Odwzorowanie cyfrowe petycji:

poniżej w załączniku

Data złożenia petycji

13-06-2022 r

Data rozpatrzenia petycji:

08-09-2022 r

Odpowiedź na petycję:

Szanowny Panie,

odpowiadając na Pana petycję, która wpłynęła do Ministerstwa Spraw Zagranicznych w Warszawie w dniu 12 czerwca 2022 r., w przedmiocie wprowadzenia w ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, możliwości odwołania się od decyzji o odmowie wydania wizy krajowej wydanej przez Konsula RP do sądu administracyjnego i która, zgodnie z jej petitum ma na celu „dostosowanie obowiązujących przepisów dotyczących rozpatrywania wniosków o wydanie wiz krajowych do zasady trójpodziału władzy zapisanej w Konstytucji RP i praworządności zdefiniowanej w Traktacie o Unii Europejskiej”, Ministerstwo Spraw Zagranicznych uprzejmie informuję, co następuje poniżej.

Na wstępie należy zauważyć, iż wnioskowane przez Pana zmiany legislacyjne dotyczą w pierwszej kolejności uregulowań zawartych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. –  Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 poz. 329 z późn. zm.), zwanej dalej: „P.p.s.a.”, a następnie - w przypadku, gdyby miała zostać wprowadzona kontrola sądowa decyzji konsula we wszystkich rodzajach spraw wizowych (a zatem także dotyczących wiz krajowych) - dopiero wówczas zmianie powinny ulec odpowiednie przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 poz. 2354 z późn. zm.), które regulują zawartość formularzy decyzji wizowych. Poniższa odpowiedź jest wynikiem konsultacji z Ministerstwem Spraw Wewnętrznych i Administracji, w którego gestii leżą przepisy określone w ustawie o cudzoziemcach.

Ustawą proceduralną, która reguluje prowadzone przez konsula postępowanie w sprawie wydawania wizy krajowej (art. 66 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach), w sprawie cofnięcia wizy krajowej lub w sprawie unieważnienia wizy krajowej (art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach), jest ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. – Prawo konsularne (Dz. U. z 2021 r. poz. 823, z późn. zm.). Ponadto, konsul stosuje przepisy działu IV ustawy o cudzoziemcach, a w zakresie nieuregulowanym tymi przepisami – przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Wizowy (kodeks wizowy) (Dz. Urz. UE L 243 z 15.09.2009, str. 1, z późn. zm.), zwanego dalej: „rozporządzeniem 810/2009” (art. 5 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach). Na marginesie należy podkreślić, iż do postępowań prowadzonych przez konsulów nie stosuje się, co do zasady, przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.). O wyłączeniu tym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy.

Przepis art. 5 pkt 4 P.p.s.a. reguluje ogólne wyłączenie właściwości sądów administracyjnych w sprawach wiz wydawanych przez konsula. Od tej zasady przedmiotowa ustawa przewiduje obecnie jedynie dwa wyjątki.

Pierwszy z nich (art. 5 pkt 4 lit. a P.p.s.a.) dotyczy wiz, o których mowa w art. 2 pkt 2–5 rozporządzenia 810/2009, a zatem wiz Schengen w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o cudzoziemcach. W takim przypadku skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na którego obszarze właściwości ma siedzibę urząd obsługujący ministra właściwego do spraw zagranicznych (art. 13 § 2a P.p.s.a.) wnosi się obligatoryjnie po wyczerpaniu środka odwoławczego, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 76 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Do takiego zakresu właściwości sądów administracyjnych dostosowane są przepisy ustawy o cudzoziemcach, które regulują elementy formularza decyzji konsula o utrzymaniu w mocy decyzji o odmowie wydania wizy Schengen (art. 76 ust. 5 tej ustawy). Analogiczna regulacja (w związku z tym, że określony w art. 5 pkt 4 lit. a P.p.s.a. wyjątek dotyczy nie tylko spraw ze skarg na decyzje o odmowie wydania wizy Schengen, ale także innych decyzji konsula dotyczących takiej wizy) została ustanowiona w odniesieniu do decyzji konsula o cofnięciu lub unieważnieniu wizy Schengen.

Ustanowienie tego wyjątku wynika z wykładni przepisów rozporządzenia 810/2009, jakiej dokonał Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 13 grudnia 2017 r. w sprawie C-403/16 (Soufiane El Hassani przeciwko Minister Spraw Zagranicznych).

