Rada Legislacyjna

Rada Legislacyjna                                                                                                  2026-08-28

            przy

Prezesie Rady Ministrów

      RL.460.12.2026

 

(Minister Finansów i Gospodarki)

 

Opinia o rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy o własności lokali

 

I. Uwagi ogólne

 

1. [Przedmiot opinii]

Przedmiotem niniejszej opinii jest rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o własności lokali (dalej: „Projekt”), w jego wersji z dnia 14 stycznia 2026 r., podany do publicznej wiadomości – tj. opublikowany w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie Rządowego Centrum Legislacji.^[1] Projekt przygotowany został przez Ministra Finansów i Gospodarki. Niniejsza opinia przygotowana została przez Radę Legislacyjną z jej własnej inicjatywy, w ramach wykonywania przez Radę jej ustawowych zadań. Uzasadnieniem dokonania przez Radę Legislacyjną analizy projektu jest istotne znaczenie regulowanej w nim materii dla dużej części społeczeństwa. Odrębna własność lokalu mieszkalnego jest najbardziej pożądaną przez obywateli formą prawną władania lokalem, a także dominującą formą prawa do lokalu mieszkalnego. W Polsce funkcjonuje obecnie około 200 tys. wspólnot mieszkaniowych, co oznacza, że stanowią one istotną gospodarczo kategorię, zamawiając szereg usług (sprzątanie, remonty, monitoring, ochrona). Zasady wykonywania prawa własności odrębnego lokalu mają istotny wpływ na jego wartość, a zatem na rynek nieruchomości w Polsce. Poza aspektem gospodarczym kwestia zasad wykorzystania nieruchomości wspólnych jest newralgiczna społecznie, ponieważ dotyczy funkcjonowania wspólnot sąsiedzkich. Kwestia codziennej kohabitacji lokatorów w ramach wspólnot mieszkaniowych i łagodzenie ewentualnych konfliktów ma istotne znaczenie społeczne, ponieważ wpływa na poczucie bezpieczeństwa. Wskazane argumenty przemawiają za dokonaniem analizy proponowanych w Projekcie zmian przez Radę Legislacyjną.

 

2. [Ogólna charakterystyka Projektu]

Celem projektu jest nowelizacja ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o odrębnej własności lokali.[2] Przywołana ustawa stanowi podstawowy w polskim porządku prawnym akt prawny regulujący zasady wyodrębniania samodzielnych lokali mieszkalnych oraz usługowych oraz zasady zarządu nieruchomością wspólną. Choć ustawa uchwalona została ponad 30 lat temu, przez cały ten okres nie została poddana całościowej modernizacji.

Zgodnie z uzasadnieniem Projektu jego celem jest dostosowanie działalności wspólnot mieszkaniowych do zmian, jakie nastąpiły na rynku zarządzania wspólnotami na przestrzeni ponad 30 lat, które upłynęły od wejścia w życie tej ustawy. Zmiany te wynikają m.in. z obszernego orzecznictwa, praktyki zarządców nieruchomości, rozwoju technologii budownictwa wielorodzinnego oraz zmian w innych aktach prawnych dotyczących działalności wspólnot. Według uzasadnienia Projektu proponowane zmiany mają usprawnić działalność wspólnot m.in. poprzez cyfryzację obiegu dokumentacji w obrębie wspólnoty, rozszerzenie obowiązku sprawozdawczego oraz przyspieszenie procesu podejmowania uchwał, jak również wprowadzenie instrumentów umożliwiających zarządowi/zarządcy zapewnienie bezpiecznej eksploatacji budynku.

 

3. [Ogólna ocena Projektu]

Rada Legislacyjna uznaje, że ustawa o własności lokali z 24 czerwca 1994 r. wymaga modernizacji. Ustawa ta reguluje doniosłe społecznie i gospodarczo zagadnienia. Biorąc pod uwagę, że od uchwalenia ustawy upłynęło ponad 30 lat, całkowicie zasadne jest podejmowanie prac mających na celu jej dostosowanie do aktualnych realiów z uwzględnieniem orzecznictwa i praktyki ukształtowanej przez ten okres. Opiniowany Projekt zawiera jednak wiele przepisów, które budzą poważne kontrowersje, np. niebezpieczeństwo korupcji. Ponadto zawarte w Projekcie przepisy nie zostały uzasadnione w stopniu adekwatnym do wagi regulowanej problematyki. Lakoniczność uzasadnienia, a także występujące w nim skróty i braki, pozostają w jawnej sprzeczności ze społecznym i gospodarczym znaczeniem problematyki własności lokali.

Rada Legislacyjna zwraca uwagę, że w Polsce prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na zarządzaniu nieruchomościami nie jest reglamentowane. Prowadzenie takiej działalności nie wymaga zezwolenia, licencji albo wpisu na listę zarządców. Brak jest wymogów posiadania przez zarządców określonego wykształcenia, doświadczenia albo zdania egzaminów. Art. 186 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wymaga jedynie obowiązkowego ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej. Istotne jest także, że choć zarządcy nieruchomości często zarządzają więcej niż jedną wspólnotą, w polskim prawie brak jest przepisów zapobiegających powstawaniu konfliktu interesów albo chociaż informowaniu o zaistnieniu takiego konfliktu. Przykładem takich konfliktów jest preferowanie określonego usługodawcy, ponieważ zarządca korzysta z jego usług w innych zarządzanych nieruchomościach, mimo że usługodawca ten nie przedstawia najbardziej optymalnej oferty dla konkretnej wspólnoty. Profesjonalny zarządca nieruchomości jest podmiotem zewnętrznym wobec wspólnoty, prowadzącym nastawioną na zysk działalność gospodarczą. Działania zarządcy powinny być prowadzone w interesie wspólnoty, nie jest jednak uprawnione twierdzenie, że zawsze tak jest.

