Rada Legislacyjna

Rada Legislacyjna                                                                                                  2026-08-28

            przy

Prezesie Rady Ministrów

      RL.460.10.2026

(Minister Finansów i Gospodarki)

 

Opinia o rządowym projekcie ustawy o krajowych ramach budowania odporności rynku wewnętrznego oraz reagowania na kryzys na rynku wewnętrznym

 

 

I. Uwagi ogólne

 

1. [Przedmiot niniejszej opinii] Przedmiotem niniejszej opinii jest rządowy projekt ustawy o krajowych ramach budowania odporności rynku wewnętrznego oraz reagowania na kryzys na rynku wewnętrznym (dalej: „Projekt”), w jego wersji z dnia 5 sierpnia 2026 r., podany do publicznej wiadomości – tj. opublikowany w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Rządowego Centrum Legislacji – w dniu 10 sierpnia 2026 r.^[1] Projekt został przygotowany przez Ministra Finansów i Gospodarki, zaś dotycząca Projektu niniejsza opinia została opracowana i przyjęta przez Radę Legislacyjną z jej własnej inicjatywy, w ramach wykonywania przez nią jej ustawowych zadań.^[2]

2. [Ogólna charakterystyka treści Projektu] Projekt ma służyć zapewnieniu stosowania w Polsce przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/2747 z dnia 9 października 2024 r. w sprawie ustanowienia ram środków dotyczących sytuacji nadzwyczajnej na rynku wewnętrznym i odporności rynku wewnętrznego oraz w sprawie zmiany rozporządzenia Rady (WE) nr 2679/98 (akt o sytuacji nadzwyczajnej na rynku wewnętrznym i odporności rynku wewnętrznego)[3] (dalej: „rozporządzenie UE 2024/2747”). Mając pełnić tego rodzaju funkcję wykonawczą względem prawa UE, Projekt przewiduje określenie właściwości organów administracji i podmiotów realizujących zadania publiczne w zakresie realizacji środków, o których mowa w rozporządzeniu UE 2024/2747, dotyczących wzmacniania odporności rynku wewnętrznego i reagowania na kryzys na rynku wewnętrznym, a także przewiduje określenie sposobu realizacji tych środków (art. 1 Projektu).

3. [Ogólna ocena Projektu] Rada Legislacyjna pozytywnie opiniuje Projekt i opowiada się za prowadzeniem nad nim dalszych prac w ramach rządowego procesu legislacyjnego. Prowadzenie prac nad Projektem i jego szybkie uchwalenie jako ustawy jest obowiązkiem Rzeczypospolitej Polskiej wynikającym z prawa UE, a tym samym jest to również formalny obowiązek właściwych władz polskich związany z członkostwem Polski w UE.[4] Niezależnie od tego formalnego obowiązku, prowadzenie prac nad Projektem i jego uchwalenie jako ustawy mieści się w zakresie konstytucyjnych powinności polskich organów władzy publicznej związanych z zapewnianiem obywatelom bezpieczeństwa,[5] gwarantowaniem obywatelom ich praw ekonomicznych i socjalnych[6] oraz zapewnianiem bezpieczeństwa wewnętrznego państwa.[7] Rozporządzenie UE 2024/2747 – którego wykonaniu w Polsce Projekt ma służyć – realizuje w swoim założeniu cele ogólnounijne, związane z należytym funkcjonowaniem całego rynku wewnętrznego UE, ale bez wątpienia jego skuteczne wykonywanie w Polsce będzie się bezpośrednio przyczyniało również do bezpieczeństwa naszego kraju i jego obywateli.

Rozporządzenie UE 2024/2747 ustanawia ramy prawne zharmonizowanych środków służących skutecznemu przewidywaniu skutków kryzysów na rynku wewnętrznym oraz przygotowaniu się i reagowaniu na skutki tych kryzysów.[8] Ramy te zostały przyjęte na bazie praktycznych doświadczeń związanych z przeszłymi kryzysami, których doświadczała Unia Europejska, takimi jak zwłaszcza pandemia COVID-19, kiedy to państwa członkowskie wprowadzały bardzo rozbieżne środki krajowe dotyczące dostaw towarów i usług, które miały kluczowe znaczenie lub były niezbędne do reagowania na ten kryzys, i kiedy to doszło do istotnego zakłócenia w funkcjonowaniu rynku wewnętrznego oraz do zerwania łańcuchów dostaw i niedostępności na rynku wewnętrznym wielu kluczowych towarów lub usług.[9] Czerpiąc z tych doświadczeń, ramy prawne ustanowione w rozporządzeniu UE 2024/2747 mają na celu: (a) zagwarantowanie i ułatwienie swobodnego przepływu towarów, usług i osób, w tym pracowników; (b) zapewnienie dostępności na rynku wewnętrznym towarów i usług o znaczeniu krytycznym oraz towarów i usług istotnych w kontekście kryzysu, w przypadku gdy państwa członkowskie przyjęły lub prawdopodobnie przyjmą rozbieżne środki krajowe; oraz (c) zapobieganie powstawaniu przeszkód w prawidłowym funkcjonowaniu rynku wewnętrznego.[10] Dla realizacji tak zakreślonych celów rozporządzenie UE 2024/2747 przewiduje w szczególności trojakiego rodzaju środki, które mają być stosowane w trzech etapach, zależnie od rozwoju sytuacji na rynku wewnętrznym. Po pierwsze, mają to być środki awaryjne dotyczące przewidywania, planowania i odporności, podejmowane zasadniczo zanim jeszcze dojdzie do zagrożenia kryzysem lub do samego kryzysu.[11] Po drugie, mają to być środki podejmowane w trakcie obowiązywania trybu podwyższonej czujności dotyczącej rynku wewnętrznego, służące przeciwdziałaniu skutkom zagrożenia kryzysem, który może przekształcić się w sytuację nadzwyczajną na rynku wewnętrznym.[12] Po trzecie wreszcie, mają to być środki podejmowane w trakcie obowiązywania trybu sytuacji nadzwyczajnej na rynku wewnętrznym, służące przeciwdziałaniu skutkom już zaistniałego kryzysu na rynek wewnętrzny, w tym środki ułatwiające swobodny przepływ towarów, usług i osób, w tym pracowników, w trakcie obowiązywania tego trybu.[13]

W ramach środków awaryjnych kluczowy jest ten polegający na przyjęciu przez Komisję Europejską aktu wykonawczego ustanawiającego szczegółowe przepisy dotyczące ram awaryjnych, przy czym ustanowienie tego aktu powinno następować w bliskiej współpracy z państwami członkowskimi UE.[14] Innymi środkami awaryjnymi są: dobrowolne protokoły kryzysowe,[15] szkolenia i symulacje,[16] testy warunków skrajnych[17] oraz ostrzeżenia ad hoc w ramach wczesnego ostrzegania.[18] Środki te – w zależności od ich rodzaju – mają być podejmowane bądź przez Komisję Europejską we współpracy z państwami członkowskimi bądź też przez same państwa członkowskie.

