Rada Legislacyjna

Rada Legislacyjna                                                                                                  2026-08-28

            przy

Prezesie Rady Ministrów

      RL.460.11.2026

(Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej)

 

Opinia o rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz innych ustaw

 

I. Uwagi ogólne

 

1. [Przedmiot opinii]. Przedmiotem niniejszej opinii jest rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz innych ustaw (określany dalej jako: „Projekt”), który jest datowany na 10 lipca 2026 r., a został podany do publicznej wiadomości 14 lipca 2026 r. przez opublikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Rządowego Centrum Legislacji. Projekt nosi numer UD396 w wykazie prac legislacyjnych i problemowych Rady Ministrów.^[1] Projekt został przygotowany przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Opinia o Projekcie została zaś opracowana i przyjęta z własnej inicjatywy Rady Legislacyjnej, w ramach wykonywania przez nią jej ustawowych zadań.^[2]

2. [Ogólna charakterystyka Projektu]. Projekt zawiera przepisy nowelizujące pięć ustaw: ustawę z dnia 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,[3] ustawę z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców,[4] ustawę z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach,[5] ustawę z dnia 20 marca 2025 r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia[6] oraz ustawę z dnia 23 stycznia 2026 r. o wygaszeniu rozwiązań wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw.[7] Przy czym zdecydowana większość przepisów Projektu zmienia przepisy ustawy o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a pozostałe zmiany mają charakter dostosowawczy. Dlatego niniejsza opinia będzie się koncentrować na projektowanych przepisach nowelizujących tę właśnie ustawę. Projekt zawiera przepisy przejściowe (art. 6) i przepis o wejściu w życie (art. 7).

Potrzeba nowelizacji ustawy o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uzasadniana jest po pierwsze zaakceptowaną przez międzyresortowy Zespół do spraw Migracji propozycją Ministerstwa Rozwoju i Technologii zakładającą „wprowadzenie ułatwień w dostępie do polskiego rynku pracy dla obywateli państw wysoko rozwiniętych”.[8] Dalej w uzasadnieniu wskazuje się, że szersze otwarcie polskiego rynku pracy dla obywateli tych państw nie stanowi zagrożenia dla sytuacji na tym rynku: „ Z danych gromadzonych przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wynika, że w odniesieniu do obywateli wybranych przykładowo dziesięciu państw wysoko rozwiniętych, tj. Australii, Kanady, Japonii, Republiki Korei, Nowej Zelandii, Singapuru, Izraela, Stanów Zjednoczonych Ameryki, Wielkiej Brytanii oraz Tajwanu, które mogłyby zostać objęte rozporządzeniem przewidującym zwolnienie z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę, w 2025 r. wydano łącznie 2254 zezwolenia na pracę. Stanowi to około 1% wszystkich zezwoleń wydanych cudzoziemcom w tym okresie. (…). W 2025 r. ponad 70% zezwoleń wydanych obywatelom wskazanych państw dotyczyło wykonywania pracy w zawodach specjalistycznych i menedżerskich”.[9] W Ocenie Skutków Regulacji argument ten poparto jeszcze stwierdzeniem, że w Republice Czeskiej od 1 lipca 2024 r. obywatele 10 państw zostali zwolnieni z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na pracę, a liczba obywateli tych państw w Republice Czeskiej przez rok obowiązywania zliberalizowanych przepisów nie zwiększyła się znacząco.[10]

Po drugie argumentem za potrzebą nowelizacji jest analiza dotychczasowej praktyki stosowania przepisów uchwalonej w ubiegłym roku ustawy: „W trakcie rocznego okresu stosowania przepisów ustawy o warunkach (…) zidentyfikowano obszary, w których przepisy ustawy są nieprecyzyjne[,] przez co są interpretowane w sposób niejednolity przez podmioty stosujące prawo, w szczególności organy administracji publicznej oraz pracodawców[,] w związku z czym wymagają one uszczelnienia lub doprecyzowania”.[11]

Na początku niniejszej opinii wskazać jeszcze należy, że jedną ze zmian, która będzie w największym stopniu dotyczyć pracodawców, jest ta, która wynika z projektowanego brzmienia art. 5a ust. 1 ustawy o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium RP i oznacza, że obowiązek powiadomienia powiatowego urzędu pracy o powierzeniu pracy cudzoziemcowi będzie dotyczył także tych cudzoziemców, mogących wykonywać pracę bez zezwolenia na pracę lub oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemcowi. W uzasadnieniu podkreślono, że projektowane rozwiązanie podyktowane jest potrzebą lepszego analizowania sytuacji na rynku pracy: „Obowiązek powiadomienia o podjęciu pracy oraz warunkach jej wykonywania umożliwi kompleksowe monitorowanie napływu obywateli z państw trzecich na polski rynek pracy”.[12] Nie negując tej potrzeby, należy stwierdzić, że ponieważ Projekt przewiduje niezbyt długi w sumie okres vacatio legis (60 dni od dnia ogłoszenia), przygotowanie przedsiębiorców do tego będzie wymagało podjęcia odpowiednich działań informacyjnych.

3. [Ogólna ocena Projektu]. Od momentu wejścia w życie ustawy o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium RP (co nastąpiło 1 czerwca 2025 r.), minął przeszło rok, a więc okres na tyle długi, że można już dokonać oceny stosowania jej przepisów w praktyce i zaproponować stosowne jej korekty. Ocena taka jest niewątpliwie potrzebna i wskazana. Nie negując przedstawionej przez Projektodawcę argumentacji przemawiającej za dokonaniem zmian w ustawie o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium RP, Rada Legislacyjna opowiada się za dalszym prowadzeniem prac nad Projektem, ale jednocześnie wskazuje poniżej szereg usterek legislacyjnych Projektu, które powinny być skorygowane, jak również wątpliwości wywoływanych przez poszczególne przyjęte w nim rozwiązania.