Treść zawartych w Projekcie przepisów oraz ich uzasadnienie wskazują na chęć przyspieszenia i odformalizowania procesu podejmowania decyzji we wspólnotach mieszkaniowych (umożliwienie wspólnotom samodzielnego dochodzenia praw z rękojmi, częściowe zastąpienie wymogu bezwzględnej większości głosów zwykłą większością itd.). Prima facie może wydawać się, że jest to właściwa tendencja i kierunek zmian. Podstawowymi zasadami, jakie realizować powinno prawo dotyczące wspólnot mieszkaniowych, powinna być realizacja woli większości przy poszanowaniu praw mniejszości i dążenie do redukcji konfliktów. Wynikająca z art. 21 oraz 64 Konstytucji zasad ochrony własności oznacza, że ustawodawca powinien dążyć do zapewnienia właścicielom jak najwyższego stopnia możliwości wykonywania ich prawa własności. Wspólnoty mieszkaniowe nie są przedsiębiorcami, prowadzącymi działalność gospodarczą, ale formą zarządu nieruchomością wspólną, której podstawowym celem powinno być utrzymanie tej nieruchomości w stanie niepogorszonym.

      Poziom partycypacji i zaangażowania właścicieli lokali w zarządzanie nieruchomościami wspólnymi sukcesywnie spada. Jest to spowodowane szeregiem czynników: powiększającą się liczbą nieruchomości wynajmowanych, w stosunku do których ani wynajmujący, ani najemcy nie angażują się w działalność wspólnoty, nieobecnością właścicieli ze względu na pracę w innej miejscowości albo za granicą. Zwiększenie kompetencji zarządu/zarządcy kosztem właścicieli stanowi jednak tylko pozorne remedium na takie sytuacje. Koszty decyzji zarządczych zawsze ostatecznie obciążają właścicieli i dotyczą ich praw. Jak zwrócono uwagę wyżej, działalność zarządców nieruchomości jest działalnością gospodarczą nastawioną na zysk. Podstawową zasadą zarządu nieruchomością wspólną powinna być dyrektywa realizacji woli większości właścicieli. Brak większości wymaganej do przyjęcia określonej uchwały nie zawsze powinien być oceniany negatywnie jako „paraliż” decyzyjny. W konstrukcję wspólnot mieszkaniowych wpisany jest konflikt pomiędzy częścią właścicieli, dla których priorytetem jest niski koszt funkcjonowania wspólnoty i niskie opłaty, a częścią właścicieli, którzy gotowi są ponosić wyższe koszty w celu podwyższenia standardu funkcjonowania wspólnoty.

      Regulując kwestie zarządu nieruchomością wspólną, ustawodawca powinien wprowadzać reguły, które zmniejszają ewentualne pola konfliktu, a nie przyczyniają się do powstawania nowych. Tytułem przykładu, umożliwienie większości właścicieli lokali obciążenie mniejszości dodatkowymi kosztami kreuje potencjalnie nową płaszczyznę sporów sąsiedzkich.

Wiele dostrzeganych w praktyce problemów pozostało poza zakresem regulacji. Jako przykład wskazać można problem z ustaleniem przez osoby, które nie są członkami wspólnoty mieszkaniowej, osób uprawnionych do reprezentowania tej wspólnoty. Ponieważ wspólnoty mieszkaniowe nie są wpisywane do Krajowego Rejestru Sądowego i nie istnieje żaden rejestr wspólnot duże trudności sprawia ustalenie osób uprawnionych do reprezentowania wspólnoty w celu korespondencji ze wspólnotą albo pozwania wspólnoty. Rozwiązaniem tego problemu mogłoby być utworzenie ogólnopolskiego rejestru wspólnot.

            Biorąc pod uwagę powyższe, a także omówione poniżej szczegółowo uwagi do Projektu, Rada Legislacyjna postuluje dokonanie ponownej analizy Projektu oraz jego uzasadnienia. Z drugiej strony Rada Legislacyjna dostrzega szereg pozytywnych i korzystnych dla właścicieli rozwiązań zaproponowanych w Projekcie.

           

 

II. Szczegółowe uwagi do poszczególnych przepisów i rozwiązań zawartych w Projekcie

 

1. [Nowe zasady ustanawiania własności w budynkach zamieszkania zbiorowego]

Celem art. 2 ust. 1aa ma być stworzenie nowych zasad wyodrębniania samodzielnych lokali w tzw. „budynkach zamieszkania zbiorowego”. Wyodrębnienie takich lokali będzie możliwe, jeśli lokal spełni wymagania dla lokalu mieszkalnego lub lokalu użytkowego znajdującego się w budynku mieszkalnym lub usługowym, który nie jest budynkiem zamieszkania zbiorowego, określone w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Ponadto rada gminy uprawniona będzie do określenia, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, zasad ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu w budynku zamieszkania zbiorowego na terenie gminy lub jej części.