W ramach środków podejmowanych w trybie podwyższonej czujności dotyczącej rynku wewnętrznego – które to środki muszą być realizowane po uprzednim uruchomieniu tego trybu przez Radę UE[19] – kluczowymi środkami są środki monitorujące podejmowane przez właściwe organy państw członkowskich. Środki te mają na celu monitorowanie łańcuchów dostaw towarów i usług o krytycznym znaczeniu oraz monitorowanie swobodnego przepływu osób, w tym pracowników, zaangażowanych w produkcję i dostawy tychże krytycznych towarów i usług.[20]

Z kolei wśród środków podejmowanych w trybie sytuacji nadzwyczajnej na rynku wewnętrznym – po tym, gdy tryb ten zostanie uruchomiony przez Radę UE[21] – należałoby wymienić w szczególności: środki na rzecz ułatwienia swobodnego przepływu, podejmowane przez państwa członkowskie lub Komisję Europejską;[22] środki zapewniające przejrzystość podejmowanych działań oraz wsparcie administracyjne, podejmowane przez państwa członkowskie i Komisję Europejską;[23] wnioski o udzielenie informacji kierowane przez Komisję Europejską do podmiotów gospodarczych;[24] uruchomienie przez Komisję Europejską procedur nadzwyczajnych przewidzianych w odpowiednim ustawodawstwie Unii dotyczącym produktów,[25] co z kolei rodzi dla państw członkowskich obowiązek stosowania następnie tych procedur zgodnie ze stosownymi aktami prawa wtórnego UE; występowanie przez Komisję Europejską do podmiotów gospodarczych z wnioskami o przyjęcie i priorytetowe traktowanie produkcji lub dostaw towarów istotnych w kontekście kryzysu, po uprzedniej konsultacji z państwami członkowskimi, w których te podmioty gospodarcze mają siedzibę;[26] czy też zalecenie przez Komisję Europejską państwom członkowskim ukierunkowanej dystrybucji określonych towarów lub usług[27] lub zalecenie im wdrożenia szczególnych środków zapewniających jak najszybszą reorganizację łańcuchów dostaw i linii produkcyjnych oraz wykorzystanie istniejących zapasów, tak aby jak najszybciej zwiększyć dostępność i dostawy takich towarów i usług.[28]

Jak z powyższego wynika, cały szereg środków przewidzianych w rozporządzeniu UE 2024/2747 musi być podejmowany przez same państwa członkowskie, ewentualnie państwa te muszą w określony sposób współdziałać z Komisją Europejską przy podejmowaniu odnośnych środków przez tę instytucję unijną. To zaś powoduje, że jakkolwiek określone podstawy prawne, cele, warunki czy też kryteria podejmowania przez państwa członkowskie stosownych środków lub współdziałania z Komisją Europejską przy ich podejmowaniu są określone bezpośrednio w samym rozporządzeniu UE 2024/2747 lub w innych aktach prawa UE (zwłaszcza zaś w aktach dotyczących określonych produktów), to jednak konieczne jest oprócz tego ustanowienie stosownych przepisów krajowych również na szczeblu poszczególnych państw członkowskich UE, gdzie należy unormować zwłaszcza właściwość rzeczową poszczególnych organów i podmiotów krajowych w sprawach objętych rozporządzeniem UE 2024/2747, a także należy uregulować związane z tym aspekty proceduralne lub instytucjonalne.

Prace legislacyjne w Polsce nad Projektem są już nieco spóźnione i obecnie istnieje pilna potrzeba ich efektywnego prowadzenia, jako że rozporządzenie UE 2024/2747 obowiązuje w całej UE od 29 maja 2026 r.[29] i do tego też dnia państwa członkowskie UE miały obowiązek przyjęcia stosownych przepisów krajowych służących wykonywaniu tego unijnego aktu prawnego oraz powinny były opracować niezbędne interoperacyjne narzędzia i infrastrukturę informatyczną, aby osiągnąć cele tego rozporządzenia.[30]

Zdaniem Rady Legislacyjnej, przepisy Projektu generalnie w udany sposób zapewniają stosowanie na terytorium RP przepisów rozporządzenia UE 2024/2747. W szczególności, przepisy Projektu całkowicie zasadnie czynią ministra właściwego do spraw gospodarki tym organem, który ma ponosić główną odpowiedzialność za stosowanie w Polsce rozporządzenia UE 2024/2747 i który ma też wykonywać dużą część zadań przewidzianych w rozporządzeniu UE 2024/2747 dla organów krajowych.[31] Przy czym, w świetle Projektu, inne organy administracji publicznej oraz podmioty realizujące zadania publiczne są obowiązane do współpracy z ministrem właściwym do spraw gospodarki, w tym do udzielania mu niezbędnych wyjaśnień oraz informacji w zakresie realizacji zadań wynikających z rozporządzenia UE 2024/2747.[32] Ta centralna rola ministra właściwego do spraw gospodarki ma niewątpliwie swoje merytoryczne uzasadnienie w fakcie, że zagadnienia unormowane w rozporządzaniu UE 2024/2747 oraz w Projekcie dotyczą w głównej mierze działalności gospodarczej, w tym transgranicznej działalności gospodarczej, współpracy z przedsiębiorcami i ich organizacjami, polityki zakupowej państwa oraz oceny zgodności produktów, zaś w Polsce na szczeblu rządowym sprawy te mieszczą się w zakresie ustawowej właściwości właśnie ministra właściwego do spraw gospodarki.[33]

Pozytywnym aspektem Projektu jest też jego stosunkowo szeroki zakres przedmiotowy oraz uwzględnienie w nim znakomitej większości tych przypadków, które – w świetle przepisów rozporządzenia UE 2024/2747 – wymagają określonego działania i stosownej regulacji na szczeblu krajowym, a także zamieszczenie w nim przepisów nowelizujących kilka innych ustaw, dotyczących generalnie produktów oraz oceny ich zgodności ze stosownymi wymaganiami.[34]

Równocześnie jednak Rada Legislacyjna dostrzega cały szereg mankamentów i niedoskonałości Projektu, zarówno w jego warstwie techniczno-legislacyjnej, jak też merytorycznej. Pod względem techniczno-legislacyjnym Projekt w wielu miejscach odbiega od wzorców prawidłowej legislacji skodyfikowanych w Polsce w Zasadach techniki prawodawczej.[35] Przejawia się to zwłaszcza w dość niestarannej językowej redakcji poszczególnych przepisów, w formułowaniu ich w sposób niejasny lub niejednoznaczny, w tym niezgodnie z regułami składni gramatycznej. W warstwie merytorycznej w niektórych przepisach Projektu występują niepożądane sprzeczności lub niespójności treściowe lub konstrukcyjne oraz częściowe niezgodności z przepisami prawa UE, a ponadto, zdaniem Rady Legislacyjnej, istnieją też zagadnienia, których Projekt w ogóle nie normuje, choć w świetle przepisów rozporządzenia UE 2024/2747 ich regulacja byłaby zasadna.

W poniższych uwagach Rada Legislacyjna dokonuje szczegółowego omówienia zasygnalizowanych mankamentów Projektu oraz proponuje w tym względzie określone środki zaradcze.

