Projekt ustawy o dzierżawie rolniczej

Informacje o publikacji dokumentu

Pierwsza publikacja:: 11.08.2025 13:53 Agnieszka Kowalska
Wytwarzający/ Odpowiadający:: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi

Tytuł	Wersja	Dane zmiany / publikacji
Projekt ustawy o dzierżawie rolniczej	1.0	11.08.2025 13:53 Agnieszka Kowalska

Aby uzyskać archiwalną wersję należy skontaktować się z Redakcją BIP

{"register":{"columns":[{"header":"Numer projektu","value":"UD279","registerId":20874195,"dictionaryValues":[],"nestedValues":[],"sequence":{"regex":"UD{#UD_1}"},"showInContent":true,"positionSelector":".article-area__article h2","insertMethod":"after"},{"header":"Rodzaj dokumentu","registerId":20874195,"dictionaryValues":[{"id":"Projekty ustaw","value":"Projekty ustaw"}],"nestedValues":[],"showInContent":true,"positionSelector":".article-area__article h2","insertMethod":"after"},{"header":"Typ dokumentu","registerId":20874195,"dictionaryValues":[{"id":"D – pozostałe projekty","value":"D – pozostałe projekty"}],"nestedValues":[],"showInContent":true,"positionSelector":".article-area__article h2","insertMethod":"after"},{"header":"Informacja dodatkowa","value":"","registerId":20874195,"dictionaryValues":[],"nestedValues":[],"showInContent":false,"positionSelector":".article-area__article h2","insertMethod":"after"},{"header":"Cele projektu oraz informacja o przyczynach i potrzebie rozwiązań planowanych w projekcie","value":"Gospodarowanie na cudzym gruncie poprzez stosunek dzierżawy, w szczególności, gdy umowy dzierżawy zawierane są między rolnikami -jest co do zasady zjawiskiem pozytywnym. Jest to dowód na zachodzące w polskim rolnictwie przemiany – naturalne procesy koncentracji gruntów będące wynikiem zjawiska racjonalizacji gospodarowania w gospodarstwach o bardzo niewielkich areałach. Jednak występuje też zjawisko użytkowania gruntów rolnych bez ujawniania tytułu do tych gruntów, co wiąże się brakiem pewności i stabilizacji po stronie użytkownika takiego gruntu.\nW tym kontekście, wręcz obowiązkiem ustawodawcy jest reagowanie, przez zapewnienie ram prawnych dla tej rozwijającej się formy gospodarowania ziemia rolną. Tym samym oczywiste jest, że konieczne jest podjęcie prac nad nowym modelem dzierżawy gruntów rolnych. W modelu tym, sytuacja dzierżawcy powinna być stabilniejsza i wzmocniona względem obecnej, ale przy zachowaniu praw wydzierżawiającego.\nCo więcej, zawieranie umów dzierżawy odbywa się często na podstawie umów ustnych. W Polsce odsetek umów dzierżawy prywatnej zawartej w formie ustnej sięgać może nawet 75% (por. R. Marks-Bielska, Przyszłość dzierżawy rolniczej w opiniach rolników dzierżawiących grunty państwowe w województwie warmińsko-mazurskim, w: Szkice Europejskie. Unia Europejska wobec wyzwań współczesności, red. B. Gaziński, Instytut Nauk Politycznych, Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie, 2015, s. 189-203).Wynika to w dużej mierze z tego, że obecna archaiczna regulacja stosunków dzierżawnych przyjęta w przepisach nie odpowiada na współczesne problemy rolnictwa, a w szczególności nie zapewnia ani względnej trwałości ani ciągłości dzierżawy. Tymczasem efektywność dzierżawy jest porównywalna z gospodarowaniem na własnej ziemi, jeśli jest oparta na wieloletniej umowie, prawnie gwarantującej jej stabilne warunki. Rzetelne gospodarowanie na dzierżawionych gruntach stanowi przejaw poszanowania prawa i wszelkiej własności.\nDo Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa coraz częściej dochodzą sygnały o procederze sztucznego zaniżania powierzchni gospodarstw rolnych, na potrzeby przetargów organizowanych przez KOWR (zgodnie z pkt 5 załącznika nr 4 do zarządzenia Dyrektora Generalnego KOWR z 20 lipca 2020 r. nr 104/2020/Z w sprawie dzierżawy i najmu nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, za mniejszą powierzchnią rolnik otrzymuje dodatkowe punkty). Polega to mianowicie na tym, że stawający do przetargu, w dokumentacji przetargowej nie wykazuje tej części swojego gospodarstwa, którą użytkuje na podstawie umowy ustnej. W przypadku natomiast ustalenia przez KOWR, że ta dzierżawiona część była jednak przez tego rolnika zgłoszona do płatności bezpośrednich – rolnik wyjaśnia, że umowa ustna na chwile stawania do przetargu już nie obowiązuje. Po przetargu rzekomo niedzierżawiony grunt, z powrotem jest przez niego użytkowany, rzekomo na podstawie kolejnej ustnej umowy dzierżawy.