Termin „budynek zamieszkania zbiorowego” występuje w kilku aktach prawnych rangi ustawowej. Termin ten nie został jednak zdefiniowany na poziomie ustawowym. Definicja budynku zamieszkania zbiorowego znajduje się w § 3 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.[3] Według przywołanego rozporządzenia budynek zamieszkania zbiorowego to budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny.

W uzasadnieniu Projektu zwrócono uwagę, że obecnie brakuje jednoznacznych przepisów zakazujących wyodrębniania lokali w budynkach zaprojektowanych jako budynki zamieszkania zbiorowego – „mimo że lokalami nie mogą one być zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę oraz pozwoleniem na użytkowanie”. Ta luka wykorzystywana jest, zdaniem autorów Projektu, przez inwestorów do „omijania” przepisów planistycznych i budowlanych, co prowadzi do realizacji lokali pełniących funkcję mieszkań w obiektach nieprzystosowanych do stałego zamieszkania, w szczególności niespełniających wymogów techniczno-budowlanych dotyczących minimalnej powierzchni użytkowej, nasłonecznienia, izolacji akustycznej, liczby miejsc parkingowych, jak również przeciążenia infrastruktury miejskiej (niewystarczającej przepustowości układu drogowego oraz instalacji kanalizacyjnej, dostępu do placówek edukacyjnych oraz opieki zdrowotnej) czy erozji ładu przestrzennego i dezintegracji polityki planistycznej.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że konstrukcja art. 2 ust. 1aa jest nadmiernie skomplikowana, nieadekwatnie do jego treści. W przepisie tym zawarte zostały dwa warunki, jakie spełnić musi lokal w budynku zamieszkania zbiorowego, aby mógł uzyskać status samodzielnego lokalu, przy czym pkt 1 stanowi jedynie odesłanie do innego przepisu (art. 2 ust. 1ab, który dotyczy uchwały rady gminy, której podjęcie ma charakter fakultatywny). Taka „piętrowa” konstrukcja przepisu z zastosowaniem odesłania nie jest konieczna, przepis mógł zostać sformułowany – z zachowaniem tej samej treści – bez stosowania odesłań i odrębnej jednostki redakcyjnej. Zastosowana metoda odesłania byłaby uzasadniona, gdyby zasady podejmowania uchwały przez radę gminy były uregulowane w innym niż ustawa o własności lokali akcie prawnym.

Odnosząc się do warstwy merytorycznej proponowanego przepisu, zawarte w uzasadnieniu Projektu stwierdzenie, że wyodrębnianie samodzielnych lokali mieszkalnych w budynkach zaprojektowanych jako budynki zamieszkania zbiorowego następuje, „mimo że lokalami nie mogą one być zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę oraz pozwoleniem na użytkowanie”, oznacza naruszenie art. 2 ust.1a ustawy o odrębnej własności lokali. Przepis ten stanowi bowiem, że wyodrębnienie samodzielnego lokalu następuje zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Spełnienie warunków potwierdza starosta w formie zaświadczenia (art. 2 ust. 3 ustawy). Wskazana w uzasadnieniu Projektu praktyka wyodrębniania samodzielnych lokali w budynkach zamieszkania zbiorowego jest wynikiem niewłaściwego stosowania prawa, a nie wadliwości przepisu. Jeśli przepis jest niewłaściwie wykładany w praktyce działania organów, remedium na taki stan stanowić powinna zmiana praktyki, a nie przepisów.

Na odrębną uwagę zasługuje nowy art. 2 ust. 1 ab, który przyznaje nową, szczególną kompetencję radzie gminy. Zgodnie z przywołanym przepisem: „Rada gminy w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego może określić zasady ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu w budynku zamieszkania zbiorowego na terenie gminy lub jej części”. W odniesieniu do takiej treści przepisu należy zwrócić uwagę, że rada gminy nie posiada ogólnej kompetencji do decydowania o warunkach technicznych wyodrębniania samodzielnych lokali. Projekt przewiduje przyznanie takiej kompetencji w zakresie tylko jednej kategorii lokali: lokali w budynkach zamieszkania zbiorowego. Rada Legislacyjna nie dostrzega argumentów przemawiających za kreacją takiej kompetencji, jest to bowiem kompetencja całkowicie dyskrecjonalna, co czyni jej realizację zależną od swobodnego uznania i w praktyce wyłącza jej kontrolę sądową, ze względu na brak przesłanek podjęcia przez radę gminy uchwały, które mogłyby stanowić dla sądu kryterium oceny tej uchwały. W obecnym stanie prawnym zasady wyodrębniania lokali są takie same w całym kraju, bez zróżnicowania w poszczególnych gminach. Model taki należy uznać za preferowany uwzględniając postulaty równego traktowania oraz przewidywalności prawa. Przyznana radzie gminy swoboda oznacza, że Projektodawca dopuszcza zarówno przyznanie przez gminę nieograniczonej możliwości wyodrębniania samodzielnych lokali w budynkach zamieszkania zbiorowego, jak i całkowite wyłączenie takiej możliwości. Określanie zasad ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu w budynku zamieszkania zbiorowego niewątpliwie ingeruje w warunki korzystania z konstytucyjnego prawa własności i jako takie powinno następować w ustawie.