Drugi z wyjątków od zasady braku właściwości sądów administracyjnych w sprawach wiz wydawanych przez konsulów (art. 5 pkt 4 lit. b P.p.s.a.) dotyczy wiz wydawanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. z 2021 r. poz. 1697), zwanej dalej: „ustawą o wjeździe”. Analogiczna regulacja została ustanowiona

w odniesieniu do decyzji konsula o cofnięciu lub unieważnieniu wizy wydanej w ww. celu (art. 10c pkt 1 i art. 10d pkt 1 ustawy o wjeździe). Ustanowienie w takim przypadku odwołania do ministra właściwego do spraw zagranicznych jako środka odwoławczego od decyzji konsula o odmowie wydania wizy krajowej, od decyzji o cofnięciu takiej wizy lub o jej unieważnieniu, jak również właściwość sądu administracyjnego w sprawach ze skarg na decyzje ministra wydane w takich sprawach, stanowi realizację ogólnej gwarancji dostępu do „odwołania się na drodze sądowej”, ustanowionej w art. 31 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium Państw Członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (Dz. Urz. UE L 158 z 30.04.2004, str. 77; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, str. 46), która to gwarancja na mocy art. 15 ust. 1 tej dyrektywy ma zastosowanie do wszystkich decyzji ograniczających swobodne przemieszczanie się obywateli Unii

i członków ich rodzin, uzasadnionych względami innymi niż porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego  (a zatem także decyzji o odmowie wydania wizy krajowej w celu dołączenia do obywatela UE lub przebywania z nim).

W tym miejscu warto odnotować, iż obecnie trwają prace legislacyjne, prowadzące do rozszerzenia kognicji sądów administracyjnych o sprawy wiz krajowych wydawanych przez konsulów w celu objętym zakresem stosowania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/801 z dnia 11 maja 2016 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu prowadzenia badań naukowych, odbycia studiów, szkoleń, udziału w wolontariacie, programach wymiany młodzieży szkolnej lub projektach edukacyjnych oraz podjęcia pracy w charakterze au pair. Projekt ustawy o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (UC87) ma na celu dostosowanie polskiego porządku prawnego do wytycznych zawartych w wyroku Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 10 marca 2021 r. w sprawie C-949/19 (Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w N.), który stwierdził, że prawo Unii, w szczególności art. 34 ust. 5 ww. dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/801 w świetle art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, należy interpretować w ten sposób, że nakłada ono na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia procedury odwoławczej od decyzji o odmowie wydania wizy w celu odbycia studiów, w rozumieniu tej dyrektywy, której szczegółowe zasady należą do porządku prawnego każdego państwa członkowskiego, przy poszanowaniu zasad równoważności i skuteczności, przy czym procedura ta musi gwarantować na pewnym etapie środek prawny przed sądem. W związku z tym, że środkiem wdrożenia tejże dyrektywy do polskiego porządku prawnego, który służy przyjmowaniu cudzoziemców objętych jej zakresem („zezwolenie”) jest również wiza krajowa (wydawana w ww. celach), to w świetle tego wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej istnieje obowiązek ustanowienia w prawie polskim dopuszczalności zaskarżenia ostatecznej decyzji odmawiającej wydania takiej wizy do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Przekazując powyższe, należy podkreślić, iż regulacje te (jak również projektowane zmiany przepisów) wynikają wprost z konieczności wykonania prawa Unii w odniesieniu do zapewnienia

w jego zakresie skutecznego środka odwoławczego przed sądem. Natomiast analogicznej konieczności nie dostrzega się jednoznacznie w odniesieniu do wiz krajowych wydawanych w celach innych niż przyjmowanie cudzoziemców objętych zakresem regulacji prawa Unii (dotyczącej bezpośrednio przyjmowania cudzoziemców).

 Należy mieć na uwadze, że wydawanie wiz krajowych jako wiz długoterminowych z założenia nie jest poddane harmonizacji prawa Unii Europejskiej – w przeciwieństwie do wiz Schengen wydawanych na podstawie przepisów rozporządzenia 810/2009. Co do zasady warunki materialnoprawne i proceduralne wydawania oraz przedłużania wiz długoterminowych są uregulowane w prawie krajowym danego państwa członkowskiego. A same państwa członkowskie mają swobodę w kształtowaniu właściwości organów, procedur oraz środków prawnych służących ochronie praw indywidulanych opartych na prawie unijnym. Zasada autonomii państw członkowskich została wielokrotnie potwierdzona w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w przywołanym już wyroku z dnia 10 marca 2021 r. w sprawie C 949/19 (Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w N.), zauważył m.in. że: „(…) należy przypomnieć, że jak wynika z art. 18 ust. 1 KWUS, wizami długoterminowymi są wizy krajowe wydane przez państwa członkowskie zgodnie z ich prawem krajowym lub prawem Unii. Co się tyczy wiz długoterminowych wydawanych przez państwa członkowskie zgodnie z ich prawem krajowym, ponieważ prawodawca Unii nie przyjął na podstawie art. 79 ust. 2 lit. a) TFUE żadnego aktu regulującego tryb i warunki wydawania takich wiz, te warunki i tryb, w tym procedury odwoławcze od decyzji odmawiających wydania takich wiz, są objęte wyłącznie prawem krajowym (podobnie

