jak też obywateli państw trzecich, gdzie są lub mogą być kierowane strumienie odpadów z UE. Niewłaściwe transgraniczne gospodarowanie odpadami, zwłaszcza elektronicznymi, plastikowymi lub zawierającymi komponenty metali ciężkich, wiąże się z poważnymi zagrożeniami zdrowotnymi. Światowa Organizacja Zdrowia podkreśla, że niekontrolowane przetwarzanie tego rodzaju odpadów prowadzi do narażenia na metale ciężkie, dioksyny i substancje endokrynnie czynne, co szczególnie dotyka dzieci i pracowników tzw. sektora nieformalnego, którzy są masowo zatrudniani przy gospodarowaniu tego rodzaju odpadami w krajach rozwijających się i biedniejszych.[11]

Społeczny wymiar omawianego zjawiska jest związany również z powstawaniem i utrzymywaniem znaczącej liczby miejsc pracy w UE. Sektor recyklingu i gospodarki odpadami jest już obecnie źródłem zatrudnienia dla setek tysięcy osób, zaś Komisja Europejska przytacza dane, zgodnie z którymi konsekwentne stosowanie zasad gospodarki o obiegu zamkniętym w całej UE może stworzyć w następnych latach kolejne setki tysięcy nowych miejsc pracy.[12]

Opiniowany przez Radę Legislacyjną Projekt nie zawiera rzecz jasna propozycji regulacji prawnych, które będą kompleksowo i wyczerpująco normowały wszystkie aspekty procesów transgranicznego przemieszczania odpadów relewantne dla polskiej administracji publicznej oraz dla przedsiębiorców i innych podmiotów zajmujących się tymi procesami. Przeważająca część związanych z tym regulacji prawnych – zwłaszcza tych o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym – znajduje się bowiem w przepisach rozporządzenia UE 2024/1157, które mają bezpośrednie i ogólne zastosowanie w całej UE. Projekt zawiera natomiast przepisy, które są niezbędne dla efektywnego stosowania w Polsce rozporządzenia UE 2024/1157. Część z tych przepisów mieści się w zakresie wyraźnie przekazanym w tym unijnym akcie prawnym do unormowania na szczeblu krajowym, w tym w ramach spoczywającego na państwach członkowskich prawnego obowiązku.[13] Z kolei niektóre inne przepisy Projektu mają charakter fakultatywny z punktu widzenia rozporządzenia UE 2024/1157 lub też dotyczą kwestii, o których rozporządzenie UE 2024/1157 wprost nie wspomina (choć jednocześnie mieszczą się one w zakresie jego regulacji) lub które są w nim implicite pozostawione do ich ewentualnego unormowania w poszczególnych państwach członkowskich UE. W tym względzie należy stwierdzić, że Projekt na ogół udanie wykonuje rozporządzenie UE 2024/1157 oraz zasadniczo dobrze zapewnia jego przyszłe stosowanie przez polskie władze publiczne oraz przedsiębiorców.

Z drugiej wszakże strony Projekt zawiera też pewne usterki lub mankamenty, które Rada Legislacyjna zidentyfikowała w trakcie jego analizowania i opiniowania. Zdaniem Rady Legislacyjnej, niektóre przepisy Projektu są niedostatecznie precyzyjne i mogą w przyszłości wywoływać niepotrzebne wątpliwości interpretacyjne w toku ich praktycznego stosowania. Istnieją też w Projekcie takie przepisy, które nie są w pełni spójne z rozporządzeniem UE 2024/1157 lub też są z tym rozporządzeniem wprost niezgodne. Z kolei niektóre dalsze przepisy Projektu są niespójne systemowo z innymi przepisami prawa polskiego. Wreszcie w Projekcie istnieje dosyć spora liczba usterek typowo redakcyjnych i językowych. Wszystkie te niedoskonałości przepisów Projektu są bardziej szczegółowo przedstawione w dalszej części niniejszej opinii.