 

 

II. Szczegółowe uwagi do poszczególnych przepisów i rozwiązań Projektu

 

1. [Nieprawidłowa treść odnośnika nr 1 do tytułu Projektu] Treść odnośnika nr 1 do tytułu Projektu – zamieszczonego po określeniu w tytule przedmiotu Projektu – jest niezgodna z § 19a Zasad techniki prawodawczej. W swojej obecnej treści odnośnik nr 1 do tytułu Projektu informuje o tym, że Projekt służy stosowaniu dwóch rozporządzeń unijnych, to znaczy rozporządzenia UE 2024/2747 oraz rozporządzenia UE 2024/2748 (wydanego w tym samym dniu co pierwsze z wymienionych rozporządzeń i dotyczącego tej samej problematyki),[36] a ponadto odnośnik nr 1 informuje, że Projekt wdraża dyrektywę UE 2024/2749.[37] O ile zamieszczenie w odnośniku nr 1 do tytułu Projektu informacji o fakcie wdrażania przez Projekt wspomnianej dyrektywy UE jest w pełni zasadne i zgodne z Zasadami techniki prawodawczej,[38] o tyle takiej samej konkluzji nie można wypowiedzieć odnośnie do zamieszczonej w tym odnośniku informacji o tym, że Projekt (w przyszłości ustawa) służy stosowaniu dwóch rozporządzeń UE. Obecnie obowiązujące w Polsce Zasady techniki prawodawczej nie przewidują zamieszczania takiej informacji w odnośniku do tytułu ustawy, zaś wykładnia historyczna stosownego przepisu Zasad techniki prawodawczej jednoznacznie przekonuje, że polski prawodawca w pełni świadomie i rozmyślnie zrezygnował ze stosowania takiego redakcyjnego zabiegu, co powinno być obecnie respektowane przez autorów rządowych projektów ustaw.

W tym względzie trzeba przypomnieć, że § 19a ust. 2 Zasad techniki prawodawczej w poprzednim brzmieniu – to znaczy w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 marca 2016 r. do dnia 28 lutego 2026 r. – rzeczywiście stanowił, że „W przypadku ustawy, której uchwalenie jest związane z wydaniem lub obowiązywaniem aktu normatywnego ustanowionego przez instytucję Unii Europejskiej, dającego się bezpośrednio stosować, po określeniu przedmiotu ustawy zamieszcza się odnośnik do tytułu ustawy informujący o akcie normatywnym, z którym ustawa jest związana, co wyraża się w szczególności zwrotem „niniejsza ustawa służy stosowaniu … (tytuł aktu)”.”.[39] W tym sensie treść odnośnika nr 1 do tytułu Projektu jest w pełni zgodna z powyższym przepisem Zasad techniki prawodawczej. Jednakże powołany § 19a ust. 2 Zasad techniki prawodawczej został uchylony z dniem 1 marca 2026 r., kiedy to weszło w życie rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 stycznia 2026 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”.[40] W toku prac prawodawczych nad tym ostatnim rozporządzeniem kwestia postulowanego skreślenia § 19a ust. 2 Zasad techniki prawodawczej – dotyczącego zamieszczania odnośnika do tytułu ustawy informującego o tym, że dana ustawa służy stosowaniu aktu normatywnego ustanowionego przez instytucję Unii Europejskiej dającego się bezpośrednio stosować – była wyraźnie podnoszona. W tym względzie w uzasadnieniu do projektu rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów zmieniającego rozporządzenie w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” zostało wyraźnie stwierdzone co następuje: „W projekcie proponuje się także uchylić przepis ust. 2 w § 19a ZTP [podkreślenie w oryginale – RL], wskazujący na obowiązek zamieszczania odnośnika do tytułu ustawy informującego o rozporządzeniu UE, z którym ustawa jest związana – w przypadku ustawy, której uchwalenie jest związane z wydaniem lub obowiązywaniem bezpośrednio obowiązującego aktu normatywnego ustanowionego przez instytucję Unii Europejskiej. Obecnie, pomimo obowiązywania wskazanej regulacji § 19a ust. 2 ZTP, w systemie prawnym niejednolicie podaje się w odnośniku do tytułu ustawy, której uchwalenie jest związane z wydaniem lub obowiązywaniem rozporządzenia UE, informację o tym, że dana ustawa służy stosowaniu tego rozporządzenia, albo w ogóle nie wprowadza się takiego odnośnika. Należy jednocześnie podkreślić, że identyfikacja rozporządzenia UE mającego zastosowanie w obszarze objętym zakresem regulacji danej ustawy następuje, co do zasady, w treści przepisów tej ustawy w postaci odesłań do wykonywanych lub stosowanych przepisów rozporządzenia UE. A zatem walor informacyjny omawianego odnośnika wskazującego związek danej ustawy z rozporządzeniem UE będzie wywodzony przede wszystkim z przepisów merytorycznych tej ustawy, a także z uzasadnienia jej projektu oraz dołączanej tabeli zgodności. Podkreślenia wymaga również to, że podawana w odnośniku do ustawy informacja o tym, że dana ustawa służy stosowaniu rozporządzenia UE, nie jest wymagana przez organy lub instytucje UE i nie służy potrzebom systemu notyfikacyjnego.”.[41]

Biorąc zatem pod uwagę dokonane kilka miesięcy temu skreślenie § 19a ust. 2 Zasad techniki prawodawczej, a także uwzględniając powołane wyżej in extenso uzasadnienie tego kroku legislacyjnego, Rada Legislacyjna postuluje treściowe zmodyfikowanie treści odnośnika nr 1 do tytułu Projektu. Modyfikacja ta powinna polegać na skreśleniu w tymże odnośniku informacji mówiącej o tym, że niniejsza ustawa (obecnie Projekt) służy stosowaniu dwóch wskazanych tam rozporządzeń UE, przy jednoczesnym pozostawieniu tam informacji, iż niniejsza ustawa wdraża dyrektywę UE 2024/2749.

2. [Nieprawidłowa redakcja i niejasna struktura przepisu art. 1 Projektu] Treść art. 1 Projektu budzi poważne zastrzeżenia zarówno pod względem techniczno‑legislacyjnym, jak i językowym. Przepis ten, jako przepis otwierający przyszłą ustawę i określający jej zakres przedmiotowy, powinien być sformułowany w sposób szczególnie jasny, jednoznaczny i przejrzysty, zgodnie z ogólną zasadą poprawnej legislacji oraz ze szczegółowymi regułami redakcyjnymi wynikającymi z Zasad techniki prawodawczej. Wymaga to zastosowania konstrukcji językowej pozwalającej odbiorcy ustalić zakres regulacji bez konieczności domyślania się intencji prawodawcy. Tymczasem obecna redakcja art. 1 Projektu tego wymogu nie spełnia, gdyż jest niejasna treściowo oraz niepoprawna składniowo.

W pierwszej kolejności należy wskazać na wadliwą konstrukcję składniową segmentu o treści: „dotyczących wzmacniania odporności rynku wewnętrznego i reagowania na kryzys na rynku wewnętrznego” (pisownia w oryginale – przyp. RL). Segment ten miał w swoim założeniu pełnić funkcję doprecyzowania rodzaju środków, o których mowa w rozporządzeniu UE 2024/2747, jednakże został on wprowadzony w sposób nieprawidłowy językowo. Przede wszystkim samo wyrażenie „reagowania na kryzys na rynku wewnętrznego” jest błędne gramatycznie (nieprawidłowa deklinacja) i poprawnie powinno ono brzmieć: „reagowania na kryzys na rynku wewnętrznym”. Błąd ten nie ma charakteru jedynie stylistycznego, lecz jest błędem składniowym, który w przepisie otwierającym ustawę jest szczególnie rażący. Co jednak znacznie ważniejsze, cały ten zacytowany wyżej segment doprecyzowujący został umieszczony w strukturze zdania w sposób, który nie pozwala jednoznacznie ustalić jego funkcji normatywnej: nie jest on bowiem w sposób jasny i jednoznaczny powiązany składniowo z poprzedzającym go członem zdania. Mianowicie, nie jest jasne, czy segment ten doprecyzowuje „środki”, czy też odnosi się do charakteru zadań organów administracji i podmiotów realizujących zadania publiczne. W efekcie zamiast doprecyzowania powstaje niejasność.