Uzależnienie możliwości wyodrębnienia samodzielnych lokali od arbitralnej decyzji rady gminy tworzy potencjalne pole do korupcji i nadużyć. Warunki wyodrębniania lokali powinny być jednolite w całym kraju. Uzasadnienie Projektu nie zawiera żadnej argumentacji, która przemawiać miałaby za przyznaniem w tym zakresie uprawnienia radzie gminy.

Rada Legislacyjna zwraca także uwagę, że w sytuacji, gdy definicja budynku zamieszkania zbiorowego wprowadzona została tylko na poziomie rozporządzenia, a nie ustawy, i może zostać zmieniona decyzją ministra w trybie zmiany rozporządzenia, tworzenie odrębnych ustawowych reguł dotyczących takich nieruchomości budzi wątpliwości. Jeżeli kwestia budynków zamieszkania zbiorowego jest istotna praktycznie, powinna zostać uregulowana na poziomie ustawowym, a nie częściowo (notabene w kluczowym aspekcie definicji) w rozporządzeniu, a jedynie częściowo w ustawie (w zakresie zasad wyodrębniania lokali). Ponadto zmiana rozporządzenia, polegająca np. na wyłączeniu niektórych kategorii budynków z kategorii budynków zamieszkania zbiorowego, która mogłaby być dokonana w drodze zmiany rozporządzenia (np. przez wykreślenie hoteli) podważyłaby sens zmiany ustawy. Rada Legislacyjna zdecydowanie opowiada się przeciwko umieszczaniu w ustawach przepisów, które w praktyce mają charakter „subsydiarny” wobec rozporządzenia. Taki model normatywny stanowi bowiem odwrócenie wynikającej z Konstytucji hierarchii aktów prawnych.

 

2. [Zmiana definicji nieruchomości wspólnej]

Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 2 ustawy o odrębnej własności lokali, nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Projekt przewiduje zmianę tej definicji poprzez rozszerzenie jej o „elementy konstrukcyjne balkonów, loggii i tarasów”. Rozwiązanie to stanowi realizację orzecznictwa Sądu Najwyższego, który w uchwale z dnia 7 marca 2008 r.[4] stwierdził, że prawo własności balkonu ma charakter „mieszany” – nie jest w całości ani częścią wyłącznie wspólną, ani wyłącznie własnością właściciela lokalu. Elementy konstrukcyjne balkonu trwale połączone z bryłą budynku (np. płyta balkonowa, stropy, dach, dźwigary, a także elementy elewacji wpływające na wygląd i bezpieczeństwo całego budynku) stanowią nieruchomość wspólną, a koszty ich remontów i konserwacji ponosi wspólnota mieszkaniowa. Natomiast wewnętrzna posadzka, balustrady oraz płytki, czyli elementy, które służą wyłącznie do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych właściciela lokalu stanowią część lokalu, a koszty ich remontu obciążą tego właściciela. Przyjęta przez SN dystynkcja nie budzi wątpliwości. Proponowane w Projekcie brzmienie przepisu wydaje się realizacją wykreowanej przez SN zasady. Oczywiście uwzględniając fakt, że rozstrzygnięcie SN nie jest kwestionowane, jego wyrażenie wprost w przepisie nie jest niezbędne.

 

3. [Zmiana definicji wspólnoty mieszkaniowej]

Zmiana w art. 6 ustawy o własności lokali polega na rozbudowie definicji wspólnoty mieszkaniowej. Zgodnie z przywołanym przepisem: „Ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana”. Wspólnoty mieszkaniowe stanowią przykład tzw. ułomnych osób prawnych, do których zastosowanie ma art. 33¹ Kodeksu cywilnego.

Zmiana w treści art. 6 polega m.in. na modyfikacji definicji wspólnoty mieszkaniowej przez doprecyzowanie, że jest ona jednostką organizacyjną, która posiada zdolność prawną i własny majątek: „w skład którego wchodzą prawa i obowiązki związane z zarządzaniem nieruchomością wspólną”. Pojęcie majątku w terminologii prawa prywatnego oznacza aktywa, a nie pasywa. Tytułem przykładu wskazać można art. 28 Kodeksu spółek handlowych, zgodnie z którym „majątek spółki stanowi wszelkie mienie wniesione jako wkład lub nabyte przez spółkę w czasie jej istnienia” oraz art. 988 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym wykonawca testamentu zobowiązany jest wydać spadkobiercom majątek spadkowy zgodnie z wolą spadkodawcy i z ustawą. W przywołanych przepisach pojęcie majątku oznacza tylko aktywa, a nie zobowiązania. Zobowiązania nie wchodzą w skład majątku, ale obciążają osobę dłużnika.