\nPonadto w przypadku umów ustnych, istnieje ryzyko braku możliwości udowodnienia posiadania tytułu prawnego, a w konsekwencji ryzyko utraty wsparcia finansowego (płatności). Dodatkowo na rolnika mogą zostać nałożone sankcje wieloletnie za przedeklarowanie powierzchni zgłaszanej do płatności (brak możliwości udowodnienia posiadania tytułu prawnego powoduje, że powierzchnia zatwierdzona do wsparcia jest mniejsza niż powierzchnia deklarowana). \nMożliwość zawierania umów w formie ustnej, powoduje ponadto deformację rynku gruntów rolnych, poprzez istnienie tzw. szarej strefy. Pisemna forma dzierżawy da możliwość jednoznacznego udowodnienia posiadanego tytułu prawnego, co ułatwi administracyjny proces kontroli, ponadto da rolnikowi większą stabilność w planowaniu produkcji, swobodę podejmowania decyzji produkcyjnych czy podejmowanie zobowiązań wieloletnich\nNa brak wystarczających regulacji odnoszących się do dzierżawy rolniczej, już od kilkudziesięciu lat wskazuje się w doktrynie prawa rolnego (por. A. Lichorowicz, Potrzeba prawnego uregulowania dzierżawy rolnej w Polsce (na podstawie doświadczeń krajów Unii Europejskiej), Przegląd Prawa Rolnego Nr 2 (7) 2010, R. Marks, J. Jaworowski, Dzierżawa nieruchomości rolnych jako instrument modernizacji polskiego rolnictwa, „Biuletyn Naukowy UWM” 2001, nr 11, s. 33-40, A. Suchoń, Jeszcze o potrzebie prawnego uregulowania dzierżawy rolniczej w Polsce, Przegląd Prawa Rolnego Nr 2 (17) 2015, A. Suchoń, Z prawnej problematyki czasu trwania dzierżawy w prawie polskim oraz wybranych krajów Europy Zachodniej, Przegląd Prawa Rolnego Nr 2 (15) 2014, P. Czechowski, A. Niewiadomski, Renesans dzierżawy rolnej, Przegląd Prawa Rolnego Nr 1 (34) 2024.). Analiza wypowiedzi praktycznie wszystkich autorów, którzy zajmowali się tym tematem prowadzi do wniosku, że w sprawie konieczności kompleksowego uregulowania zagadnień związanych z dzierżawą gruntów rolnych panuje konsensus.\nObecnie bowiem szczególna regulacja dzierżaw rolnych w Polsce ma charakter okazjonalny i wycinkowy. W ustawie z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2024 r. poz. 1061 i 1237), zwanej dalej „K.c.”, znajdują się tylko trzy przepisy dotyczące dzierżaw rolnych (art. 704, 706 i 708 K.c.). Dotyczą one kwestii o charakterze drugorzędnym dla dzierżaw rolnych. Z kolei ustawa z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2024 r. poz. 589, 1089 i 1230) dotyczy tylko gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. W efekcie, w polskim prawodawstwie pominięta jest cała struktura wewnętrznej organizacji stosunku dzierżawy rolniczej na rynku prywatnym.\nObowiązujące przepisy dotyczące dzierżawy odwołują się do przepisów o najmie (art. 694 K.c.), które z definicji nie uwzględniają specyfiki działalności rolniczej i szczególnych ryzyk z nią związanych. W szczególności obecne przepisy w bardzo niewielkim stopniu chronią interesy dzierżawcy. Tak ukształtowane stosunki dzierżawne nacechowane niepewnością co do trwałości dzierżawy (obecnie, najwięcej, bo 61 % umów dzierżawy rolnicy zawierają na okres do 10 lat (2-5 lat 23 %, 6-10 lat 38 %), (por. Skala i warunki dzierżaw międzysąsiedzkich, IERiGŻ PIB, B. Karwat-Woźniak, B. Buks, Skala i warunki, s. 22) oraz faktycznego zakresu swobody w podejmowaniu decyzji produkcyjnych na dzierżawionym gruncie, zasad rozliczania nakładów w połączeniu z bardzo ograniczoną ochroną dzierżawcy w przypadku zmian podmiotowych stosunku dzierżawnego (zarówno inter vivos jak i mortis causa). Stanowi to hamulec dla rozwoju gospodarstw rolnych w oparciu o umowę dzierżawy i w efekcie nie mogą one stanowić efektywnej podstawy modernizacji struktury rolnej.