w odniesieniu do wiz długoterminowych wydawanych z przyczyn humanitarnych wyrok z dnia 7 marca 2017 r., X i X, C-638/16 PPU, EU:C:2017:173, pkt 44). Jako że wnioski o wydanie takich wiz długoterminowych nie są zatem regulowane prawem Unii, postanowienia karty [Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej], a w szczególności postanowienia art. 47, nie mają zastosowania do odmownego rozpatrzenia tych wniosków (podobnie w odniesieniu do wiz długoterminowych wydawanych z przyczyn humanitarnych wyrok z dnia 7 marca 2017 r., X i X, C-638/16 PPU, EU:C:2017:173, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo). Zakres zastosowania karty w odniesieniu do działań państw członkowskich został bowiem określony w jej art. 51 ust. 1, zgodnie z którym postanowienia karty mają zastosowanie do państw członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim państwa te stosują prawo Unii, przy czym postanowienie to potwierdza utrwalone orzecznictwo Trybunału, zgodnie z którym gwarantowane w porządku prawnym Unii prawa podstawowe znajdują zastosowanie we wszystkich sytuacjach podlegających prawu Unii, jednak nie poza takimi sytuacjami [wyrok z dnia 19 listopada 2019 r., A.K. i in. (Niezależność Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego)

C-585/18, C-624/18 i C-625/18, EU:C:2019:982, pkt 78 i przytoczone tam orzecznictwo]”. Tym samym z prawa Unii Europejskiej (przynajmniej w aktualnym stanie orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej) nie można wywieść ogólnego obowiązku ustanowienia przez państwa członkowskie środka odwoławczego do sądu od decyzji dotyczących każdego rodzaju wiz długoterminowych (wiz krajowych), tj. każdego celu wjazdu i pobytu, w związku z którym takie wizy się wydaje.

Nie jest znane żadne orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego ani sądów administracyjnych, które wskazywałoby jednoznacznie na brak zgodności art. 5 pkt 4 P.p.s.a. z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w tym z art. 2, art. 10 czy art. 45 ust. 1, lub przepisami wiążących Rzeczpospolitą Polską ratyfikowanych umów międzynarodowych. Piśmiennictwo dotyczące postępowania przed sądami administracyjnymi odnotowuje wyłączenie właściwości sądów administracyjnych w sprawach wiz, ale nie poddaje tego rozwiązania jednoznacznej krytyce jako niezgodnego z normami wyższego rzędu (T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WKP 2016; B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021).

Mając na względzie przedstawione wyjaśnienia należy stwierdzić, że zmiana przepisów prawa w kierunku zapewnienia właściwości sądów administracyjnych we wszystkich sprawach ze skarg na decyzje konsulów dotyczące wiz krajowych (odmowa wydania, cofnięcie, unieważnienie) nie wydaje się konieczna, tj. jej wprowadzenie nie jest bezwzględnie wymagane przez normy wyższego rzędu.

Konkludując, Ministerstwo Spraw Zagranicznych stoi na stanowisku, że obowiązujący

w polskim porządku prawnym mechanizm odwołań od decyzji konsula o odmowie wydania wizy krajowej, który nie przewiduje ogólnej możliwości odwołania się do sądu, jest zgodny z zasadą praworządności oraz, że Rzeczpospolita Polska nie uchybia żadnemu z ciążących na niej na mocy traktatów (w tym Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej) zobowiązań. Przepisy prawa unijnego nie nakładają na państwo członkowskie obowiązku zagwarantowania środka zaskarżenia na drodze sądowej; wystarczający jest zatem środek o charakterze administracyjnym. Polski ustawodawca przewidział, że postępowanie odwoławcze w odniesieniu do decyzji konsula w sprawie wiz krajowych polega na złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ten sposób – w opinii tut. resortu - zapewniona jest kontrola wydanej wizy, a wnioskującemu o wizę umożliwia się skorzystanie ze środka odwoławczego.

W związku z powyższym, w ocenie tutejszego Ministerstwa, Pana petycja nie zasługuje na uwzględnienie.

Z poważaniem,

Marcin Jakubowski

Dyrektor

Departamentu Konsularnego

    /podpisano elektronicznie/

Informacje dodatkowe:

wnoszący petycję nie wyraził zgody na publikację danych osobowych