Poza kwestią terminologiczną nowa konstrukcja art. 6 przesądza, że prawa i obowiązki związane z „zarządem nieruchomością wspólną” przyznane mają zostać wspólnocie mieszkaniowej. Przypomnieć trzeba, że nieruchomość wspólna nie należy do wspólnoty, ale stanowi przedmiot współwłasności wszystkich właścicieli lokali (współwłasność przymusowa w częściach ułamkowych). Generalną zasadą prawa cywilnego jest przysługiwanie praw i obowiązków związanych z rzeczą wspólną współwłaścicielom tej rzeczy. W uzasadnieniu proponowanych zmian przywoływana jest uchwała SN z dnia 21 grudnia 2007 r.[5] (która stanowi tzw. zasadę prawną). W przywołanej uchwale SN trafnie orzekł, że wspólnota, działając w ramach przyznanej jej zdolności prawnej, może nabywać prawa i obowiązki do własnego majątku, związanego z zarządzeniem nieruchomością wspólną. Odnosząc się do przywołanej argumentacji, w tym uchwały SN, Rada Legislacyjna zwraca uwagę, że przyznanie prawa do nabywania praw i zaciągania zobowiązań nie jest tożsame z przyznaniem wspólnocie całego majątku „związanego z zarządzaniem nieruchomością wspólną”, który zgodnie z zasadami prawa cywilnego jest majątkiem właścicieli lokali. Tytułem przykładu, zgodnie z brzmieniem art. 8 Kodeksu spółek handlowych: „Spółka osobowa może we własnym imieniu nabywać prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana”. Ustawodawca trafnie deklaruje możliwość nabywania praw przez spółki osobowe, nie przyznaje natomiast tym spółkom ex lege żadnych praw – majątek spółki stanowią jedynie prawa dobrowolnie wniesione do spółki przez wspólników albo nabyte przez spółkę w trakcie jej funkcjonowania. Kwestia kwalifikacji określonego prawa jako współwłasności albo części majątku wspólnoty mieszkaniowej będzie miała istotne praktyczne znaczenie np. w zakresie odpowiedzialności za długi. Majątek wspólnoty stanowi bowiem w pierwszej kolejności podstawę zabezpieczenia roszczeń wierzycieli, natomiast odpowiedzialność właścicieli lokali ma jedynie charakter subsydiarny.

Kolejną wadą proponowanej treści art. 6 jest jego nieprecyzyjność, która może generować spory sądowe. Trudno bowiem udzielić jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, które prawa są, a które nie są związane z zarządem nieruchomością wspólną, a zatem które miałyby z mocy prawa wejść do majątku wspólnoty. Sformułowanie to jest nieostre i pozostawia duże pole do konkurencyjnych wariantów wykładni.

 

4. [Uprawnienie do dochodzenia przez wspólnotę we własnym imieniu roszczeń związanych z nieruchomością]

Bardzo istotnym elementem zmiany definicji wspólnoty mieszkaniowej jest przyznanie wspólnocie prawa do dochodzenia we własnym imieniu roszczeń związanych z nieruchomością wspólną z tytułu rękojmi. Także w przypadku, gdy wspólnota nie jest stroną umowy o nabycie tej nieruchomości, co wydaje się oczywiste, ponieważ nieruchomość wspólna powstaje z mocy prawa w sytuacji wyodrębnienia samodzielnych lokali mieszkalnych i jest przedmiotem przymusowej współwłasności właścicieli tych lokali. W sytuacji, gdy wspólnota mieszkaniowa jest stroną umowy, fakt przysługiwania jej roszczeń z tytułu wadliwości przedmiotu tej umowy nie budzi żadnych wątpliwości i nie wymaga rozstrzygnięcia w przepisie (przy założeniu, że nabycie nieruchomości pozostawałoby w zakresie zadań wspólnoty mieszkaniowej, co może budzić wątpliwości, kwestia ta wykracza jednak poza zakres niniejszej opinii). Praktyczny sens zaproponowanej zmiany sprowadza się zatem do przyznania wspólnocie roszczeń z umów, których stronami są właściciele lokali, a nie wspólnota.

Zastosowanie proponowanego przepisu prowadziłoby do sytuacji, w której roszczenia z tytuły rękojmi, z powodu tej samej wady, przysługiwałyby równocześnie właścicielom nieruchomości i wspólnocie. Powodowałoby to powstanie sytuacji określnej jako tzw. solidarność wierzycieli (art. 367 Kodeksu cywilnego). Przyznając wspólnocie prawo dochodzenia roszczeń z tytułu rękojmi, opiniowana ustawa nie pozbawia tego prawa właścicieli lokali. Notabene pozbawienie właścicieli praw z tytułu rękojmi nie wydaje się możliwe także z uwagi na konstytucyjną ochronę praw majątkowych. Pozbawienie właścicieli takiego prawa możliwe byłoby tylko na zasadach wywłaszczenia, a zatem na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przyznanie prawa z tytułu rękojmi równocześnie wspólnocie i właścicielom rodzi cały szereg problemów praktycznych, np. czy możliwe byłoby dochodzenie przez wspólnotę roszczeń w przypadku zawarcia przez część właścicieli ugody z deweloperem?