\nObecnie istnieje zatem potrzeba wprowadzenia zaawansowanych przepisów prawnych, aby dzierżawa mogła być kompleksowym prawem, odpowiadającym na obecne potrzeby rolników.\nDzierżawa gruntów rolnych jest coraz ważniejszą formą gospodarowania nieruchomościami rolnymi, a jej rola rośnie w związku z brakiem w wielu przypadkach ekonomicznego uzasadnienia sprzedaży ziemi. Wskazują na to badania, z których wynika, że w gospodarstwach do 5 ha (tj. z reguły tych, które nie są nastawione na rozwój), udział gospodarstw oddających ziemię w dzierżawę, wzrósł z 17 % w 2011 r., do 38 % w 2020 r. Wśród gospodarstw większych, (tj. tych które są nastawione na rozwój), o pow. 5 ha, nastąpił wzrost udziału gospodarstw użytkujących ziemię własna i dzierżawioną: np. wśród gospodarstw o powierzchni 10-15 ha udział takich gruntów wzrósł z 22 % w 2011 r. do 46% w 2020 r., a wśród gospodarstw o pow. 15-20 ha udział użytkowania gruntów własnych i dzierżawionych wzrósł z 34% w 2011 r. do 62% w 2020 r. (por. Skala i warunki …, s. 17).\nPomimo tego, rola dzierżawy w kształtowaniu struktury agrarnej w Polsce jest i tak znacznie słabsza niż w pozostałych państwach członkowskich Unii Europejskiej. W 2009 r. udział gruntów oddanych w dzierżawę w ogólnej powierzchni nieruchomości tworzących gospodarstwa rolne we Francji, w Belgii, w Niemczech, czy Szwecji, wynosił bowiem odpowiednio: 84,7 %, 74 %, 69,6 % i 52,9 % (por. A. Suchoń, System dzierżawy gruntów rolnych w Polsce, [w:] Pomorski Thinkletter nr 3(18)/2024, s. 103). Zakładając jednak, że rynek dzierżaw w Polsce będzie rozwijał się podobnie jak w Europie Zachodniej, to udział gruntów dzierżawionych w Polsce będzie w dalszym ciągu rósł.\nZa umiejscowieniem proponowanych regulacji w nowym akcie o randze ustawy – a nie w K.c. (np. jako nowy dział w tytule XVII, księgi trzeciej), przemawiają następujące względy systemowe i praktyczne:\n1) rozwiązanie takie, a więc regulowanie spraw cywilnych poza K.c., funkcjonuje w polskim systemie prawnym już od dawna (rozdział 8 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145, ze zm.), ustawa z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 423), ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725));\n2) regulacja zagadnień szczegółowych dotyczących dzierżawy rolniczej poza przepisami K.c. jest normą w wielu krajach Europy Zachodniej, w których dzierżawa rolnicza odgrywa znaczącą rolę w gospodarowaniu zasobami ziemi rolnej (por. A. Lichorowicz, Dzierżawa gruntów rolnych w ustawodawstwie krajów zachodnioeuropejskich (Studium prawnoporównawcze), Warszawa–Kraków 1986, s. 27):\na) we Francji, kwestie dotyczące dzierżawy rolniczej (bail rural) są przede wszystkim uregulowane w Kodeksie Rolnym i Rybackim (Code rural et de la pêche maritime ), a nie w Kodeksie Cywilnym (Code civil),\nb) we Włoszech, włoski Kodeks cywilny (Codice Civile) reguluje dzierżawę rolniczą zaledwie w kilku kluczowych artykułach określających zasady dotyczące umowy dzierżawy; znacznie bardziej szczegółowe przepisy dotyczące dzierżawy rolniczej zawiera natomiast ustawa nr 203 o regulacji stosunków w zakresie własności gruntów rolnych z dnia 3 maja 1982 roku (Legge n. 203 del 3 maggio 1982, Disposizioni per la regolazione dei rapporti di proprietà fondiaria - L. 203/1982);\nc) problematyka dzierżawy rolnej ulega stosunkowo częstym zmianom (polityka krajowa, czy też Wspólna Polityka Rolna UE); tymczasem regulacje kodeksowe, jako zawierające kompleksowe i systematyczne regulacje dotyczące całych dziedzin prawa, cechują się większą stabilnością; uchwalanie zmian w ustawach rangi kodeksowej wiąże się bowiem z bardziej złożonym procesem legislacyjnym wymagającym długotrwałych prac i konsultacji, co wprawdzie sprzyja ich przemyślanej konstrukcji, ale z drugiej strony istotnie utrudnia dostosowywanie przewidzianych w nich rozwiązań do zmieniających