Ponadto – co bardzo istotne – omawiany tutaj segment zdania mający w założeniu opisywać (charakteryzować) środki podejmowane na podstawie rozporządzenia UE 2024/2747 („dotyczących wzmacniania odporności rynku wewnętrznego i reagowania na kryzys na rynku wewnętrznym”) jest nadmiernie ogólnikowy i właściwie powtarza jedynie to co już i tak wynika treściowo z tytułu rozporządzenia UE 2024/2747 („akt o sytuacji nadzwyczajnej na rynku wewnętrznym i odporności rynku wewnętrznego”). W tym przypadku o wiele większą treściową wartością dodaną byłoby odwołanie się de lege ferenda do charakterystyki omawianych tutaj środków wynikającej z ich formalnej systematyki zastosowanej w rozporządzeniu UE 2024/2747 (tzn. środki awaryjne, środki podejmowane w trybie podwyższonej czujności dotyczącej rynku wewnętrznego oraz środki podejmowane w trybie sytuacji nadzwyczajnej na rynku wewnętrznym).

Kolejnym poważnym mankamentem redakcji art. 1 Projektu jest brak zachowania równoległości składniowej w zawartym tam wyliczeniu materii, które Projekt ma regulować. Mianowicie, końcowy segment o treści: „oraz sposób realizacji tych środków” został dołączony do poprzedzającej części przepisu w sposób niepoprawny, ponieważ nie wiadomo, do jakiego elementu wyliczenia się odnosi: brak jest więc tutaj jednoznacznego referenta. Nie jest jasne, czy chodzi tutaj o sposób realizacji środków, o których mowa w rozporządzeniu UE 2024/2747, czy też o sposób realizacji zadań organów administracji i podmiotów realizujących zadania publiczne. W przepisie o tak fundamentalnym znaczeniu referent każdego określenia musi być jednoznaczny. Tymczasem obecna konstrukcja składniowa tej pożądanej jednoznaczności nie zapewnia, gdyż konstrukcja ta nie pozwala na ustalenie, czego konkretnie dotyczy ostatni człon zdania.

W praktyce redakcyjnej Zasad techniki prawodawczej ostatni element wyliczenia, jeżeli ma być odrębny od pozostałych, jest wyraźnie wyodrębniany poprzez zastosowanie przecinka oraz zwrotu „a także”.[42] Zastosowanie takiej konstrukcji językowej pozwala na zachowanie przejrzystości struktury przepisu oraz na jednoznaczne wskazanie, że ostatni człon wyliczenia ma charakter samodzielny. W art. 1 Projektu takiego wyodrębnienia nie zastosowano, co prowadzi do niejasności normatywnej i zaburza strukturę przepisu.

W rezultacie art. 1 Projektu jest przepisem nieczytelnym, nadmiernie zawiłym i niepoprawnie skonstruowanym. Zamiast jasno określać zakres przedmiotowy ustawy, przepis ten wymaga od odbiorcy rekonstrukcji intencji prawodawcy, co jest niedopuszczalne w przypadku przepisu otwierającego ustawę. De lege ferenda przepis ten powinien zostać sformułowany w sposób znacznie prostszy, bardziej przejrzysty i zgodny z zasadami poprawnej legislacji, tak aby użytkownicy przyszłej ustawy mogli bez trudu ustalić jej zakres regulacyjny. Obecna redakcja art. 1 Projektu nie spełnia tego wymogu i wymaga gruntownej przebudowy, a nie jedynie kosmetycznych korekt.

 Biorąc pod uwagę wskazane niedoskonałości obecnej redakcji art. 1 Projektu, Rada Legislacyjna proponuje nadanie temu przepisowi następującego brzmienia: „Ustawa określa właściwość organów administracji publicznej oraz podmiotów realizujących zadania publiczne w zakresie wykonywania środków przewidzianych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/2747 z dnia 9 października 2024 r. w sprawie ustanowienia ram środków dotyczących sytuacji nadzwyczajnej na rynku wewnętrznym i odporności rynku wewnętrznego oraz w sprawie zmiany rozporządzenia Rady (WE) nr 2679/98 (akt o sytuacji nadzwyczajnej na rynku wewnętrznym i odporności rynku wewnętrznego) (Dz. Urz. UE L 2024/2747 z 08.11.2024), zwanym dalej „rozporządzeniem 2024/2747”, obejmujących środki awaryjne, środki podejmowane w trybie podwyższonej czujności dotyczącej rynku wewnętrznego oraz środki podejmowane w trybie sytuacji nadzwyczajnej na rynku wewnętrznym, a także sposób realizacji tych środków.”.

3. [Nieprecyzyjne, niespójne i niezgodne z prawem UE określenie przesłanek wydania decyzji w art. 8 ust. 8 pkt 1 Projektu] Przepis art. 8 ust. 8 pkt 1 Projektu określa materialną przesłankę wydania przewidzianej w tym przepisie decyzji administracyjnej w sposób niedostatecznie jasny oraz czyniąc to niespójnie pod względem konstrukcyjnym z art. 8 ust. 2 pkt 5 Projektu, a ponadto w sposób niezgodny z prawem UE. Art. 8 ust. 8 pkt 1 Projektu dotyczy przesłanki wydania decyzji administracyjnej, w której minister właściwy ze względu na przedmiot oceny zgodności odmawia wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 8 ust. 1 Projektu, czyli odmawia wydania zezwolenia – wydawanego na zasadzie odstępstwa – na wprowadzenie do obrotu wyrobów wymienionych w akcie wykonawczym, o którym mowa w art. 18 ust. 4 rozporządzenia UE 2024/2747, w odniesieniu do których to wyrobów nie przeprowadzono procedur oceny zgodności, wymagających obowiązkowego udziału jednostki oceniającej zgodność, lecz wykazano zgodność ze wszystkimi mającymi zastosowanie zasadniczymi wymaganiami w zakresie bezpieczeństwa. Art. 8 ust. 1 Projektu upoważnia właściwego ministra do wydania wspomnianego wyjątkowego zezwolenia w przypadku, gdy na szczeblu UE Komisja Europejska uruchomiła w drodze stosownych aktów wykonawczych procedury nadzwyczajne przewidziane w unijnych aktach prawnych zmienionych rozporządzeniem UE 2024/2748 i dyrektywą UE 2024/2749 (zob. art. 6 ust. 1 Projektu i art. 28 w zw. z art. 18 rozporządzenia UE 2024/2747). Wspomniane wyjątkowe zezwolenie może być udzielone przez właściwego ministra na podstawie wniosku producenta (art. 8 ust. 1 Projektu), przy czym jednym z obligatoryjnych elementów tego wniosku jest „uzasadnienie, że wydanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, jest niezbędne z uwagi na charakter wyrobu i jego zastosowanie w odniesieniu do kryzysu” (art. 8 ust. 2 pkt 5 Projektu). Z kolei art. 8 ust. 8 pkt 1 Projektu stanowi, że minister właściwy ze względu na przedmiot oceny zgodności odmawia, w drodze decyzji administracyjnej, wydania zezwolenia, o którym jest tutaj mowa, jeżeli „wnioskodawca nie uzasadnił, że wydanie zezwolenia jest niezbędne ze względu na charakter wyrobu i jego zastosowanie w odniesieniu do kryzysu”.