 

II. Szczegółowe zastrzeżenia wobec niektórych przepisów Projektu

 

1. [Nieprawidłowo określony zakres spraw regulowanych Projektem] Art. 1 Projektu w nieprawidłowy sposób określa zakres spraw regulowanych Projektem. Mianowicie, w swoim obecnym brzmieniu przepis ten nie przesądza jasno i jednoznacznie, że wymienione w tym przepisie zagadnienia (sprawy) mieszczące się w zakresie normowania Projektu są w tym akcie regulowane w zakresie objętym przepisami rozporządzenia UE 2024/1157, a więc co do zasady są normowane jedynie w takim stopniu, jak to jest wymagane lub zasadne w świetle tego unijnego aktu prawnego lub w związku z jego przepisami. Aktualne literalne brzmienie art. 1 Projektu błędnie sugeruje, że wymienione tam sprawy są (czy też mają być) regulowane w Projekcie w sposób autonomiczny i samodzielny, bez związku z rozporządzeniem UE 2024/1157. Art. 1 Projektu wymienia wprawdzie z nazwy rozporządzenie UE 2024/1157 i do tego aktu prawnego odsyła, ale w bardzo wąskim zakresie, to znaczy jedynie jako źródło wskazania obowiązków prawnych, które na podstawie przepisów Projektu są sankcjonowane karami pieniężnymi („Ustawa określa właściwe organy i ich zadania w zakresie transgranicznego przemieszczania odpadów, formę przekazywania i wymiany informacji, współpracę organów krajowych w zakresie egzekwowania przepisów oraz kary pieniężne za naruszanie obowiązków w zakresie transgranicznego przemieszczania odpadów wynikających z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1157 […]”). Odwołanie się w art. 1 Projektu do przepisów rozporządzenia UE 2024/1157 tylko i wyłącznie w kontekście obowiązków sankcjonowanych karami pieniężnymi pozwala na zasadzie rozumowania a contrario wyciągnąć wniosek interpretacyjny, iż pozostałe kwestie wymienione w tym przepisie Projektu są normowane w tym polskim akcie prawnym w sposób samodzielny i niezależny od rozporządzenia UE 2024/1157. Tymczasem takie ujęcie zakresu zastosowania Projektu jest w oczywisty sposób nieprawdziwe i wprowadzające w błąd. W rzeczywistości bowiem wszystkie sprawy czy zagadnienia wyliczone w art. 1 Projektu są w Projekcie regulowane jedynie w zakresie zastosowania rozporządzenia UE 2024/1157, nawet jeżeli nie wszystkie szczegółowe rozwiązania prawne z tego zakresu zawarte w Projekcie wynikają z prawnego obowiązku unormowania danej kwestii na szczeblu krajowym wynikającego z rozporządzenia UE 2024/1157 (lub jeżeli nie wszystkie szczegółowe kwestie unormowane w Projekcie są wprost wspomniane w rozporządzeniu UE 2024/1157).

W tym względzie jest rzeczą bardzo znamienną, że Projekt nie zawiera nawet legalnej definicji pojęcia „transgraniczne przemieszczanie odpadów”, czyli pojęcia występującego w tytule Projektu oraz w jego art. 1. Projekt nie zawiera takiej definicji ani sformułowanej samodzielnie, ani też poprzez odesłanie w tym zakresie do rozporządzenia UE 2024/1157. Brak takiej legalnej definicji jest oczywiście zrozumiały i zasadny, ale jedynie w takim zakresie, w jakim przepisy Projektu – w tym przepisy dotyczące zagadnień wymienionych w art. 1 Projektu – funkcjonują czy też mają funkcjonować tylko i wyłącznie w sferze zastosowania przepisów rozporządzenia UE 2024/1157. Okoliczność ta wymaga jednak wyraźnego zaznaczenia i podkreślenia jej w art. 1 Projektu. Tylko takie ujęcie treściowe art. 1 Projektu – explicite sytuujące przepisy Projektu jako objęte zakresem zastosowania rozporządzenia UE 2024/1157 – będzie zgodne z rzeczywistym stanem prawnym oraz będzie przy tym adekwatnie i dokładnie opisywało zakres spraw regulowanych Projektem, tak jak wymagają tego Zasady techniki prawodawczej[14] (zob. § 21 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 6 Zasad techniki prawodawczej).

Ponadto Rada Legislacyjna zwraca uwagę, że odesłanie do rozporządzenia UE 2024/1157 w obecnym art. 1 Projektu jest nie tylko zdecydowanie za wąskie przedmiotowo i istotnie wprowadzające w błąd (odnośnie do zakresu zastosowania Projektu), ale jest ono również obarczone określonym błędem techniczno-legislacyjnym: mianowicie, w odesłaniu tym, po przytoczeniu aktualnego tytułu rozporządzenia UE 2024/1157, nie wskazano serii, numeru oraz daty i strony dziennika urzędowego, w którym ten unijny akt prawny został ogłoszony (czyli nie wskazano Dziennika Urzędowego UE), oraz nie zaznaczono, że akt ten był już nowelizowany (poprzez dopisek „z późn. zm.”). Takie wskazanie urzędowego publikatora jest zaś w tym przypadku prawnie wymagane przez § 161a ust. 1 Zasad techniki prawodawczej.