 

II. Szczegółowe uwagi do Projektu

1. [Definicja miejsca pobytu stałego]. Projekt przewiduje wprowadzenie w projektowanym art. 2 pkt 1a ustawy o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium RP definicji miejsca pobytu stałego, przy czym – jak zaznaczono w uzasadnieniu[13] – definicja ta ma mieć zastosowanie w odniesieniu do osób fizycznych powierzających pracę cudzoziemcom, a nowy przepis będzie mieć szczególnie istotne znaczenie „z punktu widzenia sprawnego ustalania właściwości miejscowej organu (wojewody lub starosty) prowadzącego postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na pracę lub wpisu oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń”. Zgodnie z projektowanym przepisem definiowane pojęcie ma oznaczać:

„a) miejsce zgodne z zameldowaniem na pobyt stały,

b)   miejsce pobytu z zamiarem stałego przebywania, jeżeli obywatel polski, cudzoziemiec będący obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej, obywatelem państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub obywatelem Konfederacji Szwajcarskiej, lub cudzoziemiec posiadający dokument, o którym mowa w art. 43 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2026 r. poz. 384)[,] nie jest zameldowany na pobyt stały;”.

Komentując tę regulację, należy zwrócić uwagę na pojawiające się w niej odesłania do przepisów ustawy o ewidencji ludności występujące w projektowanym pkt 1a lit. b. Otóż art. 43 ust. 1 tej ustawy wymienia dokumenty przedstawiane przez cudzoziemca dokonującego zameldowania na pobyt stały, a mianowicie: „kartę pobytu (…) dokument «zgoda na pobyt tolerowany» albo zezwolenie na pobyt stały, zezwolenie na pobyt rezydenta  długoterminowego Unii Europejskiej, decyzję o nadaniu statusu uchodźcy w Rzeczypospolitej Polskiej, udzieleniu w Rzeczypospolitej Polskiej ochrony uzupełniającej, zgody na pobyt ze względów humanitarnych albo zgody na pobyt tolerowany”. Natomiast w art. 43 ust. 2 tej samej ustawy mowa jest o dokumentach podróży lub innych dokumentach stwierdzających cudzoziemca będącego obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej, obywatelem państwa członkowskiego EFTA – strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub obywatelem Konfederacji Szwajcarskiej, a także o dokumentach osoby będącej członkiem rodziny takiego cudzoziemca, który sam nie jest obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub EFTA, jak również nie jest obywatelem Konfederacji Szwajcarskiej. Zastosowany definicji system odesłań powoduje, że obywatele państw członkowskich UE i EFTA oraz Konfederacji Szwajcarskiej są w definicji podwójnie wymienieni, a użycie frazy „dokument, o którym mowa w art. 43 ust. 1 lub ust. 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności” – sugerującej alternatywę zwykłą – może błędnie sugerować, że chodzi o jakikolwiek dokument wymieniony w tych przepisach, czyli np. także dokument podróży. Być może Projektodawcy chodziło o wymienione w art. 43 ust. 2 in fine wskazanej ustawy – kartę stałego pobytu, kartę pobytową, inny dokument potwierdzający, że dany cudzoziemiec niebędący obywatelem państwa członkowskiego UE, EFTA bądź Konfederacji Szwajcarskiej jest członkiem rodziny obywatela Unii Europejskiej. Jeśli taka była intencja Projektodawcy, należałoby wyrazić ją w przepisie w sposób niebudzący wątpliwości. Co istotne, projektowana definicja nie odnosi się do przypadku wymienionego w art. 43 ust. 1a, a mianowicie dokumentu przedstawianego przez obywatela Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 lit. b lub d Umowy o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z Unii Europejskiej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej. Takie pominięcie może powodować pojawienie się wątpliwości co do stosowania projektowanej definicji w stosunku do takiego obywatela Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej – zwłaszcza jeśli nie ma zameldowania na pobyt stały. Konkludując należy postulować takie przeformułowanie definicji miejsca pobytu stałego, aby odesłania do ustawy o ewidencji ludności nie wywoływały wątpliwości interpretacyjnych co do treści tej definicji.  