Otóż przytoczony przepis art. 8 ust. 8 pkt 1 Projektu sformułowany jest w sposób niejasny – to znaczy w sposób niepozwalający ustalić rzeczywistego znaczenia tej negatywnej przesłanki – oraz jest on niespójny z powołanym wyżej art. 8 ust. 2 pkt 5 Projektu określającym obligatoryjny element wniosku producenta o wydanie zezwolenia. Jak wynika z literalnego zestawienia powołanych przepisów art. 8 ust. 2 pkt 5 Projektu (z jednej strony) oraz art. 8 ust. 8 pkt 1 Projektu (z drugiej strony), oba te przepisy te mają w zasadzie identyczną treść, w tym sensie, że, po pierwsze, identyczny element treściowy jest wymagany jako składnik wniosku producenta o wydanie zezwolenia (art. 8 ust. 2 pkt 5 Projektu) oraz, po drugie, identyczna przesłanka treściowa obliguje następnie właściwego ministra do wydania decyzji administracyjnej odmawiającej zezwolenia (art. 8 ust. 8 pkt 1 Projektu). Ta identyczność treściowa obu przepisów Projektu jest jednak – paradoksalnie – przejawem niespójności konstrukcyjnej pomiędzy nimi: niespójności ewidentnie niedopuszczalnej z punktu widzenia podstawowych reguł rządzących jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym.

Zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego[43] (dalej: „k.p.a.”), mającymi wprost zastosowanie do postępowania w sprawie wydawania zezwolenia przewidzianego w art. 8 ust. 1 Projektu, w przypadku gdy podanie o wszczęcie postępowania administracyjnego nie spełnia stosownych wymagań ustalonych w przepisach prawa (innych niż wskazanie adresu wnoszącego podanie), należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Zastosowanie przepisu art. 64 § 2 k.p.a. do wniosku producenta o wydanie zezwolenia przewidzianego w art. 8 ust. 1 Projektu oznacza zatem, że gdy producent w swoim wniosku (podaniu) o wydanie tego zezwolenia nie wskaże uzasadnienia, iż wydanie tegoż zezwolenia „jest niezbędne z uwagi na charakter wyrobu i jego zastosowanie w odniesieniu do kryzysu”, to wówczas właściwy minister, do którego złożono ten wniosek, powinien wezwać danego producenta do uzupełnienia tego braku, czyli do wskazania wspomnianego uzasadnienia, jeżeli zaś producent wnioskujący o wydanie zezwolenia tego braku nie uzupełni, to wtedy właściwy minister ma obowiązek pozostawić wniosek bez rozpoznania. Takie pozostawienie wniosku bez rozpoznania ma charakter czynności materialno-technicznej (i jest odnotowywane w aktach sprawy), nie jest zaś decyzją administracyjną, przy czym decyzją administracyjną nie jest również wezwanie producenta (wnioskodawcy) do uzupełnienia jego wniosku.[44]

W takiej sytuacji jest rozwiązaniem bardzo niejasnym i niepoprawnym konstrukcyjnie to, że jednocześnie art. 8 ust. 8 pkt 1 Projektu stanowi, iż minister właściwy ze względu na przedmiot oceny zgodności odmawia, w drodze decyzji administracyjnej, wydania zezwolenia, jeżeli „wnioskodawca nie uzasadnił, że wydanie zezwolenia jest niezbędne ze względu na charakter wyrobu i jego zastosowanie w odniesieniu do kryzysu”. W tym kontekście nie jest w szczególności jasne znaczenie i sens stypulacji zamieszczonej w art. 8 ust. 8 pkt 1 Projektu. Potencjalnie przepis art. 8 ust. 8 pkt 1 Projektu może mieć dwojakie znaczenie prawne. Po pierwsze, zawarte w nim stwierdzenie, że „wnioskodawca nie uzasadnił” opisanej tam okoliczności, może oznaczać brak formalnego wskazania (brak zamieszczenia) takiego uzasadnienia w treści wniosku producenta o wydanie zezwolenia. Po drugie, przywołane stwierdzenie może oznaczać, że podane przez wnioskującego producenta uzasadnienie jest w ocenie właściwego ministra nieprzekonujące, błędne lub niezasadne. W obu przypadkach – to znaczy bez względu na to, która z obu powyższych opcji tłumaczących sens przepisu art. 8 ust. 8 pkt 1 Projektu jest właściwa – mamy do czynienia z nieprawidłową konstrukcją lub nieadekwatną treścią omawianego przepisu.

I tak, jeżeli przepis art. 8 ust. 8 pkt 1 Projektu – określający przesłankę odmowy wydania zezwolenia – ma w swoim założeniu opisywać sytuację, w której producent wnioskujący o wydanie zezwolenia w ogóle nie zamieścił w swoim wniosku uzasadnienia, że „wydanie zezwolenia jest niezbędne ze względu na charakter wyrobu i jego zastosowanie w odniesieniu do kryzysu”, to wówczas przepisowi temu należy zarzucić niespójność konstrukcyjną z art. 8 ust. 2 pkt 5 Projektu w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., gdyż w razie zaistnienia takiej właśnie okoliczności właściwy minister powinien w pierwszym rzędzie – tak jak to wynika z tych ostatnio powołanych przepisów – wezwać wnioskującego producenta do uzupełnienia jego wniosku w tym zakresie, zaś w razie nieuczynienia tego w wyznaczonym przez ministra terminie powinien on pozostawić wniosek producenta bez rozpoznania oraz w ogóle nie powinien prowadzić w tej sprawie postępowania administracyjnego, nie mówiąc już o wydawaniu w tej sprawie jakiejkolwiek decyzji.

Jeżeli natomiast przepis art. 8 ust. 8 pkt 1 Projektu ma w swoim założeniu opisywać sytuację, w której producent wnioskujący o udzielenie mu zezwolenia zamieścił co prawda w swoim wniosku „uzasadnienie, że wydanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, jest niezbędne z uwagi na charakter wyrobu i jego zastosowanie w odniesieniu do kryzysu” (czyli jeżeli producent postąpił w sposób zgodny z art. 8 ust. 2 pkt 5 Projektu), ale następnie w wyniku dokonanej przez siebie indywidualnej oceny właściwy minister uznał, że to podane przez producenta uzasadnienie jest nieprzekonujące, błędne, nieadekwatne lub niezasadne – co zgodnie z art. 8 ust. 8 pkt 1 Projektu obliguje właściwego ministra do wydania decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia – to w takim przypadku językowe sformułowanie przepisu art. 8 ust. 8 pkt 1 Projektu jest całkowicie werbalnie nieadekwatne do takiej właśnie sytuacji faktycznej. Językowe sformułowanie art. 8 ust. 8 pkt 1 Projektu w pełni bowiem replikuje wszystkie wyrażenia użyte również w art. 8 ust. 2 pkt 5 Projektu i z treści tego pierwszego przepisu bynajmniej nie można odczytać, że w rzeczywistości ma on zastosowanie do całkowicie odmiennej sytuacji (niż sytuacja opisana w art. 8 ust. 2 pkt 5 Projektu), a więc, że art. 8 ust. 8 pkt 1 Projektu dotyczy przypadku, w którym uzasadnienie podane przez wnioskodawcę co prawda formalnie istnieje, lecz jest w ocenie właściwego ministra nieprzekonujące lub nietrafne. Innymi słowy, w treści art. 8 ust. 8 pkt 1 Projektu brak jest sformułowań o charakterze ocennym lub wartościującym, które dawałyby właściwemu ministrowi możliwość podjęcia rozstrzygnięcia w ramach tzw. swobodnej oceny lub w ramach stosowania klauzuli generalnej – przy czym obie te ostatnio wymienione konstrukcje prawne należy wyraźnie odróżniać od uznania administracyjnego (w ścisłym tego słowa znaczeniu), którego art. 8 ust. 8 pkt 1 Projektu właściwemu ministrowi w ogóle nie przyznaje („Minister […] odmawia, w drodze decyzji administracyjnej, wydania zezwolenia […], jeżeli […]”).[45]