Odnosząc się do ratio legis proponowanych zmian, Rada Legislacyjna dostrzega występujące w praktyce trudności z realizacją praw z rękojmi ze względu na pasywność części właścicieli lokali. Z drugiej strony ewentualny proces z deweloperem łączy się z kosztami i ryzykiem, ponieważ przekonanie o istnieniu wady budynku nie jest równoznaczne z faktycznym istnieniem takiej wady, ponadto objętej zakresem odpowiedzialności dewelopera. W niektórych stanach faktycznych racjonalną decyzją będzie dochodzenie roszczeń z tytułu rękojmi, w innych stanach faktycznych dochodzenie takich roszczeń wygeneruje tylko straty. Brak jest podstaw do postawienia generalnej tezy, że dochodzenie takich roszczeń pozostaje zawsze albo przynajmniej w większości przypadków w interesie właścicieli. Reasumując, ponieważ koszty procesu i ryzyko związane z jego przegraną obciążają właścicieli lokali, a nie zarządcę nieruchomości, to właściciele powinni podjąć ewentualną decyzję o wszczęciu i prowadzeniu takiego postępowania.

Istotne jest także, że zgodnie z dyspozycją art. 2 Projektu zmiana zasad dochodzenia roszczeń ma znajdować zastosowanie także do roszczeń wynikających z umów zawartych przed wejściem w życie ustawy, a zatem zmiana ta ma wywoływać skutki retroaktywne. Zakaz retroakcji ma rangę normy konstytucyjnej i dekodowany jest z art. 2 Konstytucji (zasada demokratycznego państwa prawnego). Wynikający z Konstytucji zakaz retroakcji nie ma charakteru bezwzględnego, jednak odstąpienie od niego wymaga wskazania wartości konstytucyjnych, które uzasadniałyby takie rozwiązanie. Uzasadnienie opiniowanego Projektu nie zawiera takiej argumentacji.

 

5. [Podwyższenie obciążenia właścicieli lokali]

Przewidziane w Projekcie nowe ujęcie art. 12 ust. 3 wprowadza nową kompetencję wspólnoty w postaci możliwości zwiększenia obciążenia właścicieli lokali. Na podstawie wskazanego przepisu wspólnota uzyskuje kompetencję do podjęcia uchwały przewidującej zwiększenie obciążenia właścicieli niektórych lokali „po przedstawieniu kalkulacji kosztów utrzymania nieruchomości wspólnej”, w sytuacji, w której „uzasadnia to sposób korzystania z tych lokali”.

Jako argument za wprowadzeniem proponowanej zmiany w uzasadnieniu Projektu zwraca się uwagę, że niektóre lokale mogą generować zwiększone koszty utrzymania, w szczególności lokale, „które mając formalnie charakter mieszkalny, służą do prowadzenia działalności zarobkowej, oddziałującej na utrzymanie części wspólnych budynku, np. w postaci dodatkowego sprzątania, konieczności zainstalowania monitoringu”.

Prima facie proponowane rozwiązanie może wydawać się słuszne, jednak jego bliższa analiza nasuwa szereg poważnych zastrzeżeń. Oczywiste jest, że w interesie większości właścicieli lokali będzie dodatkowe obciążenie części właścicieli (mniejszości) dodatkowymi opłatami, ponieważ zwiększy to dochody wspólnoty, co w sposób logiczny pozwoli zmniejszyć koszty ponoszone przez większość. Zawsze istnieć będzie zatem motywacja finansowa do poszukiwania uzasadnienia dla obciążenia mniejszości dodatkowymi opłatami przez większość. O tym, kto zostanie obciążany tymi kosztami, przesądzi w praktyce subiektywne poczucie większości. W procesie stanowienia prawa konieczne jest uwzględnienie społecznych skutków uchwalanych ustaw. Proponowany w art. 12 ust. 3 instrument może w wielu sytuacjach prowadzić do generowania konfliktów i „skłócać” właścicieli lokali. Zawarta w uzasadnieniu teza, zgodnie z którą określony sposób korzystania z lokalu może uzasadniać obciążenie właściciela tego lokalu kosztem monitoringu, prowadzi do zadania pytania, jakie działania właściciela lokalu mogą uzasadniać obciążenie go kosztem monitoringu? Wskazanie monitoringu jako potencjalnie uzasadnionego kosztu prowadzi do wniosku, że poczucie większości, że monitoring określonej mniejszości jest uzasadniony, uzasadnia obciążenie tej mniejszości kosztem tego monitoringu. Rada Legislacyjna zdecydowanie odrzuca taką tezę. Dopuszczenie proponowanego rozwiązania wraz z przedstawionym uzasadnieniem, prowadziłoby do zdecydowanie trudnych do zaakceptowania skutków społecznych w niektórych wspólnotach. Ogólne zasady prawa cywilnego umożliwiają dochodzenie kompensacji szkody wyrządzonej przez bezprawne działanie. Legalne korzystanie z lokalu nie powinno stanowić podstawy do obciążania właściciela dodatkowymi, hipotetycznie oszacowanymi kosztami. Projekt nie wskazuje żadnych wymagań, jakie spełniać ma tzw. „kalkulacja kosztów”, której sporządzenie będzie warunkiem podjęcia uchwały. Kalkulacja taka będzie w praktyce pewną hipotezą, na co wskazują użyte w uzasadnieniu przykłady, takie jak monitoring.