2. [Zmiana art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium RP]. Projektodawca przewiduje zmianę przepisu art. 3 ust. 2 pkt ustawy o warunkach dopuszczalności powierzenia pracy cudzoziemcom na terytorium RP, który w obecnym brzmieniu daje możliwość wykonywania pracy bez zezwolenia na pracę lub oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemcowi, który „jest absolwentem szkoły ponadpodstawowej, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2024 r. poz. 737,  z późn. zm.), oraz posiada uzyskane w Rzeczypospolitej Polskiej dokumenty potwierdzające posiadanie kwalifikacji zawodowych”. De lege ferenda przepis ten miałby odnosić się do cudzoziemca, który: „jest absolwentem szkoły ponadpodstawowej, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2025 r. poz. 1043, z późn. zm.)[,] oraz posiada dokumenty potwierdzające kwalifikacje zawodowe uzyskane w tej szkole”. W uzasadnieniu wskazano, że: „W przepisie doprecyzowano, że kwalifikacje zawodowe powinny być uzyskane w tej szkole ponadpodstawowej, której absolwentem jest cudzoziemiec. Brak doprecyzowania w tym zakresie budziło [sic!] wątpliwości dotyczące miejsca uzyskania kwalifikacji przez cudzoziemca”.[14] Rada Legislacyjna nie neguje potrzeby doprecyzowania przepisu, gdyż występujące de lege lata w przepisie określenie „uzyskane w Rzeczypospolitej Polskiej dokumenty potwierdzające posiadanie kwalifikacji zawodowych” w istocie jest bardzo pojemne i może być interpretowane szeroko jako obejmujące wszelkie wystawione w RP dokumenty potwierdzające w jakikolwiek sposób (lege non distinguente) kwalifikacje zawodowe, a więc także dokumenty wystawione przez podmioty działające poza systemem oświaty, np. podmioty oferujące kursy czy szkolenia. Rada Legislacyjna podkreśla jednak, że sposób dokonania tego, jaki wybrał Projektodawca, jest niedostosowany do przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty,[15] prowadzi do powstania nowych wątpliwości dotyczących jego wykładni, a nawet może powodować nierówne traktowanie części absolwentów, tj. tych, którzy uczyli się zawodu w ramach coraz częściej obecnie stosowanego w technikach i szkołach branżowych systemu kształcenia dualnego, polegającego na tym, że część efektów kształcenia zostaje osiągnięta w ramach praktyki odbywanej w określonym przedsiębiorstwie – w takim przypadku pojawia się bowiem wątpliwość, czy kwalifikacje zawodowe uzyskane zostały w danej szkole. Dyskryminacyjne traktowanie może także dotknąć cudzoziemców będących absolwentami szkoły branżowej I stopnia, którzy zgodnie z art. 44q ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy o systemie oświaty przystąpili do egzaminu czeladniczego odbywającego się zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle,[16] a więc przed komisjami egzaminacyjnymi izb rzemieślniczych. Na mocy art. 44q ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy o systemie oświaty ukończenie szkoły branżowej I stopnia może nastąpić – jak wskazano w tym przepisie: „w przypadku ucznia będącego młodocianym pracownikiem zatrudnionym w celu przygotowania zawodowego u pracodawcy będącego rzemieślnikiem” – po przystąpieniu do egzaminu czeladniczego (tę sytuację można zresztą zakwalifikować jako jeden z wariantów kształcenia dualnego). W tym przypadku zaś zarówno kwalifikacje zawodowe, jak i ich potwierdzenie nie są uzyskiwane w szkole, której osoba, która zdała egzamin czeladniczy, jest absolwentem. Zatem taki absolwent szkoły branżowej może być traktowany gorzej niż cudzoziemiec będący absolwentem nawet tej samej szkoły branżowej, który przystąpił do egzaminu zawodowego zgodnie z art. 44q ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o systemie oświaty.

Trzeba zwrócić uwagę, że na mocy przepisów ustawy o systemie oświaty dokumentami potwierdzającymi kwalifikacje zawodowe są takie dokumenty, jak certyfikat kwalifikacji zawodowej (art. 44zzzo ust. 4), dyplom zawodowy (art. 10 ust. 3 pkt 2), dyplom zawodowy w zawodzie nauczanym na poziomie technika (art. 11b ust. 1) oraz dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe w zawodzie nauczanym na poziomie technika (art. 11b ust. 2). Aby uniknąć kontrowersji dotyczącej tego, jakie dokumenty mają potwierdzać uzyskanie kwalifikacji zawodowych, warto rozważyć posłużenie się w przepisie art. 3 ust. 2 pkt ustawy o warunkach dopuszczalności powierzenia pracy cudzoziemcom na terytorium RP określeniami dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji zawodowych występującymi na gruncie ustawy o systemie oświaty, przy czym po stronie Projektodawcy leży wybór, które z tych dokumentów uznałby za uzasadniające danie absolwentowi szkoły ponadpodstawowej możliwości wykonywania pracy bez zezwolenia na pracę lub oświadczenia o powierzeniu pracy.

3. [Upoważnienie do wydania rozporządzenia przez Radę Ministrów]. Rozważania na temat zawartego w projektowanym art. 7a ustawy o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium RP fakultatywnego upoważnienia do wydania rozporządzenia przez Radę Ministrów należy rozpocząć od kilku uwag o charakterze ogólnym. W polskim systemie prawa – co znalazło wyraz w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP z 1997 r. – konsekwentnie traktuje się rozporządzenie jako akt wykonawczy, a więc powiązany z treścią ustawy i podległy jej z uwagi na to, że to właśnie ustawa jest wyrazem woli parlamentu.[17] Zatem przepisy rozporządzenia mają pozostawać w przedmiotowym i funkcjonalnym związku z ustawą, respektować cel ustawy i uszczegóławiać jej normy. Takie ukształtowanie instytucji rozporządzenia wynika z zasady prymatu ustawy w systemie źródeł prawa. Zgodnie z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP elementem koniecznym upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia jest nie tylko wskazanie organu upoważnionego do wydania oraz zakresu spraw, jakie mają być regulowane tym aktem, ale także wytycznych co do treści tego aktu. Z tej normy konstytucyjnej wynika zatem wymóg szczegółowości treściowej przepisu normującego kompetencję do wydania rozporządzenia. Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie podkreśla, że nie ma jednego wzorca respektowania tego wymogu, lecz „minimum treściowe wytycznych nie ma charakteru stałego, a wyznaczane musi być a casu ad casum, stosownie do regulowanej materii i jej związku z sytuacją obywatela”. Jednocześnie zaś: „Spełnienie wymogu umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być oceniane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności”.[18] Sposób zredagowania wytycznych powinien być „w zgodzie z ogólnymi zasadami wyłączności ustawy” i pozostawać „adekwatny do specyfiki regulowanych materii”.[19] Stopień szczegółowości wytycznych powinien być właściwy dla dziedziny prawa, którą reguluje dana ustawa.[20] Wobec tego Trybunał stanął na stanowisku, że: „Konieczną przesłanką konstytucyjności przepisu upoważniającego jest więc zawarcie w tym przepisie, lub w innych przepisach danej ustawy, pewnych wskazań treściowych, wyznaczających kierunek unormowań przyjętych potem w rozporządzeniu i przesądzających kwestie najważniejsze”.[21] Jak wskazuje się w doktrynie na tle orzecznictwa trybunalskiego – jakkolwiek nie istnieje jeden wzorzec konstrukcyjny upoważnienia ustawowego, to: „Na pewno niedopuszczalne jest nadawanie upoważnieniu charakteru blankietowego (…) z dezaprobatą sądu konstytucyjnego spotykają się przypadki, w których wytyczne jedynie z pozoru zawierają treść dyrektywną, a w rzeczywistości w żaden sposób nie ograniczają ani nie ukierunkowują organu wydającego rozporządzenie. Egzemplifikacją takiego przypadku może być skonstruowanie wytycznych na bazie ogólnikowych sformułowań «specyfika wykonywania niektórych czynności» i «uwarunkowania obrotu gospodarczego niektórymi towarami», zdyskwalifikowane przez TK ze względu na niedookreśloność”.[22] W jednym z wyroków Trybunał zakwestionował pojawiające się w przepisie upoważniającym określenie: „uwzględniając w szczególności zasadę powszechnej dostępności do szkół wszystkich typów” – gdyż stwierdził, że tak określone wytyczne co do treści mają charakter pozorny, nie dając podstaw do określenia, jaki ma być sposób regulacji materii przekazanej do uregulowania rozporządzeniem[23].