Biorąc pod uwagę powyższe mankamenty, Rada Legislacyjna proponuje nadanie przepisowi art. 1 Projektu następującego brzmienia, bardziej jej zdaniem poprawnego: „Ustawa określa właściwe organy i ich zadania w sprawach transgranicznego przemieszczania odpadów, formę przekazywania i wymiany informacji w tych sprawach, współpracę organów krajowych przy egzekwowaniu przepisów dotyczących transgranicznego przemieszczania odpadów oraz kary pieniężne za naruszanie obowiązków związanych z transgranicznym przemieszczaniem odpadów – w zakresie objętym przepisami rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1157 z dnia 11 kwietnia 2024 r. w sprawie przemieszczania odpadów, zmiany rozporządzeń (UE) nr 1257/2013 i (UE) 2020/1056 oraz uchylenia rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 (Dz. Urz. UE L, 2024/1157 z 30.4.2024, z późn. zm.), zwanego dalej „rozporządzeniem 2024/1157”.”.[15]

2. [Nieprawidłowa definicja legalna „terytorium kraju”] Art. 2 pkt 4 Projektu w nieprawidłowy merytorycznie i formalnie sposób definiuje pojęcie „terytorium kraju”. Powołany przepis stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o „terytorium kraju – rozumie się przez to obszar podlegający jurysdykcji krajowej Rzeczypospolitej Polskiej”. W tym względzie Rada Legislacyjna zwraca uwagę na okoliczność, iż zawarte w tym przepisie sformułowanie „jurysdykcja krajowa” jest niejednoznaczne treściowo (pojęcie i koncepcja „jurysdykcji krajowej” są szczegółowo normowane w Kodeksie postępowania cywilnego,[16] ale jest oczywiste, że te regulacje kodeksowe dotyczą zupełnie innych zagadnień merytorycznych niż te, o których mowa w art. 2 pkt 4 Projektu), a przy tym w sensie systemowym nie istnieje w prawie polskim w pełni adekwatny zewnętrzny względem Projektu normatywny punkt odniesienia dla zastosowania w przypadku tego pojęcia wykładni systemowej zewnętrznej. Natomiast taki zewnętrzny normatywny punkt odniesienia – nadający się do jego operacyjnego uwzględnienia w ramach wykładni systemowej zewnętrznej – istniałby niewątpliwie w przypadku, gdyby legalna definicja pojęcia „terytorium kraju” (w art. 2 pkt 4 Projektu) odwoływała się do obszaru „w granicach Rzeczypospolitej Polskiej”, gdyż wówczas można by się jednoznacznie odwołać do legalnej definicji tego ostatniego pojęcia zawartej w art. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej,[17] a także do ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej.[18]

Zdaniem Rady Legislacyjnej, przy definiowaniu terminu „terytorium kraju” autorzy Projektu powinni rozważyć albo odwołanie się w art. 2 pkt 4 Projektu do pojęcia „obszaru w granicach Rzeczypospolitej Polskiej” (wraz z ewentualnym odesłaniem do wskazanych wyżej dwóch ustaw normujących problematykę granic i obszarów RP), albo też powinni pozostać wprawdzie przy sformułowaniu „obszar podlegający jurysdykcji krajowej Rzeczypospolitej Polskiej”, ale wraz z równoczesnym wyraźnym odesłaniem do art. 3 pkt 16 rozporządzenia UE 2024/1157. Ten ostatni przepis wprost definiuje pojęcie „obszar podlegający jurysdykcji krajowej państwa” i stanowi, iż obszar ten „oznacza wszelkie obszary lądowe lub obszary morskie, na których dane państwo sprawuje, zgodnie z prawem międzynarodowym, funkcje administracyjne i kontrolne w zakresie ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska”. W przypadku wielu innych pojęć definiowanych w słowniczku wyrażeń ustawowych autorzy Projektu bez problemu odwołują się do relewantnych przepisów rozporządzenia UE 2024/1157 lub do innych aktów prawa UE (zob. art. 2 pkt 1, 2, 3 i 6 Projektu) i tego rodzaju technika legislacyjna jest w pełni zasadna w takim akcie prawnym, jak Projekt, który ma zasadniczo służyć efektywnemu stosowaniu w Polsce przepisów prawa UE. Również więc w przypadku sformułowania „obszar podlegający jurysdykcji krajowej Rzeczypospolitej Polskiej” – czyli w przypadku sformułowania będącego definiensem pojęcia „terytorium kraju” – warto byłoby wprost odesłać w art. 2 pkt 4 Projektu do art. 3 pkt 16 rozporządzenia UE 2024/1157.

