• NIK potwierdził, że kwota wydatków SRW zastosowana w ustawie budżetowej na rok 2025 r. została policzona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (tom II s. 26 Analizy).
• Sformułowane w ocenie NIK nieprawidłowości co do stosowania SRW w 2025 r. nie odnoszą się do zgodności z przepisami prawa działań podjętych przez Ministra Finansów. Stanowią opinię co do tego czym wg NIK powinna być SRW, co stwierdza sam NIK (tom I s. 16 i tom II s. 35 Analizy).
• Zmiany w SRW zastosowane po raz pierwszy do projektu ustawy budżetowej na 2025 r. wynikają z przeglądu jej stosowania, który stanowił kamień milowy KPO pozytywnie oceniony przez Komisję Europejską.
• Opublikowana przez Komisję 3 czerwca br. ocena Polski potwierdza prawidłowość działania SRW w 2025 r. Według szacunków KE wzrost wydatków netto sektora instytucji rządowych i samorządowych w latach 2024-2025 był niższy niż wynikający z rekomendowanego w ramach procedury EDP z uwzględnieniem elastyczności wynikającej z krajowej klauzuli wyjścia w celu zwiększenia wydatków na obronność.

Sformułowana przez Najwyższą Izbę Kontroli (NIK) negatywna ocena stosowania stabilizującej reguły wydatkowej (SRW) w 2025 r. i zawyżenia zdaniem NIK kwoty wydatków SRW nie dotyczy zgodności z przepisami prawa działań podjętych przez Ministra Finansów. Jest to, jak wskazuje NIK (tom I s. 16 i tom II s. 35 Analizy wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 2025 r.), opinia, która opiera się na odmiennym podejściu dotyczącym roli stabilizującej reguły wydatkowej (SRW) i oczekiwaniach NIK, w stosunku do polskich ram fiskalnych. NIK nie kwestionuje jednak prawidłowości wyliczenia kwoty wydatków, a stwierdza (tom II s. 26 Analizy), że kwota wydatków SRW na 2025 r. została policzona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Ministerstwo Finansów nie podziela argumentów i oczekiwań NIK w zakresie zmian w SRW.
Opinia sformułowana w Analizie NIK dotyczy wprowadzonych w roku 2024 i latach wcześniejszych zmian w SRW. Zmiany te wynikają z obowiązujących Polskę regulacji UE, które zgodnie z dyrektywą SRW implementuje do krajowego systemu prawnego. Oprócz SRW istnieją w Polsce inne reguły fiskalne, w szczególności konstytucyjna reguła długu. W przeciwieństwie do oczekiwań NIK funkcja SRW nie polega na pełnieniu roli procedury ostrożnościowej właściwej dla systemu progów ostrożnościowych określonych w art. 86 ustawy o finansach publicznych (stosowanych ex post). Pominięcie w analizie NIK tych faktów, prowadzi do niewłaściwej oceny i wniosków zarówno w zakresie konstrukcji reguły, jak i jej ostatnich zmian.

Funkcjonowanie SRW poddano przeglądowi stanowiącemu realizację kamienia milowego A4G w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO). Przegląd SRW, przeprowadzony we współpracy z Międzynarodowym Funduszem Walutowym (The Role of a Stabilizing Expenditure Rule in Fostering Macro-Fiscal Stability: Simulation-Based Evidence from Poland), potwierdził zasadność jej dostosowania do zreformowanych ram fiskalnych UE. Rekomendacje zaprezentowane w opublikowanym raporcie z przeglądu (Raport z przeglądu funkcjonowania stabilizującej reguły wydatkowej w latach 2019-2023) były podstawą do przeprowadzenia zmian legislacyjnych w 2024 r. w ramach ustawy z dnia 28 czerwca 2024 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1089), w której została m.in. ustalona kwota startowa SRW. Zarówno sam proces przeglądu SRW, jak i jego realizacja, były przedmiotem analiz i oceny ze strony Komisji Europejskiej (KE). Wniosek o płatność został zatwierdzony przez KE w kwietniu br., bez dodatkowych zastrzeżeń, co potwierdza realizację kamienia milowego zgodnie z wymaganiami. 

W poprzednich kontrolach w latach funkcjonowania klauzuli inwestycyjnej lub klauzuli obronnej, NIK nie kwestionował sposobu obliczania i wysokości kwoty wydatków SRW w tym zakresie. NIK znajduje natomiast w tym zakresie nieprawidłowości po przeglądzie SRW, w efekcie którego wprowadzono zmiany systemowe, służące ograniczeniu możliwości obchodzenia SRW. Zmiany te obejmowały w szczególności rozszerzenie zakresu podmiotowego i przedmiotowego - do SRW włączono wszystkie jednostki sektora finansów publicznych, których plany finansowe są załącznikami do ustawy budżetowej oraz skarbowe papiery wartościowe, przekazywane nieodpłatnie jednostkom sektora. Dodatkowo wprowadzono automatyczne powiązanie mechanizmu korygującego SRW z rekomendacjami w ramach procedury nadmiernego deficytu (EDP).