Po tych uwagach ogólnych odnośnie do wymogów w zakresie konstrukcji upoważnienia ustawowego przejść należy na grunt proponowanego brzmienia przepisu art. 3 ust. 7a ustawy o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium RP, który w Projekcie otrzymał następującą stylizację: „Rada  Ministrów, kierując się potrzebami rynku pracy i kierunkami polityki migracyjnej, może określić, w drodze rozporządzenia, państwa niebędące państwami członkowskimi Unii Europejskiej lub państwami członkowskimi Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) lub niezależne jurysdykcje, których obywatele mogą wykonywać pracę bez zezwolenia na pracę”. Redakcja ta nie spełnia konstytucyjnego wymogu szczegółowości treściowej przepisu upoważniającego. W zakresie wytycznych co do treści rozporządzenia delegacja ta zawiera tylko jedną wytyczną, a mianowicie, że Rada Ministrów ma się kierować potrzebami rynku pracy i kierunkami polityki migracyjnej, ale nie wskazuje, w jaki sposób ma to czynić. Poza tym są to pojęcia niedookreślone, które mogą być interpretowane na wiele sposobów. Przykładowo – kierunki polityki migracyjnej mogą być odmiennie kształtowane przez każdoczesną Radę Ministrów (choć rzecz jasna, na te kierunki wpływ mogą mieć także chociażby porozumienia zawierane na poziomie UE, jak również wydarzenia takie jak konflikty zbrojne), a więc z natury rzeczy jest to pojęcie zmienne w czasie. Tym samym przepis upoważniający w zasadzie pozwala na całkowitą dowolność w zakresie wyznaczania przez Radę Ministrów państw i „niezależnych jurysdykcji”, których obywatele będą mogli wykonywać pracę bez zezwolenia. Poza wymienionymi względami rynku pracy i polityki migracyjnej nie wyszczególniono żadnych innych pożądanych wartości, takich np., jak bezpieczeństwo państwa. W uzasadnieniu Projektu wskazano: „Wybór państw objętych zwolnieniem będzie poprzedzony szczegółową analizą, a skutki regulacji zostaną przedstawione w ocenie skutków regulacji do rozporządzenia wydanego na podstawie przepisów ustawy”.[24] Jednakże w samym Projekcie nie ma wzmianki o dokonywaniu takiej analizy, a przy tym umieszczenie wymagania dokonywania takiej analizy w Projekcie byłoby wymogiem o charakterze proceduralnym, a poza tym, jak wskazuje się w doktrynie, Trybunał Konstytucyjny: „Zdecydowanie odrzucał możliwość potraktowania wskazań o charakterze proceduralnym, dotyczących sposobu wydania aktu, jako wytycznych treściowych – te muszą bowiem dotyczyć materialnego kształtu aktu wykonawczego”[25].

Jeśli zaś chodzi o przedmiot regulacji, projektowany przepis posługuje się określeniem „niezależne jurysdykcje”, którego definicji nie ma w systemie prawa i które nie jest też jednoznacznie rozumiane na gruncie prawa międzynarodowego i jego doktryny. Zatem „niezależnymi jurysdykcjami” mogą być państwa mające ograniczone uznanie międzynarodowe – na przykład Republika Kosowa, ale też podmioty niemające uznania międzynarodowego, lecz dysponujące określonym stopniem faktycznej niezależności (chociażby Naddniestrzańska Republika Mołdawska, Abchazja, Osetia Południowa). Wreszcie – być może za niezależne jurysdykcje można by uznać regiony autonomiczne bądź części składowe państw federalnych, których systemy prawne odznaczają się niekiedy dużą odrębnością. Podane tutaj kategorie nie wyczerpują zresztą katalogu wszystkich możliwych kategorii desygnatów pojęcia „niezależna jurysdykcja”. Zatem użyte w przepisie upoważniającym pojęcie jest wysoce nieprecyzyjne i podatne na interpretacje obciążone dużym stopniem dowolności, w związku z czym nie powinno być użyte w przepisie. Rada Legislacyjna nie wypowiada się przeciwko możliwości określenia w rozporządzeniu listy państw, których obywatele będą mogli podjąć pracę na terytorium RP bez zezwolenia na pracę, podkreśla jednakże, iż upoważnienie ustawowe do wydania takiego rozporządzenia nie może mieć charakteru de facto blankietowego i musi spełniać konstytucyjne wymogi szczegółowości treściowej wynikające z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Dlatego też projektowany przepis upoważniający wymaga przeformułowania.