Zdaniem Rady Legislacyjnej, przepis art. 8 ust. 8 pkt 1 Projektu nie powinien być w przyszłości rozumiany i stosowany jako przepis obligujący właściwego ministra do odmowy wydania odnośnego zezwolenia w sytuacji, gdy wnioskujący o jego wydanie producent w ogóle nie zamieścił w swoim wniosku uzasadnienia wskazującego na to, że wydanie wchodzącego w grę zezwolenia jest niezbędne z uwagi na charakter wyrobu i jego zastosowanie w odniesieniu do kryzysu. W takim bowiem przypadku właściwy minister powinien najpierw wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia tego braku, zaś w razie nienaprawienia tego braku przez wnioskodawcę w wyznaczonym przez ministra terminie ten ostatni organ musi pozostawić wniosek producenta bez rozpoznania i w ogóle nie może prowadzić w tej sprawie postępowania administracyjnego. Równocześnie Rada Legislacyjna postuluje takie językowe przeformułowanie treści art. 8 ust. 8 pkt 1 Projektu, aby z przepisu tego jasno i jednoznacznie wynikało, że daje on właściwemu ministrowi władzę dyskrecjonalną do dokonania oceny trafności i należytej przekonywalności uzasadnienia, o którym jest mowa w tym przepisie. W szczególności, przepis art. 8 ust. 8 pkt 1 Projektu mógłby zostać sformułowany w ten sposób, aby obligował on właściwego ministra do odmowy wydania omawianego tutaj zezwolenia, jeżeli „wnioskodawca nie uzasadnił należycie i przekonująco, że wydanie zezwolenia jest niezbędne ze względu na charakter wyrobu i jego zastosowanie w odniesieniu do kryzysu”. Takie ocenne sformułowania (np. „należycie”, „przekonująco”, „właściwie”, „dostatecznie”) w oczywisty sposób rozszerzają władztwo organu administracji i rzecz jasna mogą one rodzić wątpliwość, czy tego rodzaju poszerzanie zakresu dyskrecjonalności właściwego ministra jest w tym przypadku w ogóle celowe. Jeżeli wszakże autorzy Projektu uważają, że idące w tym kierunku rozszerzenie władzy dyskrecjonalnej właściwego ministra jest niecelowe i niepożądane, to de lege ferenda powinni oni w ogóle skreślić przepis art. 8 ust. 8 pkt 1 Projektu i wyeliminować w ten sposób zamieszczoną tam przesłankę obligatoryjnej odmowy wydania przez właściwego ministra zezwolenia. W swoim obecnym brzmieniu ta normatywna przesłanka jest bowiem niczym innym, jak tylko dosłownym powtórzeniem (językową repliką) obligatoryjnego elementu wniosku producenta o wydanie zezwolenia (art. 8 ust. 2 pkt 5 Projektu), co rodzi omówioną już wyżej przez Radę Legislacyjną niespójność konstrukcyjną obu przepisów Projektu (w zw. z art. 64 § 2 k.p.a.) jako elementów tego samego postępowania administracyjnego.

Inna sprawa, że całkowite skreślenie przepisu art. 8 ust. 8 pkt 1 Projektu byłoby niezasadne z zupełnie innego powodu, a mianowicie byłoby to niezgodne z prawem UE. Byłoby to zaś niezgodne z prawem UE dlatego, że odnośne przepisy określonych aktów prawa wtórnego UE wyraźnie upoważniają państwa członkowskie do tego, by te wydawały podmiotom gospodarczym omawiane tutaj zezwolenia „na podstawie należycie uzasadnionego wniosku podmiotu gospodarczego”,[46] a więc na podstawie wniosku, który nie tylko zawiera w tym względzie stosowne formalne uzasadnienie, ale dodatkowo uzasadnienie to jest ocenione przez dane państwo członkowskie jako „należyte”. To zatem przepisy prawa wtórnego UE wyraźnie upoważniają państwa członkowskie do tego, by te wydawały wchodzące tutaj w grę zezwolenie w ramach władzy dyskrecjonalnej przysługującej państwom członkowskim – to znaczy w ramach władzy, która wiąże się z dokonywaniem przez te państwa oceny, czy poszczególne wnioski podmiotów gospodarczych o wydanie zezwolenia zawierają uzasadnienie dające się ocenić jako „należyte”.

Można zatem powiedzieć, że w przypadku omawianego tutaj i krytykowanego przez Radę Legislacyjną przepisu art. 8 ust. 8 pkt 1 Projektu argumenty wynikające z prawa UE idealnie zbiegają się z argumentami wynikającymi z konstrukcji prawnej jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego i łącznie one w pełni uzasadniają twierdzenie Rady Legislacyjnej, iż przepis art. 8 ust. 8 pkt 1 Projektu jest w swoim obecnym brzmieniu nieprawidłowy i niedopuszczalny.

Nawiasem mówiąc, gdyby na gruncie brzmienia obecnych przepisów Projektu producent wnioskujący o wydanie przez właściwego ministra wyjątkowego zezwolenia, o którym mowa w art. 8 ust. 1 Projektu, formalnie zamieścił w swoim wniosku uzasadnienie, że wydanie tego zezwolenia „jest niezbędne z uwagi na charakter wyrobu i jego zastosowanie w odniesieniu do kryzysu” (tak jak wymaga tego art. 8 ust. 2 pkt 5 Projektu) i gdyby następnie właściwy minister odmówił producentowi tego zezwolenia, powołując się na art. 8 ust. 8 pkt 1 Projektu i motywując swoją odmowę nieprzekonującym, nienależytym, nietrafnym, niepełnym lub nieprawidłowym w jego ocenie charakterem i treścią tego uzasadnienia, to wówczas każdy sąd administracyjny miałby pełne podstawy ku temu, by stwierdzić, że tak motywowana odmowa wydania zezwolenia przez właściwego ministra nie znajduje swoich właściwych podstaw prawnych w literalnym brzmieniu art. 8 ust. 8 pkt 1 Projektu. Jest już natomiast zupełnie odrębną kwestią to, czy sąd administracyjny zdecydowałby się wówczas na dokonanie prounijnej wykładni przepisu art. 8 ust. 8 pkt 1 Projektu, polegającej na wyinterpretowaniu (wywiedzeniu) szerszych dyskrecjonalnych uprawnień właściwego ministra z treści relewantnych w tym zakresie przepisów prawa UE. W każdym razie poprawna rządowa legislacja nie może się opierać na samej tylko nadziei, że sądy administracyjne będą w przyszłości stosowały prounijną wykładnię przepisu art. 8 ust. 8 pkt 1 Projektu, tym bardziej, że ten przepis Projektu powinien być sformułowany w sposób poprawny bez względu na to, czy w konkretnej sprawie będzie on stosowany przez sąd administracyjny czy też nie.