się uwarunkowań; innymi słowy, proces legislacyjny dla ustaw zwykłych jest z reguły prostszy i szybszy.","registerId":20874195,"dictionaryValues":[],"nestedValues":[],"showInContent":true,"positionSelector":".article-area__article h2","insertMethod":"after"},{"header":"Istota rozwiązań planowanych w projekcie, w tym proponowane środki realizacji","value":"Opracowanie nowej ustawy, która w sposób kompleksowy będzie regulowała stosunek dzierżawy nieruchomości rolnych i gospodarstw rolnych. Nowa rola dzierżawy wykraczająca poza ramy K.c. wymaga też nowego podejścia do tej instytucji. \nW związku z coraz większą powszechnością jej stosowania staje się ona jednym z podstawowych elementów kształtowania struktury obszarowej gospodarstw rolnych. Dodatkowo wprowadzone zostaną instytucje dotyczące dzierżawy rolniczej, które lepiej będą odpowiadały potrzebom dzierżawców aniżeli dotychczasowe, odpowiednio stosowane przepisy o najmie.\nProjekt reguluje w szczególności: \n1) sposób zawierania umowy (w tym jej formę);\n2) zasady płatności czynszu;\n3) prawa i obowiązki stron umowy;\n4) kwestie następstwa prawnego;\n5) sposób rozwiązywania umowy.\nProponowane przepisy zostały tak skonstruowane, aby utrwalić (ustabilizować) stosunek dzierżawy, zapewnić jej ciągłość, a także zrównoważyć pozycję stron umowy dzierżawy.\nPrzedmiotem umowy mogą być gospodarstwa rolne lub nieruchomości rolne, z wyłączeniem nieruchomości rolnych i gospodarstw rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. W myśl ustawy, umowa dzierżawy rolniczej ma formę pisemną z datą pewną. Może ona zawierać protokół (stanowiący załącznik), który zawiera opis przedmiotu dzierżawy (obszar, stan w momencie przekazania).\nRozróżnione są dwa rodzaje umów dzierżawy: krótkoterminowa (do 5 lat) oraz długoterminowa (więcej niż 5 lat – 30 lat). Preferowane są umowy długoterminowe, np. przez umożliwienie stronom takiej umowy dokonania po 10 latach zmiany wysokości czynszu.\nProjektowana ustawa reguluje także terminy i zasady płatności czynszu oraz daje możliwość jego modyfikacji (przez np. zmianę z czynszu niepieniężnego na pieniężny, obniżenie czynszu na skutek nadzwyczajnych okoliczności czy na skutek obowiązkowych nakładów, które zakłócają korzystanie z dzierżawy).\nPonadto projektowana ustawa reguluje prawa i obowiązki stron, wzmacniając pozycję dzierżawcy, ale przy zabezpieczeniu praw wydzierżawiającego. Dzierżawca może domagać się od wydzierżawiającego dokonania nakładów, bez których dzierżawca nie może korzystać z przedmiotu dzierżawy. Dzierżawca może także dokonać za zgodą wydzierżawiającego albo sądu (gdy takiej zgody brak) nakładów koniecznych dla powiększenia zdolności produkcyjnych. Z kolei wydzierżawiający ma prawo wejścia na przedmiot dzierżawy w celu sprawdzenia wykonywania obowiązków przez dzierżawcę. Wydzierżawiający ma również prawo otrzymywać informacje o planach produkcyjnych dzierżawcy.\nPrzepisy projektowanej ustawy o dzierżawie rolniczej przewidują możliwość zmiany dzierżawcy w 3 ściśle określonych przypadkach, tj. gdy dzierżawca:\n1) osiągnął wiek emerytalny,\n2) przenosi swoje prawa i obwiązki na małżonka lub zstępnych oraz\n3) przenosi swoje gospodarstwo rolne na następcę w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.\nProjektowana ustawa reguluje ponadto kwestie rozwiązania umowy dzierżawy, rozliczenia nakładów oraz przewiduje pierwszeństwo dzierżawcy przy ponownym wydzierżawieniu 50% przedmiotu dzierżawy.","registerId":20874195,"dictionaryValues":[],"nestedValues":[],"showInContent":true,"positionSelector":".article-area__article h2","insertMethod":"after"},{"header":"Oddziaływanie na życie społeczne nowych regulacji prawnych","value":"","registerId":20874195,"dictionaryValues":[],"nestedValues":[],"showInContent":false,"positionSelector":".article-area__article h2","insertMethod":"after"},{"header":"Spodziewane skutki i następstwa projektowanych regulacji