4. [Zmiany w przepisach statuujących odpowiedzialność za wykroczenia w ustawie o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium RP]. Ustawa o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium RP wprowadziła odpowiedzialność za wykroczenia stypizowane w rozdziale 9. Przy czym już w obecnym brzmieniu art. 84 w przypadku części tych czynów odstąpiono od górnej granicy kary grzywny określonej w art. 24 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (dalej też: k.w.),[26] którego § 1 stanowi, że: „Grzywnę wymierza się w wysokości od 20 do 5000 złotych, chyba że ustawa stanowi inaczej”, a § 2 tego samego artykułu przewiduje wyższą granicę kary grzywny dla wybranych wykroczeń stypizowanych w Kodeksie wykroczeń, wynoszącą 30 000 zł. Art. 84 ust. 1 i ust. 3–5 ustawy o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium RP przyjmują bowiem górną granicę kary grzywny wynoszącą 50 000 zł. Ponadto – odstępując od konstrukcji wieloczynowego zbiegu wykroczeń unormowanego w art. 9 § 2 k.w. – upodobniono odpowiedzialność za wykroczenia do odpowiedzialności administracyjnej (o której będzie mowa w dalszej części niniejszej opinii), stanowiąc w art. 84 ust. 13: „Karę grzywny, o której mowa w ust. 1, wymierza się w kwocie nie niższej niż 3000 zł za jednego cudzoziemca”, a w ust. 14 tego samego artykułu: „Karę grzywny, o której mowa w ust. 3–5 i 11, wymierza się w kwocie nie niższej niż 6000 zł za jednego cudzoziemca”. Nastąpiło tu pomieszanie dwóch związanych ze sobą, lecz osobnych kwestii: opisu czynu zabronionego (typu wykroczenia) oraz grożącej za wykroczenie sankcji. Cudzoziemiec, jako tzw. współuczestnik konieczny, stanowi element opisu czynu zabronionego i kształtuje jego społeczną szkodliwość. I tak na przykład nielegalne powierzenie pracy kilku cudzoziemcom (wtedy, gdy jest jednym czynem) zwiększa stopień społecznej szkodliwości, ale w zakresie, jaki ustawodawca powinien już uwzględnić kształtując generalny zakres dolnej i górnej granicy sankcji. Liczba cudzoziemców nie może prowadzić do pomnożenia górnej granicy sankcji, ponieważ oznaczałoby to że jeden czyn w istocie zagrożony byłby z sankcją nieokreśloną (nielimitowana w górnej granicy).

Projektowane zmiany art. 84 polegają w pierwszej kolejności na określeniu sankcji za stypizowane w ust. 1 wykroczenie nielegalnego powierzenia pracy cudzoziemcowi w postaci kary grzywny „od 3000 zł do 50 000 zł za jednego cudzoziemca”, a przypadku wykroczeń z ust. 3–5 sankcją ma być kara grzywny „od 6000 zł do 50 000 zł za jednego cudzoziemca”. W uzasadnieniu Projektu, tłumacząc potrzebę zmian, wskazano, że: „Obecne brzmienie przepisów art. 84 ust. 1, 3–5 budzi wątpliwości, czy górna granica wysokości grzywny, tj. 50 000 zł stanowi również maksymalną kwotę kary, która można wymierzyć za wielu cudzoziemców. Nowelizacja przepisów wyeliminuje wątpliwości interpretacyjne w tym zakresie”.[27] Już na wstępie należy zaznaczyć, że nie została zachowana stylistyka właściwa dla treści przepisów z zakresu szeroko rozumianego prawa karnego. Sankcja („podlega karze …”) powinna bowiem zostać umieszczona w osobnym wersecie przepisu, po przecinku.

Projektowane zmiany nie tylko odbiegają od powszechnie przyjętej stylizacji przepisów karnych (zresztą dotyczy to już przytoczonych obowiązujących przepisów art. 84 ust. 13–14) i wykazują się pewną legislacyjną nieudolnością – kara bowiem nie jest wymierzana „za cudzoziemca”, lecz zawsze za określony czyn, ale są poza tym redundantne z dwóch powodów. Ta redundancja wynika po pierwsze stąd, że sam Projektodawca przewidział jeszcze w Projekcie zmianę art. 84 ust. 13, który ma otrzymać brzmienie: „Jeżeli wykroczenie, o którym mowa w ust. 1 lub 3–5, dotyczy powierzenia pracy wielu cudzoziemcom, karę wymierza się w kwocie stanowiącej sumę kar wymierzonych odpowiednio na podstawie przepisów ust. 1 lub 3–5”. Tym samym zastosowanie zwrotu „za jednego cudzoziemca” jest niewłaściwe. Po drugie nadmiarowość projektowanej zmiany art. 84 ust. 1 lub 3–5 wiąże się z faktem, że w art. 84 ust. 1 i ust. 3–5 ustawy o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium RP posługują się terminem „cudzoziemiec” w liczbie pojedynczej, a w związku z tym odrębnym wykroczeniem jest czyn dotyczący jednego cudzoziemca. Natomiast sytuacja, w której nielegalnie powierzono pracę więcej niż jednemu cudzoziemcowi (art. 84 ust. 1), doprowadzono więcej niż jednego cudzoziemca do nielegalnego wykonania pracy (art. 84 ust. 3), żądano korzyści majątkowej od więcej niż jednego cudzoziemca (art. 84 ust. 4) lub doprowadzono inną osobę do nielegalnego zatrudnienia więcej niż jednego cudzoziemca, w istocie jest sytuacją wielości wykroczeń, a więc sytuacją regulowaną przez art. 9 § 2 k.w.