3. [Nadmiernie szerokie określenie jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej] Art. 3 Projektu posługuje się nadmiernie szerokim określeniem „jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej”, co de lege ferenda wymaga ograniczenia i doprecyzowania. Art. 3 Projektu stanowi, że „Przepisy rozporządzenia 2024/1157 dotyczące osób fizycznych lub prawnych stosuje się także do jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej.”. Przepis art. 3 Projektu ma być w swoim założeniu remedium na okoliczność, iż przepisy rozporządzenia UE 2024/1157, w szczególności przy definiowaniu pojęć „odbiorca” oraz „zgłaszający”, odwołują się do pojęcia osób fizycznych oraz osób prawnych (zob. art. 3 pkt 5 i 6 rozporządzenia UE 2024/1157), co może rodzić wątpliwości, czy te określenia obejmują również jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Wątpliwość tę autorzy Projektu zamierzają rozstrzygnąć regułą interpretacyjną przesądzającą, że „Przepisy rozporządzenia 2024/1157 dotyczące osób fizycznych lub prawnych stosuje się także do jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej.”, aczkolwiek w tym momencie pojawia się kolejna prawna zagadka dotycząca tego, czy z kolei wspomniane pojęcie jednostek organizacyjnych obejmuje wszystkie jednostki organizacyjne, czy też tylko te z nich, które posiadają jednocześnie zdolność prawną, a więc są samodzielnymi podmiotami prawa, i do których to jednostek odwołuje się art. 33[1] Kodeksu cywilnego.[19]

Hipotetycznie można by sobie wyobrazić przyjęcie stanowiska interpretacyjnego, zgodnie z którym odbiorcami odpadów czy też zgłaszającymi odpady na potrzeby przepisów rozporządzenia UE 2024/1157 (a w konsekwencji także na potrzeby przepisów Projektu) są również jednostki organizacyjne nieposiadające zdolności prawnej w prawie cywilnym, czyli w Polsce np. samorządowe zakłady budżetowe, które nota bene w myśl przepisów ustawy o finansach publicznych[20] mogą wykonywać zadania własne jednostek samorządu terytorialnego m. in. w zakresie „utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych” (art. 14 pkt 3 ustawy o finansach publicznych). Tak więc literalna wykładnia art. 3 Projektu oraz wykładnia systemowa tego przepisu uwzględniająca przepisy ustawy o finansach publicznych nie wykluczają objęcia pojęciem „jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej” w rozumieniu art. 3 Projektu także tych z nich, które nie mają zdolności cywilnoprawnej i nie są podmiotami prawa cywilnego.

Pomimo jednak wskazanych możliwości interpretacyjnych autorzy Projektu najwyraźniej nie chcą dokonywania tak szerokiej wykładni wskazanego pojęcia, skoro w uzasadnieniu Projektu piszą oni co następuje: „[…] w celu uszczelnienia przepisów, w art. 3 projektowanej ustawy wskazano, że regulacje rozporządzenia 2024/1157 stosuje się także do jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. Przepis art. 3 ustawy należy zatem rozumieć w ten sposób, iż przepisy rozporządzenia 2024/1157 mają zastosowanie do osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej (określonych w art. 33¹ ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r, (Dz. U. z 2025 r. poz. 1071, z późn. zm.) tzn. jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną).”.[21] Jak z tego wynika, w uzasadnieniu Projektu następuje utożsamienie pojęcia „jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej” w rozumieniu art. 3 Projektu z pojęciem jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 33[1] Kodeksu cywilnego. Ponieważ jednak wykładnia literalna i systemowa art. 3 Projektu w aktualnym brzmieniu przemawia raczej przeciwko takiemu stanowisku, jakie zostało zaprezentowane w uzasadnieniu Projektu, jest rzeczą konieczną, aby art. 3 Projektu został przeformułowany w kierunku zgodnym z tym, o czym jest wprost mowa w uzasadnieniu Projektu. Takie stanowisko jest merytorycznie do zaakceptowania i raczej nie grozi ono obchodzeniem w Polsce przepisów Projektu oraz rozporządzenia UE 2024/1157, gdyż za jednostki organizacyjne nieposiadające zdolności i podmiotowości cywilnoprawnej będą w tym zakresie występowały (czy też powinny w tym zakresie występować) te osoby prawne, w ramach których te pierwsze jednostki działają (czyli np. w przypadku samorządowych zakładów budżetowych będzie to macierzysta jednostka samorządu terytorialnego). Rzecz jednak w tym, aby w art. 3 Projektu zostało wyraźnie zapisane, że chodzi tam (tylko) o jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, którym ustawa przyznaje zdolność prawną.