prawnych","value":"","registerId":20874195,"dictionaryValues":[],"nestedValues":[],"showInContent":false,"positionSelector":".article-area__article h2","insertMethod":"after"},{"header":"Sposoby mierzenia efektów nowych regulacji prawnych","value":"","registerId":20874195,"dictionaryValues":[],"nestedValues":[],"showInContent":false,"positionSelector":".article-area__article h2","insertMethod":"after"},{"header":"Organ odpowiedzialny za opracowanie projektu","registerId":20874195,"dictionaryValues":[{"id":"MRiRW","value":"MRiRW"}],"nestedValues":[],"showInContent":true,"positionSelector":".article-area__article h2","insertMethod":"after"},{"header":"Organ współpracujący przy opracowaniu projektu","registerId":20874195,"dictionaryValues":[],"nestedValues":[],"showInContent":false,"positionSelector":".article-area__article h2","insertMethod":"after"},{"header":"Osoba odpowiedzialna za opracowanie projektu","value":"Jacek Czerniak Sekretarz Stanu ","registerId":20874195,"dictionaryValues":[],"nestedValues":[],"showInContent":true,"positionSelector":".article-area__article h2","insertMethod":"after"},{"header":"Organ odpowiedzialny za przedłożenie projektu RM","registerId":20874195,"dictionaryValues":[{"id":"MRiRW","value":"MRiRW"}],"nestedValues":[],"showInContent":true,"positionSelector":".article-area__article h2","insertMethod":"after"},{"header":"Planowany termin przyjęcia projektu przez RM","value":"IV kwartał 2025 r. ","registerId":20874195,"dictionaryValues":[],"nestedValues":[],"showInContent":true,"positionSelector":".article-area__article h2","insertMethod":"after"},{"header":"Informacja o rezygnacji z prac nad projektem","value":"","registerId":20874195,"dictionaryValues":[],"nestedValues":[],"showInContent":true,"positionSelector":".article-area__article h2","insertMethod":"after"},{"header":"Status realizacji","registerId":20874195,"dictionaryValues":[],"nestedValues":[],"showInContent":true,"positionSelector":".article-area__article h2","insertMethod":"after"}]}}

UD279

Projekty ustaw

D – pozostałe projekty

Gospodarowanie na cudzym gruncie poprzez stosunek dzierżawy, w szczególności, gdy umowy dzierżawy zawierane są między rolnikami -jest co do zasady zjawiskiem pozytywnym. Jest to dowód na zachodzące w polskim rolnictwie przemiany – naturalne procesy koncentracji gruntów będące wynikiem zjawiska racjonalizacji gospodarowania w gospodarstwach o bardzo niewielkich areałach. Jednak występuje też zjawisko użytkowania gruntów rolnych bez ujawniania tytułu do tych gruntów, co wiąże się brakiem pewności i stabilizacji po stronie użytkownika takiego gruntu.
W tym kontekście, wręcz obowiązkiem ustawodawcy jest reagowanie, przez zapewnienie ram prawnych dla tej rozwijającej się formy gospodarowania ziemia rolną. Tym samym oczywiste jest, że konieczne jest podjęcie prac nad nowym modelem dzierżawy gruntów rolnych. W modelu tym, sytuacja dzierżawcy powinna być stabilniejsza i wzmocniona względem obecnej, ale przy zachowaniu praw wydzierżawiającego.
Co więcej, zawieranie umów dzierżawy odbywa się często na podstawie umów ustnych. W Polsce odsetek umów dzierżawy prywatnej zawartej w formie ustnej sięgać może nawet 75% (por. R. Marks-Bielska, Przyszłość dzierżawy rolniczej w opiniach rolników dzierżawiących grunty państwowe w województwie warmińsko-mazurskim, w: Szkice Europejskie. Unia Europejska wobec wyzwań współczesności, red. B. Gaziński, Instytut Nauk Politycznych, Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie, 2015, s. 189-203).Wynika to w dużej mierze z tego, że obecna archaiczna regulacja stosunków dzierżawnych przyjęta w przepisach nie odpowiada na współczesne problemy rolnictwa, a w szczególności nie zapewnia ani względnej trwałości ani ciągłości dzierżawy. Tymczasem efektywność dzierżawy jest porównywalna z gospodarowaniem na własnej ziemi, jeśli jest oparta na wieloletniej umowie, prawnie gwarantującej jej stabilne warunki. Rzetelne gospodarowanie na dzierżawionych gruntach stanowi przejaw poszanowania prawa i wszelkiej własności.