Mając powyższe na uwadze, wydaje się, że problemem, z którym próbuje zmierzyć się Projektodawca, nie jest to, czy kara ma być wymierzana „za jednego cudzoziemca” z osobna, gdyż czyn dotyczący pojedynczego cudzoziemca jest osobnym wykroczeniem, lecz to, czy przy wymierzeniu w jednym postępowaniu kary za więcej niż jedno wykroczenie z art. 84 ust. 1 lub 3–5 należy stosować art.  9 § 2 k.w. Przepis ten reguluje wieloczynowy zbieg wykroczeń i stanowi: „Jeżeli jednocześnie orzeka się o ukaraniu za dwa lub więcej wykroczeń, wymierza się łącznie karę w granicach zagrożenia określonych w przepisie przewidującym najsurowszą karę, co nie stoi na przeszkodzie orzeczeniu środków karnych na podstawie innych naruszonych przepisów”. Odnosi się on do trzech sytuacji. Pierwszą jest wieloczynowy zbieg jednorodny, który ma miejsce wtedy, „gdy każde z zachowań (czynów) tego samego sprawcy stanowi realizację znamion określonych w tym samym przepisie typizującym wykroczenie”. Druga zaś to wieloczynowy zbieg różnorodny, który zachodzi, „gdy każde z zachowań (czynów) tego samego sprawcy stanowi realizację znamion określonych w innym przepisie typizującym wykroczenie”. Trzeci przypadek wreszcie odnosi się do „wieloczynowego zbiegu – jednorodnego lub różnorodnego – wykroczeń, które w przypadku każdego lub co najmniej niektórych z popełnionych przez tego samego sprawcę czynów (zachowań) wyczerpywały znamiona określone w dwóch lub więcej przepisach typizujących wykroczenia”.[28] De lege lata w sytuacji, gdy zachowanie sprawcy wielokrotnie wypełnia znamiona któregoś z wykroczeń z art. 84 ust. 1 lub ust. 3–5,  tzn. cudzoziemców, którzy są wymienieni w opisie znamion tego wykroczenia, i czyny te są przedmiotem orzekania w jednym postępowaniu, ma miejsce wieloczynowy zbieg jednorodny. Natomiast, gdy sprawca swoimi zachowaniami wypełnia znamiona więcej niż jednego wykroczenia określonego w art. 84 ust. 1 lub ust. 3–5 i czyny te są przedmiotem orzekania w tym samym postępowaniu, występuje wieloczynowy zbieg różnorodny. W jednym i w drugim przypadku sąd ma obowiązek zastosować art. 9 § 2 k.w. i może orzec łącznie karę w granicach zagrożenia określonych w przepisie przewidującym najsurowszą karę, a ponieważ górną granicą zagrożenia ustawowego w odniesieniu do wszystkich wykroczeń stypizowanych w art. 84 ust. 1 oraz ust. 3–5 jest kara grzywny w wysokości 50000 zł, nie można orzec kary grzywny wyższej niż 50000 zł (w przypadku wieloczynowego zbiegu różnorodnego obejmującego co najmniej jedno wykroczenie stypizowane w art. 84 ust. 1 i co najmniej jedno z wykroczeń stypizowanych w art. 84 ust. 3–5 sąd będzie orzekał w granicach zagrożenia określonych w przepisie przewidującym najsurowszą karę, tj. kary grzywny od 6000 zł do 50 000 zł, gdyż takie właśnie zagrożenie ustawowe określono w art. 84 ust. 3–5 ustawy o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium RP). Wprowadzenie art. 84 ust. 13 i ust. 14 tej ustawy nic w tym względzie nie zmienia, gdyż przepisy te wpływają na sposób określania grzywny (przez zsumowanie kwot grzywny za pojedyncze czyny), lecz nie na wyznaczenie górnej granicy sankcji, która i tak będzie wyznaczona zgodnie z art. 9 § 2 k.w., którego stosowanie w tej sytuacji nie zostało wyłączone.

Projektodawca zaproponował zmianę art. 84 ust. 13 ustawy o warunkach dopuszczalności powierzenia pracy cudzoziemcom na terytorium RP, przy czym – przytoczonego już w niniejszej opinii – projektowanego brzmienia tego przepisu nie sposób uznać za udane. Pojawia się w nim fraza: „Jeśli wykroczenie, o którym mowa w ust. 1 lub 3–5, dotyczy powierzenia pracy wielu cudzoziemcom (…)”. Po pierwsze, jak już była mowa, jeśli wielokrotnie wypełniono znamiona wykroczeń stypizowanych w art. 84 ust. 1 lub 3–5 wskazanej ustawy, mamy do czynienia nie z jednym, lecz z wieloma wykroczeniami. Po drugie określenie „dotyczy powierzenia pracy wielu cudzoziemcom” jest wadliwe w odniesieniu do art. 84 ust. 3–5, gdyż przepisy te dotyczą innych czynów niż powierzenie pracy cudzoziemców.

Z uzasadnienia Projektu wynika, że celem Projektodawcy jest wprowadzenie możliwości wymierzenia łącznie kary powyżej górnej granicy zagrożenia ustawowego, wynoszącego zarówno de lege lata, jak i de lege ferenda 50000 zł. Art. 84 ust. 13 w projektowanym brzemieniu – poza mankamentami już wskazanymi – może okazać się środkiem nieadekwatnym do tego celu, gdyż przepis ten nie wyłącza stosowania art. 9 § 2 k.w., wobec czego mogą pojawić się wątpliwości, czy w istocie jest on lex specialis w stosunku do art. 9 § 2 k.w. i czy w istocie pozwala na orzeczenie kary powyżej górnej granicy zagrożenia ustawowego wyznaczonej właśnie na podstawie art. 9 § 2 k.w. Wydaje się bowiem, że uprawnioną, a przynajmniej możliwą, wykładnią w art. 84 ust. 13 w projektowanym brzmieniu w związku z art. 9 § 2 k.w. jest taka, według której wymierzając łącznie karę, należałoby – zgodnie z regułą wyznaczoną w art. 84 ust. 13 w brzmieniu wyznaczonym Projektem – zsumować kary za czyny dotyczące pojedynczych przypadków, lecz jedynie do górnej granicy zagrożenia ustawowego wyznaczonej na podstawie art. 9 § 2 k.w. Aby zatem osiągnąć cel założony przez Projektodawcę, należałoby przesądzić, że jeżeli jednocześnie orzeka się o ukaraniu za dwa lub więcej wykroczeń określonych w art. 84 ust. 1 lub ust. 3–5 ustawy o warunkach dopuszczalności powierzenia pracy cudzoziemcom na terytorium RP, art. 9 § 2 k.w. nie stosuje się i wymierza się łącznie karę w wysokości sumy kar grzywny wymierzonych za poszczególne wykroczenia odpowiednio na podstawie przepisów art. 84 ust. 1 lub 3–5 nowelizowanej ustawy. Inną sprawą jest to, czy takie rozwiązanie – znacząco zwiększające dolegliwość odpowiedzialności za niektóre wykroczenia stypizowane w ustawie – wpisuje się właściwie w ogólne zasady odpowiedzialności za wykroczenia.