Należy dodatkowo zwrócić uwagę, że projektowany przepis art. 12 ust. 3 ustawy o własności lokali posługuje się określeniem „sposób korzystania z lokalu”, nie określając w ogóle – nawet przykładowo – o jaki sposób może chodzić. Zatem w uchwale większość właścicieli będzie mogła określić, że nie tylko np. wykorzystanie lokalu w celach gospodarczych czy jego wynajmowanie prowadzi do zwiększenia kosztów utrzymania nieruchomości wspólnej, ale otrzyma możliwość określenia w zasadzie dowolnych sposobów korzystania z lokalu – np. częstego przyjmowania gości – jako uzasadniającego podwyższenie opłat. Powyższe zastrzeżenia przemawiają przeciwko przyjęciu komentowanego przepisu w projektowanym brzmieniu.   

 

6. [Zmiana zasad odpowiedzialności za zobowiązania]

Obecny art. 17 ustawy o własności lokali określa zasady odpowiedzialności właścicieli lokali za zobowiązania dotyczące nieruchomości wspólnej. Zgodnie z przywołanym przepisem za zobowiązania dotyczące nieruchomości wspólnej odpowiada wspólnota mieszkaniowa bez ograniczeń, a każdy właściciel lokalu – w części odpowiadającej jego udziałowi w tej nieruchomości. Proponowana w Projekcie zmiana polega na doprecyzowaniu, że odpowiedzialność właścicieli lokali powstaje w momencie bezskuteczności egzekucji przeciwko wspólnocie. Rozwiązanie to stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 33¹ § 2 Kodeksu cywilnego zasady, zgodnie z którą odpowiedzialność członków ułomnej osoby prawnej powstaje w chwili, gdy osoba ta stała się niewypłacalna. Uzasadnienie Projektu nie jest w tym zakresie zgodne z rzeczywistym skutkiem proponowanych zmian, ponieważ wbrew brzmieniu uzasadnienia nie stanowią one „doprecyzowania” zasad odpowiedzialności, ale odstępstwo od zasad ogólnych polegające na przesunięciu momentu powstania subsydiarnej odpowiedzialności z chwili powstania stanu niewypłacalności na moment braku skuteczności egzekucji, który co do zasady nastąpi później. Rozwiązanie takie nie jest wykluczone, nasuwa się jednak pytanie, dlaczego zmiana taka jest rozwiązaniem preferowanym w stosunku do reguł ogólnych.

7. [Głosowanie w trybie indywidualnego zbierania głosów]

Nowy art. 23 ust. 2c przewiduje, że uchwały podjęte z udziałem głosów oddanych w drodze indywidualnego zbierania głosów zapadać będą zwykłą większością głosów właścicieli lokali biorących udział w głosowaniu, a nie większością bezwzględną, tak jak uchwały podejmowane w trakcie zebrania właścicieli. Według uzasadnienia Projektu: „Obowiązujący tryb podejmowania decyzji skutkuje powszechnie występującym paraliżem decyzyjnym wspólnot ze względu na brak wymaganej większości głosów, co dotyczy zarówno uchwał procedowanych na zebraniu, jak i obiegiem. Stanowi to zagrożenie dla bieżącej działalności wspólnot, w szczególności utrzymania budynku w należytym stanie technicznym i użytkowym, prowadzenia gospodarki finansowej oraz zapewnienia usług związanych z bieżącą eksploatacją budynku”.

Odnosząc się do tak sformułowanej propozycji, należy zwrócić uwagę, że po pierwsze, podjęcie uchwały nie jest potrzebne w zakresie tzw. zwykłego zarządu, czyli w stosunku do czynności mających na celu „utrzymywaniem nieruchomości w stanie niepogorszonym w ramach jej przeznaczenia”. Po drugie, w przypadku braku zgody na dokonanie czynności zarząd albo zarządca ma prawo żądać rozstrzygnięcia na drodze sądowej w trybie art. 24 ustawy o własności lokali. Ustawa o własności lokali zawiera zatem środek prawny, który może być stosowany w przypadku braku wymaganej większości. Możliwość działania bez konieczności podejmowania uchwały w zakresie czynności zwykłego zarządu z jednej strony, a z drugiej uprawnienie do wystąpienia na drogę sądową podważają tezę o istnieniu „zagrożenia” dla wspólnot w sytuacji braku poparcia bezwzględnej większości dla określonej uchwały. Wspólnoty mieszkaniowe nie prowadzą działalności gospodarczej, nie muszą zatem wykazywać takiego poziomu aktywności jak przedsiębiorcy, którzy muszą na bieżąco reagować na zmiany rynkowe. Podstawowym celem funkcjonowania wspólnoty jest utrzymanie nieruchomości wspólnej w stanie niepogorszonym. Ewentualne działania „ponadstandardowe”, często wiążące się z dodatkowymi wydatkami, powinny odbywać się w przypadku uzyskania zgody bezwzględnej większości właścicieli lokali. Katalog czynności, dla których dokonania wspólnota wymaga uchwały, został sformułowany w ten sposób, że ewentualny brak zgody na dokonanie tych czynności nie stanowi zagrożenia dla funkcjonowania wspólnoty. Natomiast dopuszczenie podjęcia uchwał np. w zakresie zmiany przeznaczenia nieruchomości wspólnej albo nabycia nieruchomości (art. 22 ust. 3 pkt 4 i 6a ustawy o własności lokali) zwykłą większością, a nie większością bezwzględną spowoduje, że faktyczna mniejszość właścicieli mogłaby podejmować decyzje w kluczowych dla wspólnoty sprawach, których konsekwencje majątkowe dotyczyć będą wszystkich właścicieli.

