Wyjaśnienia Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w sprawie dotyczącej budowy elektrowni fotowoltaicznej w kontekście obowiązujących przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Budowa paneli fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 50 kW, służącej wyłącznie prowadzonej produkcji rolniczej

W świetle przepisów art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82) –  dalej jako: u.o.g.r.l., gruntami rolnymi są m. in. grunty określane w ewidencji gruntów jako użytki rolne czy grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. W art. 4 pkt 2 u.o.g.r.l. zostało określone, co należy rozumieć pod pojęciem budynków i urządzeń służących wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Są to mianowicie budynki i urządzenia służące przechowywaniu środków produkcji, prowadzeniu produkcji rolniczej, przetwarzaniu i magazynowaniu wyprodukowanych w gospodarstwie produktów rolniczych.

Przepisy ustawy o odnawialnych źródłach energii, art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2023 r., poz. 1436 – dalej u.o.ź.e.), wskazują natomiast, że mikroinstalacja - to instalacja odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW, przyłączona do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 150 kW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest nie większa niż 50 kW. W ustawie tej, w art. 2 pkt 27a u.o.ź.e., mamy również zdefiniowanego prosumenta energii odnawialnej jako – odbiorcę końcowego wytwarzającego energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji, pod warunkiem że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej określonej zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz.U. z 2023 r. poz. 773).

Ponadto z przepisów ustawy prawo budowlane, art. 29 ust 4 pkt 3 lit c ustawy z 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 1436), wynika, że realizacja tego typu inwestycji nie wymaga pozwolenia na budowę. Wystarczy zgłoszenie, które inwestor powinien  zrealizować przed rozpoczęciem robót budowlanych.

Oznacza to, że w przypadku kiedy budowa paneli fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 50 kW będzie służyła wyłącznie prowadzonej produkcji rolniczej (nie będzie sprzedaży energii), grunt ten pozostaje dalej gruntem rolnym i nie ma potrzeby jego zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze oraz nie jest wymagana zgoda zezwalająca na jego wyłączenie z produkcji rolniczej.  

Budowa farmy fotowoltaicznej na dużych powierzchniach

Natomiast inwestycje polegające na budowie elektrowni fotowoltaicznej, lokalizowane na dużych powierzchnia, o zainstalowanej mocy elektrycznej powyżej 50 kW, nie można zaliczyć do inwestycji o charakterze rolniczym, ale o charakterze produkcyjnym. Systemy fotowoltaiczne (farmy fotowoltaiczne) mają charakter przemysłowy i mogą być realizowane na terenach przewidzianych na ten cel w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Dlatego też, poza opisaną sytuacją kiedy budowa paneli fotowoltaicznych na gruntach rolnych będzie służyła wyłącznie prowadzonej produkcji rolniczej (o mocy elektrycznej nie większej niż 50 kW), w pozostałych przypadkach, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, niezbędne będzie uzyskanie przez inwestora decyzji starosty zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Decyzją zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, a co za tym idzie i obowiązkami
z niej wynikającymi, powinny zostać objęte wszystkie grunty zajęte pod inwestycję polegającą na budowie elektrowni fotowoltaicznej, w tym również grunty znajdujące się pod panelami oraz innymi urządzeniami niezbędnymi do ich prawidłowego funkcjonowania oraz ich obsługi.

Układ paneli fotowoltaicznych montowanych na gruncie za każdym razem powoduje ograniczenia w rolniczym jego użytkowaniu. Specyfika tego rodzaju technologii polega na tym, że ogniwa fotowoltaiczne składające się na poszczególne panele fotowoltaiczne zamieniają energię słoneczną docierającą do określonej jednostki powierzchni ziemi w energię elektryczną. Tym samym o ilości możliwej do pozyskania energii elektrycznej decyduje powierzchnia, z jakiej poszczególne ogniwa fotowoltaiczne pozyskają energię słoneczną. Dlatego w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania elektrowni fotowoltaicznych niezbędne jest zamontowanie paneli fotowoltaicznych na określonej powierzchni gruntu lub budynku.

W przypadku montażu paneli fotowoltaicznych na gruncie, trudno jest mówić o innej funkcji użytkowanego gruntu, niż wykorzystanie go w całości do prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. W tym przypadku nie jest możliwe pogodzenie eksploatacji elektrowni fotowoltaicznej z prowadzeniem produkcji rolniczej. Należy pamiętać, że ograniczenie rolniczego użytkowania danego gruntu nie wynika jedynie z faktu jego pokrycia np. panelami fotowoltaicznymi, ale również z utrudnień w jego użytkowaniu spowodowanych zamontowaniem na gruncie elementów konstrukcji niezbędnych do montażu poszczególnych paneli. Z informacji docierających do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi wynika, że utrudnieniem dla rolników w efektywnym gospodarowaniu są nawet słupy energetyczne służące do przesyłu lub dystrybucji energii elektrycznej. Należy pamiętać,
że w odróżnieniu od konstrukcji stosowanych w elektrowniach fotowoltaicznych, słupy energetyczne ograniczają użytkowanie gruntu w sposób punktowy, a i tak negatywnie oddziałują na efektywne wykorzystanie całej powierzchni danej działki.

Wobec tego wyłączeniu z produkcji podlega cała powierzchnia gruntów rolnych, na której ma być zlokalizowana farma fotowoltaiczna, za którą w przypadku lokalizacji na gruntach rolnych klas I-III oraz IV-VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego powinna być naliczona należność i opłaty roczne z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji. Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia, należy podkreślić, że nawet w przypadku gdy planowana inwestycja nie będzie trwale połączona z gruntem, to i tak teren zagospodarowany pod budowę farmy fotowoltaicznej nie będzie mógł być wykorzystywany do celów związanych z produkcją rolniczą. Wręcz przeciwnie – planowana inwestycja w postaci farmy fotowoltaicznej zmieni dotychczasowy sposób użytkowania gruntów rolnych, uniemożliwiając dalsze rolnicze ich wykorzystanie. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 kwietnia 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 197/14) wydanym w podobnej sprawie „Skutkiem eksploatacji farmy fotowoltaicznej będzie także zacienienie gruntu pod planowanymi panelami słonecznymi, a to może doprowadzić do zaniku heliofitów, czyli roślin światłolubnych. Uznać zatem należy, że w efekcie realizacji inwestycji dojdzie do zmiany składu gatunkowego szaty roślinnej przedmiotowego terenu, (doprowadzając w konsekwencji do zmiany dotychczasowego rodzaju użytkowania)”.