Proponowane przez NIK podejście do obliczenia kwoty wydatków na 2025 r. byłoby niespójne z unijnymi ramami zarządzania gospodarczego, zreformowanymi w 2024 r. Zasady te traktują rok 2024 jako referencyjny, ich celem jest wygładzenie ścieżki konsolidacji przy jednoczesnym promowaniu zrównoważonego wzrostu gospodarczego i koncentracji na średniookresowej stabilności finansów publicznych, a także szczególne traktowanie wydatków obronnych.

Startowa kwota wydatków SRW na rok 2025 została obliczona i zastosowana prawidłowo, w oparciu o zapisane w ustawie budżetowej na rok 2024 limity wydatkowe SRW. SRW funkcjonuje bowiem na etapie planowania (operuje wartościami ex ante) i od początku jej funkcjonowania kwoty startowe były wyliczane w oparciu o plany wydatkowe z etapu ostatniej ustawy budżetowej.

W ocenie MF niezasadne są postulowane przez NIK korekty kwoty wydatków SRW obejmujące:

1. zaliczki netto na zakup sprzętu wojskowego w 2023 r. w kwocie 51,7 mld zł

Wniosek ten został oparty na błędnych założeniach NIK w zakresie klauzuli obronnej SRW. NIK zakłada, że klauzula obronna wyłącza zaliczki na zakup sprzętu wojskowego z SRW. Tymczasem klauzula obronna dostosowuje limit wydatków w SRW, który ma charakter kasowy, do planowanych wydatków obronnych w ujęciu memoriałowym (ujęcie spójne z rekomendacjami EDP i sposobem liczenia krajowej klauzuli wyjścia), poprzez uwzględnienie różnic między wydatkami w ujęciu kasowym a memoriałowym. Wszystkie kasowe wydatki obronne, ponoszone przez budżet państwa, jak i Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych, są uwzględniane w SRW.

2. wartość skarbowych papierów wartościowych (SPW) w kwocie 23,6 mld zł

Włączenie SPW do SRW stanowiło realizację wniosków z tzw. Białej Księgi wcześniejszych postulatów NIK, przedstawionych w poprzednich kontrolach, m.in. z 2022 r., oraz wniosków z przeglądu SRW zrealizowanego w ramach KPO. Uwzględniona w SRW kwota skarbowych papierów wartościowych odpowiada limitowi zapisanemu w ustawie budżetowej na rok 2024. Jest jednocześnie spójna ze stosowanym w SRW podejściem opierania kwot startowych SRW na wydatkach planowanych (limitowych).

3. dochody z opłaty mocowej w kwocie 8 mld zł

Wyeliminowanie efektu tego działania jest bezprzedmiotowe, gdyż w 2024 r. kwota startowa została określona na podstawie wydatków limitowych z ustawy budżetowej. Podejście do działań dyskrecjonalnych było więc analogiczne jak w roku 2015, w którym po raz pierwszy zastosowano SRW w procesie budżetowym.

4. skutek rozszerzenia systemu SENT w kwocie 1,2 mld zł

Zastosowane podejście było zgodne z obowiązującymi przepisami ustawy o finansach publicznych (ufp). W momencie opracowywania projektu ustawy budżetowej na rok 2025 istniała podstawa prawna - wpis do wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów, który stanowił wystarczający warunek do ujęcia planowanego przez rząd działania w SRW. Zgodnie z ufp w przypadku opóźnienia wejścia w życie działania dyskrecjonalnego jego wartość może być aktualizowana w kolejnym roku. Podejście to jest jednocześnie bardziej restrykcyjne niż podejście stosowane przez KE w regułach UE, gdzie do uwzględnienia skutku danego działania w regułach wystarczy wiarygodna zapowiedź rządu.

Podsumowując, zmiany wprowadzone w regule w 2024 r. zapewniają automatyczną implementację w SRW rekomendacji EDP w procesie budżetowym i w efekcie spójność działania SRW z wymogami reguł UE. Potwierdza to opublikowana przez KE 3 czerwca br. ocena polskiej polityki fiskalnej. Według szacunków KE wzrost wydatków netto sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2025 r. mieścił się w ramach elastyczności wynikającej z krajowej klauzuli wyjścia, której celem jest umożliwienie realizacji podwyższonych wydatków obronnych (takie klauzule stosowane są również przez inne kraje UE). Ocena ta obejmowała również rok 2024, na podstawie którego ustalono kwotę startową SRW na rok 2025, której poprawność NIK również kwestionuje w Analizie. KE oceniła, że w latach 2024-2025 Polska podjęła skuteczne działania w celu redukcji nadmiernego deficytu. W efekcie procedura EDP jest zawieszona.