Przechodząc do dalszych problemów związanych z projektowanymi przepisami o wykroczeniach, należy zwrócić uwagę na projektowaną zmianę art. 84 ust. 11, który w obowiązującej redakcji stanowi: „Kto powierza pracę cudzoziemcowi skierowanemu do wykonywania pracy przez podmiot niebędący agencją zatrudnienia, podlega karze grzywny nie niższej niż 6000 zł”. W redakcji zaproponowanej przez Projekt przepis ten ma z kolei stanowić: „Kto bezpośrednio korzysta z pracy cudzoziemca, od którego jest wymagane posiadanie zezwolenia na pracę lub oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemcowi, skierowanemu do wykonywania pracy przez podmiot niebędący agencją pracy tymczasowej, podlega karze grzywny od 6 000 zł do 50 000 zł”. W uzasadnieniu Projektu wskazano następujące przesłanki nowelizacji: „Nowe brzmienie ust. 11 w sposób bardziej jednoznaczny określa, że odpowiedzialność ponosi osoba lub podmiot bezpośrednio korzystający z pracy cudzoziemca skierowanego przez firmę, która nie jest agencją pracy tymczasowej. Ponadto doprecyzowano, że przepis ten znajdzie zastosowanie w przypadkach, gdy praca była wykonywana przez cudzoziemca podlegającego obowiązkowi posiadania zezwolenia na pracę lub oświadczenia o powierzeniu pracy”[29]. Powyższa argumentacja jest oparta na błędzie rzeczowym polegającym na przyjęciu, że odpowiedzialności za wykroczenia może podlegać – tak jak w przypadku odpowiedzialności administracyjnej – nie tylko osoba fizyczna, ale także podmiot zbiorowy – osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej. O tym błędnym założeniu świadczy użyte w uzasadnieniu określenie „osoba lub podmiot bezpośrednio korzystający”. Przyjęte w projekcie brzmienie przepisu w istocie jest precyzyjne, lecz odpowiedzialności za to wykroczenie będzie podlegać jedynie osoba fizyczna lub osoba fizyczna prowadząca jednoosobową działalność gospodarczą, u której i na której rzecz pracę wykonuje cudzoziemiec skierowany przez podmiot niebędący agencją pracy tymczasowej.

W Projekcie proponuje się także nowe brzmienie art. 84 ust. 12, które w obecnym brzmieniu typizuje wykroczenie zagrożone karą grzywny nie niższą niż 3000 zł, a więc zgodnie z art. 24 § 1 k.w. górne zagrożenie ustawowe to kara grzywny w wysokości 5000 zł. Projekt zwiększa ustawowe zagrożenie i przeformułowuje znamiona wykroczenia, nadając przepisowi następujące brzmienie: „Kto będąc podmiotem powierzającym pracę cudzoziemcowi, od którego jest wymagane posiadanie zezwolenia na pracę lub oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemcowi, kieruje go do wykonywania pracy na rzecz innego podmiotu na innej podstawie niż umowa przewidująca wykonywanie pracy tymczasowej, podlega karze grzywny od 6000 zł do 50 000 zł”. Uzasadnienie zmiany opiera się – podobnie jak w przypadku projektowanego art. 84 ust. 11 – na błędnym i wprowadzającym w błąd założeniu, że odpowiedzialności za to wykroczenie podlegać będzie nie tylko osoba fizyczna, ale również podmiot zbiorowy: „Celem tych zmian jest wyeliminowanie wątpliwości interpretacyjnych dotyczących podmiotu, który podlega karze oraz stosunku prawnego[,] jaki łączy cudzoziemca i podmiot do którego jest kierowany cudzoziemiec. Obecne brzmienie przepisu sugeruje, że sankcjonowane zachowanie dotyczy wyłącznie relacji charakterystycznych dla stosunku pracy pomiędzy cudzoziemcem a podmiotem[,] do którego cudzoziemiec jest kierowany. Celem projektowanej nowelizacji jest objęcie zakresem tego wykroczenia także innych relacji pomiędzy tymi podmiotami w tym relacji o charakterze cywilnoprawnym, jeżeli podstawą wykonywania pracy nie jest umowa przewidująca wykonywanie pracy tymczasowej”.[30] Użycie w projektowanym przepisie sformułowania „będąc podmiotem powierzającym pracę cudzoziemcowi (…)” będzie skutkowało tym, że odpowiedzialność za to wykroczenie będzie ponosiła jedynie osoba fizyczna prowadząca działalność polegającą na powierzaniu pracy cudzoziemcowi.