Do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa coraz częściej dochodzą sygnały o procederze sztucznego zaniżania powierzchni gospodarstw rolnych, na potrzeby przetargów organizowanych przez KOWR (zgodnie z pkt 5 załącznika nr 4 do zarządzenia Dyrektora Generalnego KOWR z 20 lipca 2020 r. nr 104/2020/Z w sprawie dzierżawy i najmu nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, za mniejszą powierzchnią rolnik otrzymuje dodatkowe punkty). Polega to mianowicie na tym, że stawający do przetargu, w dokumentacji przetargowej nie wykazuje tej części swojego gospodarstwa, którą użytkuje na podstawie umowy ustnej. W przypadku natomiast ustalenia przez KOWR, że ta dzierżawiona część była jednak przez tego rolnika zgłoszona do płatności bezpośrednich – rolnik wyjaśnia, że umowa ustna na chwile stawania do przetargu już nie obowiązuje. Po przetargu rzekomo niedzierżawiony grunt, z powrotem jest przez niego użytkowany, rzekomo na podstawie kolejnej ustnej umowy dzierżawy.
Ponadto w przypadku umów ustnych, istnieje ryzyko braku możliwości udowodnienia posiadania tytułu prawnego, a w konsekwencji ryzyko utraty wsparcia finansowego (płatności). Dodatkowo na rolnika mogą zostać nałożone sankcje wieloletnie za przedeklarowanie powierzchni zgłaszanej do płatności (brak możliwości udowodnienia posiadania tytułu prawnego powoduje, że powierzchnia zatwierdzona do wsparcia jest mniejsza niż powierzchnia deklarowana).
Możliwość zawierania umów w formie ustnej, powoduje ponadto deformację rynku gruntów rolnych, poprzez istnienie tzw. szarej strefy. Pisemna forma dzierżawy da możliwość jednoznacznego udowodnienia posiadanego tytułu prawnego, co ułatwi administracyjny proces kontroli, ponadto da rolnikowi większą stabilność w planowaniu produkcji, swobodę podejmowania decyzji produkcyjnych czy podejmowanie zobowiązań wieloletnich
Na brak wystarczających regulacji odnoszących się do dzierżawy rolniczej, już od kilkudziesięciu lat wskazuje się w doktrynie prawa rolnego (por. A. Lichorowicz, Potrzeba prawnego uregulowania dzierżawy rolnej w Polsce (na podstawie doświadczeń krajów Unii Europejskiej), Przegląd Prawa Rolnego Nr 2 (7) 2010, R. Marks, J. Jaworowski, Dzierżawa nieruchomości rolnych jako instrument modernizacji polskiego rolnictwa, „Biuletyn Naukowy UWM” 2001, nr 11, s. 33-40, A. Suchoń, Jeszcze o potrzebie prawnego uregulowania dzierżawy rolniczej w Polsce, Przegląd Prawa Rolnego Nr 2 (17) 2015, A. Suchoń, Z prawnej problematyki czasu trwania dzierżawy w prawie polskim oraz wybranych krajów Europy Zachodniej, Przegląd Prawa Rolnego Nr 2 (15) 2014, P. Czechowski, A. Niewiadomski, Renesans dzierżawy rolnej, Przegląd Prawa Rolnego Nr 1 (34) 2024.). Analiza wypowiedzi praktycznie wszystkich autorów, którzy zajmowali się tym tematem prowadzi do wniosku, że w sprawie konieczności kompleksowego uregulowania zagadnień związanych z dzierżawą gruntów rolnych panuje konsensus.
Obecnie bowiem szczególna regulacja dzierżaw rolnych w Polsce ma charakter okazjonalny i wycinkowy. W ustawie z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2024 r. poz. 1061 i 1237), zwanej dalej „K.c.”, znajdują się tylko trzy przepisy dotyczące dzierżaw rolnych (art. 704, 706 i 708 K.c.). Dotyczą one kwestii o charakterze drugorzędnym dla dzierżaw rolnych. Z kolei ustawa z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2024 r. poz. 589, 1089 i 1230) dotyczy tylko gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. W efekcie, w polskim prawodawstwie pominięta jest cała struktura wewnętrznej organizacji stosunku dzierżawy rolniczej na rynku prywatnym.