Identyczny problem występuje w przypadku definicji legalnej „odbiorcy odpadów przemieszczonych nielegalnie” zawartej w art. 2 pkt 5 Projektu, gdzie też wymieniona jest jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, bez dookreślenia, że chodzi o podmioty z art. 33[1] Kodeksu cywilnego. Brak takiego dookreślenia może powodować wątpliwości, czy za „odbiorców odpadów przemieszczonych nielegalnie” powinny być uznawane wyodrębnione organizacyjnie jednostki osób prawnych. Należy zatem usunąć wskazaną nieścisłość tego przepisu definicyjnego.

4. [Brak odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie milczącej zgody] W przepisach art. 8 Projektu brak jest odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego[22] (dalej: „k.p.a.”) w zakresie dotyczącym instytucji milczącej zgody. Brak tego odesłania może zaś rodzić niepotrzebne wątpliwości co do tego, czy w przypadku ewentualnego wydania przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska milczącej zgody (na podstawie art. 9 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia UE 2024/1157 w zw. z art. 8 Projektu) zastosowanie znajdą wówczas przepisy działu II rozdziału 8a k.p.a. dotyczące milczącej zgody.

Art. 8 Projektu nie stanowi wyraźnie, że decyzja, o której mowa w art. 9 ust. 1 lit. a) lub b) rozporządzenia UE 2024/1157 (czyli decyzja o wyrażeniu bezwarunkowej zgody na przemieszczanie odpadów lub decyzja o wyrażeniu zgody z określonymi warunkami na przemieszczanie odpadów) może być wydana w formie milczącej zgody, na zasadach określonych w dziale II rozdział 8a k.p.a. Tymczasem z przepisów rozporządzenia UE 2024/1157 wynika, że zgoda, o której mowa w art. 9 ust. 1 lit. a) lub b) rozporządzenia UE 2024/1157, może być wydana w sposób milczący, przynajmniej jeśli chodzi o zgodę wydawaną przez właściwe organy tranzytu. Jednakże sformułowanie występujące w tym względzie w art. 9 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia UE 2024/1157 nie usuwa wszelkich wątpliwości odnośnie do charakteru takiej milczącej zgody i w szczególności nie przesądza to jednoznacznie, czy w takich przypadkach będą miały w Polsce zastosowanie przepisy działu II rozdziału 8a k.p.a. dotyczące milczącej zgody.

Wprawdzie art. 9 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia UE 2024/1157 stanowi, że „W przypadku gdy nie wniesiono sprzeciwu w terminie 30 dni, o którym mowa w akapicie pierwszym, można domniemywać, że właściwe organy tranzytu wydały milczącą zgodę.”, ale taka stypulacja nie pozwala twierdzić w sposób jednoznaczny, że mamy wówczas do czynienia w każdym poszczególnym przypadku z milczącą zgodą oraz że powołane przepisy k.p.a. znajdują wówczas zastosowanie. Przepis art. 9 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia UE 2024/1157 używa bowiem sformułowania „można domniemywać”. Sformułowanie „można” otwiera drogę do interpretacji, zgodnie z którą jednoznaczne i definitywne rozstrzygnięcie tej kwestii jest rzeczą prawodawcy krajowego, a więc że to prawodawca krajowy jest upoważniony do normatywnego i definitywnego przesądzenia kwestii tego, czy w sytuacji opisanej w art. 9 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia UE 2024/1157 dochodzi do udzielenia przez właściwe organy tranzytu milczącej zgody na przemieszczanie odpadów. Ponadto niejednoznaczność przepisu art. 9 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia UE 2024/1157 jest dodatkowo zwiększona zastosowaniem w tym przypadku konstrukcji prawnej domniemania, co teoretycznie pozwala twierdzić, że domniemanie to może zostać wzruszone, i to prawdopodobnie może zostać wzruszone przez właściwy organ krajowy (tj. przez właściwy organ tranzytu), choć równocześnie rozporządzenie UE 2024/1157 nie określa procedury tego wzruszenia i stąd też określenie tej procedury również jest zadaniem prawodawcy krajowego.