8. [Pozostałe uwagi]

Na zdecydowanie pozytywną ocenę zasługuje nowe brzmienie art. 21 ust. 2, zgodnie z którym w przypadku, gdy zarząd jest wieloosobowy, oświadczenia woli w imieniu wspólnoty składać może większość jego członków. Obecne rozwiązanie, zgodnie z którym oświadczenia takie składać może dwóch członków zarządu, powoduje, że w przypadku wieloosobowego zarządu wspólnotę skutecznie reprezentować może mniejszość członków tego zarządu. Rozwiązanie takie skutkować może podejmowaniem przez grupy członków zarządu sprzecznych ze sobą działań. W celu zapewnienia wyższego poziomu legitymizacji decyzji zarządu preferowanym rozwiązaniem jest reprezentacja wspólnoty przez większość jego członków. Jest to rozwiązanie odmienne niż stosowane np. w spółkach kapitałowych, które co do zasady reprezentowane są przez dwóch członków wieloosobowego zarządu (art. 205 § 1 Kodeksu spółek handlowych). Ustanowienie odmiennych, bardziej restrykcyjnych, zasad reprezentacji wspólnot jest jednak uzasadnione faktem przymusowego charakteru wspólnoty. Uzyskanie statusu członka wspólnoty nie wynika z autonomicznej decyzji właściciela lokalu, ale jest immanentnie związane z prawem własności tego lokalu. Właściciel lokalu nie może opuścić wspólnoty (chyba że w trybie zbycia tego lokalu) i ponosi subsydiarną odpowiedzialność za jej zobowiązania. Przypomnieć trzeba także, że celem spółek jest prowadzenie działalności gospodarczej, co wymaga szybkiego podejmowania decyzji, natomiast celem wspólnoty utrzymanie nieruchomości wspólnej. Uwzględniając przymusowy charakter wspólnoty jako zrzeszenia oraz jej „niezarobkowy” charakter, należy opowiedzieć się za modelem reprezentacji, który w jak najwyższym stopniu realizuje wolę większości właścicieli lokali, a takim modelem jest proponowany w Projekcie model reprezentacji przez większość członków zarządu.

Na pozytywną ocenę zasługuje także dodanie art. 22 ust. 1a zawierającego definicję czynności zwykłego zarządu. Definicja ta nie zawiera oczywiście wyliczenia wszystkich czynności mieszczących się w zakresie zwykłego zarządu, stanowi jednak wskazówkę, które czynności mogą zostać w taki sposób zakwalifikowane.

Trafnym rozwiązaniem jest także wprowadzenie w art. 23 ust. 3 możliwości powiadamiania właścicieli lokali o treści uchwał w formie elektronicznej, a nie jedynie pisemnej. Rozwiązanie takie obecnie wydaje się standardem, może także przyczynić się do szybszego obiegu informacji i zmniejszenia kosztów funkcjonowania wspólnoty.

Rada Legislacyjna pozytywnie ocenia także propozycję wprowadzenia obowiązku prowadzenia przez zarząd lub zarządcę „księgi protokołów uchwał wspólnoty”. Księga taka ułatwi ustalenie stanu prawnego spraw wspólnoty. Prowadzenie takiej dokumentacji przyczyni się także do ułatwienia właścicielom lokali kontroli działań zarządu albo zarządcy z wolą właścicieli wyrażoną w uchwałach. Istnienie dokumentacji uchwał może być także przydatne w trakcie ewentualnych postępowań sądowych dotyczących zgodności podjętych uchwał z prawem, prowadzonych w trybie art. 25 ustawy o własności lokali.

Trafnym rozwiązaniem jest także liczenie terminu na zaskarżenie uchwały od chwili powiadomienia właściciela o jej podjęciu, a nie od chwili podjęcia uchwały. Uzasadnienie proponowanych zmian w sposób przekonujący wskazuje, że w sytuacji braku obowiązku powiadomienia właścicieli o fakcie podjęcia uchwały liczenie terminu na jej zaskarżenie od chwili podjęcia, a nie od chwili zawiadomienia, zdecydowanie nie jest rozwiązaniem optymalnym.

Na zdecydowanie pozytywną ocenę zasługuje także zawarta w Projekcie propozycja ułatwienia zmiany sposobu zarządu nieruchomością ustanowionego przez dewelopera przed wyodrębnieniem większości lokali (nowelizacja art. 18 ustawy o odrębnej własności lokali). Pierwotny właściciel budynku (deweloper) może i powinien określić sposób zarządu nieruchomością w czasie, gdy jest jej właścicielem. Zbyt duże formalności związane ze zmianą sposobu zarządu nieruchomością ustalonego przez dewelopera mogą jednak ograniczyć swobodę nabywców lokali w zakresie zmiany i dostosowania tej formy do ich potrzeb. Forma zarządu nieruchomością ustanowiona przez podmiot, który wybudował budynek, ale zamierza sprzedać znajdujące się w nim lokale, ma charakter przejściowy i powinna być zastąpiona formą zarządu określoną przez większość właścicieli.

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez dra Przemysława Sobolewskiego, prof. Akademii Wymiaru Sprawiedliwości Rada Legislacyjna przyjęła niniejszą opinię na posiedzeniu w dniu 28 sierpnia 2026 r.