Obowiązujące przepisy dotyczące dzierżawy odwołują się do przepisów o najmie (art. 694 K.c.), które z definicji nie uwzględniają specyfiki działalności rolniczej i szczególnych ryzyk z nią związanych. W szczególności obecne przepisy w bardzo niewielkim stopniu chronią interesy dzierżawcy. Tak ukształtowane stosunki dzierżawne nacechowane niepewnością co do trwałości dzierżawy (obecnie, najwięcej, bo 61 % umów dzierżawy rolnicy zawierają na okres do 10 lat (2-5 lat 23 %, 6-10 lat 38 %), (por. Skala i warunki dzierżaw międzysąsiedzkich, IERiGŻ PIB, B. Karwat-Woźniak, B. Buks, Skala i warunki, s. 22) oraz faktycznego zakresu swobody w podejmowaniu decyzji produkcyjnych na dzierżawionym gruncie, zasad rozliczania nakładów w połączeniu z bardzo ograniczoną ochroną dzierżawcy w przypadku zmian podmiotowych stosunku dzierżawnego (zarówno inter vivos jak i mortis causa). Stanowi to hamulec dla rozwoju gospodarstw rolnych w oparciu o umowę dzierżawy i w efekcie nie mogą one stanowić efektywnej podstawy modernizacji struktury rolnej.
Obecnie istnieje zatem potrzeba wprowadzenia zaawansowanych przepisów prawnych, aby dzierżawa mogła być kompleksowym prawem, odpowiadającym na obecne potrzeby rolników.
Dzierżawa gruntów rolnych jest coraz ważniejszą formą gospodarowania nieruchomościami rolnymi, a jej rola rośnie w związku z brakiem w wielu przypadkach ekonomicznego uzasadnienia sprzedaży ziemi. Wskazują na to badania, z których wynika, że w gospodarstwach do 5 ha (tj. z reguły tych, które nie są nastawione na rozwój), udział gospodarstw oddających ziemię w dzierżawę, wzrósł z 17 % w 2011 r., do 38 % w 2020 r. Wśród gospodarstw większych, (tj. tych które są nastawione na rozwój), o pow. 5 ha, nastąpił wzrost udziału gospodarstw użytkujących ziemię własna i dzierżawioną: np. wśród gospodarstw o powierzchni 10-15 ha udział takich gruntów wzrósł z 22 % w 2011 r. do 46% w 2020 r., a wśród gospodarstw o pow. 15-20 ha udział użytkowania gruntów własnych i dzierżawionych wzrósł z 34% w 2011 r. do 62% w 2020 r. (por. Skala i warunki …, s. 17).
Pomimo tego, rola dzierżawy w kształtowaniu struktury agrarnej w Polsce jest i tak znacznie słabsza niż w pozostałych państwach członkowskich Unii Europejskiej. W 2009 r. udział gruntów oddanych w dzierżawę w ogólnej powierzchni nieruchomości tworzących gospodarstwa rolne we Francji, w Belgii, w Niemczech, czy Szwecji, wynosił bowiem odpowiednio: 84,7 %, 74 %, 69,6 % i 52,9 % (por. A. Suchoń, System dzierżawy gruntów rolnych w Polsce, [w:] Pomorski Thinkletter nr 3(18)/2024, s. 103). Zakładając jednak, że rynek dzierżaw w Polsce będzie rozwijał się podobnie jak w Europie Zachodniej, to udział gruntów dzierżawionych w Polsce będzie w dalszym ciągu rósł.
Za umiejscowieniem proponowanych regulacji w nowym akcie o randze ustawy – a nie w K.c. (np. jako nowy dział w tytule XVII, księgi trzeciej), przemawiają następujące względy systemowe i praktyczne:
1) rozwiązanie takie, a więc regulowanie spraw cywilnych poza K.c., funkcjonuje w polskim systemie prawnym już od dawna (rozdział 8 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145, ze zm.), ustawa z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 423), ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725));
2) regulacja zagadnień szczegółowych dotyczących dzierżawy rolniczej poza przepisami K.c. jest normą w wielu krajach Europy Zachodniej, w których dzierżawa rolnicza odgrywa znaczącą rolę w gospodarowaniu zasobami ziemi rolnej (por. A. Lichorowicz, Dzierżawa gruntów rolnych w ustawodawstwie krajów zachodnioeuropejskich (Studium prawnoporównawcze), Warszawa–Kraków 1986, s. 27):
a) we Francji, kwestie dotyczące dzierżawy rolniczej (bail rural) są przede wszystkim uregulowane w Kodeksie Rolnym i Rybackim (Code rural et de la pêche maritime ), a nie w Kodeksie Cywilnym (Code civil),
b) we Włoszech, włoski Kodeks cywilny (Codice Civile) reguluje dzierżawę rolniczą zaledwie w kilku kluczowych artykułach określających zasady dotyczące umowy dzierżawy; znacznie bardziej szczegółowe przepisy dotyczące dzierżawy rolniczej zawiera natomiast ustawa nr 203 o regulacji stosunków w zakresie własności gruntów rolnych z dnia 3 maja 1982 roku (Legge n. 203 del 3 maggio 1982, Disposizioni per la regolazione dei rapporti di proprietà fondiaria - L. 203/1982);
c) problematyka dzierżawy rolnej ulega stosunkowo częstym zmianom (polityka krajowa, czy też Wspólna Polityka Rolna UE); tymczasem regulacje kodeksowe, jako zawierające kompleksowe i systematyczne regulacje dotyczące całych dziedzin prawa, cechują się większą stabilnością; uchwalanie zmian w ustawach rangi kodeksowej wiąże się bowiem z bardziej złożonym procesem legislacyjnym wymagającym długotrwałych prac i konsultacji, co wprawdzie sprzyja ich przemyślanej konstrukcji, ale z drugiej strony istotnie utrudnia dostosowywanie przewidzianych w nich rozwiązań do zmieniających się uwarunkowań; innymi słowy, proces legislacyjny dla ustaw zwykłych jest z reguły prostszy i szybszy.