W świetle literalnych sformułowań oraz konstrukcji prawnych użytych w art. 9 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia UE 2024/1157 – które z jednej strony odwołują się do instytucji milczącej zgody na przemieszczanie odpadów, ale z drugiej strony wydają się przenosić uprawnienia normodawcze w tym zakresie na prawodawców krajowych – można mieć zasadne wątpliwości odnośnie do tego, czy w sytuacji braku wyraźnego odesłania przez art. 8 Projektu do przepisów k.p.a. o milczącej zgodzie, te ostatnie przepisy (tj. art. 122a-122h k.p.a., zawarte w dziale II rozdziale 8a k.p.a.) rzeczywiście będą miały zastosowanie do milczącej zgody na przemieszczanie odpadów wydanej przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (występującego w roli organu tranzytu) w sytuacji opisanej w art. 9 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia UE 2024/1157. Wątpliwości te są tym większe dlatego, że przepis art. 122a § 1 k.p.a. pozwala organom administracji zastosować instytucję milczącego załatwienia sprawy „jeżeli przepis szczególny tak stanowi” i nie wprowadza w tym względzie konstrukcji jakiegokolwiek domniemania prawnego (a w przepisie art. 9 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia UE 2024/1157 takie właśnie domniemanie występuje). Tak więc na gruncie aktualnego brzmienia art. 8 Projektu – wobec milczenia w tym przepisie odnośnie do instytucji milczącej zgody – można zasadnie wątpić, czy rzeczywiście konstrukcja zastosowana w art. 9 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia UE 2024/1157 jest równoznaczna z koniecznością automatycznego sięgania do przepisów działu II rozdziału 8a k.p.a. To zaś czyni takie wyraźne odwołanie w art. 8 Projektu tym bardziej zasadne i Rada Legislacyjna jest skłonna rekomendować autorom Projektu zastosowanie takiego odwołania.

Rada Legislacyjna ma oczywiście pełną świadomość faktu, że orzecznictwo polskich sądów administracyjnych uznaje, że milczące załatwienie sprawy przez organ administracji jest dopuszczalne prawnie nawet bez wyraźnego odsyłania przez ustawodawcę do przepisów działu II rozdziału 8a k.p.a., byleby tylko istniał stosowny przepis szczególny dopuszczający milczącą zgodę.[23] Problem polega jednak na tym, że akurat w omawianym tutaj przypadku mamy do czynienia z sytuacją bardzo swoistą: otóż milczące załatwienie sprawy dopuszcza przepis prawa UE, który jest przy tym sformułowany dosyć dwuznacznie („można domniemywać” – zob. uwagi wyżej), w sposób aktualizujący stosowną kompetencję legislacyjną prawodawcy krajowego. Dlatego też de lege ferenda wyraźny przepis odsyłający do k.p.a. w art. 8 Projektu byłby w tym zakresie jak najbardziej zasadny i potrzebny. Przepis ten mógłby mieć chociażby następujące brzmienie: „W przypadku, o którym mowa w art. 9 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia 2024/1157, zgoda Głównego Inspektora Ochrony Środowiska może zostać wyrażona milcząco, zgodnie z art. 122a § 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego” albo „[…] na zasadach określonych w przepisach działu II rozdziału 8a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego” (przy czym przepis ten może zostać de lege ferenda ujęty albo jako zdanie drugie w art. 8 Projektu albo też jako osobny ustęp 2 w art. 8 Projektu).

5. [Niezgodność art. 14 Projektu z art. 8 ust. 5 akapit 1 i ust. 10 akapit 1 rozporządzenia UE 2024/1157] Przepis art. 14 Projektu jest niezgodny z art. 8 ust. 5 akapit 1 i ust. 10 akapit 1 rozporządzenia UE 2024/1157. Niezgodność ta występuje w zakresie, w jakim art. 14 Projektu bezwzględnie obliguje Głównego Inspektora Ochrony Środowiska do tego, by w przypadkach, o których mowa w art. 8 ust. 5 i 10 rozporządzenia UE 2024/1157 pozostawiał on zawsze zgłoszenie (składane przez podmiot zgłaszający) bez rozpoznania. Otóż taki wynikający z art. 14 Projektu bezwzględny obowiązek jest w świetle odnośnych przepisów rozporządzenia UE 2024/1157 zbyt daleko idący. Relewantne przepisy rozporządzenia UE 2024/1157 są bowiem w tym zakresie znacznie bardziej zniuansowane i wyróżniają one, z jednej strony, przypadki, w których właściwy organ wysyłki, miejsca przeznaczenia lub tranzytu (czyli w Polsce – Główny Inspektor Ochrony Środowiska[24]) ma bezwzględny obowiązek podjęcia decyzji, że zgłoszenie jest nieważne (zob. art. 8 ust. 5 akapit 2 oraz ust. 10 akapit 2 rozporządzenia UE 2024/1157) oraz, z drugiej strony, przypadki, w których właściwy organ jest upoważniony do swobodnego (uznaniowego) zadecydowania, czy dane zgłoszenie jest nieważne (zob. art. 8 ust. 5 akapit 1 oraz ust. 10 akapit 1 rozporządzenia UE 2024/1157). O ile więc przepisy rozporządzenia UE 2024/1157 wyraźnie odróżniają od siebie przypadki obligatoryjnego oraz fakultatywnego decydowania przez właściwy organ o nieważności zgłoszenia (w sytuacji, gdy zgłoszenie to ma pewne wady lub braki), o tyle przepis art. 14 Projektu wszystkie te przypadki traktuje jednakowo i nakazuje w nich Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska zawsze pozostawiać w takich przypadkach zgłoszenie bez rozpoznania.