Analiza projektowanych zmian prowadzi do szerszego zagadnienia legislacyjnego, a mianowicie celowości pozostawienia w ustawie o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium RP przepisów karnych opartych na odpowiedzialności za wykroczeni, realizowanej w trybie Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, bądź też zastąpienia jej w części odpowiedzialnością administracyjną. Odpowiedzialność administracyjna polega na możliwości zastosowania – w formach właściwych dla prawa administracyjnego i w trybie postępowania administracyjnego – sankcji o charakterze finansowym (m.in. kary pieniężnej, opłaty sankcyjnej, opłaty podwyższonej) wobec określonego podmiotu w następstwie jego działalności naruszającej normy prawa administracyjnego[31]. Podmiotem odpowiedzialności jest w tym przypadku podmiot, mogący być zarówno osobą fizyczną, jak i osobą prawną albo jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, a więc podmiotem zbiorowym. Celem tej odpowiedzialności nie jest – jak ma to miejsce w przypadku wykroczeń – prewencja szczególna polegająca na powstrzymaniu sprawcy będącego osobą fizyczną od kolejnego popełnienia czynu zabronionego, lecz przymuszenie do zaprowadzenia stanu zgodnego z prawem, a ponadto nie istnieje konieczność przypisania przez organ winy sprawcy, jak również wykazania społecznej szkodliwości czynu, która – z uwagi na brzmienie art. 1 § 1 k.w. – cały czas stanowi tzw. materialną cechę wykroczenia, a której brak uniemożliwia odpowiedzialność za wykroczenie[32]. Co również istotne, w przypadku odpowiedzialności administracyjnej nie występują ograniczenia dotyczące wysokości kary grzywny za wykroczenie, wymierzanej przecież osobie fizycznej. Wymierzając karę za wykroczenie, sąd musi bowiem brać pod uwagę ocenę stopnia społecznej szkodliwości czynu oraz cele kary zarówno w zakresie prewencji ogólnej, jak i szczególnej (art. 33 § 1 k.w.), oraz – stosownie do art. 33 § 2 k.w. – okoliczności dotyczące samego czynu („rodzaj i rozmiar szkody wyrządzonej wykroczeniem, stopień winy, pobudki, sposób działania”), jak również okoliczności odnoszące się do jego sprawcy („właściwości, warunki osobiste i majątkowe sprawcy, jego stosunki rodzinne, sposób życia przed popełnieniem i zachowanie się po popełnieniu wykroczenia”).[33] W przypadku odpowiedzialności administracyjnej takie okoliczności, jak chociażby wielkość majątku podmiotu podlegającego odpowiedzialności, nie mają znaczenia – i to także wówczas, gdy podmiot ten jest osobą fizyczną. Zaletami odpowiedzialności administracyjnej jest także szybkość reakcji na naruszenie norm prawa administracyjnego, a przede wszystkim to, że mogą jej podlegać podmioty zbiorowe. Te cechy niewątpliwie sprzyjają dynamicznemu rozwojowi odpowiedzialności administracyjnej, który nastąpił w ostatnich dwóch dekadach, a którego kulminacją było dodanie działu IVa do Kodeksu postępowania administracyjnego w 2017 r.[34] Biorąc to wszystko pod uwagę, Rada Legislacyjna proponuje, aby Projektodawca – zamiast wprowadzania przepisów odstępujących od reguł określonych w Kodeksie wykroczeń – rozważył zastąpienie części przepisów karnych ustawy o warunkach dopuszczalności powierzenia pracy cudzoziemcom na terytorium RP typizujących czyny będące wykroczeniami regulacjami wprowadzającymi odpowiedzialność administracyjną. Za przyjęciem takiego rozwiązania przemawia to, że odpowiedzialności administracyjnej mogą podlegać podmioty zbiorowe czerpiące korzyści z utrzymywania się stanu niezgodnego z prawem (np. pracy cudzoziemca niemającego zezwolenia na pracę), podczas gdy odpowiedzialność za wykroczenia można przypisać jedynie osobom fizycznym działającym w strukturze takich podmiotów zbiorowych, przy czym te osoby fizyczne niekoniecznie czerpią jakiekolwiek bezpośrednie korzyści z zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (jeżeli są jedynie pracownikami danego podmiotu), a podlegają dotkliwym pod względem finansowym karom grzywny, których dotkliwość Projekt jeszcze zwiększa.[35] Jednocześnie należy podkreślić, że takie czyny, jak nielegalne wykonywanie pracy przez cudzoziemca,  żądanie od cudzoziemca korzyści majątkowej „w zamian za podjęcie działań zmierzających do uzyskania zezwolenia na pracę lub innego dokumentu uprawniającego do wykonywania pracy” (art. 84 ust. 4) oraz doprowadzenie innej osoby do nielegalnego zatrudnienia cudzoziemca „za pomocą wprowadzenia w błąd, wyzyskania błędu lub niezdolności do należytego pojmowania przedsiębranego działania” (art. 84 ust. 5 tej ustawy) – powinny pozostać, jak obecnie, wykroczeniami.

 

III. Konkluzje

Opiniowany Projekt jest przede wszystkim wynikiem analizy i oceny przepisów ustawy o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w ciągu przeszło roku ich obowiązywania i stosowania. Praktykę oceny nowych regulacji i instytucji prawnych po pewnym czasie od ich wejścia w życie należy ocenić zdecydowanie pozytywnie. Projekt zawiera szereg przepisów doprecyzowujących obowiązujące unormowania i niewątpliwie pożądanych. Przykładem może być chociażby nowelizacja przepisów ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia (art. 4 Projektu), dzięki której m.in. będzie możliwe korzystanie przez pracowników publicznych służb zatrudnienia i OHP ze szkoleń, studiów lub studiów podyplomowych dotyczących realizacji zadań wynikających także z ustawy o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium RP. Zatem Rada Legislacyjna opowiada się za kontynuowaniem prac legislacyjnych nad Projektem. Jednocześnie Rada Legislacyjna podkreśla, iż Projekt zawiera szereg mankamentów czy wręcz istotnych niedostatków legislacyjnych w zakresie zmiany przepisów wymienionej ustawy o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium. Największe wątpliwości w tym zakresie wywołują – zmiana art. 3 ust. 5 pkt 2 tej ustawy, redakcja upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia fakultatywnego, zawarta w dodawanym przez Projekt do tej ustawy art. 3 ust. 7a, jak też zmiany w przepisach karnych statuujących odpowiedzialność za wykroczenia. Te i inne wyszczególnione w niniejszej opinii błędy i usterki powinny zostać skorygowane w toku dalszych prac legislacyjnych. Ponadto konieczne jest poprawienie w uzasadnieniu Projektu błędów rzeczowych dotyczących odpowiedzialności za wykroczenia.

 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez dra hab. Piotra Szymańca, prof. ANS AS w Wałbrzychu –  Rada Legislacyjna przyjęła niniejszą opinię na posiedzeniu w dniu 28 sierpnia 2026 r.