Finalnie zatem Rada Legislacyjna stwierdza, że jeżeli przepis art. 8 ust. 8 pkt 1 Projektu ma być konstrukcyjnie poprawny w sensie jego niesprzeczności z art. 8 ust. 2 pkt 5 Projektu (w zw. z art. 64 § 2 k.p.a.) oraz jeżeli ma w ogóle mieć jakiekolwiek prawne znaczenie w procedurze odmowy wydania zezwolenia, to należy go przeformułować treściowo w kierunku wskazanym wyżej przez Radę Legislacyjną (np. „wnioskodawca nie uzasadnił należycie i przekonująco, że wydanie zezwolenia jest niezbędne ze względu na charakter wyrobu i jego zastosowanie w odniesieniu do kryzysu”). Za takim postulowanym przez Radę Legislacyjną rozwiązaniem prawnym przemawia również wzgląd na konieczność zapewnienia zgodności przepisu art. 8 ust. 8 pkt 1 Projektu z odnośnymi przepisami właściwych aktów prawa wtórnego UE.

4. [Brak powołania pełnych danych rozporządzenia UE 2024/2747 w nowelizowanej ustawie o kompatybilności elektromagnetycznej] Art. 17 Projektu, w zakresie, w jakim wprowadza do nowelizowanej przezeń ustawy o kompatybilności elektromagnetycznej odwołania do przepisów rozporządzenia UE 2024/2747, nie przewiduje obecnie powołania w tej ustawie ani pełnej nazwy i tytułu rozporządzenia UE 2024/2747, ani też jego adresu publikacyjnego. Art. 17 Projektu wprowadza do ustawy o kompatybilności elektromagnetycznej kilka przepisów, które wprost odwołują się do całego szeregu przepisów rozporządzenia UE 2024/2747 (zob. nowe przepisy art. 6 pkt 7a i 7b oraz nowy art. 27a ustawy o kompatybilności elektromagnetycznej). Żaden jednak z tych nowych przepisów ustawy o kompatybilności elektromagnetycznej nie zawiera wskazania pełnej nazwy i tytułu rozporządzenia UE 2024/2747 oraz nie wskazuje jego adresu publikacyjnego. Te elementy nie występują również w obecnym brzmieniu ustawy o kompatybilności elektromagnetycznej. Uzupełnienie tych elementów treściowych w Projekcie i tym samym w nowelizowanej przez Projekt ustawie o kompatybilności elektromagnetycznej jest zaś konieczne i obowiązkowe, ponieważ ich brak wprost narusza przepis § 161a Zasad techniki prawodawczej.

5. [Brak znowelizowania przez Projekt ustawy Prawo zamówień publicznych w celu efektywnego stosowania przepisów tytułu V rozporządzenia UE 2024/2427] Projekt nie przewiduje znowelizowania ustawy Prawo zamówień publicznych,[47] podczas gdy jej nowelizacja wydaje się być de lege ferenda konieczna dla efektywnego stosowania w Polsce przepisów tytułu V rozporządzenia UE 2024/2747. W szczególności brak jest obecnie w Projekcie oraz w ustawie Prawo zamówień publicznych przepisu, który by umożliwiał Rzeczypospolitej Polskiej efektywne wywiązywanie się ze swoich prawnych obowiązków określonych w art. 40 rozporządzenia UE 2024/2747, a polegających na tym, że po uruchomieniu trybu sytuacji nadzwyczajnej na rynku wewnętrznym na podstawie art. 18 tego rozporządzenia państwa członkowskie dokładają wszelkich starań, aby informować się nawzajem i Komisję Europejską o już trwających postępowaniach o udzielenie zamówienia na towary i usługi istotne w kontekście kryzysu, a ponadto przed rozpoczęciem wszelkich nowych postępowań o udzielenie zamówienia – a udzielanych zgodnie z unijnymi dyrektywami w sprawach zamówień publicznych – państwa członkowskie informują się wzajemnie o zamiarze wszczęcia przez którąkolwiek z ich instytucji zamawiających lub podmiotów zamawiających postępowań o udzielenie zamówienia na towary i usługi istotne w kontekście kryzysu (art. 40 w tytule V rozporządzenia UE 2024/2747). Co prawda Projekt nakłada na Rządową Agencję Rezerw Strategicznych obowiązek realizowania zadań w zakresie zamówień publicznych, o których mowa w tytule V rozporządzenia UE 2024/2747 (zob. art. 13 pkt 1 i 3 Projektu), ale istnieje realne ryzyko, że po uruchomieniu trybu sytuacji nadzwyczajnej na rynku wewnętrznym na podstawie wspomnianego rozporządzenia sama ta Agencja po prostu nie będzie miała ex officio pełnej wiedzy o tych wszystkich prowadzonych w Polsce lub mających być w Polsce prowadzonymi postępowaniach z zakresu zamówień publicznych (objętych unijnymi dyrektywami o zamówieniach publicznych), które dotyczą zamówień na towary i usługi istotne w kontekście kryzysu, i o których jest mowa w art. 40 rozporządzenia UE 2024/2747.

W tym względzie Rada Legislacyjna postuluje rozważenie zamieszczenia w ustawie Prawo zamówień publicznych przepisu, który by wyraźnie obligował wszystkich zamawiających do tego, aby po uruchomieniu trybu sytuacji nadzwyczajnej na rynku wewnętrznym na podstawie rozporządzenia UE 2024/2747 informowały one Rządową Agencję Rezerw Strategicznych o tych postępowaniach zamówieniowych – bądź już przez zamawiających prowadzonych, bądź też takich, które zamawiający mają zamiar prowadzić – które są wymienione w art. 40 rozporządzenia UE 2024/2747 i które są objęte przewidzianym tam obowiązkiem notyfikacyjnym, spoczywającym na Polsce jako na państwie członkowskim UE.