Tymczasem w myśl utrwalonego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości (TS), gdy przepisy unijnego prawa wtórnego dają organom krajowym możliwość działania w ramach uznania, wówczas krajowy prawodawca nie może tego uznaniowego władztwa wspomnianych organów krajowych ograniczać, w tym nie może obligować tychże organów do podejmowania działań, które w myśl stosownych przepisów unijnego prawa wtórnego organy te powinny podejmować swobodnie, w ramach swojego uznania i w ramach ich własnej dyskrecjonalnej oceny. Innymi słowy, swobodne uznanie (czy też możliwość swobodnej oceny) przyznane krajowym organom administracji przez przepisy unijnego prawa wtórnego musi być przez krajowego prawodawcę w pełni respektowane, bez możliwości jego ograniczenia czy też zdeterminowania stanowionymi przez siebie przepisami.[25] Tymczasem w taki właśnie niedozwolony sposób zachowali się autorzy Projektu w jego art. 14.

W związku z powyższym Rada Legislacyjna rekomenduje, aby w art. 14 Projektu zostało wyraźnie zapisane, że w przypadkach, o których mowa w art. 8 ust. 5 akapit 2 i ust. 10 akapit 2 rozporządzenia UE 2024/1157, Główny Inspektor Ochrony Środowiska pozostawia zgłoszenie bez rozpoznania, natomiast w przypadkach, o których mowa w art. 8 ust. 5 akapit 1 i ust. 10 akapit 1 rozporządzenia UE 2024/1157, Główny Inspektor Ochrony Środowiska może pozostawić zgłoszenie bez rozpoznania – o czym w każdym przypadku informuje zgłaszającego.

6. [Usterki redakcyjne i językowe Projektu] W Projekcie występuje spora ilość różnego rodzaju usterek redakcyjnych i językowych. I tak, po pierwsze, w art. 7 ust. 2 Projektu brak jest znaku „)” zamykającego nawias po przywołaniu skrótu „EORI”. Po drugie, w art. 10 ust. 3 Projektu występuje niepotrzebna litera „F” w sformułowaniu: „ust. 1 pkt 1-F6”. Po trzecie, w całym Projekcie po numerze poszczególnych rozdziałów Projektu występuje niepotrzebna kropka (np. „Rozdział 1.”, „Rozdział 2.”, itd.). Po czwarte, w art. 32 ust. 1 i 2 Projektu występuje niezbyt zręczne i nie do końca poprawne stylistycznie sformułowanie „wykonanie obowiązków […] jest niewykonalne”. Sformułowanie to należałoby zamienić na „wykonanie obowiązków [...] jest niemożliwe”, co zresztą będzie nawiązywało do znanej łacińskiej paremii prawniczej impossibilium nulla obligatio est. Po piąte, w art. 52 ust. 2 Projektu niepotrzebne jest nadawanie charakteru wtrącenia sformułowaniu: „zgodnie z art. 8 tego rozporządzenia przed dniem 21 maja 2026 r.”. Sformułowanie to może funkcjonować w tym przepisie bez wtrącenia i bez przecinka rozdzielającego je od wcześniejszej części zdania, podobnie jak to zresztą – tym razem poprawnie – uczyniono w odniesieniu do identycznego sformułowania w art. 52 ust. 1 Projektu. Po szóste, w art. 52 ust. 3 Projektu brak jest wyrazu „transgranicznego” przed wyrazami „przemieszczania odpadów”.