Opracowanie nowej ustawy, która w sposób kompleksowy będzie regulowała stosunek dzierżawy nieruchomości rolnych i gospodarstw rolnych. Nowa rola dzierżawy wykraczająca poza ramy K.c. wymaga też nowego podejścia do tej instytucji.
W związku z coraz większą powszechnością jej stosowania staje się ona jednym z podstawowych elementów kształtowania struktury obszarowej gospodarstw rolnych. Dodatkowo wprowadzone zostaną instytucje dotyczące dzierżawy rolniczej, które lepiej będą odpowiadały potrzebom dzierżawców aniżeli dotychczasowe, odpowiednio stosowane przepisy o najmie.
Projekt reguluje w szczególności:
1) sposób zawierania umowy (w tym jej formę);
2) zasady płatności czynszu;
3) prawa i obowiązki stron umowy;
4) kwestie następstwa prawnego;
5) sposób rozwiązywania umowy.
Proponowane przepisy zostały tak skonstruowane, aby utrwalić (ustabilizować) stosunek dzierżawy, zapewnić jej ciągłość, a także zrównoważyć pozycję stron umowy dzierżawy.
Przedmiotem umowy mogą być gospodarstwa rolne lub nieruchomości rolne, z wyłączeniem nieruchomości rolnych i gospodarstw rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. W myśl ustawy, umowa dzierżawy rolniczej ma formę pisemną z datą pewną. Może ona zawierać protokół (stanowiący załącznik), który zawiera opis przedmiotu dzierżawy (obszar, stan w momencie przekazania).
Rozróżnione są dwa rodzaje umów dzierżawy: krótkoterminowa (do 5 lat) oraz długoterminowa (więcej niż 5 lat – 30 lat). Preferowane są umowy długoterminowe, np. przez umożliwienie stronom takiej umowy dokonania po 10 latach zmiany wysokości czynszu.
Projektowana ustawa reguluje także terminy i zasady płatności czynszu oraz daje możliwość jego modyfikacji (przez np. zmianę z czynszu niepieniężnego na pieniężny, obniżenie czynszu na skutek nadzwyczajnych okoliczności czy na skutek obowiązkowych nakładów, które zakłócają korzystanie z dzierżawy).
Ponadto projektowana ustawa reguluje prawa i obowiązki stron, wzmacniając pozycję dzierżawcy, ale przy zabezpieczeniu praw wydzierżawiającego. Dzierżawca może domagać się od wydzierżawiającego dokonania nakładów, bez których dzierżawca nie może korzystać z przedmiotu dzierżawy. Dzierżawca może także dokonać za zgodą wydzierżawiającego albo sądu (gdy takiej zgody brak) nakładów koniecznych dla powiększenia zdolności produkcyjnych. Z kolei wydzierżawiający ma prawo wejścia na przedmiot dzierżawy w celu sprawdzenia wykonywania obowiązków przez dzierżawcę. Wydzierżawiający ma również prawo otrzymywać informacje o planach produkcyjnych dzierżawcy.
Przepisy projektowanej ustawy o dzierżawie rolniczej przewidują możliwość zmiany dzierżawcy w 3 ściśle określonych przypadkach, tj. gdy dzierżawca:
1) osiągnął wiek emerytalny,
2) przenosi swoje prawa i obwiązki na małżonka lub zstępnych oraz
3) przenosi swoje gospodarstwo rolne na następcę w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Projektowana ustawa reguluje ponadto kwestie rozwiązania umowy dzierżawy, rozliczenia nakładów oraz przewiduje pierwszeństwo dzierżawcy przy ponownym wydzierżawieniu 50% przedmiotu dzierżawy.

MRiRW

Jacek Czerniak Sekretarz Stanu

MRiRW

IV kwartał 2025 r.