6. [Brak w Projekcie legalnej definicji pojęcia podmiotów realizujących zadania publiczne] Projekt nie zawiera legalnej definicji jednego ze swoich kluczowych pojęć, jakim jest pojęcie „podmiotów realizujących zadania publiczne”. Projekt w swoich przepisach aż dziewięciokrotnie odwołuje się do pojęcia „podmiotów realizujących zadania publiczne”[48] i bądź to nakłada na te podmioty konkretne obowiązki prawne,[49] bądź też nakłada na inne organy lub podmioty stosowne obowiązki prawne w odniesieniu do wspomnianych podmiotów realizujących zadania publiczne.[50] Jednakże pomimo takiej znaczącej prawnej relewantności tego pojęcia Projekt tego terminu legalnie nie definiuje i nie czyni tego również rozporządzenie UE 2024/2747 (w którym to akcie wspomniane pojęcie w ogóle zresztą nie występuje). Brak w Projekcie legalnej definicji omawianego pojęcia narusza Zasady techniki prawodawczej, gdyż znaczenie tego pojęcia nie jest bynajmniej jednoznaczne, ostre lub powszechnie zrozumiałe i w praktyce może być ono bardzo różnie interpretowane.[51] Z powyższych względów Rada Legislacyjna postuluje legalne zdefiniowanie tego pojęcia w słowniczku wyrażeń ustawowych w art. 2 Projektu. Legislacyjnym wzorem dla prawnej definicji tego terminu mogłaby być chociażby definicja podmiotów publicznych zamieszczona w art. 2 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.[52] W każdym razie powinna to być de lege ferenda definicja stosunkowo szeroka zakresowo, uwzględniająca w swojej treści nie tylko podmioty typowo publiczne i realizujące zadania publiczne bezpośrednio na podstawie ustaw, ale również podmioty prywatne lub społeczne, które określone zadania publiczne realizują również na podstawie zlecenia lub powierzenia im tych zadań przez inny podmiot, zwłaszcza gdy ta czynność zlecenia lub powierzenia zadania publicznego jest dokonywana na podstawie ustawy.

7. [Usterki redakcyjne Projektu] W przepisach Projektu występuje stosunkowo spora liczba usterek typowo redakcyjnych. Najistotniejsze z nich dostrzeżone przez Radę Legislacyjną są następujące:

(1) W art. 2 pkt 3 Projektu zamieszczona jest legalna definicja pojęcia „tryb sytuacji nadzwyczajnej na rynku wewnętrznym”, która odsyła do legalnej definicji tego pojęcia zawartej w „art. 1 pkt 3 rozporządzenia 2024/2747”. Tymczasem w rozporządzeniu UE 2024/2747 w ogóle nie ma takiej jednostki redakcyjnej, jak art. 1 pkt 3. Natomiast legalna definicja pojęcia „tryb sytuacji nadzwyczajnej na rynku wewnętrznym” znajduje się w art. 3 pkt 3 rozporządzenia UE 2024/2447;

(2) W wielu przepisach Projektu brakuje znaków przestankowych w postaci przecinków, które są tam wymagane zgodnie z zasadami polskiej interpunkcji oraz dla zapewnienia należytej płynności i przejrzystości tekstu. Przykładowo, przecinków brakuje w następujących przepisach Projektu: w art. 4 ust. 1 pkt 1 (po wtrąconej frazie: „zgodnie z art. 23 ust. 1 rozporządzenia 2024/2747”), w art. 4 ust. 1 pkt 3 (przed frazą: „w jakim”), w art. 8 ust. 10 (po frazie wtrąconej: „wpływających na wydaną decyzję”), w art. 9 ust. 1 (po frazie wtrąconej: „przyjętymi przez Komisję Europejską w aktach wykonawczych zawierających wykaz norm lub ustanawiających wspólne specyfikacje”), w art. 14 (po frazie wtrąconej: „w zakresie swojej właściwości”), w art. 16 (w dodawanym przez ten przepis nowym ust. 7 w art. 1 ustawy o systemie oceny zgodności brakuje przecinka przed frazą: „stosuje się procedurę nadzwyczajną […]”, gdyż poprzedni fragment zdania ma charakter wtrącenia). Z kolei w art. 9 ust. 3 Projektu przecinek postawiony przed frazą: „nie spełnia całkowicie mających zastosowanie zasadniczych wymogów w zakresie bezpieczeństwa” jest niepotrzebny;

(3) W art. 3 ust. 3 Projektu pomiędzy wyrazem „REGON” a przecinkiem występuje niepotrzebna spacja;

(4) W licznych miejscach w art. 8 Projektu brak jest wymaganego w tych przypadkach przyimka „w” (np. w art. 8 ust. 1 jest: „wymaganiami zakresie bezpieczeństwa”, a powinno być: „wymaganiami w zakresie bezpieczeństwa”; w art. 8 ust. 4 jest: „o którym mowa ust. 1”, a powinno być: „o którym mowa w ust. 1”; w art. 8 ust. 5 jest: „o którym mowa ust. 1”, a powinno być: „o którym mowa w ust. 1”; w art. 8 ust. 8 jest: „o którym mowa ust 1”, a powinno być: „o którym mowa w ust. 1” – a więc dodatkowo brak jest również kropki po „ust”).

(5) W art. 17 pkt 2 Projektu, w zakresie, w jakim przepis ten wprowadza do ustawy o kompatybilności elektromagnetycznej nowy art. 27b ust. 1, ten ostatni przepis ma zupełnie niezrozumiałą – czy też wręcz absurdalną – treść, wynikającą z dwukrotnego użycia w niedalekiej bliskości obok siebie wyrazów „właściwych”: „Aparatura zgodna z normami lub wspólnymi specyfikacjami lub ich częściami, przyjętymi przez Komisję Europejską w aktach wykonawczych, o których mowa w art. 27a, spełnia zasadnicze wymogi określone w właściwych przepisach dla nich właściwych, uwzględnione w tych normach, wspólnych specyfikacjach lub ich częściach, bez uszczerbku dla zasady określonej w tych przepisach.”.

 

III. Konkluzje

 

Rada Legislacyjna pozytywnie opiniuje Projekt i opowiada się za prowadzeniem nad nim dalszych prac w ramach rządowego procesu legislacyjnego. Dopracowanie Projektu i jego uchwalenie jako przyszłej ustawy jest bezwzględnym formalnym obowiązkiem Polski jako państwa członkowskiego Unii Europejskiej, a niezależnie od tego jego uchwalenie jest merytorycznie potrzebne dla zbudowania większej odporności polskiej gospodarki na przyszłe kryzysy – będące elementem kryzysów na całym rynku wewnętrznym UE – oraz dla umożliwienia skutecznego stosowania w Polsce konkretnych środków stanowiących adekwatną reakcję na zagrożenie takim kryzysem lub też na już istniejący kryzys. Przepisy Projektu są formalnie, funkcjonalnie oraz merytorycznie powiązane ze stosownymi przepisami rozporządzenia UE 2024/2747 i mają na celu zapewnienie możliwości jego efektywnego stosowania w Polsce. Generalnie przepisy Projektu wydają się dość dobrze realizować tak założony cel regulacyjny i stanowią udany punkt wyjścia do dalszych prac prawodawczych. Te dalsze prace są przy tym niezbędne i nieuchronne, jako że podczas oceny Projektu Rada Legislacyjna zidentyfikowała cały szereg stosunkowo poważnych mankamentów Projektu, zarówno w jego warstwie techniczno-legislacyjnej, jak też w płaszczyźnie rozwiązań merytorycznych. Szczególnie przy tym uderzająca jest dosyć niestaranna redakcja językowa wielu ważnych przepisów Projektu. W niniejszej opinii Rada Legislacyjna wszystkie te niedostatki legislacyjne Projektu szczegółowo omawia oraz proponuje w tym zakresie określone środki zaradcze. Jednocześnie Rada Legislacyjna zwraca uwagę na konieczność dalszego procedowania Projektu w sposób w miarę pilny, jako że rozporządzenie UE 2024/2747 – którego wykonywaniu Projekt ma służyć – obowiązuje w całej UE już od 29 maja 2026 r.

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez prof. dra hab. Marka Szydło Rada Legislacyjna przyjęła niniejszą opinię na posiedzeniu w dniu 28 sierpnia 2026 r.