7. [Czyny zabronione będące podstawą dla wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych] W Projekcie występuje zbyt duże i niepotrzebne zróżnicowanie sformułowań i konstrukcji językowych używanych przy tworzeniu opisów czynów zabronionych w zakresie tzw. czynności sprawczej. Po pierwsze, w części takich przepisów nie używa się – niestety – czasowników na oznaczenie zabronionych zachowań, ale rzeczowników odczasownikowych (np. w art. 37 ust. 1 Projektu: „Podmiot zobowiązany decyzją, […] za jej niewykonanie podlega administracyjnej karze”). Poprawna konstrukcja powinna brzmieć: „Podmiot zobowiązany decyzją, […], który jej nie wykonuje, podlega administracyjnej karze”). Podobne mankamenty występują w treści art. 37 ust. 2 Projektu. Po drugie, Projektodawca posługuje się niepotrzebnie słowem „dokonał” dla dookreślenia zakresu karalnej czynności, np. w art. 38 ust. 1 Projektu: „Zgłaszający albo osoba uznana za zgłaszającego, który dokonał przemieszczenia odpadów w sposób nielegalny”. Problematyczne jest, czy takie nielegalne przemieszczanie mogłoby zostać uznane za wyczerpujące znamiona tego przepisu, w sytuacji gdyby proceder przemieszczania odpadów został przerwany w trakcie realizacji, ale przed jego ukończeniem (przed finalnym dokonaniem). Z punktu widzenia celowościowego brak jest wystarczających racji przemawiających za takim ograniczeniem karalności.

Ponadto, projektodawca w poszczególnych przepisach posługuje się zarówno określeniem „administracyjna kara pieniężna” (art. 37 Projektu), jak i „kara pieniężna” (art. 38, 39, 40 Projektu). Jest to niespójne z tytułem Rozdziału 10 Projektu, który obejmuje tylko „administracyjne kary pieniężne”. Podobnie przepisy dotyczące ustalania, wymierzania, wykonania i uiszczania odnoszone są do „administracyjnych kar pieniężnych”, podczas gdy art. 43. ust. 3 Projektu traktuje o wpływach „z kar pieniężnych wymierzanych na podstawie art. 37-40”. To ostatnie odesłanie jest również nieprecyzyjne z tego względu, że w art. 37 Projektu mowa jest o administracyjnych karach pieniężnych, a w art. 38-40 Projektu – o karach pieniężnych. Powyższe niespójności terminologiczne należałoby zatem wyeliminować.

 

III. Konkluzje

 

Rada Legislacyjna pozytywnie opiniuje Projekt i opowiada się za koniecznością dalszego prowadzenia nad nim prac w ramach rządowego procesu legislacyjnego. Przygotowanie projektu nowej ustawy regulującej w Polsce transgraniczne przemieszczanie odpadów było w pełni zasadne, podobnie jak zasadne i wręcz konieczne jest jej szybkie uchwalenie oraz wprowadzenie w życie. Projekt ma bowiem w swoim założeniu zapewniać efektywne stosowanie w Polsce przepisów rozporządzenia UE 2024/1157 normującego na szczeblu całej UE problematykę transgranicznego przemieszczania odpadów, obecnie zaś obowiązująca w Polsce ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów jest w sporej mierze niedostosowana treściowo do przepisów rozporządzenia UE 2024/1157 oraz zawiera szereg rozwiązań, które w praktyce utrudniają przedsiębiorcom efektywne wykonywanie transgranicznego przemieszczania odpadów oraz nie pozwalają właściwym polskim organom publicznym optymalnie zarządzać tymi procesami. Większość przepisów Projektu jest zgodna z rozporządzeniem UE 2024/1157 oraz jest poprawna w sensie merytorycznym i techniczno-legislacyjnym. To zaś pozwala zasadnie oczekiwać, że ten istotny ekologicznie, ekonomicznie oraz społecznie obszar aktywności, jakim jest transgraniczne przemieszczanie odpadów, będzie w Polsce należycie zarządzany, wykonywany oraz nadzorowany, przyczyniając się do ochrony zdrowia ludzkiego i elementów środowiska naturalnego, a także będzie przynosił wymierne korzyści ekonomiczne spodziewane jako efekt gospodarki o obiegu zamkniętym.

Równocześnie Rada Legislacyjna dostrzega w przepisach Projektu szereg mniej lub bardziej poważnych usterek o charakterze systemowym, formalnym, techniczno-legislacyjnym i redakcyjno-językowym. Te mankamenty Projektu są w niniejszej opinii szerzej przedstawione wraz ze wskazaniem pożądanych sposobów ich naprawienia. Rada Legislacyjna z zainteresowaniem będzie śledziła dalsze legislacyjne losy Projektu oraz jego przyszłe wdrażanie.

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez prof. dra hab. Marka Szydło Rada Legislacyjna przyjęła niniejszą opinię na posiedzeniu w dniu 27 marca 2026 r.